Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

Азер Назаров

На базе обширных эмпирических данных описана практика имплементации интегрированной системы управления твердыми отходами в России и за рубежом. Впервые дается определение понятиям: «вейст-менеджмент», «муниципальные отходы», «комплексная система муниципального вейст-менеджмента» и пр.Уделено основное внимание 3 ключевым источникам экономических изменений: демографии, объему знаний и институтам.Дается обоснование единых KPIs управления отходами по техническому и нетехническому кейсу.

© Азер Назаров, 2020

ISBN 978-5-4490-6700-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Автор: Назаров Азер Искендерович

Рецензенты: Н. С. Волостнов, д.э.н., профессор кафедры экономики и менеджмента ФБОУ ВПО «ВГАВТ»; А. М. Озина, д.э.н., профессор, зав. кафедрой экономической теории НИУ РАНХиГС

Управление твердыми отходами в субъекте федерации

Монография посвящена анализу методических подходов в сфере управления муниципальными твердыми отходами. На базе обширных эмпирических данных описана практика имплементации интегрированной системы управления твердыми отходами в России и за рубежом. Особое внимание уделено несоответствиям теоретического материала, принятого в обращение в России и мире. В частности впервые дается определение с учетом российских реалий таким устойчиво применяемым в международной практике сочетаниям, как: «вейст-менеджмент» (от англ. «waste management»), «муниципальные отходы», «комплексная система муниципального вейст-менеджмента» и пр.

При анализе системы управления отходами уделено основное внимание трем ключевым источникам экономических изменений: демографии, объему знаний и институтам, каждый из этих источников оказывает влияние на эффективность функционирования в целом.

В монографии дается обоснование единых базовых критериев, показателей эффективности управления твердыми отходами, по техническому и нетехническому кейсу.

Рост экономической эффективности управления твердыми отходами возможен только при увеличении производительности системы, что требует развитой системы мониторинга и оценки эффективности каждого элемента системы управления твердыми отходами как ключевого инструмента принятия решений. Впервые на базе теории создания ценности проведен анализ на примере одного из российских регионов, Еврейской Автономной области, эффективности управления твердыми отходами для конечного потребителя — жителя муниципального образования.

В монографии доказывается необходимость кооперирования стейкхолдеров в рамках системы управления отходами, перечень которых на базе единой методики унифицирован и расширен, в том числе с учетом рекомендаций ООН.

Введение

Посвящается моим учителям

Одна из наиболее обсуждаемых проблем современной экономики — необходимый человечеству компромисс между экономическим развитием и сохранением окружающей среды.

В прошлом плата за неэффективное использование природных ресурсов обычно не была для человеческой цивилизации важнейшим сдерживающим фактором, потому что эксплуататорский «предельный» подход позволял открывать в еще не слишком заселенном мире новые ресурсы. Привычка рационально использовать природные ресурсы формируется с трудом; еще труднее примирить ее с преобладающими в мире бизнес-моделями. Поэтому ООН предлагает рассматривать проблему дефицита ресурсов и экстернализируемых издержек как сдерживающие факторы, которые нуждаются в продуманном управлении в интересах всего общества. Это подводит нас к сложной и многогранной проблеме эффективного использования ресурсов и его экономических преимуществ. Многое из описываемого нами здесь имеет отношение к эффективному использованию ресурсов на производстве, однако это также касается и устойчивого потребления как части уравнения, характеризующей спрос, особенно применительно к продовольствию.

Ключевое понятие для формулировки проблем, с которыми мы сталкиваемся при переходе к ресурсоэффективной экономике — устранение зависимости от ресурсов. После того, как рост мировой экономики натолкнулся на естественные ограничители, задача преодоления зависимости процесса создания экономических ценностей от использования природных ресурсов и его воздействия на окружающую среду стала неотложной. Последние события указывают на умеренную тенденцию относительного ослабления этой зависимости, которое является реакцией на нехватку сырья и повышение цен на него. Однако главная задача сегодня, когда мы начинаем жить в условиях ограниченности ресурсов и выбросов углерода, состоит в полном устранении зависимости экономического роста от потребления материалов и энергоресурсов. Для решения этой задачи в данном разделе рассматриваются резервы повышения эффективности в отраслях экономики, где материалоемкость особенно высока.

Традиционные экономические показатели, такие, как ВВП и другие агрегированные макроэкономические показатели, могут давать неправильное представление об эффективности экономики, в том числе в связи с тем, что эти показатели не отражают отрицательного влияния производства и потребления на природный капитал. Истощая природные ресурсы или снижая способность экосистем выполнять свои полезные функции, такие, как снабжение продовольствием, регулирование и удовлетворение культурных потребностей, экономическая деятельность нередко сопровождается обесценением природного капитала. Недостаточные альтернативные инвестиции или уменьшение природного капитала до критического уровня, исключающего оказание экономически значимых или жизненно важных экосистемных услуг, может воспрепятствовать будущему росту.

Изменение запасов ресурсов можно оценить в деньгах и отразить на национальных счетах, что и делается в настоящее время в ходе разработки Системы эколого-экономического учета (SEEA, System of Environmental and Economic Accounting) Статистическим отделом Секретариата ООН, а Всемирный банк может учитывать это изменение при расчете скорректированных чистых национальных сбережений. Рост использования этих добавочных показателей, включая чистый внутренний продукт и истинные нормы сбережения, позволил бы получить более точное и реалистичное представление об объемах производства и общем инклюзивном богатстве, включая запасы материального, человеческого и природного капитала.

«Зеленый» сценарий развития экономики характеризуется инвестированием в запасы возобновляемого природного капитала, такие, как рыбные ресурсы, леса и почвы, и восстановлением этого капитала. Запасы не возобновляемых ресурсов, таких как ископаемое топливо, исчерпываются медленнее благодаря повышению эффективности их использования и разработке возобновляемых заменителей. Это создает основу для устойчивого роста доходов в средне — и долгосрочной перспективе.

Повторное использование материалов и получение энергии из отходов становятся все более прибыльными, и эта тенденция будет сохраняться, поскольку отходы становятся все более ценными ресурсами.

Из отходов можно производить пригодную для продажи продукцию, например, электроэнергию; емкость рынка электроэнергии, произведенной из отходов уже в 2008 году оценивалась в 20 млрд. долларов США, а к 2014 году, по прогнозам, она увеличится еще на 30%. [123]

Правительство разработало ряд мер, направленных на улучшение экологической ситуации в стране. 16 февраля 2012 Правительство РФ одобрило проект основ государственной политики в области экологического развития России до 2030 года. В проекте, предложенным Министерством природных ресурсов и экологии, говорится, что экологическая ситуация в РФ «характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой хозяйственной деятельности» [155].

При этом очевидно, что отходы в массе своей производятся на конкретной территории, относимой к тому или иному муниципальному образованию, качество управления которым и определяет в соответствие с положения ФЗ №131 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [15] уровень эффективности в постоянном решении данной проблемы, учитывая ее непреходящий характер и, как было отмечено, постоянной тенденцией к усложнению.

Качество управления зависит от многих факторов, но крайне важно при этом понимание системы, которая во многом определена существующим законодательством, однако в недостаточной степени насыщена методически. Системные субъекты в сфере управления отходами, как частный пример нашего интереса в рамках данного исследования, имеют отношения более нормативные и неполные вследствие прежде всего нехватки положительной практики и опыта, имплементированного из других, в том числе иностранных территорий. Возможность актуализации потенциальных реально действенных методов управления во многом отнесена к способности реципиентов — участников системы в восприятию, и определенных ответственных структур к интенсификации данного воздействия, его качественного и количественного наполнения. В соответствии с Письмом Росстроя от 1 августа 2005 года N ЮТ-3309/03 «О ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» («ФЦБОО») [71], а также Федеральное государственное учреждение «Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами» («НИЦПУРО») в соответствие с распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. №1744-р [43] ответственны за разработку методик обращения с отходами на территории РФ. Также функционирует ряд отраслевых информационных порталов, выходят периодические специализированные журналы.

Однако, до сих пор не принято общее понимание объекта, по поводу которого возникают отношения в рамках системы управления отходами, ввиду реализации положения федерального законодательства в части местного самоуправления. Формально не легитимизовано понятие «муниципальные отходы». Отсутствуют либо неоднозначны дефиниции терминов «муниципальные твердые отходы», «поток муниципальных отходов», «управление отходами», «комплексная система управления муниципальными отходами» реальность которых очевидна и теоретически логически необходима в условиях требований ФЗ №131. Следует сказать о необходимости четкого разграничения методов управления отходами для больших и малых городов, а также сельских территорий, также не получившего должно внимания со стороны российских экспертов.

Необходимость формирования корректного представления о потенциале конкретной территории и особенностях функционирования в ее рамках субъектов и по поводу единственно определенного объекта их деятельности позволяет сформировать наиболее последовательно цели и задачи развития, и отследить их достижение, основываясь на общем базисе ключевых индикаторов, показателей качественного и количественного изменения в рамках процесса развития. Перечень последних также не принят в рамках исследований экспертов обозначенных ранее ответственных учреждений. В целом, актуален широкий перечень обозначенных проблем.

Ставя перед собой цель — дать анализ состояния и определить пути совершенствования системы управления твердыми отходами в субъекте федерации, мы проанализировали теоретические аспекты управления твердыми отходами, представив богатый опыт России и стран других регионов мира, и на материалах Еврейской Автономной области определили прикладные аспекты управления твердыми отходами.

Теоретическую основу исследования составили научные труды отечественных авторов в области управления твердыми отходами (А. М. Захаров, Б. А. Мелютин, Л. В. Харламов, В. С. Фридланд, А. К. Голубин, Р. М. Коган, В. В. Арбузов, С. Н. Бобылев и др.) и муниципального менеджмента (В. В. Миндогулов), а также работы ряда зарубежных авторов в области управления отходами (C.P. Lewcock, J. Bernstein, J.D. Donahue и др.).

Недостатки российской практики управления представлены как следствие асимметрии информации и ввиду данного обстоятельства могут быть, по мнению автора, значительно компенсированы. При этом результаты выполненного исследования и рекомендации, высказанные в работе, могут быть использованы в рамках общей теории государственного регулирования экономики, муниципального менеджмента и экономики экологии и природопользования. Материалы могут быть полезны при разработке и реализации программных мероприятий по решению проблем управления твердыми отходами, и адресованы как органам власти местного и регионального уровня, так и представителям бизнеса и общества.