Децентрализация

Децентрализа́ция — процесс перераспределения, рассеивания функций, сил, власти, людей или вещей от центрального местоположения или управляющего органа. Понятие децентрализации используется в описании групповой динамики, в менеджменте, политической науке, праве, государственном и общественном управлении, экономике и технологии.

Источник: Википедия

Упоминания в литературе

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве – как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или иной степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, таки в выборе «маневра поведения», требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и в конечном счете свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

В. И. Васильев, Муниципальное право России, 2012

Сходным был подход крупного французского юриста-конституционалиста М. Ориу. Он разделял мнение Эктона о благотворности децентрализации распределения государственной власти как действенного средства против административной сверхцентрализации, «не знающей разумных пределов». Положения Кэлхуна о неотъемлемом праве субъектов на суверенитет были преобразованы у Ориу в тезис несколько иного содержания – о «децентрализации суверенитета».[34] Необходимо отметить, что в отличие от большинства западноевропейских юристов-конституционалистов (А. Бореля, Л. Дюги, Г. Еллинека и др.) Ориу не дал целостной характеристики федеративной формы государственного устройства и не стремился в полной мере к выявлению его специфических качеств. Фактически французский ученый оказался близок к тому, чтобы отождествить федерацию с конфедерацией и даже с децентрализованной унитарностью. Разницу между тремя вариантами государственного устройства он вольно или невольно растворял в анализе потребностей противодействия процессам сверхцентрализации. Работы этого юриста стали одной из отправных точек концептуальных построений современных политологов.

Сергей Юлиевич Данилов, Эволюция канадского федерализма, 2012

Новый век диктует новые, более высокие требования к базисным функциям общества, его целям, к методологии решения правовых проблем. Это обусловлено тем, что XXI век – это век знаний. Его рождение связано во многом с изменениями в содержании функций государства, которые выдвигают свои требования ко всем сферам общества и структурам социального управления. Сказанное относится в полной мере и к трактовке плюрализма как принципа децентрализации власти. Так, в «Социологическом словаре» Н. Аберкромби, С. Хилла, Б. С. Тернера утверждается: «Плюрализм означает стремление к распределению власти среди широкого числа объединений (религиозных, экономических, профессиональных, образовательных и культурных) и к созданию правительства, состоящего из децентрализованных единиц, с тем, чтобы над обществом не господствовали ни государство, ни какой-либо отдельный класс…»[96]

К. В. Старостенко, Конституционно-политическое многообразие, 2008

А. Д. Градовский выступал за переход от государства «механического» к государству «органическому», от централизации (свойственной абсолютистским системам периода их формирования) – к децентрализации, от полицейского государства (с жесткой системой вертикального контроля и административного подавления) – к самоуправлению (суть которого состоит в передаче административных обязанностей самому населению). Эти тенденции представлены Великой реформой 1861 года, которая (несмотря на объективно компромиссный характер) внесла в управление начало «всесословности», заложила основы преобразования судебных и хозяйственных учреждений. Градовский констатировал переходный характер российской ситуации: «Мы стоим на распутье. Возвращение к старому порядку невозможно; новый порядок не установился, даже пути к достижению его не избраны». Выход он, как и К. Д. Кавелин, видел не в одних только политических реформах (связанных с немедленным переходом к конституционной монархии). Важнейшее условие, по его мнению, – развитие самоуправления как основного инструмента вытеснения бюрократии из этой сферы. (В том числе, выдвигалась идея губернской реформы: ослабление власти губернатора за счет местного земского самоуправления.) «Самоуправление требует великого общественного покаяния, искреннего обращения к земле, к истинному труду и к народу. Настанет ли это великое время? Можем сказать евангельскими словами: „верую Господи – помоги моему неверию“».

Коллектив авторов, Российский либерализм: идеи и люди, 2007

Децентрализация же, по мнению Ж. Веделя, заключается «в передаче властных полномочий не государственным служащим и органам, представляющих центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью – избираемым населением»65. Обоснование необходимости децентрализации у Ж. Веделя носит двойственный характер. Во-первых, «децентрализация, передаваемая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»66.

М. В. Афонин, Теория и практика местного самоуправления, 2013

Первой его крупной работой была монография «Политика и администрация в век абсолютизма 1762–1796»[66]. В ней автор демонстрировал, что история управления может быть объясняющей и увлекательной, если ее поместить в богатый социальный контекст. Изменения в формальных организациях могут многое сказать о том, как элита регулирует конфликты в своей среде и как осуществляет доминирование. Эта исследовательская конструкция построена на законодательных актах и материалах московских архивохранилищ. Американский исследователь считает, что стиль правления Екатерины II и её реформы являлись беспрецедентным шагом к децентрализации власти и распределению государственных должностей среди членов партии на местном уровне. Критики обвиняли его в слабой аргументации основного тезиса[67]. Вместе с тем указывалось, что вследствие обширности работа ЛеДонна может быть использована в качестве гида по политическим учреждениям екатерининской эпохи. В 1992 г. ему присудили премию по славистике за книгу «Правящая Россия: формирование политического порядка в России 1700–1825»[68], содержащую сравнение реформ Петра I, Екатерины II, Павла I и Александра I. Часть этой монографии переведена на русский язык под названием «Правящий класс России: характерная модель»[69].

А. Н. Бикташева, Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти, 2014

Проблемы эффективной организации государственного территориального управления, функционирования территориальных структур центральной власти, оптимизации централизации и децентрализации властных полномочий, обеспечения интересов национальной безопасности в регионах, соблюдения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории российского государства – со времени его образования по настоящее время. Поиск путей их разрешения диктовался разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах и был затруднен вследствие определенных внутренних причин – из-за огромных территорий России при слаборазвитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых ресурсов и высококвалифицированных кадров, отсутствия в стране сформированного гражданского общества и т.д. Существенным образом на данный процесс повлияли также и геополитическое положение России, наличие на ее территории больших запасов востребованных в мире природных ресурсов, а равно постоянная угроза внешней агрессии со стороны иных государств и их союзов, а в последнее время еще и со стороны международного терроризма.

К. В. Черкасов, Государственное территориальное управление в России, 2014

Поликратическая форма государства (ее называют также полиархической) является прямой противоположностью монократической. Для нее характерны разделение властей, децентрализация управления территориями, высокая степень автономности административно-территориальных и иных образований, наличие местного самоуправления. Институты государственной власти формируются населением путем свободных, демократических выборов. Права и свободы личности гарантируются государством. Существует политический и идеологический плюрализм. Экономика отделена от политики и государства. Практически все современные развитые страны относятся к поликратической форме государства. Они могут иметь отличия в устройстве государственного аппарата, в законодательстве, в экономических приоритетах, даже принадлежать к разным типам самого правления. При всем этом они будут поликратическими.

А. В. Петренко, Теория государства и права, 2012

Руководящей идеей долгое время служила гармонизация вертикали власти – обеспечения приоритета вышестоящего звена государственного управления перед нижестоящим звеном. В сущности, еще недавно существо нормативного правового регулирования управленческих отношений сводилось к распределению компетенций между уровнями исполнительной власти. Компетенциональная регламентация состояла либо в централизации – передаче решения тех или иных вопросов на более высокий уровень управления, либо в децентрализации, т. е. движении в обратном направлении. Присутствовало и горизонтальное движение, самым ярким примером которого служит создание региональных Советов народного хозяйства (совнархозов), упраздненных в 1965 году. Однако распределение или перераспределение управленческих функций и полномочий не затрагивало природы самой исполнительной власти, построенной, как до октябрьского (1917 года), так и после него на основе отправления властных полномочий одной стороной и обязанности другой стороны использования соответствующих требований, т. е. принципа «исполнение прежде всего должно соответствовать повелениям».

Коллектив авторов, Формы и методы государственного управления в современных условиях развития, 2017

Масштаб проблем, затронутых этими дебатами, выходит за рамки чисто юридической составляющей и представляет собой цивилизационный выбор. Суды своими решениями конструируют новую реальность по таким направлениям, как пространство, время и смысл существования. Пространство как категория юридической картины мира становится объектом конструирования в связи с решением проблемы суверенитета в условиях глобализации – в частности, в споре об отношении к решениям Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), касающимся внутренней политики. Представлено три основных позиции – приоритет международного права над национальным; приоритет национального права перед международным и компромисс между ними – тезис о том, что эти решения могут приниматься судами только в том случае, если не противоречат суверенитету, заключенным договорам, основным правам, закрепленным в конституции. Существенное значение имеет конструирование внутреннего пространства – в решениях Конституционных судов о границах централизации и децентрализации и ее типах (например, договорная или конституционная модели федерализма, деволюции и автономизации), в какой мере эти границы остаются неизменными, как должны решаться вопросы перераспределения полномочий центральных и региональных органов власти и формироваться сами эти органы – вопросам, принципиальным для вектора конституционно-правового развития.

А. Н. Медушевский, Политические сочинения, 2015

Понятие «федерализация» часто применяется в научной литературе. Этот процесс может иметь различную направленность. Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия.[18]

С. Н. Чернов, Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами, 2004

Но можно ли признать примеры США, современной России, стран Латинской Америки достаточным основанием для утверждения, что неформальная экономика – продукт миграционных волн? Видимо, для отдельных стран это справедливо. Но вряд ли можно считать это утверждение универсальным. Довольно категорично его опровергает опыт Северной Италии, где неформальный сектор развился вне всякой связи с притоком мигрантов. Попытки ослабить профсоюзное движение привели в 60-е годы к курсу на децентрализацию промышленности, что выражалось в налоговых льготах для малых предприятий. Организующие их на субконтрактной основе промышленные рабочие составили предпринимательский костяк неформальной экономики. Кстати, в 70 – 80-е годы обозначился процесс формализации их деятельности, а также выравнивания условий труда и заработной платы с принятыми в формальной экономике стандартами [Sabel, 1982]. Отсутствие каузальной связи между притоком мигрантов и развитием неформальной экономики демонстрируют также Нидерланды, Великобритания, Испания.

С. Ю. Барсукова, Неформальная экономика. Курс лекций, 2009

В-четвертых, на пике всех больших циклов ставится под вопрос сохранение единства государства (распад и восстановление во всех трех случаях). В результате ослабления политической власти усиливаются центробежные тенденции. В ходе конфликта дебатируются различные модели соотношения центра и регионов – конфедерации, федерации, автономизации, различных вариантов деволюции и местного самоуправления. В конечном счете, однако, доминирующей оказывается такая модель, которая позволяет восстановить реальный контроль центра (в виде возвращения к унитаризму, квазифедерализму или выстраивания единой властной вертикали). Специфика процессов децентрализации: в первых двух случаях они сопровождались внешней интервенцией, в последнем имели спонтанный характер.

А. Н. Медушевский, Размышления о современном российском конституционализме, 2015

Во-первых, это представление о мировой системе как подвижном образовании, состоящем из двух взаимодействующих подсистем – мир-экономики и межгосударственной системы национальных государств. При этом мир-экономика отождествляется с глобальным капитализмом, управляемым рыночными силами, а также специфическими отношениями производства и обмена. Что касается межгосударственной системы, то она, по мнению неомарксистов, на протяжении всей своей истории испытывает влияние двух противоположных тенденций – централизации и децентрализации. Первая означает гегемонию одной державы, в то время как для второй характерно приблизительное силовое равновесие («баланс сил»)[42]. Эти тенденции являются объективным следствием того, что все международные системы подчиняются в своем развитии «циклическим ритмам» и «регулярным процессам экспансии»[43], являющимся результатом непрекращающегося накопления и аккумулирования капитала в руках наиболее развитых государств. Как следствие, природа международного порядка определяется тем, какая из тенденций в наибольшей степени характерна для той или иной исторической эпохи.

А. Н. Богданов, Международный порядок, 2017

Учитывая результаты опросов общественного мнения, можно полагать, что одним из направлений совершенствования и дальнейшего развития политической системы современного белорусского общества являются децентрализация государственного управления и модернизация деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление как форма народовластия является основой демократического общества. Социально-правовой статус местного самоуправления закреплен в Конституции Республики Беларусь 1994 года и Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 года. Сущность местного самоуправления проявляется в том, что оно – неотъемлемая органическая часть политической системы и одновременно важнейший институт гражданского общества, форма непосредственной демократии и народовластия. Органы местного самоуправления укрепляют публичную власть, делают ее более гибкой и эффективной, так как являются доступными для людей, максимально приспособлены к использованию имеющихся ресурсов для удовлетворения потребностей населения.

Коллектив авторов, Беларусь на пути в будущее. Социологическое измерение, 2015

Классическое государствоведение, таким образом, рассматривало областную автономию как некое зло, которое государства в неблагоприятных обстоятельствах вынуждены терпеть, но которое, в конечном счете, желательно ликвидировать. Как немецкие, так и многие русские либеральные государствоведы, делая односторонние выводы из исторического опыта своих стран, опасались всяких проявлений политической раздробленности и местного сепаратизма. Воспоминания о негативных, а порой и просто трагических последствиях раздробленности для судеб своих народов вынуждали их воспринимать любую политическую централизацию как заведомое благо. А областному и особенно национальному сепаратизму они всячески пытались противопоставить идею местного самоуправления, которое единственное, по их мнению, могло примирить централистские бюрократические режимы, существовавшие в обеих странах, с охраной интересов широких слоев населения. Не случайно Г. Еллинек утверждал: «От указанной формы децентрализации децентрализация в форме самоуправления политически отличается тем, что последняя представляет форму нормальную, а первая – ненормальную, в которой проявляется тенденция либо к новым государственным образованиям, либо к более интенсивной централизации всего государства, нивелирующей особенности отдельных земель»[36].

Т. П. Евсеенко, От общины к сложной государственности в античном Средниземноморье, 2005

Поликратическая форма государства (ее называют также полиархической) является прямой противоположностью монократической. Для нее характерны разделение властей, децентрализация управления территориями, высокая степень автономности административно-территориальных и иных образований, наличие местного самоуправления. Институты государственной власти формируются населением путем свободных, демократических выборов. Права и свободы личности гарантируются государством. Существует политический и идеологический плюрализм. Экономика отделена от политики и государства.

А. В. Петренко, Теория государства и права. Шпаргалки, 2012

Переход от командно-административных к экономическим методам руководства, изменение форм и содержание отношений собственности, создание многообразных типов хозяйств, передача в распоряжение коллективов и отдельных граждан части государственной собственности ведет к децентрализации государственного управления. Конечно же, ни разгосударствление, ни приватизация не могут гарантировать прогрессивное развитие экономики. Эти меры лишь усиливают конкурентность в экономической сфере, но крайне необходимы для того, чтобы рыночная экономика развивалась в поступательном режиме.

Н. А. Игнатюк, Основы публичного экономического права России. Учебное пособие, 2014

Для раскрытия понятия конституционализма исследователи А.Н. Кокотов и Л.В. Сонина используют категорию «режим». По их мнению, конституционализм есть политико-правовой режим, заключающийся в конституировании индустриального (постиндустриального) общества и установлении в нем начал конституционности (гармонии, справедливости) с целью обеспечения его равновесного существования и развития путем воплощения в праве, правосознании, общественно-государственном устройстве идей (режимов) приоритета конституционного законодательства, обеспечения человеческого достоинства, прав и свобод человека и гражданина, демократии, гласности, сильного государства и разделения власти, децентрализации в формах федерализма и местного самоуправления, свободы экономической деятельности, иных идей, а также путем выделения в обществе социальных групп, способных отстаивать названные идеи[97].

И. А. Кравец, Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления, 2005

А. Токвиль признаёт супрематию гражданского общества, воплощённую в свободных ассоциациях граждан, приоритет политики над экономикой, является пропонентом правового порядка, децентрализации власти и широкого спектра гражданских и политических свобод. Концепция гражданского общества А. Токвиля является на сегодняшний день одной из ведущих в социальном строительстве. Токвилевское представление о гражданском обществе как ассоциациях граждан отражено в правительственных нормативно-правовых актах и программах стран ЕЭС, США, Великобритании, Австралии, Канады.

С. В. Остроумов, История идеи гражданского общества в англо-американской либеральной политической традиции, 2013

2. Наличие активной конкуренции может быть констатировано при выявлении связи между действиями властей (налоги, предоставление общественных благ, законодательные нормы) и количеством мобильных ресурсов (трансферты в вертикальной конкуренции; жители, предприятия и инвесторы – в горизонтальной). В данном случае необходимо подтвердить предположение о том, что большая самостоятельность дает возможность привлекать мобильные ресурсы. Фактически это означает, что региональные правительства конкурируют за бюджетную децентрализацию, которая позволяет увеличивать финансовые ресурсы.

В. В. Ильин, Производственные кластеры как инструмент роста конкурентоспособности региона, 2010

Экономические и социально-политические преобразования в России, децентрализация власти, приобретение регионами самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития усложнили региональные проблемы и выдвинули на первый план территориальные аспекты развития российского общества.

Т. В. Ускова, Управление устойчивым развитием региона, 2009

3. Органы местного самоуправления (муниципальные органы), представляющие собой муниципально-властные субъекты, наделенные многонациональным народом[157] Российской Федерации полномочиями по осуществлению публичной власти в пределах части территории Российской Федерации, которая именуется муниципальное образование. По мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, «органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством»[158].

С. Г. Соловьев, Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации, 2003

Начиная с 1990-х гг., после принятия закона о местном самоуправлении и произошедшей децентрализации государственной системы управления здравоохранением, регионы России начали проводить собственную независимую политику совершенствования организации отрасли. Федеральным фондом ОМС были разработаны и предложены для использования «Методические рекомендации по выбору способа и организации оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования граждан» (Приказ Минздрава РФ № 147, 1993 г.).

А. А. Шабунова, Организационно-экономические факторы управления региональной системой здравоохранения, 2012

Чтобы лучше разобраться в процессе управления предприятием и структуре связей в сфере организации управления необходимо рассмотреть такие управленческие категории, как полномочия и их делегирование, административный аппарат, принцип единоначалия, норма управляемости, централизация и децентрализация, интеграция управления.

В. В. Борисова, Теория организации, 2014

2) децентрализации – реорганизация протекающих внутри системы процессов, при которой часть процессов переводятся на более низкий уровень иерархии;

О. А. Филипчук, Управление структурой доходов федерального бюджета Российской Федерации, 2013

Так, американец Г. Когэн, излагая теорию лейбористского идеолога Ласки, отмечает не только влияние социолога Баркера и юристов Дюги, Краббе, но и философа Вильяма Джемса (отца прагматизма) и «инструменталиста» Дьюи, психолога Мак-Доугола[28]. К этой «окрошке» надо прибавить еще Росселя. Несомненна связь социального плюрализма Ласки с социально-политическими упражнениями Росселя (ныне докатившегося до проповеди атомной войны против СССР) о децентрализации власти, передаче государственных функций добровольным организациям, с превращением государства в «арбитражный суд». Хотя некоторые авторы и пытаются отрицать прямую связь между общефилософской концепцией Росселя («логическим атомизмом», «нейтральным монизмом», т. е. некоей разновидностью махизма) с его социально-политическими взглядами, сам Россель признал наличие, если не логической, то во всяком случае «психологической» связи[29].

И. Д. Левин, Суверенитет, 2003