Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)

С. Л. Антонова, 2021

Второе издание комментария подготовлено с учетом последних изменений законодательства, в том числе внесенных Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ. В книге подробно рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обращения с отходами, общие требования к обращению с отходами, нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами, экономическое регулирование в области обращения с отходами, регулирование деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, государственный надзор в области обращения с отходами. Приведены положения нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, в частности городов Москвы и Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей. Содержит анализ судебной практики. Предназначено для правоприменителей – лиц, участвующих в деятельности по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов производства и потребления. Второе издание, переработанное и дополненное

Глава III. Общие требования к обращению с отходами

Статья 9. Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности

1. Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений настоящего Федерального закона.

2. Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо не вправе осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на конкретном объекте обезвреживания отходов и (или) объекте размещения отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другим индивидуальным предпринимателем или другим юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

1. В комментируемой статье предусмотрено лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Данная статья излагалась полностью в новой редакции с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, а еще ранее — Федеральными законами от 8 ноября 2007 г. № 258-ФЗ^[110] и от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ^[111]. В прежней редакции данной статьи (т. е. в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) предусматривалось лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений комментируемого Закона. Соответственно, упомянутым Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ часть 4 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнена пунктом 5, предусматривающим, что федеральным законом, регулирующим осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, могут устанавливаться особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии.

В то же время можно назвать лишь одну норму комментируемого Закона, определяющую особенности лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, — это статья 5¹, предусматривающая возможность передачи осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти по лицензированию указанного вида деятельности для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. комментарий к указанной статье).

Какие-либо иные особенности лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности комментируемым Законом не предусмотрены. Это справедливо отмечено, например, в Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 24 апреля 2017 г. № Ф10-1133/2017 по делу № А36-9461/2015^[112]. Исходя из этого суд кассационной инстанции признал правомерным применение нижестоящими судами норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» при решении вопроса о наличии оснований для аннулирования лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Упоминаемым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ также изложен в новой редакции пункт 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В новой редакции данного пункта соответственно новой редакции комментируемой статьи предусмотрено, что лицензированию подлежит деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. В прежней редакции указанного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ) устанавливалось, что лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Переходными положениями ч. 3 и 3¹ ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ) установлено, что:

лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, выданные до 1 июля 2015 г., сохраняют свое действие до 1 января 2019 г. Юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности, вправе переоформить их на лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (ч. 3);

юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 1 июля 2016 г. После 1 июля 2016 г. осуществление данной деятельности без лицензии не допускается (ч. 3¹).

По общему же правилу, которое закреплено в ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия действует бессрочно.

Упоминаемым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ помимо прочего также статья 15 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнена частью 1¹, устанавливающей (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ), что приказ (распоряжение) лицензирующего органа о предоставлении лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности и сама лицензия имеют приложение, в котором на основании заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии, предусмотренных соответственно статьями 13 и 18 данного Закона, указываются виды отходов I–IV классов опасности и (или) группы, подгруппы отходов I–IV классов опасности с указанием классов опасности видов отходов в соответствующих группах, подгруппах, в отношении которых предоставляется лицензия, и соответствующие видам отходов и (или) группам, подгруппам отходов виды деятельности.

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 18 мая 2016 г. № АА-03-03-36/3239 «О порядке переоформления лицензии»^[113], внесение в лицензию новых видов отходов I–IV классов опасности возможно в порядке переоформления лицензии в связи с изменением перечня выполняемых работ, составляющих лицензируемый вид деятельности; при этом с учетом положений Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в отношении одной организации выдается только одна лицензия на осуществление лицензируемого вида деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» издано Постановление Правительства РФ от 3 октября 2015 г. № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности»^[114], которым утверждено Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Названное Постановление издано на замену Постановления Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 255 «О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 84)^[115], которым соответственно было утверждено Положение о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности (наименование также в ред. Постановления Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 84).

Приказом Минприроды России от 31 марта 2015 г. № 164 «Об утверждении временных обязательных требований и перечня грубых нарушений временных обязательных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности»^[116] утверждены:

Временные обязательные требования при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности;

Перечень грубых нарушений временных обязательных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности.

Приказом Минприроды России от 1 июля 2016 г. № 379^[117] утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

Письмом Росприроднадзора от 17 ноября 2015 г. № АС-03-03-36/20364 «О лицензировании деятельности»^[118] направлялись Методические рекомендации по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

2. Пункт 2 комментируемой статьи запрещает индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности на конкретном объекте обезвреживания отходов и (или) объекте размещения отходов I–IV классов опасности, если на этом объекте уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности другим индивидуальным предпринимателем или другим юридическим лицом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

Данная норма, введенная упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, еще до вступления изменений в силу была скорректирована Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ. В первоначальной редакции данной нормы содержащийся в ней запрет был адресован только тем индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу, которые имеют лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности. Соответственно, Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ была устранена редакционная неточность, которая позволяла обходить рассматриваемый запрет отсутствием соответствующей лицензии.

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ указание на объект по обезвреживанию и (или) размещению заменено указанием на объект обезвреживания отходов и (или) объект размещения. В отношении данного дополнения в п. 4 информации, направленной письмом Росприроднадзора от 2 апреля 2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации»^[119], сообщено следующее: указанным Законом конкретизирован пункт 2 комментируемой статьи в части осуществления деятельности по обезвреживанию и (или) размещению отходов несколькими хозяйствующими субъектами на одном объекте; так, хозяйствующий субъект не вправе осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (все виды работ или каждый в отдельности), в случае если на конкретном объекте обезвреживания и (или) размещению отходов уже осуществляется деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов другим хозяйствующим субъектом, имеющими лицензию на указанную деятельность.

Статья 10. Требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов

1. При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами.

2. При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) накопления таких отходов в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами.

1-2. Комментируемая статья устанавливает требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов. Данная статья излагалась Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ с 1 января 2016 г. полностью в новой редакции. В результате, в данной статье закреплено два требования, которые должны соблюдаться при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы:

в пункте 1 статьи установлена общая обязанность индивидуальных предпринимателей, юридических лиц соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами. До внесения Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» изменения в пункте указывалось на требования, правила и нормы в области обращения с отходами и иные требования, установленные законодательством РФ в области обращения с отходами;

пункт 2 статьи устанавливает необходимость предусматривать места (площадки) накопления отходов (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о местах (площадках) для сбора отходов) в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами. До внесения указанным Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» изменения отсылка была сделана к требованиям, правилам и нормам в области обращения с отходами.

До того, как комментируемая статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции, в ее п. 1 (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) устанавливалось, что при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны:

соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей среды и здоровья человека;

иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

Соответствующие требования в области охраны окружающей среды закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в том числе в ст. 34 установлены общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 35 — требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 36 — требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 37 — требования в области охраны окружающей среды при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Как установлено в п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды», размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное НВОС, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды; при этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Пунктами 2 и 3 указанной статьи 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ^[120]) предусмотрено, что:

нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (п. 2);

прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда (п. 3).

Упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ из п. 1 ст. 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды» исключено указание на то, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться способы размещения отходов производства и потребления. В остальном же указанным пунктом (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ) установлено, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

В качестве примера установления соответствующих требований можно упомянуть санитарные правила СП 2.2.1.2513-09. 2.2.1 «Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий. Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и перепрофилированию объектов по уничтожению химического оружия, реконструкции зданий и сооружений и выводу из эксплуатации объектов по хранению химического оружия», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. № 34^[121].

В пункте 2 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ^[122]) устанавливалось, что строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.

Данное положение не вошло в новую редакцию данной статьи, т. е. после того, как статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции, но требования необходимости проведения соответствующих экспертиз закреплены в иных законодательных актах.

Так, частью 3⁴ ст. 49 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) установлено, что проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, подлежат государственной экспертизе. В подпункте 7² ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»^[123] (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I–V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I–V классов опасности.

Требования к проектной документации определены Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»^[124].

В комментируемой статье в прежней редакции (до того, как статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции) содержался пункт 4 (введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ), предусматривавший, что при ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок. Данное положение перенесено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ в п. 11 ст. 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статья 11. Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами

1. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов.

2. Юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

110

СЗ РФ, 2007, № 46, ст. 5554.

111

СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 167.

112

СПС.

113

СПС.

114

pravo.gov.ru, 2015, 7 октября.

115

СЗ РФ, 2012, № 15, ст. 1781; 2013, № 6, ст. 563.

116

pravo.gov.ru, 2015, 27 апреля.

117

pravo.gov.ru, 2016, 29 июля.

118

СПС.

119

СПС.

120

СЗ РФ, 2005, № 19, ст. 1752.

121

БНА ФОИВ, 2009, № 33.

122

СЗ РФ, 2006, № 52 (ч. I), ст. 5498.

123

СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556.

124

СЗ РФ, 2008, № 8, ст. 744.