Стратегии правового развития России (О. Ю. Рыбаков)

В монографии рассматриваются проблемы современного правового развития России, связанные с формированием гуманистического вектора в отношениях государства и личности. Авторский коллектив исследует современную конституционную идеологию, формирование новых, наиболее эффективных в условиях глобализирующегося мира направлений конституционного развития современной российской демократии, его ценностные основания и их роли в развитии национальной правовой системы. Анализируется роль правовых традиций в современных стратегиях права, механизмы их доктринализации и связанные с ними вопросы правопонимания. Особое внимание уделяется проблемам реализации правовых стратегий России в условиях информационного общества. Для научных работников, аспирантов, студентов, преподавателей и всех, кто интересуется основными направлениями и тенденциями современного правового развития России.

Оглавление

  • ***
  • Предисловие
  • Раздел I. Проблемы доктринализации правовых стратегий России

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Стратегии правового развития России (О. Ю. Рыбаков) предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

Купить и скачать полную версию книги в форматах FB2, ePub, MOBI, TXT, HTML, RTF и других

Раздел I. Проблемы доктринализации правовых стратегий России

Глава 1. Конституционная модернизация российской государственности

Современная эпоха характеризуется масштабными преобразованиями геополитического характера, которые находят свое отражение как в политических, социально-экономических преобразованиях современного мира, обновлении правовых систем, так и в новых доктринальных оценках государственно-правового прогресса, зарождении новой политической философии, новой конституционной идеологии и, в конечном счете, в поиске новых, наиболее эффективных направлений конституционного развития современных демократий. Эти сложные, многоплановые процессы, распространяющиеся на все сферы государственной и общественной жизни, социальной и правовой действительности (что в особой степени характерно для стран новых демократий), в концентрированном виде могут быть представлены в виде такой закономерности, отражающей стратегию государственного и правового развития в частности Российской Федерации, как конституционная модернизация российской государственности.

§ 1. Конституционная модернизация как государственно-правовое выражение стратегии современного развития общества и государства

Очевидно, что в основе содержательных характеристик понятия конституционной модернизации России лежит выработанная в последние годы стратегия обновления всех сторон жизни общества и государства, распространяясь в первую очередь на экономику и на ее основе – на социальную сферу, а также на политическую сферу нашей государственности.

Конечно, это не первый наш исторический опыт модернизации экономики и страны в целом, если под модернизацией понимать глубокие качественные, или, как мы это определяли до недавнего времени, «революционные» преобразования общества и государства. Очень разными были исторические результаты таких модернизационных преобразований: при Петре I, например, это вестернизация России и ее превращение в конечном счете в империю мирового масштаба; эксперимент социалистических преобразований на одной шестой части Земли также был для своего времени в определенном смысле процессом модернизационным.

В чем главная особенность современной программы модернизации России? На этот вопрос дан четкий ответ в Послании Президента РФ: «Это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанный на ценностях и институтах демократии»[21] (выделено мной. – Н. Б.).

Очевидно при этом, что самые значимые, наиболее глубокие преобразования в экономике, обществе и государстве могут быть проведены (по крайней мере, наиболее успешно) в условиях социальной стабильности.

Какова же платформа, позволяющая соединить на первый взгляд несовместимые явления и процессы: преобразования, модернизацию, с одной стороны, и социальную стабильность – с другой? Очевидно, что, пожалуй, единственно надежной в современных условиях такой политико-правовой платформой является Конституция. Именно она совмещает на нормативно-правовом уровне (имеющем высшую юридическую силу) эти начала – обеспечение социальной и политической стабильности, незыблемость основ конституционного строя России и одновременно провозглашение начиная с Преамбулы Конституции высших целей и идеалов развития общества и государства. Одновременно она является главным нормативным правовым источником именно тех «ценностей и институтов демократии», на основе которых должна быть осуществлена всесторонняя модернизация. Поэтому конституционное значение современных процессов модернизации очевидно.

С учетом этих подходов возможно понимание и категории «конституционная модернизация». Она, конечно, не тождественна понятию «конституционная реформа». Если понятие конституционной реформы справедливо ассоциируется с коренным обновлением текста Конституции и (или) принятием новой Конституции[22], то конституционная модернизация – это прежде всего процесс социально-политической, экономической трансформации, обновления всех сторон и сфер функционирования общества и государства; он означает соответственно выработку в том числе политико-правовых, конституционных механизмов такого обновления и развития, возможность (а нередко и весьма целесообразно, как это имеет место в нынешних условиях Российской Федерации) осуществления соответствующих преобразований на базе действующей Конституции, ориентируясь на максимальное использование ее внутреннего потенциала[23]. В этом плане конституционная модернизация, ориентирует на глубокие преобразования в самой практике конституционно-правового развития, качественное обновление всех сфер современного конституционализма. «Цель конституционной модернизации, – как справедливо отмечается в литературе, – устранение системных деформаций, представленных в реализации основных конституционных принципов», что, в свою очередь, предполагает необходимость «…изменить политику права в области осуществления важнейших конституционных принципов, полноценно реализовать систему политической конкуренции, разделения властей и независимого правосудия, добиться осознания обществом важности преобразований в этом направлении»[24]. Это процесс постоянного совершенствования социальных и правовых отношений благодаря системной реализации конституционных ценностей, норм и принципов.

Модернизация российской государственности является в этом плане проблемой конституционной. При этом конституционная природа модернизационных процессов имеет двуединое значение.

Это, с одной стороны, внутреннее, конституционно-преобразовательное значение, имея в виду, что важнейшей составляющей модернизации является обновление самой системы современного российского конституционализма, преодоление деформаций внутри всех основных компонентов системы конституционализма. Поэтому, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Председатель Конституционного суда Республики Армения профессор Г.Г. Арутюнян[25], конституционную диагностику социально-экономических и политических процессов в стране необходимо начинать с самой системы конституционализма.

Это тем более важно, если иметь в виду, что на постсоветском пространстве, не исключая и Россию, наблюдается очевидный дефицит конституционализма и он (конституционализм) нередко оказывается в подчиненном положении к политической власти, интересам политической целесообразности. Применительно к этим странам есть основания говорить о конституционных деформациях системного характера. Они имеют сферой своего распространения все основные компоненты современного конституционализма: а) нормативный, представленный правотворчеством в различных формах его проявления на всех уровнях публичной власти (государственной и муниципальной). Свидетельством этого являются нестабильность законодательства, зачастую бессистемный характер внесения в него изменений[26], отсутствие должной межотраслевой, институциональной, иерархической системности в принимаемых нормативных правовых актах, зачастую низкий уровень правотворческой техники, что ведет к неясным формулировкам, а в конечном счете – к неопределенности правовых норм и соответственно к их неконституционности с точки зрения соответствия требованиям ст. 19 Конституции РФ и т. д. Особая роль в преодолении законотворческих деформаций, модернизации данной сферы государственно-властной деятельности принадлежит, естественно, Конституционному Суду РФ (в дальнейшем – КС РФ); б) доктринальный компонент конституционализма, представленный развивающимися современными конституционными идеями, теориями плюралистической демократии, обеспечения прав человека в соотношении с безопасностью общества и личности в условиях новых глобальных вызовов и угроз, функционирования правового социального государства в коллизионном сочетании с конституционными ценностями рыночной экономики, современных закономерностей государственно-управленческой централизации в соотношении с публично-властной (государственной и муниципальной) децентрализацией и т. д.; в) правоприменительная практика (онтологический компонент конституционализма), где конституционные деформации особенно очевидны и напрямую ведут к нарушениям прав и свобод граждан, влияют на эффективность деятельности органов государственной и муниципальной власти, их должностных лиц, соотношения на решение конкретных программ и задач социально-экономического развития. Преодоление этих конституционных в своей основе деформаций – задача не только судебных, но всей системы правоохранительных, контрольных (государственных и общественных) органов и институтов; г) мировоззренческо-идеологический компонент, для которого особое значение имеют конституционные ценности равенства, добра и справедливости, уважения к памяти предков, патриотизма и национального достоинства личности, сочетания личных и государственных интересов и т. д., подвергнутые в известный период нашей недавней истории глубокой эрозии и нравственно-правовой инфляции. Преодоление этих конституционных деформаций – важная составляющая единых для общества и государства задач и планов современной модернизации.

С другой стороны, конституционная природа модернизационных процессов имеет внешнее, регулятивно-ориентирующее значение для развития социально-политических, экономических модернизационных процессов. Речь идет о необходимости наполнения надежными конституционными ориентирами – в виде заложенных непосредственно в Основном Законе, а также получивших обоснование в решениях Конституционного Суда конституционных ценностей и принципов – всех направлений и сфер модернизационных процессов. В этом плане сама по себе модернизация как динамический процесс глубинных преобразований социально-экономической, государственной, общественной жизни нуждается в конституционализации, ее осуществлении на основе и в соответствии с ценностями современного конституционализма.

При выработке направлений, методологии и организационно-правового инструментария развития российской государственности важно учитывать, что государственно-модернизационные процессы имеют в своей основе конституционно-правовое содержание, относятся к сфере конституционной проблематики, а потому, следовательно, должны быть реализованы в согласии с требованиями Конституции в их адекватной интерпретации КС РФ, т. е. должны протекать в соответствии с принципами и ценностями российского конституционализма.

Конституционное обоснование процессов модернизации российской государственности имеет сложный, многослойный и многоуровневый характер. Оно определяется, во-первых, уже самими целями и задачами государственно-модернизационных процессов, направленных на формирование эффективной, гибкой с точки зрения потребностей государства и общества политической системы, современной, опирающейся на широкое применение инновационных методов, экономике и качественной системы социального обслуживания населения, способной оперативно и в полном объеме удовлетворять основные жизненные потребности граждан, т. е. в конечном счете на обеспечение достойной жизни и свободного развития всех и каждого члена общества в едином Российском государстве.

Во-вторых, конституционный характер модернизации вытекает из объективной широты ее охвата, в который входят все основные сферы жизнедеятельности личности, общества и государства, включая производственно-трудовые отношения, здравоохранение, образование, науку, культуру, которые одновременно попадают – непосредственно или в конечном счете – и в сферу конституционно-правового воздействия.

В-третьих, конституционное содержание модернизации обусловлено характером и глубиной проводимых преобразований, которые не только напрямую связаны с формированием адекватной потребностям современного исторического этапа развития России политико-правовой и социально-экономической программы реализации основ конституционного строя, но и предполагают выработку принципиально новых правовых моделей организации политических, социальных, экономических и иных общественных отношений, которые позволили бы как можно более полно раскрыть внутренний потенциал каждой конкретной личности и общества в целом.

В-четвертых, для конституционного обоснования модернизации российской государственности имеет значение и то, что средства ее реализации могут и должны быть правовыми, а значит – конституционными. Речь в данном случае идет не только о соблюдении при выработке тех или иных модернизационных решений принципов верховенства и прямого действия Конституции как Основного Закона государства и общества – это естественным образом предполагается, – но и о том, что Конституция и система конституционализма в целом имеют серьезный внутренний потенциал для поиска наиболее оптимальных юридических методов и средств достижения преобразовательных целей, преодоления социальных конфликтов, коллизий, противоречий.

В этом плане конституционная модернизация имеет не столько пространственные (количественные), сколько качественные характеристики юридизации общественных отношений, в особенности – юридизации свободы, власти, собственности как основополагающих компонентов современных социально-политических и экономических систем, составляющих фундаментальную основу предмета конституционно-правового регулирования.

Именно в этом конституционном треугольнике («власть – свобода – собственность») проявляются наиболее значимые социальные, экономические, политические истоки конституционного развития общества и государства. Соответственно, Конституция как Основной Закон имеет для уяснения и развертывания конституционной модернизации в стране основополагающее значение.

§ 2. Конституция – нормативная правовая основа модернизации российской государственности

В основе понимания данного тезиса лежат, прежде всего, сущностные характеристики Конституции, предопределяющие нормативно-правовой потенциал данного документа как инструмента социально-политических и правовых модернизационных процессов. При наличии различных подходов к анализу данного вопроса нельзя не признать, что само назначение, действенность Конституции определяется тем, в какой мере она может выполнять назначение политико-правового средства согласования несовпадающих интересов различных социальных групп и политических сил общества, правовой базы достижения согласия и гражданского мира. Этим, в конечном счете, предопределяются основополагающие социально-правовые характеристики Конституции России как, своего рода, юридического зеркала, отражающего внутреннее состояние духовных сил многонационального народа, и это напрямую связано с пониманием сущности современной Конституции России.

Не подвергая сомнению различные, ранее высказывавшиеся соображения о сущности данного документа, представляется важным учитывать, что глубинная природа Конституции как политико-правового явления, призванного отражать важнейшие характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях, предопределяет необходимость восприятия этого явления во всей его многоплановости и противоречивости, когда сущность Конституции раскрывается посредством реальных общественных отношений, коренится в сложившемся соотношении социальных сил как носителей конституционно значимых для общества политических интересов, социальных ценностей, идеалов и целей. Поскольку эти отношения определяются большой динамикой, политической конкуренцией, борьбой (и не только в рамках избирательных, парламентских процедур), основное предназначение Конституции состоит в обеспечении согласованного взаимодействия, достижении баланса интересов посредством установления адекватного общественной практике и эффективного механизма разрешения возникающих в обществе на каждом новом этапе его развития социальных, политических, экономических противоречий.

Именно социальные противоречия лежат в основе сущностных характеристик Конституции, отражающих, в том числе политико-правовой процесс конституционной модернизации. Собственно, конституционная модернизация и есть, в конечном счете, процесс преодоления противоречий социальной и правовой действительности на основе сочетания внутренне противоречивых начал Конституции, проявляющихся, с одной стороны, в тенденции к динамизму и, с другой, к стабильности. Более того, и сам процесс конституционного регулирования общественных отношений опосредован этими началами.

В соответствии с этим важно учитывать, что глубинная природа Конституции как политико-правового явления, призванного отражать важнейшие характеристики общества, государства и личности в их соотношении и взаимосвязях, предопределяет необходимость оценки конституционных явлений во всей их многогранности и противоречивости, когда сама сущность Конституции может рассматриваться как: во-первых, порождение глубинных социальных, экономических, политических противоречий, сложившихся на момент ее разработки и принятия; во-вторых, отражение и, в какой-то мере, позитивное закрепление, признание этих противоречий как неизбежных, требующих своего разрешения; в-третьих, закрепление на высшем уровне юридических механизмов преодоления соответствующих противоречий, конфликтов и коллизий, нормативно-правовое моделирование развития общества и государства в соответствии с провозглашенными конституционными целями, признаваемыми ценностями и идеалами[27].

Данный подход позволяет выявить конституционные истоки стабильности и динамизма, являющиеся отражением состояния реальных общественных отношений как предмета конституционно-правового регулирования. Это тем более важно, имея в виду, что новая система социально-правовых ценностей, характерная для Конституции РФ 1993 г., как и сущностные характеристики последней, являются итогом сложных, противоречивых процессов не столько согласования несовпадающих интересов (что в классическом варианте определяет сущностные начала конституционных актов), сколько борьбы, дошедшей до военного противостояния различных политических сил на изломе эпох – при переходе к новой политической и экономической организации постсоциалистического общества.

С учетом отмеченного методология познания не только сущности Конституции, но и оценка отдельных его положений, норм и институтов, «работающих» в новых, современных условиях, существенно отличных от обстановки начала 90-х гг. прошлого века, с неизбежностью предполагает необходимость сочетания догматического изучения нормативно-правовой, публично-властной составляющей конституционализма, имеющей тенденцию к стабильности правовой формы, с социологическим, историческим, нравственно-этическим, философско-мировоззренческим аспектами исследования соответствующих явлений конституционно-правовой действительности в их динамике. Только на базе и с использованием соответствующих подходов становится возможным выявление и оценка внутренних связей, общих закономерностей и социокультурных характеристик Конституции, принятой в одних исторических условиях и работающей, получающей реализацию как юридический акт – в других. Поэтому главный методологический вопрос, возникающий при анализе любой конституционной системы в контексте глобальных и весьма динамичных процессов, обновления современного мира, – это культурно-исторический, национально-специфический аспект при оценке и применении универсальных юридических механизмов реализации общепризнанных конституционных ценностей.

Социокультурный анализ сущности и регулятивной роли Конституции предполагает необходимость формирования новых подходов, связанных в частности с пониманием характера и структуры конституционно-правовых реалий, выявлением ценностного значения отдельных компонентов соответствующей структуры в их диалектическом единстве и противоречивости. Речь идет, в том числе и об анализе бытия, онтологии современной конституции как отражении единства ее институционных, доктринальных, мировоззренческих, культурологических характеристик и, естественно, практики реализации, равно как и правовых средств, механизмов ее охраны.

Поэтому реализация соответствующего методологического подхода, надо полагать, требует не только отказа от отождествления Конституции с ее достаточно стабильным формально-юридическим (текстовым) выражением, но и осмысления того, что лежащие в основе конституционного регулирования объектно-субъектные характеристики социальных противоречий во многом обусловлены характером, содержанием и сбалансированностью основополагающих социально-правовых ценностей в их конкретном социально-историческом контексте.

При всем многообразии, многоплановости проблематики, охватываемой онтологией Конституции, представляется, что такими «ценностями бытия Конституции», имеющими в системе современного конституционализма, по сути, универсальное значение, являются власть, свобода, собственность, которые как раз и являются внутренним источником динамики конституционного развития. Одновременно именно в этом конституционном треугольнике («власть – свобода – собственность») проявляются наиболее значимые социальные, экономические, политические противоречия, определяющие, в конечном счете, глубинные (сущностные) начала правовой организации общества и государства. Конституция при таком ее измерении может рассматриваться как порождение и своего рода нормативный правовой код разрешения противоречий между властью, собственностью и свободой на основе сочетания стабильности данного политико-правового документа и динамизма самой жизни, изменения ее фактической конституции.

В этих условиях объективно актуализируется проблема выработки новых философско-мировоззренческих основ современного конституционализма, очевидной становится необходимость обогащения догматических методов оценки нормативно-правовой действительности социологическим, историческим, философско-мировоззренческим, нравственно-этическим методами познания сложных, метасистемных по своей природе, явлений конституционно-правовой жизни. Только на этой основе становится возможным выявление глубинных внутренних связей, общих закономерностей и социокультурных особенностей современного конституционализма, в том числе – сквозь призму стабильности и динамизма Конституции, включая возможности ее развития, преобразования без изменения самого по себе текста Основного закона.

Понимание Конституции как документа, впитавшего в себя все многообразие социальных противоречий и в концентрированном виде выразившего вариативный набор возможных моделей развития общества, а также призванного конституционно-правовыми средствами способствовать (как реально действующий, работающий акт) разрешению таких противоречий и возможности выбора наиболее оптимальных путей модернизации при переходе к качественно новым направлениям социально-экономического и политического развития общества и государства – все это и означает, что Конституция по самой своей сути выступает предпосылкой, идеальным итогом и институционной основой модернизации.

Особенно отчетливо это проявляется на уровне конституционно-правового сознания, как отображения конституционной культуры общества, важнейшим элементом которого выступает конституционная идеология. Ее функциональный потенциал применительно к рассматриваемой проблематике заключается в вытекающем из непосредственного действия Конституции прямом влиянии данного документа на формирование конституционной доктрины модернизации Российской государственности, представляющей собой систему взглядов, идей и принципов, опосредующих отношение к социально-экономическому, политическому, социокультурному содержанию и юридическому (конституционно-правовому) оформлению преобразований общества и государства, определяющих стратегию развития российской государственности, роль Конституции в этих процессах.

Конституционная доктрина модернизации государственности не является абстрактно-умозрительной конструкцией; она имеет, в своей основе, фактические конституционные отношения и их формально юридическое выражение, что в своем единстве предопределяет конституционно допустимые, нормативно определенные модели развития общества и государства.

Таким образом, Конституция и вытекающая из нее, а также получающая развитие в решениях КС РФ конституционная доктрина модернизации государственности выступает нормативно-доктринальной основой формулирования, реализации, оценки, корректировки и изменения тактических и стратегических решений, направленных на преобразование общества и государства.

Одновременно Конституция является ценностно-нормативной основой модернизации государственности. Будучи актом высшей юридической силы, она является высшим выражением ценностно-правовой системы общества, которая, получая свое конституционное оформление, оказывает на общество и государство аксиологическое воздействие посредством норм-принципов, основ, конституционных презумпций и других положений Конституции наиболее общего характера, в которых проявляются глубинные характеристики, сам дух Основного закона.

Поскольку Конституция является отражением сегодняшней жизни, социальной действительности, и одновременно она несет на себе печать национальных традиций, истории и условий ее принятия, главный методологический вопрос, возникающий при анализе духа Конституции в соотношении с ее текстом – это конкретно-исторические, социокультурные начала ее понимания, толкования и реализации. Никакая рациональная формально-юридическая аргументация не может быть свободной от национальной культуры и нравственности, ценностных характеристик правовых и социальных явлений.

Особую актуальность это приобретает в современных условиях системного кризиса конституционализма, который характеризуется не только стремительностью изменения политических, социально-экономических начал государственной и общественной жизни, но и размыванием, подрывом традиционных нравственно-этических основ современного общества, стремлением навязать и возвести на конституционный уровень новые так называемые ценности «сексуальных свобод», «гей-равноправия» и т. п. Вместе с тем при всем том, что имеется немало научных разработок о социокультурных началах права, соотношении права и нравственности и т. п.[28], вопрос о конкретных механизмах и самой практике включения духовно-нравственных ценностей в систему действующего законодательства остается весьма актуальным. Пока, надо признать, имеют место лишь отдельные и довольно робкие попытки позитивной юридизации выраженных в духе Конституции нравственных ценностей, их правового обеспечения как необходимых регуляторов практической жизни[29].

В этих условиях объективно актуализируется проблема выработки новых философско-мировоззренческих основ современного конституционализма, очевидной становится необходимость обогащения догматических методов оценки нормативно-правовой действительности социологическим, историческим, философско-мировоззренческим, нравственно-этическим методами познания сложных, метасистемных по своей природе, явлений конституционно-правовой жизни. Только на этой основе становится возможным выявление глубинных внутренних связей, общих закономерностей и социокультурных особенностей современного конституционализма, в том числе – сквозь призму соотношения буквы и духа национальной Конституции.

Вполне уместно вспомнить в связи с этим библейское понимание соотношения внешней (юридической) формы и внутреннего (духовного) начала закона: «Закон дан чрез Моисея, благодать же и истина произошли чрез Иисуса Христа» (Евангелие от Иоанна. Глава I. Стих 17). В Конституции также органически присутствуют эти два начала: а) юридическая энергия, закон как воплощение политической воли законодателя (Моисей, в соответствии с «Ветхим заветом», есть законодатель-пророк); б) правовой свод духовных ценностей общества, основанный на «благодати», «истине». В этом находит свое отражение коллизионное, порой весьма противоречивое сочетание формально-юридических и нравственно-этических, культурологических начал Конституции, в основе чего лежит единство стремящегося к стабильности нормативного текста и развивающегося в исторической, социокультурной перспективе его духовного наполнения.

С учетом этого необходимо подходить и к оценке возможных способов и направлений развития, модернизации Конституции как уникального явления не только государственно-правовой, но и социокультурной жизни. В то же время это не должно влечь некий радикализм в отношении текста Конституции; следует со всей определенностью подчеркнуть, что конституционная модернизация не сводится к изменению самой по себе Конституции. Это тем более важно иметь в виду, учитывая активизацию в последнее время дискуссий на эту тему, участившиеся призывы к пересмотру текста Конституции РФ 1993 г. Очевидно, что в рамках общих проблем конституционной модернизации российской государственности этот вопрос не может быть оставлен без внимания.

§ 3. Возможна ли модернизация конституции без переписывания конституционного текста?

20-летний юбилей Российской Конституции заметно актуализировал обсуждение конституционно-правовых проблем, причем не только в рамках научных дискуссий (что само по себе, естественно, тоже важно), но соответствующие вопросы как бы незаметно перекочевали со страниц научных изданий в общественно-политическую жизнь страны, привлекли внимание политиков и широкой общественности, стали заметным фактором политико-правовой жизни общества.

Вполне естественно, что в условиях политического и идеологического плюрализма проблемы конституционного будущего России, имеющие, естественно, не только формально-юридическое значение, могут по-разному оцениваться. Очевидно, что в данном случае речь идет об оценке действующей Конституции России 1993 г. на предмет ее соответствия сегодняшним условиям социально-экономического, политического развития общества. Может ли она эффективно выполнять свое назначение Основного закона общества и государства или же конституционный текст следует «обновить», «трансформировать», «привести в соответствие» с сегодняшними реалиями нашего развития? В рамках развернувшейся дискуссии, с одной стороны, отстаивается идея незыблемости Конституции, в особенности тех ее положений, которые определяют основы конституционного строя, а также права и свободы человека и гражданина[30]; с другой стороны, имеется немало «трансформаторов» текста Конституции: как умеренных, предлагающих внести определенные поправки, так и радикальных, которые определенно считают, что наиболее целесообразным вариантом является осуществление глубокой конституционной реформы и, в конечном счете, разработка и принятие новой Конституции[31].

При всей важности научных дискуссий и многообразии оценок конституционного развития России нельзя не признать, что в плане правовой стратегии, пожалуй, главное, в чем, безусловно, нуждается наше общество – это предсказуемость, научная обоснованность, политическая выверенность перспектив конституционного будущего (как бы кому-то не хотелось это подвергнуть сомнению, вернуться в наше недавнее прошлое с его непредсказуемыми перспективами).

В связи с этим вполне закономерно возникает вопрос: являются ли поправки и (или) пересмотр Конституции единственным способом ее модернизации? Как эти процессы соотносятся с требованием нерушимости Основного Закона?

В том, что с экономическим, политическим развитием, изменением социальной действительности неизбежно меняется соотношение юридической и фактической конституции, нет сомнений. В этом смысле «отставание» ранее выработанного текста Основного Закона от реальных условий динамично развивающегося общества и государства вполне естественно. Уже по этой причине сам по себе текст конституции никогда и ни в одном государстве, включая и те, где действуют так называемые «жесткие» конституции, не рассматривался и не может рассматриваться с позиций неприкасаемости, недопустимости внесения изменений. Другое дело, что соответствующие изменения, поправки – и это тоже общая, универсальная характеристика современного конституционализма – должны соотноситься с требованиями стабильности конституции, нерушимости ее основополагающих начал.

Наша Конституция 1993 г. также не является, как это неоднократно отмечалось, в том числе на высших политико-правовых уровнях [32], священным, неприкасаемым документом. Странно было бы рассматривать текст Основного Закона, который спешно разрабатывался в условиях острого политического и военного противостояния в обществе, в сложнейших внешнеполитических условиях конституционного становления новой государственности после геополитической трагедии распада Союза ССР, принятым «на все времена».

Но какие изменения текста Основного Закона России 1993 г. возможны и необходимы? В какой мере следует учитывать при поиске ответа на этот вопрос не только политические, но и конституционно-правовые аспекты? Для уяснения данной проблемы необходимо, прежде всего, внимательно проанализировать… сам текст действующей Конституции, ее весьма тонкий подход к принципу нерушимости Основного Закона. В этом плане при анализе текста Конституции РФ, как правило, обращается внимание лишь на недопустимость пересмотра ее глав 1, 2 и 9. Не умаляя значения соответствующих положений Конституции (ст. 135), следует признать, что в части конституционного обеспечения принципа нерушимости Основного Закона есть и другие положения, имеющие принципиальный характер и требующие специального толкования.

В частности, внимательный анализ главы 9 свидетельствует о том, что вмешательство в текст Конституции допускается в двух формах: это, во-первых, поправки и, во-вторых, пересмотр. Пересмотр предполагает, в конечном счете, как известно, принятие новой Конституции. А как необходимо толковать конституционное понятие «поправки» («конституционные поправки»)? Возможно ли с помощью «поправок» внести любые иные изменения в текст Конституции, кроме связанных с пересмотром глав 1, 2 и 9, в том числе, например, дополнить новыми нормами, институтами и, соответственно, новыми главами? Этот вопрос, не исключаю, может стать предметом официального (либо казуального) толкования КС РФ. Поэтому, как судья Конституционного Суда, ограничусь лишь общими соображениями, вытекающими из систематического (в сочетании с грамматическим) толкования конституционно значимых понятий «поправки», «дополнения», «изменения» Конституции.

Характерно, что те авторы, которые предлагают, например, проекты «новых глав Конституции Российской Федерации» (речь идет в данном случае о проекте, подготовленном авторским коллективом под руководством О.Г. Румянцева), не квалифицируют их как «поправки» к Конституции, а говорят об «изменении текста», «развитии и реформировании Конституции»[33]. И это вполне логично: понятие «поправить» в русском языке имеет достаточно определенный, более конкретный (по сравнению с понятиями «изменение», «развитие») смысл, означающий – «исправить», «улучшить», «выпрямить»[34]. Из самого текста Конституции, грамматического толкования соответствующего понятия вытекает, что поправки к Конституции должны касаться конкретных вопросов, относиться к отдельным нормам и институтам конституционного права, нуждающимся в «улучшении», «исправлении»; в политико-правовом лексиконе такая форма вторжения в текст Конституции получила определение «точечных» изменений[35], которые вполне возможны. Но они могут приниматься лишь тогда, когда по тем или иным причинам (как правовым, формально-юридическим, так и политическим, что тоже не исключается и вполне соответствует самой природе Конституции как политико-правового документа) необходимость «исправления» текста Конституции не может быть проигнорирована конституционным законодателем. Это подтверждается и новейшей практикой конституционного развития России: при всем многообразии оценок, касающихся принятых в 2008 г.[36] и совсем недавно, в феврале 2014 г.[37], поправок к Конституции 1993 г., все они соответствуют указанным требованиям, в том числе основаниям и предпосылкам внесения поправок в действующую Конституцию РФ.

При этом, как представляется, необходимо различать, с одной стороны, формальные, в том числе политико-правовые, и, с другой стороны, материальные основания и предпосылки изменения, модернизации Конституции. В первом случае – при наличии убедительных социальных, правовых, политических и иных причин и условий, свидетельствующих о необходимости корректировки, точечной правки текста Конституции – становится возможной постановка вопроса о внесении поправок в одну из глав (3–8) Конституции РФ (ст. 136). Во втором случае, при возникновении оснований для постановки вопроса о материальных основаниях и предпосылках модернизации Конституции речь уже должна идти о том, каковы механизмы обеспечения соответствия юридической Конституции как Основного закона развивающейся фактической конституции общества и государства.

Возможно ли, с учетом отмеченного, квалифицировать в качестве «поправок» те изменения, дополнения к Конституции, которые предлагаются, в частности О.Г. Румянцевым? Вопрос, думается, риторический. Ведь не случайно, подводя, своего рода, методологическую базу под авторский подход, в указанной статье говорится об «эпохе «развития» Конституции 1993 г.: «На дворе давно уже новая историческая эпоха реализации новой Конституции. А вслед дышит эпоха её развития, ибо социально-исторический контекст, в котором рождалась Конституция, меняется». Вполне естественно, что в рамках такого «широкого захода» трудно втиснуть в «прокрустово ложе» отдельных «поправок» те изменения, которые для автора представляются необходимыми. Поэтому они «помещаются» в новые самостоятельные главы: глава 2–1. «Гражданское общество»; глава 2–2. «Избирательная система и референдум»; глава 5–1. «Парламентский контроль»[38].

Не вдаваясь (пока) в конкретные содержательные характеристики этих глав, нельзя не поставить вопрос более общего плана, а именно: как они соотносятся с получившей обоснование в теории и практике современного конституционализма доктриной нерушимости конституции? Ее юридическим выражением является установление пределов возможного пересмотра текста конституции. При этом возможны, по крайней мере, два основных подхода к законодательному решению этого вопроса. Один из них – предметный, предполагающий указание в тексте конституции на те сферы (институты), которые составляют суть, основу конституционного правопорядка страны и которые не могут быть изменены путем внесения поправок в конституцию; такой подход, определяющий предметные (материальные) пределы пересмотра конституции, реализован, например, в Основном Законе ФРГ, Конституциях Мексики, Португалии, Италии и др. Иной подход – структурный (формально-юридический), он сводится к указанию на конкретные структурные части Конституции (главы, статьи), исключающие возможность внесения в них изменений. В Конституции РФ 1993 г. реализован именно этот, второй, подход: в основу ограничителей на внесение в нее поправок положен такой формально-определенный критерий, как указание на конкретные главы, которые не могут быть пересмотрены (1, 2 и 9).

Но есть ли основание предполагать, что данный подход исключает и содержательные, предметно-материальные начала (критерии) нерушимости Конституции? Можно ли его рассматривать, например, как не исключающий включение (посредством поправок!) новых глав и, таким образом, допускающий вторжение в содержательные характеристики тех институтов, которые закрепляются в соответствующих «запретных» для пересмотра главах? По логике О.Г. Румянцева, это возможно. По-другому трудно оценить, например, главу 2–1 «Гражданское общество»; даже без анализа содержания конкретных положений, которые предлагается включить в эту главу, очевидным представляется тот факт, что вопросы гражданского общества не могут не затрагивать, вторгаться в институты конституционного строя, а также в институты прав и свобод человека и гражданина. Ведь и конституционный строй есть ни что иное как государственно-правовое выражение гражданского общества, а само гражданское общество – основанная на самоорганизации социально-экономическая и политическая сфера достижения баланса частных и публичных интересов на основе требований социальной справедливости, защиты прав и свобод как высшей ценности гражданского общества; под основами же конституционного строя в этом случае следует понимать находящиеся под повышенной правовой защитой сущностные социально-политические и конституционно-правовые установки демократической организации гражданского общества, его взаимоотношений с человеком и гражданином[39].

Поэтому тот факт, что Конституция РФ формально устанавливает запрет на пересмотр своих конкретных глав (ч. 1 ст. 135) его (запрет) необходимо воспринимать в нормативном единстве с предметным содержанием этих глав, в частности с учетом содержательных характеристик норм и институтов основ конституционного строя, прав человека и гражданина. В этом плане предлагаемые новые главы (2–1. «Гражданское общество», 2–2. «Избирательная система и референдум») лишь «арифметически», в цифровом выражении «не противоречат» требованиям ст. 135 (ч. 1), но они не согласуются с предметно-материальными критериями нерушимости Конституции 1993 г., вытекающими из главы 9 Конституции и действующими в нормативном единстве с главами 1, 2 Основного Закона, со всей системой конституционно-правового регулирования.

Что же касается оценки содержания конкретных положений, предлагаемых в рамках проектов указанных глав Конституции, то многие из них, безусловно, заслуживают внимания, могут быть предметом доктринального обсуждения. Более того, широкие научные дискуссии по вопросам, прямо или косвенно затрагивающим конституционно-правовую проблематику гражданского общества, избирательной системы, парламентского контроля, были начаты не сегодня; известно, например, что в период конституционных реформ начала 90-х гг. предлагались конкретные проекты Конституции, которые включали, в том или ином варианте, и предлагаемые положения. Подтверждением этого является, кстати, и тот факт, что к разработке предложенных проектов был привлечен широкий круг видных ученых-конституционалистов (в приложении к проектам каждой главы Конституции они указаны).

В этом плане, не подвергая сомнению само по себе содержание отдельных положений (и не считая необходимым на этом останавливаться), представляется важным – в соответствии с основной идеей и целью данной публикации – обратить внимание на другой вопрос: если даже предположить, что изменения в обществе социального, политического характера, 20-летняя практика реализации Конституции 1993 г. подтверждают необходимость конституционно-правового обновления, то в каких формах возможны (юридически) и целесообразны (политически) эти процессы? Это неизбежно должно быть сопряжено с изменениями собственно текста Конституции или же сама природа этого документа может (и должна!?) содержать имманентно присущие ей некие точки роста, механизмы саморазвития?

Как свидетельствует исторический опыт современного конституционализма, такие возможности развития, модернизации Основных Законов без вторжения в сам по себе текст Конституции имеются. Они заложены, в частности, в институте конституционного правосудия. Показательны в этом плане слова Уильяма Джозефа Бреннана, одного из знаменитых судей Верховного суда США (в период с 1956 по 1990 г.): «Гениальность Конституции не в неизменности смысла, который она имела в мире, ныне ушедшем в далекое прошлое, но в способности ее основных принципов приспосабливаться к текущим проблемам и нуждам»[40]. Эта мысль, как представляется, означает, что «гениальность Конституции» необходимо определять не на основе текста, буквы, а духа этого уникального политико-правового акта, воплощением которого являются, прежде всего, принципы, основы, ценности, получающие нормативное признание на конституционном уровне. Именно в них заложен основной потенциал незыблемости Конституции: в силу самой специфики своей политико-правовой природы они не подвластны законодателю. Но они могут развиваться, обогащаться, в частности с помощью средств конституционного нормоконтроля, вместе с развитием общества и государства, с изменением конкретно-исторических условий конституционного развития страны.

Обладает ли такой «гениальностью» наша Конституция? Предусматривает ли она механизмы своего собственного развития, нормативной модернизации, в том числе без изменения (дополнения) текста конкретных статей, глав Основного Закона? Представляется, что есть все основания для положительного ответа на эти вопросы, хотя они, эти ответы, и не лежат на поверхности.

§ 4. Конституционное правосудие как инструмент социоисторической модернизации конституции, генератор «живого» конституционализма

При всем многообразии мнений на предмет внесения большего или меньшего количества изменений в текст Конституции РФ (вплоть до принятия нового Основного Закона), такие подходы, как правило, объединяет одно: отрицание или, в лучшем случае, молчаливое игнорирование возможности влияния Конституционного Суда на Конституцию, на ее модернизационное развитие. Между тем возможность такого влияния – одна из фундаментальных особенностей кельзеновской (континентальной) модели конституционного правосудия, что способно существенным образом оказывать воздействие на развитие, преобразовательные процессы всей конституционной системы соответствующих стран, включая Россию.

Реализованная в России модель сильной конституционной юстиции является залогом активного влияния Конституционного Суда РФ не только на систему действующего законодательства (имея в виду нормоконтрольные полномочия по обеспечению соответствия нормативных правовых актов Конституции), но и на саму Конституцию, на развитие всей системы российского конституционализма.

Уже поэтому модернизационное развитие Конституции не может сводиться только к внесению в нее текстовых изменений. Модернизация (фр. – moderniser), как известно, представляет собой процесс изменения того или иного явления (объекта) соответственно требованиям современности, когда вводятся различные усовершенствования[41]. Соответственно, когда речь идет о модернизации Конституции, то предполагается ее постепенное преобразование под влиянием «требований современности», общественного развития. Фактическая конституция как выражение соотношения социальных сил с точки зрения реальных (а не формально-юридических) характеристик суверенитета, власти, собственности, свободы в обществе, подвержена изменениям даже при неизменном тексте юридической конституции. Конституционный Суд же при разрешении дел о конституционности закона или при толковании Конституции (официальном либо казуальном) выявляет такие изменения (далеко не всегда лежащие на поверхности социально-политической действительности) и фиксирует преобразованную реальными процессами общественного развития социально-политическую обязательность, своего рода, фактическую нормативность, влияющую, в свою очередь, на формирование правовой нормативности, которая предшествует законодательной нормативности и естественным образом влияет на содержание (толкование) соответствующих положений Конституции.

В этом, в конечном счете, и заключается преобразовательная функция конституционного правосудия, получающая все более широкое признание у современных исследователей и подмеченная еще Н.И. Лазаревским, который считал, что «судебный контроль изменяет самый характер Конституции»[42]. Созвучные идеи находим у Г. Еллинека, который писал по этому поводу: «Что для данного времени является противным государственным установлениям, то в следующую эпоху представится согласным с государственными установлениями; таким путем конституция преобразуется по мере того, как изменяется ее интерпретация. И не только законодатель может вызвать такое преобразование; практика… судебных учреждений может это сделать и, действительно, делает»[43]. В этом плане примечательной является оценка деятельности КС РФ, высказанная профессором В.В. Лазаревым, как носящая ярко выраженный «инновационный характер»[44], с помощью которой обеспечивается инновационное развитие не только собственно тех областей правового регулирования, которые попадают в предметную сферу конституционно-судебного контроля, но и самих по себе конституционных норм и институтов, принципов, целей.

Современность ставит перед конституционным правосудием новые трудные модернизационно-преобразовательные задачи. На их решение все более ощутимо влияют общие тенденции мирового развития конституционализма, в том числе процессы правовой глобализации, с одной стороны, и объективное усиление в этих условиях (в качестве противовеса первым) социокультурных факторов национального конституционного развития, с другой. В этом плане конституционное правосудие – в отличие от других форм судопроизводства – объективно обречено на необходимость осуществления своих функций в тесном единстве нормативно-правовых (позитивистских) оценок и широких социокультурных подходов как при анализе обстоятельств и условий социальной действительности, в которых реализуются проверяемые на соответствие Конституции РФ нормы текущего законодательства, так и при оценке самих по себе проверяемых нормативных правовых предписаний: ведь глубинное содержание последних невозможно уяснить без учета конкретно-исторических условий возникновения, принятия этих норм (историческое толкование), особенностей их действия во всей системе как юридического, так и иных форм нормативного (нравственно-этического, конфессионально-религиозного и т. п.) регулирования в национально-специфических условиях нашего общества и государства (систематическое толкование) и т. д.

Соответственно, своего рода рефлекторной реакцией конституционного правосудия на столь сложные процессы, на динамизм современной эпохи является тенденция к перераспределению основных функций конституционного правосудия – от чисто охранительной деятельности к активному использованию преобразовательного потенциала конституционно-судебной деятельности.

Такое значение конституционного правосудия получает все более широкое, в том числе международное признание. Это и понятно: «Конституция, – указывается в Генеральном докладе XIV Конгресса Конференции европейских конституционных судов (Вильнюс, 3–6 июня 2008 г.), – без органа конституционного контроля, обладающего полномочиями констатировать противоречие обычных правовых актов конституции, есть lex imperfecta. Конституция становится lex perfecta только тогда, когда конституционный суд может признавать обычные законы противоречащими конституции… Только активная позиция конституционного суда обеспечивает реальную, а не предполагаемую имплементацию принципа верховенства конституции… Роль конституционного суда при обеспечении принципа верховенства конституции является основополагающей. Через конституционный контроль конституция, как правовой акт, превращается в «живое» право»[45]. Добавим – только через конституционный контроль конституционализм превращается в «живой» конституционализм.

Конституционно-судебный нормоконтроль является в этом плане одной из форм государственно-властного (конституционного) воздействия на те находящиеся в сфере конституционного воздействия общественные отношения, которые прямо соотносятся с наиболее важными вопросами организации социально-политической, экономической, социально-культурной, духовно-нравственной жизни общества. В связи с этим в рамках осуществляемой им деятельности для КС РФ становятся доступными сакральные, метаюридические пласты духа Конституции, содержащие высокий уровень концентрации политических, нравственно-этических, социокультурных истоков динамизма Основного закона, что достигается в силу особой юридической природы органа конституционно-судебного нормоконтроля и его решений.

Речь идет о том, что, во-первых, будучи, безусловно, органом судебной власти, в то же время КС РФ – «больше, чем суд». Природа его деятельности не исчерпывается правоприменением, а в своих итогово-правовых характеристиках все более сближается с нормативно-установительной юридической практикой, с правотворчеством. Во-вторых, специфика «квази-правотворческой», динамически-интерпретационной деятельности Конституционного Суда РФ такова, что его решения, обладая нормативно-доктринальной природой, имеют предметом своего влияния и одновременно – формой политико-правового бытия, прежде всего, нормативные величины наиболее высокого, абстрактного уровня – общие принципы права, конституционные принципы, декларации, конституционные презумпции, статусно-категориальные характеристики субъектов конституционного права и конституционных явлений и т. п.

В результате происходит приращение и актуализация нормативного содержания отправных для правовой системы величин, обеспечивается развитие сакрального духа Конституции, который не подвластен законодателю, воплощается, прежде всего в конституционных ценностях, принципах, основах и, как результат – происходит преобразование всей системы национального конституционализма.

Что же касается условий (предпосылок) социоисторической модернизации Конституции с помощью средств конституционного нормоконтроля, то в обобщенном плане это предполагает:

а) учет органом конституционного правосудия социокультурных факторов национального развития, что ярко проявилось, например, при решении вопросов о конституционности создания религиозных[46], региональных[47] политических партий;

б) историческое толкование конституционных норм, учет конкретно-исторических условий современного развития национальной государственности (без этого невозможной была бы, например, всесторонняя оценка института главы (руководителя) субъекта Российской Федерации на различных этапах его развития[48]);

в) систематическое толкование, основанное на восприятии Конституции как единого, целостного документа, не имеющего пробельности и внутренней противоречивости;

г) учет как универсальных ценностей современного конституционализма, так и всей системы общепризнанных принципов и норм международного права, что напрямую вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ;

д) телеологическое толкование, анализ целей, на достижение которых была сориентирована Конституция и отдельные ее положения отцами-создателями этого акта.

Таким образом, посредством конституционного правосудия сам по себе российский конституционализм и его центральный нормативно-правовой элемент в виде Конституции актуализируются с учетом изменяющихся конкретно-исторических условий своего развития, благодаря чему сущее (система реальных отношений) и должное (юридическая конституция) сближаются, превращаясь в «живой» конституционализм. На этой основе становится возможным формирование нового, во многом уникального политико-правового явления конституционной государственности – судебного конституционализма[49]. Исходные начала концепции судебного конституционализма проистекают из сущностных характеристик Конституции, с одной стороны, и конституционного назначения судебной власти (в особенности, конституционного правосудия), с другой.

Следует при этом отметить, что концепция «живого» (судебного) конституционализма не тождественна возникшей в свое время в системе общего (прецедентного) права теории «живой конституции». В данном случае речь идет о возможности социоисторического преобразовательного развития, во-первых, не только самой по себе Конституции, но всей системы конституционализма, и, во-вторых, не только с помощью судебно-нормоконтрольных (тем более – прецедентных) средств воздействия на Основной Закон, но и других, в том числе имеющихся в распоряжении законодательной власти средств развития Конституции.

В связи с этим для понимания «живого» конституционализма важно, например, уяснение нормативно-правовых механизмов конкретизации Конституции, с помощью которых, отметим попутно, не только обеспечивается логическая завершенность конституционно-правового регулирования, его нормативная определенность, но одновременно гарантируется необходимая правоприменительная и толковательная ориентация, согласованность текущего отраслевого законодательства как с конституционными принципами, так и нормами международного права[50]. В этом плане своевременная, последовательная конкретизация норм Конституции также является своеобразной (и весьма важной!) формой модернизации Конституции, в результате чего могут сниматься, в том числе, и те проблемы, которые порой предлагается решить путем внесения изменений (дополнений) в текст Конституции.

Что же касается роли собственно конституционного правосудия в социоисторической модернизации Конституции и формировании «живого» конституционализма, то в данном случае одинаково важно учитывать, по крайней мере, несколько моментов.

Во-первых, решения Конституционного Суда, обладая специфической природой (как особые виды судебных актов нормоустановительного характера), являются нормативной правовой основой формирования судебного конституционализма и, соответственно, всей системы российского конституционализма в целом. В этом проявляется их природа и назначение как нормативно-правовой составляющей «живого» (судебного) конституционализма.

Во-вторых, конституционное правосудие и его решения – один из важных источников развития современной конституционной доктрины модернизации российской государственности (доктринальный компонент «живого» конституционализма), что вытекает из нормативно-доктринальных характеристик решений Конституционного Суда.

В-третьих, КС РФ – своего рода, генератор конституционного мировоззрения, активный участник формирования новой конституционной культуры и, в конечном счете, конституционной идеологии современного российского общества и государства, что чрезвычайно важно, в том числе, в связи с имеющимися предложениями пересмотреть текст статьи 13 Конституции РФ[51] (идеологический компонент «живого» конституционализма).

В-четвертых, «живой» конституционализм есть материализация конституционно-судебной практики, реального воплощения в жизнь требований верховенства Конституции, ее прямого действия, материализация конституционных ценностей в обществе и государстве (материальный, онтологический компонент «живого» конституционализма).

При этом генерирование «живого» (судебного) конституционализма, в режиме которого обеспечивается социоисторическое развитие Конституции, обеспечивается с помощью различных способов конституционно-судебного контроля в рамках определенных Конституцией полномочий КС РФ. Это – толкование норм Конституции как форма ее преобразования без изменения текста, причем как официальное, так и казуальное толкование; разрешение конституционно-правовых споров о соответствии требованиям Конституции нормативных правовых актов, итоговым результатом чего является уяснение и истолкование прямых и обратных связей между положениями Конституции и текущим законодательством, их синхронизация в соответствии с требованиями иерархичности правовой системы, с одной стороны, и обогащение, наращивание нормативного потенциала конституционных принципов и норм, с другой; конституционное истолкование правовых норм отраслевого законодательства как специфическая форма квазиправотворческой деятельности; выработка органом конституционного контроля рекомендаций законодателю по совершенствованию правового регулирования, что вытекает из самой природы, особенностей юридической силы таких рекомендаций и т. д. В результате реализации соответствующих конституционно-судебных подходов обеспечивается последовательная гармонизация буквы и духа Конституции, приведение ее формально-юридического нормативного содержания независимо от времени и политических условий ее принятия в соответствие с реальными отношениями политического властвования, социально-культурными характеристиками общества и государства. Тем самым охрана Конституции, ее стабильность поддерживаются в органическом сочетании с динамизмом конституционной системы, что является подтверждением активной социокультурной роли конституционного правосудия как генератора «живого» (судебного) конституционализма.

В этом плане практика конституционного правосудия объективирует и формально-юридическую природу, и социальную сущность Конституции как правового акта высшей юридической силы и прямого действия, выступающего порождением, отражением и универсальным средством разрешения социальных противоречий. Тем самым как раз и становится возможным рассматривать Конституционный Суд в качестве важного инструмента социоисторической модернизации Конституции, института формирования в России «живого» конституционализма. Судебный конституционализм способствует утверждению и поддержанию конституционного правопорядка как высшего юридического выражения правовой демократической государственности, что обеспечивается путем придания ей качеств фактической (практико-прикладной) ценности, проникающей как в публично-властную деятельность, так и в процессы реализации прав и свобод человека и гражданина, во всю систему конституционного правопользования. С этих позиций «живой» (судебный) конституционализм может быть представлен как политико-правовой режим судебного обеспечения верховенства права и прямого действия Конституции, безусловного судебно-правового гарантирования конституционных ценностей на основе баланса власти и свободы, частных и публичных интересов, единства социокультурных и нормативных правовых факторов конституционализации экономического, социального, политического развития России как демократического правового государства.

Конституционное правосудие является важным гарантом «преобразовательно-динамической» стабильности Конституции России и закрепленных в ней основополагающих принципов, высших ценностей современного конституционализма. Важно при этом учитывать, что ценностная значимость присуща как Конституции в целом (имеются в виду прежде всего ее юридические свойства), так и конкретным нормам Основного Закона, которые являются в этом случае отражением фактически сложившихся и юридически признанных представлений о социальных приоритетах и наиболее оптимальных моделях обустройства общественной и государственной жизни, о соотношении ценностей власти и свободы, равенства и справедливости, рыночной экономики и социальной государственности и т. д.

Ценностный характер соответствующих конституционных положений, как, впрочем, и иных установлений Конституции, получает подтверждение в практике КС РФ, который активно задействует аксиологический потенциал конституционных норм для формирования правовых позиций по конкретным делам и конституционно-правовым спорам. Более того, еще одна разновидность аксиологических начал современного конституционализма связана с генерированием конституционных ценностей, прежде всего, как результата конституционно-оценочной деятельности судебных органов конституционного контроля. В этом случае конституционные ценности – в отличие от ценностей самой по себе Конституции – не имеют прямого текстуального конституционного оформления, не являются формальными, эксплицитными установлениями Основного закона; их конституционное признание и значение коренится в глубинном содержании и системно-семантических взаимосвязях нормативных положений Конституции. Соответственно, их конституционная значимость требует герменевтического выявления и позитивного оформления в процессе конституционно-контрольной деятельности судебных органов (по крайней мере, на уровне актов официального толкования или истолкования Основного закона)[52]. В условиях отсутствия конкретной «прописки» в отдельных статьях и нормах Конституции соответствующие ценности наиболее глубоко проникают в сам дух Конституции, что требует их выявления и позитивного (категориально-понятийного) оформления, в том числе в процессе конституционной модернизации отраслевого законодательства.

В практике КС РФ получил свое обоснование целый ряд формально не имеющих прямого закрепления в Конституции РФ ценностей, включая такие, как: справедливость и правовая определенность[53], устойчивость публичных правоотношений, стабильность условий хозяйствования, поддержание баланса публичных интересов государства и частных интересов субъектов правоотношений[54] и др. Эти ценности оказывают фундаментальное воздействие на правопорядок, определяют само содержание и основные направления конституционной модернизации российской государственности.

Соответственно КС РФ выступает гарантом непротиворечивого соотношения фактической и юридической конституции, на основе чего становится возможным сочетание ее стабильности и динамизма, достижение гармонии между Буквой и Духом Конституции, нормативно-правовое раскрытие ее внутреннего потенциала в изменяющихся условиях.

Важно при этом подчеркнуть, что объективация современной конституционной доктрины модернизации российской государственности, обеспечиваемая с помощью средств судебно-конституционного контроля, распространяется на все отрасли публичного и частного права российской правовой системы и на все основные сферы, направления развития отечественной государственности. Речь идет, прежде всего, об универсализации конституционных ценностей, их распространении с помощью решений Конституционного Суда на правоприменительную и правотворческую сферы, на институты различной отраслевой принадлежности, что существенным образом способствует конституционализации государственной и общественной жизни.

При этом предназначение конституционного правосудия как инструмента модернизации государства не замыкается пределами создания условий для снятия социальных кризисов, в результате чего обеспечивается необходимый для осуществления преобразований уровень стабильности общественных отношений. Роль конституционного правосудия непосредственным образом выходит также на уровень собственно развития Российской государственности. Это обуславливается тем обстоятельством, что сама по себе модернизация государственности есть ни что иное, как процесс ее конституционализации, в рамках которого представляется возможным выделить институциональную конституционализацию – создание рациональной организационно-правовой основы публичной власти в соответствии с требованиями разделения властей, федерализма, обеспечения самостоятельности местного самоуправления; функциональную конституционализацию, предполагающую ориентацию на обеспечение возможностей выполнения публичной властью «общих дел». Важнейшим направлением модернизации государства посредством его конституционализации является в этом плане социализация государства, формирование рыночной экономики.

Это нашло свое практическое воплощение в конкретных направлениях деятельности КС РФ и, соответственно, в его решениях, отражающих правовые позиции Суда по всему спектру проблем организации и функционирования публичной власти, формирования и развития рыночной экономики, обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Одним словом, речь идет о чрезвычайно широком круге проблем и сфер их проявления, которые находят обобщенные (конституционно-правовые) характеристики посредством категории российской государственности.

§ 5. Российская правовая государственность – важная сфера конституционной модернизации

В современном мире процессы модернизации являются неотъемлемым элементом универсальных тенденций развития конституционализма и глобализации, которые отражают, с одной стороны, все более глубокое укоренение в национальных сообществах конституционных ценностей верховенства права, равенства, справедливости, демократии, с другой – взаимное переплетение, диффузия внутригосударственных и международных кризисов, конфликтов и противоречий, в результате чего сами названные явления приобретают глобальный, планетарный характер, а преобразование жизнедеятельности конкретного социума обуславливается системой универсальных принципов правового развития всего человечества[55].

Модернизация, таким образом, имеет в своей основе ряд объективно обусловленных, повсеместно проявляющихся, относительно единообразных (по своей сути) предпосылок, среди которых следует выделить: экономические – формирование и развитие качественно новых характеристик общества как общества постиндустриального; информационные – реальность перспективы перехода человечества в информационную эпоху, в эпоху нанотехнологий, что серьезным образом влияет в том числе на культуру общества, включая ее нормативно-правовую составляющую; социально-политические, связанные, с одной стороны, с геополитическими изменениями, вытекающими из закономерностей демократизации, отказа от тоталитарных режимов, а с другой стороны, с кризисом классических институтов демократии (избирательной системы, референдумов, традиционных партийных систем).

Конституционно-правовые факторы модернизации проявляются не только в «линейных», сугубо метафизических характеристиках Конституции и других нормативных правовых актов конституционного значения как правовой основы социальных преобразований. Сама идея, концепция судебного конституционализма предполагает понимание данного явления как сложной нормативно-деятельностной системы, отражающей режим трансформации конституционных ценностей в законодательство, правоприменительную практику, правовую идеологию, в социальную и индивидуальную психологию. В этом плане в современных условиях динамично развивающихся общественных систем конституционализм воплощает в себе единство нормативных (в первую очередь – правовых), онтологических, аксиологических, юридико-мировоззренческих начал, развивающихся в соответствии с противоречивыми закономерностями, диктуемыми требованиями правовой глобализации, с одной стороны, и национальными потребностями государственно-правового развития – с другой.

Для нас это прежде всего потребности модернизации. И если иметь в виду ее конституционно-правовую составляющую, то на первом плане здесь, – все более усиливающаяся тенденция сближения англосаксонской и европейско-континентальной правовых систем, их конвергенция. Пожалуй, наиболее важное, по-своему революционное значение имеет в этом отношении проникновение в нашу национальную правовую систему (как и в континентальную систему права в целом) прецедентных начал. Достаточно вспомнить о приобретающих прецедентное значение для нашей правоприменительной практики решениях Европейского Суда по правам человека, а также о юридической природе решений органов конституционного контроля государств континентальной Европы.

Вместе с тем потребность в проведении и обусловленность правовой модернизации имеет многофакторные начала глобализационного характера, связанные как с задачами выхода России на передовые рубежи современного цивилизационно-правового развития, так и с необходимостью решения неотложных проблем внутреннего характера, без чего невозможно перейти от «архаичного общества» к «обществу умных, свободных и ответственных людей»[56]. Одной из таких, казалось бы, рутинных, но вышедших сегодня на уровень национальной безопасности проблем являются коррупция и неуклонно расширяющиеся сегменты «теневой правовой жизни», получающие выражение в нормативно-правовом регулировании с помощью так называемого теневого права, возводящего на «законный» уровень сложившиеся в обществе коррупционные механизмы[57], способствующие формированию и функционированию теневой экономики[58], равно как и других теневых сфер жизни, включая государственно-политическую сферу.

В этом плане чрезвычайно важно, что объектом модернизационных процессов (пусть специфическим, но очень важным) выступает в том числе и государственность. При этом следует учитывать, что государственность как категория и явление общественной жизни по своему содержанию и реальному значению шире, чем государство, и охватывает собой не только институты публично-политической организации общества, но также и весь массив национальных экономических, социально-культурных отношений.

Экономический строй и социальная система, испытывая активное государственно-правовое воздействие, являются важной элементной характеристикой российской государственности и в конечном счете – посредством объектно-деятельностной, социально-экономической, духовно-мировоззренческой, политико-идеологической составляющих государственности – характеристикой судебного конституционанизма в соответствующих сферах и нормативно-деятельностных формах его проявления. Именно на этом уровне относительно самостоятельные компоненты государственности (государство как его центральное звено, правовая система, система прав и свобод человека и гражданина, экономический строй, социальная система общества и др.) создают в процессе своего функционирования единую интегративную сферу институтов конституционного строя, взаимоотношений государства и личности и в конечном счете государственно-организованного общества в целом как единого политического, правового, социально-экономического образования[59]. Очевидно, что на правовом уровне соответствующая система государственности, включающая политические и социально-экономические характеристики, обеспечивается тесным единством частных и публично-правовых средств нормативного правового воздействия.

Модернизация государственности – это многоплановое глобальное явление, включающее в себя как позитивные проявления (дозволение, поощрение, стимулирование социально полезных тенденций развития), так и «негативные» формы правового воздействия на процессы обновления (предупредительные, пресекательные, запретительные), равно как и поиск новых прогрессивных направлений созидательной активности общества и государства. В связи с этим модернизация государственности находится в двухплоскостной системе отношений, направленных, во-первых, на снятие социальных противоречий, поскольку образование и разрешение напряженности есть диалектическая основа любого развития; во-вторых – на оптимизацию, рационализацию и повышение эффективности публично-властным образом организованной социальной системы (развитие в собственном смысле слова). Но и в том и в другом случае высшей нормативной формой опосредования данных отношений является конституция с присущими ей принципами и ценностями конституционализма.

Вместе с тем, будучи объектом модернизации, государство является ее доминирующим субъектом, призванным обеспечить не только создание инструментальной системы публично-правового управления, направленной на снятие кризисных явлений (конфликтов, противоречий), но и поддержание ее эффективного функционирования на основе принципов рационализации и оптимизации как во внутригосударственном, так и в международном контексте[60].

Анализ проблем современного конституционализма, в том числе под углом зрения государственно-модернизационных процессов, актуализирует поиск эффективных конституционно-правовых механизмов их разрешения, что возможно на основе единых, универсальных философско-правовых подходов, определяющих саму методологию реализации конституции во всех ее формах: нормативно-регулятивной, правоприменительной, политико-идеологической, социально-экономической. Между тем в настоящее время наблюдается существенная неравномерность (асинхронность) между философским, концептуальным осмыслением конституции и системы конституционализма в целом, с одной стороны, и государственно-властной правореализационной деятельностью – с другой. Наука здесь зачастую оказывается не востребованной практикой, что в конечном счете приводит к философско-мировоззренческой эклектике, но не на уровне конституционных форм закрепления ценностных начал нашего развития, а при осуществлении законодательной, исполнительной, судебной власти. Уже поэтому необходимо понимание того, что философия современного российского конституционализма – это не некая спекулятивная метафизическая юриспруденция, а мировоззренческая основа соединения теории и практики развития общества и государства на основе верховенства права и в соответствии с ценностями конституционализма, что наглядно подтверждается всей деятельностью КС РФ, в том числе по основным направлениям модернизации российской государственности.

Это становится, в свою очередь, основой для установления конституционной идентичности отдельных институтов российской государственности сформулированным идеалам правового, демократического, федеративного, социального государства как конституционной модели развития модернизационных процессов в Российской Федерации.

§ 6. Основные направления модернизации российской государственности в свете конституционного правосудия

6.1. Конституционная модернизация политических институтов российской государственности

Модернизация государственности предполагает последовательное развитие механизмов обеспечения и защиты конституционных ценностей общества и государства, основополагающих принципов и начал организации публичной власти, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, осуществления политической власти в единстве государственных и муниципальных форм ее реализации, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, воплощающих в себе высшую ценность всей системы государственности (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1–3 ст. 3, ст. 18 Конституции РФ). В этом плане деятельность КС РФ носит чрезвычайно широкий характер, распространяется на все сферы правовой жизни. В данном случае представляется возможным представить это лишь в виде отдельных тезисов и положений, представленных, в частности правовыми позициями Суда по соответствующей проблематике. Поэтому не случайно в ряде решений КС РФ принципы построения публичной власти рассматриваются как условия и гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина, а сама государственная целостность – важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от их места проживания, одна из гарантий конституционных прав и свобод[61].

При этом сам принцип разделения властей был обоснован в решениях КС РФ не только в организационно-правовом плане взаимоотношений и обеспечения самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей, но и (это очень важно!) в плане его конституционного значения с точки зрения гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Причем правозащитная функция принципа разделения властей получила обоснование в конституционно-судебных органах применительно к органам всех ветвей власти: законодательной[62], исполнительной[63] и особенно широко – судебной[64].

Отсюда ясно, что осуществляемая государством публичная политическая власть есть базовый институт современного конституционализма и одновременно – инструмент гарантирования демократических начал модернизационных процессов в обществе и государстве. Концентрированным выражением государственно-политических институтов конституционной демократии является конституционный строй России.

6.1.1. Конституционный строй России как государственно-правовое выражение гражданского общества. В основе понимания конституционного строя как политико-правового явления социальной (а не только государственно-правовой) действительности лежит категория гражданского общества, что предопределяет необходимость анализа данной категории конституционализма не на формально-юридическом уровне, а на основе его сущностных социально-политических, экономических, социокультурных характеристик.

В этом плане в решениях КС РФ получило конституционное обоснование гражданского общества как сферы достижения баланса частных и публичных интересов. Каковы в этом плане его внутренние механизмы, которые позволяют развиваться экономическим, социально-культурным, политическим отношениям в режиме ценностей современного конституционализма?

Для нынешнего понимания современного гражданского общества как конституционной категории недостаточно представления о нем лишь с позиции его противопоставления государственной власти и соответственно сфере реализации публичных интересов. Частные и публичные начала не только могут не противопоставляться, но и должны иметь гармоничные формы сочетания, взаимопереплетения в процессе их самореализации в экономической, социально-культурной, политической жизни общества. Это становится возможным, в том числе, благодаря развитию процессов – со всеми их сложностями, противоречивостью, но неуклонным, закономерным характером – проникновения институтов политической системы в недра гражданского общества, с одной стороны, своего рода социализации государственной власти с помощью институтов гражданского общества (в особенности таких, как политические партии, местное самоуправление[65]) – с другой. В этом плане главным в современной общедемократической концепции гражданского общества должно быть определение собственных качественных характеристик тех реальных общественных отношений, которые в системном единстве могут быть определены как современное гражданское общество.

Гражданское общество есть объективно складывающийся порядок реальных общественных отношений, который основан на признанных самим обществом требованиях справедливости и меры достигнутой свободы, недопустимости произвола и насилия. Данный порядок складывается на основе внутреннего содержания самих этих отношений, что превращает их в носителей справедливости и критерий меры свободы. Тем самым отношения в гражданском обществе, обретают способность воплощать в себе определенные требования, нормативные модели поведения граждан, должностных лиц, государственных органов и государства в целом в соответствии с идеалами справедливости и свободы.

В отношениях, составляющих гражданское общество, объективно воплощаются идеи права как высшей справедливости, основанной на недопустимости произвола и гарантировании равной для всех членов гражданского общества меры свободы. Это те нормативные, общеобязательные требования, которые складываются и существуют в гражданском обществе независимо от их государственного признания и закрепления в законах. Но следование им со стороны государства является залогом того, что закон в таком обществе и государстве приобретает правовой характер, т. е. они не только воплощают в себе государственную волю, но эта воля в полной мере соответствует требованиям справедливости и свободы.

В данном случае речь идет о том, что философско-мировоззренческий плюрализм современного российского конституционализма получает прочные материальные начала: гражданское общество – генератор требований верховенства права, естественно-правовых идей демократии и свободы, а государство – творец и проводник позитивистской системы законодательства. Соответственно залогом последовательной трансформации верховенства права в позитивный (юридический) закон и в правоприменительную практику является формирование гражданского общества, объективно, в силу своих имманентных характеристик обладающего качествами правового социума. Исходя из этого подхода само право (и соответственно Конституцию как юридический документ, отвечающий требованиям правового закона) можно рассматривать как объективно обусловленную форму свободы и одновременно – ее формальную меру, всеобщую, нормативную и общеобязательную.

Такое общество не может быть неправовым обществом, основой его функционирования являются признание государством прав и свобод человека и гражданина и ответственность государства перед личностью. Именно поэтому в современной России на нормативном уровне вопросы развития институтов гражданского общества тесно соприкасаются с построением правового государства, обеспечением прав человека[66]. «Правовое государство невозможно без правового и справедливого общества. Здесь, как ни в какой другой сфере нашей жизни, государство таково, каково общество»[67].

Правовой характер гражданского общества, его соответствие высшим требованиям справедливости и свободы являются важнейшими качественными характеристиками такого общества. Свобода и справедливость представляют собой в условиях гражданского общества социальный фактор, нормирующий, упорядочивающий деятельность людей, придающий ей начала саморегуляции и самореализации.

С этим связаны и характеристики гражданского общества как сферы достижения баланса частных и публичных интересов. В соответствии с этим следует подходить и к определению главной цели функционирования современного гражданского общества. Не умаляя значения автономии личности, гарантий невмешательства в сферу ее частных интересов, следует признать, что не это является его главной целью; последняя заключается в удовлетворении материальных и духовных потребностей человека, в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. А государство в этом случае (в условиях правового гражданского общества) неизбежно приобретает характер социального государства (ст. 7 Конституции РФ).

Это позволяет также преодолеть конкуренцию порой не совпадающих конституционных ценностей правового государства, с одной стороны, и социального – с другой. Речь идет об обогащении природы правового государства социальными началами, которые в значительной мере трансформируют его властные функции. При этом само понятие «достойная жизнь», получая конституционное обоснование путем закрепления достаточно конкретных обязанностей государства по ее достижению (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ), должно восприниматься не как политическое программное положение, которое уже по этой причине нецелесообразно было бы использовать при определении понятия гражданского общества, а как конституционно-правовая категория, имеющая свое нормативное содержание.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет основные характеристики гражданского общества в единстве экономических, социальных и политических отношений, а само гражданское общество в его конституционном закреплении воплощает основные характеристики конституционного строя России (гл. 1 Конституции РФ).

Наличие в Конституции РФ 1993 г. самостоятельной главы, посвященной основам конституционного строя Российской Федерации, безусловно, имеет принципиальное значение для конституционного регулирования всей системы общественных отношений и утверждения современного российского конституционализма во всех его составляющих. Закрепленные в гл. 1 Конституции институты конституционного строя России представляют собой своего рода метаюридическую часть Конституции, которая обладает приоритетной юридической силой по отношению не только к текущему законодательству, но и ко всем другим структурным частям самой Конституции.

Вместе с тем парадокс заключается в том, что весьма подробная характеристика в Конституции основ конституционного строя сослужила плохую службу для научных исследований категории конституционного строя России. При наличии соответствующей главы Конституции в науке конституционного права как бы естественным образом утвердился во многом комментаторский подход к анализу основ конституционного строя России в соответствии со статьями гл. 1 Конституции. Между тем текст Конституции – это лишь внешняя форма конституционного регулирования; глубинные же, содержательные особенности, как и сущностные характеристики конкретных конституционных институтов, не могут быть раскрыты без анализа реальных общественных отношений, являющихся предметом соответствующей сферы конституционного регулирования. Внутреннее содержание Конституции является выражением объективно существующей системы конституционных институтов, в основе которых лежат реальные общественные отношения, представляющие собой четко (а в чем-то и достаточно жестко) скоординированную систему.

Именно конституционный строй как «основная интегрирующая и предельная категория» конституционного права[68], имеющая во многом «метаюридический» характер, призван гарантировать развитие демократических начал во всех сферах жизнедеятельности общества. При этом институты конституционного строя воплощают связь политических и экономических форм властвования с социальной организацией общества, равно как и со свободой личности и правовым положением граждан.

Что же касается понятия основ конституционного строя, то под ними следует понимать находящиеся под повышенной правовой защитой (ст. 16 Конституции РФ) сущностные социально-политические и конституционно-правовые установки демократической организации гражданского общества и правового государства, его взаимоотношений с человеком и гражданином.

Это совокупность (система) закрепляемых Конституцией принципов (основ), определяющих главные характеристики экономической, политической и социальной организации общества и государства, основные параметры правового положения личности, ее взаимоотношений с обществом и государством. Основы конституционного строя предопределяют и одновременно воплощают (на нормативно-правовом уровне) основные характеристики всей системы организации гражданского общества, устанавливают конституционную меру социальной свободы как высшей правовой ценности и основного критерия нормативного упорядочения социальных связей и отношений гражданского общества.

Приоритетная юридическая сила институтов конституционного строя предопределяет особое значение основ конституционного строя как для оценки конституционности правовых норм на любом уровне их закрепления, включая конституционный, так и для преодоления в законодательстве и правоприменительной практике пробелов, коллизий и т. д. Это предполагает возможность и необходимость двуединой характеристики институтов конституционного строя: с одной стороны, как главного критерия конституционности законов и иных нормативных правовых актов, являющихся предметом конституционного контроля, с другой – как важнейшего объекта конституционной охраны, осуществляемой, в частности, средствами конституционного правосудия. Эти подходы получили обоснование и в практике КС РФ.

С учетом этих конституционных характеристик гражданского общества необходимо подходить и к оценке предложений о включении, например, в текст действующей Конституции новой, дополнительной главы, посвященной гражданскому обществу[69]. В решениях КС РФ неоднократно затрагивались и получили развернутое конституционно-правовое обоснование вопросы, касающиеся экономических, социальных, общественно-политических компонентов гражданского общества, равно как и отдельных его институтов, включая политические партии, религиозные объединения, адвокатуру, средства массовой информации и т. п. Нельзя в связи с этим не сказать и о весьма популярной в настоящее время проблеме брака и семьи в аспекте известных дискуссий о «гетеро-сексуальном» равноправии и т. п. В частности, предлагается закрепить в главе о гражданском обществе конституционно-правовые характеристики брака как «основанного на добровольном согласии между мужчиной и женщиной и их равноправии» (ст. 64-9). Нет сомнений, что соответствующие вопросы приобрели принципиальное значение. Однако КС РФ уже высказывался достаточно определенно: семья, материнство и детство именно в их традиционном, воспринятом от предков понимании представляют собой те ценности, которые находятся под защитой действующей Конституции, обеспечивают непрерывную смену поколений, выступают условием сохранения и развития многонационального народа Российской Федерации, а потому нуждаются в особой защите со стороны государства[70].

Следует отметить, что для анализа конституционных основ гражданского общества принципиальное (методологическое) значение имеет проблема соотношения начал государственного регулирования и самоуправления, автономии в тех или иных сферах гражданского общества и, соответственно, модернизации институтов политической власти.

6.1.2. Модернизация политических институтов власти как поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность процессов модернизации политических институтов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления, ее адекватностью актуальным социальным потребностям и достигнутому обществом уровню политико-правовой культуры. Уже поэтому для проведения успешной модернизации государственности публичная власть сама подлежит модернизационному воздействию.

В связи с этим далеко не случайно вопросы публичной власти, включая муниципальную власть, в практике КС РФ занимают одно из центральных мест. Это связано с тем, что конституционное правосудие выступает порождением «суверенно-демократических основ конституционного строя России»[71], и вместе с тем в процессе реализации своих полномочий оно (конституционное правосудие) развивает и конкретизирует конституционные основы суверенитета и демократии, определяет их соотношение и взаимодействие в структурных элементах национальной государственно-правовой системы и исходя из этого проводит конституционализацию текущего законодательства, судебной и иной правоприменительной практики, вводит субъективное правопользование в режим соответствия суверенно-демократическим ценностям; раскрывая в конкретно-казуальной или абстрактно-обобщенной форме смысл соответствующих положений Конституции РФ с учетом конституционной практики, социально-исторического контекста и стратегических общенациональных интересов, КС РФ формирует конституционную доктрину демократического государства с позиций обоснования сильного эффективного государства, приверженного ценностям современного конституционализма.

При этом основой методологического подхода Суда РФ к разрешению соответствующих вопросов явился принцип баланса централизации и децентрализации, требующий установления для каждой сферы подлежащих государственному регулированию общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия и саморегулирования. Данный принцип, непосредственно не закрепленный в Конституции РФ, имеет объективные конституционные предпосылки, а на формально-юридическом уровне его источником являются более общие юридические постулаты, связанные с признанием в качестве основополагающих принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, с одной стороны, а также свободы и автономии индивида, частной инициативы, неприкосновенности собственности и т. д. – с другой.

В связи с этим КС РФ, анализируя содержание конституционного принципа разделения властей, неоднократно указывал на то, что вытекающие из него требования распределения публично-властных полномочий по законотворчеству, исполнению законов и осуществлению правосудия, их организационного и персонального обособления, и недопустимость концентрации власти у одного из соответствующих органов должны быть соотнесены с требованиями взаимного уравновешивания ветвей единой государственной власти, невозможности ни для одной из них подчинить себе другие[72].

Раскрывая смысл конституционного регулирования принципа федерализма, КС РФ пришел, в частности, к следующим выводам, значимым с точки зрения уяснения параметров баланса централизации и децентрализации. Несмотря на то что принцип федерализма предполагает принципиальную децентрализацию государственной власти по вертикали, исходя из которой за субъектами РФ признается вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, он одновременно обязывает к недопущению умаления государственного единства и государственной целостности и потому не допускает признания за республиками (равно как и за иными субъектами РФ) качеств суверенных государств: соответствующие полномочия и предметы ведения субъектов РФ, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России[73].

Принцип разумного сочетания централизации и децентрализации в федеративных отношениях не является некоей научно-теоретической абстракцией, а проявляется в конкретных институтах федерализма, включая распределение нормотворческих полномочий между уровнями государственной власти. Так, например, в Постановлении от 30 ноября 1995 г. № 16-П КС РФ указал, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что следует из смысла ст. 72, ч. 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и вытекает из самой природы совместной компетенции[74]. Вместе с тем, если субъект РФ не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере[75].

Особым образом принцип баланса централизации и децентрализации проявляется в институтах местного самоуправления: с одной стороны, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления есть безусловное требование децентрализации публичной власти, связанное с приближением публичной власти к населению, созданием условий для наиболее полного и оперативного выявления и удовлетворения потребностей населения[76]; с другой – местное самоуправление, как отмечалось, будучи уровнем публичной власти, является формой территориальной самоорганизации населения, институтом гражданского общества, что находит подтверждение и в решениях Конституционного Суда[77].

6.1.3. От «государственно-управленческой» к самоуправленческой демократии: миф или реальность? Демократия как конституционная форма российской государственности (ст. 1 Конституции РФ), способ осуществления политической власти народа реализуется наряду с системой органов государственной власти также через систему органов самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Более того, демократичность политического режима государства, как свидетельствует опыт развития не только нашей страны, во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления. Поэтому конкретные институты самоуправления напрямую соотносятся с ценностями институтов демократии, являются формой реального функционирования и дальнейшего демократического развития.

Подобного рода политико-идеологические подходы могут быть представлены как своего рода концепция «государственно-управленческой демократии участия». Вряд ли ее можно считать, как об этом свидетельствуют сама жизнь, наша история, жизнеспособной. Но в то же время следует признать, что в том числе и на Западе сегодня активно разрабатываются – как некий идеологический противовес далеко не во всем оправдавшим себя классическим политико-правовым подходам – идеи «совещательной демократии». В конечном счете ее смысл в том, что государство, политическая власть решают, а граждане совещаются, дискутируют. «В концепции совещательной демократии отнюдь не считаются равноценными все аргументы и принципы, выдвигаемые гражданами и публичными деятелями в защиту своих собственных интересов… Идея состоит прежде всего в том, что в демократическом государстве без полноценных дискуссий граждане не могут прийти даже к временному согласию относительно некоторых противоречивых процедур и конституционных прав»[78].

Таким образом, концепция демократии как «власти народа» подменяется некими институциями «совещательной демократии». Как не вспомнить в этом случае известного немецкого философа Р. Дарендорфа, утверждавшего, что «вопреки буквальному значению слова действующая демократия не «правление народа»; такового на свете просто не бывает»[79]. На самом деле демократия, как пишет в продолжение этой мысли уже один из молодых отечественных ученых на основе анализа как зарубежного опыта, так и новейшей истории России, это «определенная технология обретения и осуществления государственной власти меньшинством с помощью большинства, с опорой на большинство, но далеко не всегда в интересах и во благо большинства»[80].

В связи с этим весьма интересным представляется анализ современных тенденций конституционного развития государств на основе концепции «корпоративной» демократии. В переходных обществах основными проявлениями иррациональных процессов в конституционной практике являются «искаженные представления о демократии и ценностной системе правового государства», «укоренение политического и бюрократического цинизма, которые порою преподносятся в демократической упаковке»; это позволяет сделать вывод о формировании на постсоветском пространстве некой «корпоративной демократической системы», которая является «результатом слияния политической, экономической и административной сил», «своим характером искажена, игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти»[81].

Не касаясь отдельных акцентов и оттенков соответствующих характеристик современных моделей государственных институтов демократии, нельзя не признать, что в современной практике конституционного развития государств не только молодых, но и развитых демократий принцип народного суверенитета в реальном его проявлении приобретает применительно к большинству населения как «электорату» субсидиарно-совещательный характер, а применительно к государственной власти – чисто факультативное значение.

Иная модель демократии: граждане не просто совещаются и не только участвуют в решении политически, экономически важных для них вопросов, а сами решают их. Это самоуправленческая (муниципальная) демократия, хотя ее противопоставление «государственно-управленческой» не вполне обоснованно. В идеальном варианте речь идет о возможности оптимального сочетания государственных и самоуправленческих (муниципальных) институтов демократии в единой системе осуществления народом своей власти.

Конституционные начала муниципальной демократии определяются не только формально-юридическими, но прежде всего материальными основами, самим характером отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся самоуправленческими отношениями. Отношения в сфере муниципальной демократии возникают по поводу публично-территориальной самоорганизации населения и связаны с необходимостью самостоятельного решения населением определенного круга общих (для местного сообщества) дел публично-политическими и иными средствами. Речь идет о конституционном значении достаточно широкой сферы отношений, составляющих область местного самоуправления. При этом самоуправленческие отношения тесно соприкасаются с реализацией публичной политической власти, с одной стороны, и самореализацией индивидов (населения), осуществлением их прав и свобод в пределах территории проживания – с другой.

Формально-юридическая основа муниципальной демократии проявляется в характере и содержании заключенного в Конституции правового регулирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института муниципальной демократии.

Роль Конституции для местного самоуправления и муниципальной демократии не ограничивается тем, что, являясь Основным законом, она содержит нормы соответствующего отраслевого, в том числе муниципально-правового, содержания. Не менее важным является то обстоятельство, что Конституция представляет собой своеобразное мерило, критерий оценки всей системы норм и институтов муниципального права на предмет их соответствия высшим ценностям, получающим конституционное признание. Конституционные нормы должны соблюдаться всеми органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами.

В этом плане решения КС РФ представляют собой своего рода конституционно-праксиологическую основу и результат проверки муниципального законодательства, с одной стороны, а также развития местного самоуправления во всех его основных характеристиках – с другой: нормативно-правовой (представленной муниципальным законодательством), институционной (система непосредственных и представительных форм самоорганизации населения и его самоуправления), публично-властной, социально-территориальной, финансово-экономической, иных составляющих местного самоуправления и соответственно институтов муниципальной демократии. В конституционно-судебном тематическом плане это решения, касающиеся самых различных проблем: местное самоуправление как особая форма публичной власти, соотношение местного самоуправления и государственной власти, муниципальные выборы, представительные и иные органы местного самоуправления, вопросы местного значения, территориальная основа местного самоуправления, финансовая основа местного самоуправления, муниципальная собственность, муниципальная служба и др.

Поэтому, говоря о конституционной природе муниципальной демократии в формально-юридическом смысле, следует учитывать, что речь идет не только о роли Конституции РФ как акта прямого действия, обладающего высшей юридической силой в сфере муниципальных отношений. Имеются и иные возможности «проникновения» конституционных начал в разветвленный массив самоуправленческих отношений и, соответственно, в муниципально-правовую нормативную базу. Речь идет о механизмах приведения норм и институтов муниципального права, а также практики их применения в соответствие с «буквой и духом» Конституции, что представляет собой процесс своего рода конституционализации муниципальной демократии, смысл которой в конечном счете заключается в обеспечении гармоничного взаимодействия норм конституционного и муниципального права при безусловном приоритете первых над вторыми, а также выработке конституционно-правовой методологии оптимизации системы местного самоуправления в Российской Федерации.

По достоинству оценивая важность демократизации всех сфер государственной и общественной жизни, нельзя вместе с тем не отметить особое значение формирования и развития политического плюрализма и многопартийности. Именно партии, как справедливо отмечается в литературе, концентрированно олицетворяют собой «главную движущую силу демократического режима». Одно из подтверждений этого – постепенный переход всей нашей избирательной системы на пропорциональную модель выборов. Одним словом, «демократия минус многопартийность не что иное, как диктатура»[82].

Поэтому особый интерес представляет роль КС РФ в институционализации многопартийности.

6.1.4. Конституционное правосудие как фактор институционализации многопартийности в России. Для России (впрочем, как и для других стран, особенно – новых демократий) представляет особую актуальность вопрос о мере вмешательства государства, в том числе юридического вторжения, в сферу партийно-политических отношений. Для ответа на этот вопрос необходимо четкое представление о целях, назначении такого вмешательства и, более того, уяснение того, всякое ли нормативно-правовое урегулирование партийно-политических отношений является государственным «вмешательством» в сферу партийного строительства? Не есть ли это благо, гарантия демократического развития (по крайней мере, как общее правило) для самих политических партий? С этим связан и еще один, методологически важный вопрос: какие пределы вторжения конституционно-судебного контроля в сферу партийно-политических отношений?

Вопрос о роли, степени активности государственной власти в партийно-политическом строительстве того или иного общества и государства не имеет единого рецепта разрешения применительно к различным государственно-правовым системам. Так, в странах общего (англо-саксонского) права существенная специфика их правовых систем и особенности исторического развития во многом предопределяют вытекающие из этого особенности правовых форм, способов и средств, равно как и мер государственного влияния на национальные партийно-политические системы. Эти особенности характеризуются, в конечном счете, мягкими, минимальными в своей основе, формами государственно-правового воздействия на партийно-политические системы (например, такое влияние обеспечивается, как это имеет место в США, прежде всего через избирательное законодательство). В этих условиях и правовая, в том числе конституционная, институционализация партийных систем, сохраняющих высокий удельный вес общественных начал как институтов гражданского общества, является минимальной.

Иная модель взаимодействия государства и политических партий имеет место в странах романо-германской системы права. Достаточно вспомнить в связи с этим весьма детальное государственно-правовое урегулирование партийно-политических отношений в ФРГ, где особое место занимает Федеральный закон от 24 июля 1967 г. «О политических партиях»[83].

Что же касается России, то активная роль государства в соответствующей сфере социальных отношений определяется не только ее принадлежностью к романо-германской правовой семье. В условиях, когда демократизация и переход от однопартийной системы к многопартийности изначально осуществлялись (и осуществляются) сверху, с активным использованием властного потенциала высших государственных органов, присутствие этатистских, публично-властных начал в этой сфере неизбежно. При этом в демократическом правовом государстве – Россия является таким государством (ст. 1 Конституции РФ) – имеются в виду, прежде всего, государственно-правовые, юридические начала государственно-властного воздействия, правового урегулирования партийно-политических отношений.

Конституционные оценки этих процессов предполагают, прежде всего, их анализ с точки зрения используемых в государстве средств и способов институционализации политических партий, обеспечения условий их интеграции в политическую систему.

Институционализация же политических партий – это и есть процесс правового оформления, юридического утверждения места и роли политических партий в государственном механизме, государственно-правовая регламентация порядка образования и деятельности политических партий как особого политико-правового института государственности. Иными словами, речь идет о превращении политических партий из обычных ассоциаций граждан в полноценный, реально работающий и востребованный как обществом, так и государством правовой институт политической системы, функционирующий на основе принципов политического и идеологического плюрализма.

В этом плане институционализация политических партий есть юридизация партийно-политических отношений, основанная на подчинении партийной системы верховенству права[84]. Возведение партийной системы на правовой уровень, подчинение ее принципу верховенства права имеют принципиальное, одинаково важное значение как для партийного строительства, так и для утверждения подлинно демократических ценностей во всей системе организации публичной власти в обществе и государстве. Поэтому подчинение партийной системы верховенству права и закону предполагает, например, исключение представлений об уставе или программе правящей партии как о неких «метаконституционных» актах, о партийных нормах, конкурирующих с конституционными, а то и стоящих над ними.

Что же касается самих по себе процессов юридизации партийно-политических отношений, то здесь чрезвычайно важным является поиск баланса: между политикой и правом, автономией политических партий как общественных объединений и формированием прочных правовых основ их деятельности; между различными по юридической силе уровнями правового регулирования партийно-политических отношений, включая саму Конституцию РФ, с одной стороны, в ее соотношении со специальными и тематическими законами, с другой.

Механизм институционных средств юридизации партийно-политических отношений и утверждения политической многопартийности в России носит весьма разветвленный, системный характер. Это, прежде всего, сама Конституция РФ, что обеспечивается, в частности, путем двухуровневого конституционного регулирования политико-партийных отношений и закрепления в Основном Законе государства: с одной стороны, публично-правовых начал партийной системы как института конституционного строя, а самих партий – элемента гражданского общества (ст. 13); с другой стороны, субъектно-личностных начал, что выражается в конституционном признании права граждан РФ на объединение в партию, на создание и участие в деятельности общественных объединений, включая политические партии (ст. 30). Этим, кстати, предопределяются и широкие возможности конституционного контроля в России за законодательными решениями в сфере политико-партийных отношений, которые подлежат оценке в системах как публичных, так и индивидуально-личностных ценностных (конституционных) критериев.

Юридизация партийно-политических отношений в соответствии с требованиями верховенства права осуществляется посредством текущего законодательного регулирования соответствующих отношений, что имеет целью определение гражданско-правового, административно-правового, избирательного (электорального) и иных отраслевых начал правового статуса партийных организаций. В условиях действующего правового регулирования законодательная институционализация политических партий обеспечивается различными по уровню и характеру законодательными актами. Важнейшим из них в механизме институционализации многопартийности в России является Федеральный закон «О политических партиях»[85], хотя нельзя недооценивать и другие, в том числе подзаконные акты, касающиеся, например, процедуры регистрации политических партий, порядка ведения их финансовой отчетности и т. п. Именно специальное законодательство, в силу его динамичности, является основным средством развития партийной системы в России. Подтверждением этого явились недавние (апрель – май 2012 г.) весьма существенные изменения в партийном строительстве.

Вместе с тем в данном случае важны не столько социально-политические, сколько конституционно-правовые характеристики процессов партийного строительства, в том числе в аспекте роли КС РФ в их развитии и углублении, а стало быть, и в утверждении новой демократической российской государственности. Одновременно это является гарантией того, что политически острые проблемы развития партийных систем будут оцениваться в соответствии с требованиями верховенства права.

Поэтому важным средством институционализации политических партий и юридизации соответствующей сферы отношений является судебно-конституционная институционализация, которая обеспечивается в процессе конституционно-контрольной деятельности КС РФ. Именно под этим углом зрения представляется важным анализ роли Конституционного Суда РФ в утверждении ценностей политического плюрализма и многопартийности на основе требований верховенства права.

Значение КС РФ в развитии политико-партийной системы тем выше, чем уже объем непосредственно конституционного регулирования политико-партийных отношений. Лаконичность конституционных норм в этой части приводит к расширению свободы усмотрения законодателя, что, в свою очередь, предполагает возможность и необходимость усиления конституционного нормоконтроля за его действиями. В этом плане правовые позиции Суда РФ оказывают значительное влияние на развитие партийной системы России, указывают законодателю на пределы конституционно допустимой дискреции.

Проводя проверку тех или иных законодательных решений в области партийного строительства на соответствие конституционным принципам и нормам, КС РФ:

1) формирует и развивает конституционно-доктринальное понимание политических партий как института российской государственности;

2) реализует цели по правовой охране конституционного института политических партий;

3) осуществляет защиту конституционного права граждан на объединение в политические партии и защиту конституционных прав самих политических партий как объединений граждан;

4) оказывает идеологическое воздействие на индивидуальное и общественное политико-правовое сознание, способствуя формированию высокого уровня партийной культуры;

5) оценивает на соответствие текущего (специального) законодательства о партийном строительстве требованиям Конституции.

В этом плане потенциал КС РФ в области воздействия на политико-партийные отношения шире самой по себе функции нормоконтроля.

Вместе с тем в порядке конституционного судопроизводства предполагается возможность решения и других, напрямую не урегулированных Конституцией или иными законами, более конкретных вопросов, имеющих конституционное значение. Это, например, вопрос, связанный с проверкой конституционности самих политических партий. В настоящее время эти полномочия осуществляет Верховный Суд РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ). Между тем, как указал КС РФ в Постановлении от 21 марта 2007 г. № 3-П, все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного конституционного контроля, – в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией РФ принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан (ст. 18, ч. 1 ст. 47, ч. 2 ст. 118, ст. 125–127). В соответствии с этой позицией в названном Постановлении КС РФ пришел к выводу о противоречии Конституции РФ отнесения законодателем к подведомственности судов общей юрисдикции споров, возникающих в процессе подготовки и проведения референдума и имеющих по своей правовой природе конституционный характер. Эта правовая позиция, думается, в полной мере применима к политико-партийным отношениям, что, кстати, подтверждается и зарубежным опытом. Так, к компетенции органов конституционного правосудия вопросы приостановления и запрещения деятельности политических партий отнесены непосредственно, в частности, конституциями Армении (п. 9 ст. 100), Турции (ст. 69), Основным Законом ФРГ (ст. 21) и др.

Наглядным подтверждением активности КС РФ в этой сфере являются количественные показатели соответствующих дел, и, прежде всего, тех из них, которые связаны с инициированием конституционного контроля самими политическими партиями и политическими общественными объединениями как наиболее заинтересованными субъектами. По состоянию на сегодняшний день КС РФ приняты решения по жалобам более двух десятков таких организаций.

Место и роль КС РФ в национальной государственно-правовой системе, характеристики юридической природы его решений определяют многообразие направлений воздействия КС РФ на институционализацию политических партий. Основными среди них являются:

А. Департизация государственной системы, преодоление советской модели политического властвования «государство-партия». Первым и наиболее решительным шагом конституционного правосудия к институционализации политических партий как элемента демократической правовой государственности, основанной на плюрализме и многопартийности, стало Постановление КС РФ от 30 ноября 1992 г. № 9-П по «делу КПСС» – о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 августа 1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР[86].

Б. Утверждение верховенства права в системе партийно-политических отношений через конституционализацию избирательного законодательства. Это стало важным направлением воздействия конституционного правосудия на утверждение конституционных принципов политического плюрализма и многопартийности. Ценность многопартийности утверждалась в этом процессе через конституционное обоснование ценности избирательных прав, включая как активное, так и пассивное избирательное право.

В. Конституционная оценка пределов интеграции политических партий в систему государственной власти. В этом русле в решениях КС РФ получили конституционное обоснование важнейшие юридические признаки политических партий, характеризующие их специфическое правовое положение в государственно-правовой системе. Среди них: определение минимальной численности и территориального масштаба деятельности политических партий; возможность создания региональных партий; конституционность запрета на создание политических партий по национальному или религиозному признаку; условия приобретения партиями парламентского статуса; и т. д.

Г. Конституционализация правового статуса политических партий с точки зрения их внутреннего устройства. Так, в частности, в Постановлении от 3 апреля 1998 г. № 10-П КС РФ выражен подход, согласно которому любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на демократических началах: личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном членстве в таком объединении[87]. По мнению КС РФ, любая попытка со стороны государственной власти ограничить инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение[88]. Вместе с тем государство вправе устанавливать дополнительные требования к созданию, устройству и осуществлению уставной деятельности политических партий (Постановление от 1 февраля 2005 г. № 1-П), поскольку политические партии представляют собой особый вид общественных объединений, их деятельность непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти и они включены в процесс властных отношений.

Д. О возможности судебного контроля над политико-партийной деятельностью. Особый правовой статус политических партий не исключает, по мнению КС РФ, возможность судебного контроля за законностью их организации и деятельности, что имеет значение как для обеспечения соблюдения принципа внутрипартийной демократии, так и реализации принципа верховенства права в соответствующей сфере отношений.

Практика КС РФ основана на том, что граждане, чьи права оказались нарушенными в результате решений политической партии, могут обратиться в судебные органы за защитой своих прав[89]. Это касается в том числе вопросов, связанных с прекращением членства в политической партии. Суд РФ исходит из того, что обязанность соблюдать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией РФ, возложена на общественные объединения (политические партии) и распространяется также на их отношения с гражданами – членами политических партий. Это означает кроме прочего недопустимость постановки граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности, а потому исключение членов партии из нее, оставаясь прерогативой партии, не может основываться на неопределенных основаниях, носить произвольный характер. Поэтому, как указал КС РФ в Определении от 5 февраля 2009 г. № 247-О-О, в условиях действующего правового регулирования не исключается возможность судебного обжалования решений и действий (бездействия) политических партий, в том числе решений и действий ее руководящих органов, как нарушающих права и свободы лиц, включая самих членов общественного объединения (партии).

Е. Равенство политических партий как конституционная гарантия многопартийности. Вопросам равенства политических партий в решениях КС РФ уделяется особое внимание; данное требование вытекает из самого существа конституционно-правового статуса партий и их значения в демократическом обществе, служит важнейшей гарантией реального многопартийного устройства политической системы государства.

В своей практике КС РФ исходит из того, что равенство политических партий перед законом означает, прежде всего, равную защиту закона без всякой дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов; правила, по которым проводятся выборы, и законодательные условия избрания должны быть для всех политических партий одинаковыми и известными заранее, каждый избиратель должен иметь возможность проголосовать за любой список кандидатов (Определение КС РФ от 9 июня 2004 г. № 215-О).

Вместе с тем принцип равенства в интерпретации КС РФ не сводится лишь к негативным (запретительным) аспектам, т. е. к запрету дискриминации, а предполагает и обеспечение для политических партий равных возможностей участия в политическом (для парламентских партий – также в парламентском) процессе, защиту прав меньшинства перед большинством. Так, в Определениях от 4 июня 2007 г. № 384-О-О и от 18 декабря 2007 г. № 963-О-О[90] КС РФ применительно к вопросу о порядке принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ решений об определении конкретного состава депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной постоянной основе, указал, что процедура принятия этих решений должна обеспечивать учет мнения депутатских объединений (фракций), которые включают в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов, представляющих политические партии в законодательном (представительном) органе, в том числе относящихся к меньшинству, в целях реализации конституционных принципов политического плюрализма и равенства общественных объединений перед законом, а также обеспечения прав граждан, включая избирательные права.

Эта позиция может рассматриваться как выражение общего подхода к пониманию демократической организации парламентской деятельности в условиях пропорциональной избирательной системы и, в частности, в полной мере применима к вопросам формирования парламентского руководства, определения внутренней структуры парламента (парламентских комитетов, комиссий) и т. д. В условиях действующего правового регулирования равенство парламентских партий обеспечивается путем применения как геометрического, так и арифметического равенства.

Очевидно, что строительство в России устойчивой и эффективной многопартийной системы, основанной на реальном политическом плюрализме, – задача долгая и трудная. Однако именно от ее решения во многом зависит демократическое будущее российской государственности, перспективы развития России как правового государства, в котором для всех субъектов государственной и общественной жизни, включая политические партии, незыблемым должно быть требование верховенства права и подчинение Закону.

6.2. Собственность, власть, свобода в их коллизионном единстве как сфера конституционной модернизации

В условиях модернизации российской государственности главным является поиск баланса между ценностями конституционного триединства «собственность-власть-свобода», что в более конкретном виде проявляется как поиск баланса между ценностями публичного характера, с одной стороны, и личными, частными ценностями, с другой. Именно в их коллизионном единстве коренятся и методологические основы принятия решения по осуществлению модернизации в конкретных сферах и по конкретным направлениям. В формализованном, нормативно-правовом выражении это прежде всего проблема соотношения суверенной государственной власти и свободы, которая прямо или косвенно пронизывает всю систему конституционного регулирования, «присутствует» в каждом конституционном институте, каждой норме и статье конституции. В этом смысле нахождение баланса власти, собственности и свободы составляет главное содержание теории и практики современного конституционализма.

6.2.1. Самостоятельность экономической и политической власти – конституционный принцип рыночной экономики. Гармонизация политической и экономической власти в соотношении со свободой – первостепенная задача современного конституционализма и реализуемой на основе его принципов и ценностей модернизации.

Сегодня перед Россией, как и перед многими другими государствами мира, остро стоят задачи преодоления кризисных явлений в экономике и перехода к устойчивому государственному развитию. Их решение предполагает существенное наращивание государственно-правовой деятельности, что, в свою очередь, значительно обостряет противоречия между политической и экономической властью, властью и свободой. Модернизация требует повышенной активности государственного аппарата, в том числе в области экономических отношений, и это может иметь следствием как сужение объема самостоятельности хозяйствующих субъектов, так и определенное «сращивание» политических и экономических субъектов на базе общности финансово-политических интересов: капитал обеспечивает вхождение во власть, что, в свою очередь, способствует получению определенного рода внеэкономических (внеконкурентных) преференций и преимуществ.

Между тем многовековой исторический опыт свидетельствует, что условием и предпосылкой успешного развития эффективной и социально ответственной экономики является «отпочкование» собственности от власти, дистанцирование власти экономической от политической. Цивилизованный рынок, основанный на принципах конституционной экономики, предполагает отношения относительно самостоятельного функционирования государственной (политической) власти и власти собственности (экономической) при наличии линий и сфер активного взаимодействия. Поэтому современные реалии, характеризующиеся глубокими метаморфозами институтов собственности и власти, таковы, что отношения экономической и политической власти, собственности и государства находятся в системе сотрудничества и конкуренции.

Дистанцирование экономической власти от политической стало в свое время величайшим достижением нового буржуазного строя, основанного на принципах конституционализма. В связи с этим чрезвычайно актуальной является конституционная по своей природе проблема оптимальной удаленности собственности от власти. Только в условиях, когда политическая власть отделяется от экономической власти, появляется возможность для обособления политических и экономических отношений, что, в свою очередь, является условием формирования гражданского общества, основой относительно самостоятельного развития отраслей частного и публичного права и в конечном счете правового прогресса на основе ценностей свободы, политической и экономической демократии.

Нельзя, однако, не учитывать, что в современных условиях перехода к постиндустриальному обществу возникает новое глобальное конституционное противоречие в отношениях власти и собственности, проявляющееся в очередном витке сближения и порой слияния политической и экономической властей, как бы возврате политической власти в свое исходное состояние. Весьма опасны в этом плане процессы углубления корпоративной «демократии», которая, как отмечалось, характеризуется слиянием политического, экономического, административного потенциала, его умножением на потенциал теневой экономики, коррупции, криминалитета (одновременно в политической и экономической сферах), что ведет к искажению самой сути, природы суверенной государственной власти, к отрицанию основополагающих ценностей современного конституционализма и это «более опасно для общественной системы, чем тоталитарная система»[91].

Особое значение приобретают соответствующие проблемы, связанные с соотношением экономической и политической власти, для поиска путей модернизации рыночной экономики в условиях России, что объясняется по крайней мере двумя причинами.

Во-первых, речь идет об исторических, имеющих глубокие корни, особенностях становления и развития отношений собственности и экономической свободы в России; это связано прежде всего с особенностями соотношения частных и публичных (государственных) начал, а соответственно, и с особенностями исторических форм взаимоотношений экономической и политической властей в России. При исторически существовавшей структуре собственности, когда государство брало на себя основную нагрузку, выполняя как объективно необходимые функции по ведению общих дел, так и те, которые в рыночной экономике традиционно относятся к сфере хозяйственной (товарно-денежной) саморегуляции, в России экономическая власть не была обособлена в качестве относительно самостоятельной формы власти. Причем это имеет значительно более глубокие национально-исторические корни, чем практика социалистического строительства: государственная социалистическая модель управления экономикой лишь усилила процессы слияния политической и экономической властей.

Во-вторых, переход к рыночной экономике в условиях «дикого» капитализма конца 1980–1990-х гг. во многом воспринял эти «родимые пятна» исторически складывавшейся российской модели экономического развития. Навязанные стране неолиберальные модели приватизации государственной собственности и рыночных преобразований создали предельно благоприятные условия (вольно или невольно?) для нового витка сращивания политической и экономической властей: формирование крупных состояний в виде производственных, финансовых и иных активов стало в этих условиях не чем иным, как присвоением так называемой политической ренты. В результате возник уникальный симбиоз крупных бизнес-структур (корпоративного бизнеса) с чиновничье-бюрократическими структурами государства (корпорацией чиновников). И это не просто сложение двух составляющих новой политико-экономической действительности, но возникновение нового качества как экономических, так и политических отношений – в том числе тех отношений, которые попадают в сферу не только частноправового, но и публично-правового, включая конституционное, регулирования. При этом важно учитывать, что это не просто переход от принуждения к экономической свободе. Напротив, это есть переход от одной системы власти (основанной на слиянии политики и экономики) к другой системе власти, предполагающей относительную самостоятельность экономической и политической властей. Противопоставлять же власть и свободу, представляя, таким образом, что рыночная экономика – это «свободная» экономика, в том числе от власти, было бы глубокой методологической ошибкой. Не случайно в своей работе, посвященной анализу трансформационных процессов в экономике, М. Олсон писал: «Нам сейчас необходима теория, в центре внимания которой была бы власть, базирующаяся на принуждении, а также те выгоды, которая она приносит, теория, объясняющая поведенческие мотивы к получению власти, основанной на принуждении, и побудительные мотивы, стоящие перед теми, кто ею уже обладает»[92].

Доминирование же при переходе к рынку неолиберальных воззрений имело следствием игнорирование проблемы распределения власти в экономике. Никакой сознательной политики, направленной на ограничение частной власти, в рамках данной идеологической модели не предусматривается. Отсутствие определенной политики по отношению к экономической власти имело следствием стихийное распределение не только материальных и финансовых ресурсов, но и власти в экономике. Соответственно с одной стороны, «недостаток» эффективной политической власти привел к возникновению «избытка» частной, в том числе теневой, экономической власти: государственных чиновников, бесконтрольной власти администрации предприятий, монопольной власти собственника, криминальной власти и т. д. С другой стороны, реакцией на данную ситуацию, связанную с произволом частной экономической власти, может стать (и мы это также знаем) чрезмерное расширение границ прямого государственного вмешательства в экономику, избыток политической власти в экономике.

В этих условиях существенно возрастает потребность в государственно-правовом влиянии на взаимоотношения соответствующих корпоративно-властных структур, в частности необходимость формирования цивилизованных институциональных механизмов взаимодействия бизнеса со всеми уровнями публичной власти: федеральной, региональной, муниципальной. А это возможно лишь на основе достижения и поддержания определенной автономии и цивилизованного обособления экономической и политической властей, что должно проявляться не просто в наращивании нормативного массива, регулирующего экономические отношения и взаимоотношения бизнеса и власти, а прежде всего в планомерном внедрении конституционных принципов и ценностей в сферу публичной власти, с одной стороны, и в экономическую систему – с другой.

6.2.2. Конституционный Суд РФ о необходимости гармонизации политической и экономической власти. В этом плане нельзя не отметить, что соответствующая проблематика – главным образом, в опосредованной форме, в виду специфических характеристик и предназначения конституционного правосудия – получает свое отражение и в деятельности КС РФ. Так, еще в Постановлении от 28 апреля 1992 года № 4-П[93], КС РФ указал на то, что совмещение одной и той же организацией выполнения властных управленческих и коммерческих функций отступает от конституционного принципа экономической системы Российской Федерации, согласно которому государство обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма; в этом же решении, однако, Суд не исключил возможности наделения тех или иных общественных объединений полномочиями государственных органов, если это обусловлено необходимостью обеспечения прав и свобод человека и гражданина, выполнением международных обязательств Российской Федерации.

Данный подход получил свое развитие в практике КС РФ, основанной на положениях новой российской Конституции. В Определении от 1 октября 1998 года № 168-О[94] ясно и недвусмысленно констатировал, что по смыслу Конституции РФ (статья 34, часть 1), одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли; государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности, – согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (пункт «д» статьи 71). Исходя из этого, Суд заключил, что запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично-правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Этим, однако, как следует из ряда других решений КС РФ, не исключается возможность публично-правовых образований участвовать в гражданских правоотношений отношений, но лишь в качестве субъектов со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы; при этом, по смыслу пункта 2 статьи 124 ГК РФ, к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов[95].

При этом, согласно Постановлению КС РФ от 19 декабря 2005 года № 12-П[96], федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты, реализующих в том числе экономическую деятельность. Соответствующее полномочие федерального законодателя опирается на взаимосвязанные положения статей 32 (часть 1), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) Конституции РФ, по смыслу которых граждане, чей труд свободен, вправе принимать непосредственное участие в управлении делами государства, в том числе в экономической сфере, на началах самоорганизации, самоуправления и саморегулирования. Такая деятельность граждан во всяком случае подконтрольна государству, определяющему исходя из баланса конституционно защищаемых ценностей правовые основы и процедуры ее осуществления, с тем чтобы исключить возможность нарушений прав как членов саморегулируемых организаций, так и других лиц.

Приведенные правовые позиции КС РФ, базируясь на конституционно значимых принципах разделения политической и экономической власти, недопустимости их слияния, сращивания, и, в то же время, их гармонического баланса, ориентированы, главным образом, на недопущение подчинения политической властью власти экономической. Выделение данного аспекта, думается, не случайно, имея в виду генезис современной национальной экономики, ее историческую ретроспективу. В то же время, в практике федерального конституционного правосудия, хотя и менее заметно (в количественном плане), отражен и другой аспект названных конституционных принципов, исключающий внеправовое влияние экономической власти на принятие политических решений. Наиболее ярким примером здесь может служить сформулированная в одном из решений КС РФ правовая позиция, согласно которой недопустимо распространение договорных отношений и лежащих в их основе принципов на те области социальной жизнедеятельности, которые связаны с реализацией государственной власти; поскольку органы государственной власти и их должностные лица обеспечивают осуществление народом своей власти, их деятельность (как сама по себе, так и ее результаты) не может быть предметом частноправового регулирования, так же как и реализация гражданских прав и обязанностей не может предопределять конкретные решения и действия органов государственной власти и должностных лиц[97].

Одним из частных случаев проявления на конституционном уровне противоречий между политической и экономической властями является коллизионное соотношение универсального конституционного принципа конкуренции – как экономической (ст. 8, 34 Конституции РФ), так и политической (ст. 10, 13 Конституции РФ) конкуренции – с тенденцией к монополизации политической и экономической властей: централизацией государственного управления, концентрацией публично-властных полномочий, с одной стороны, образование олигархических экономических структур – с другой. В этом плане конституционное значение приобретает также финансово-экономическая, «денежная» власть. Деньги, как отмечает В.В. Мартыненко, имеют непосредственное отношение к условиям функционирования всех других ветвей власти, и тот, кто контролирует денежные потоки и распределение кредитов, может способствовать их «связыванию» в одну ветвь, концентрируя все ветви власти под одной, своей крышей[98], что в конечном счете и означает тотальное слияние политической и экономической властей.

В Российской Федерации финансово-экономическую («денежную») власть олицетворяет Центральный банк РФ, который в соответствии со своим конституционно-правовым статусом, определенным ст. 75 Конституции РФ, располагает исключительным правом на осуществление денежной эмиссии и в качестве своей основной функции защиту и обеспечение устойчивости рубля[99]. Как указал в ряде своих решений КС РФ, данные полномочия Центрального банка РФ по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения и осуществляются независимо от иных органов власти[100]. При этом Центральный банк РФ наделен нормотворческими полномочиями, которые предполагают исключительные права и обязанности Центрального банка РФ по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Свои полномочия Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти, что – как показывает опыт организации центральных банков в зарубежных странах – является объективной необходимостью для эффективного решения данным органом возложенных на него задач. Политический же контроль над центральными банками со стороны других органов государственной власти не дает каких-либо положительных результатов в деле кредитования реального сектора экономики, уменьшения безработицы, обеспечения общего экономического роста[101].

Вместе с тем особый конституционно-правовой статус Центрального банка РФ не только не исключает, а, напротив, предполагает связанность его деятельности конституционными принципами и нормами, в том числе обеспечивающими справедливую конкурентную экономическую среду.

Из этого исходит и КС РФ, который в определении от 15 января 2003 г. № 45-0[102] указал, в частности, следующее. В силу верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) на Центральный банк РФ в процессе осуществления им своих функций в полной мере распространяются конституционные принципы свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ). Экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не допускается (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ). Данное конституционное требование находит развитие в антимонопольном законодательстве, в том числе в Федеральном законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», в силу которого Центральный банк РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты и/или совершать действия, ограничивающие конкуренцию на рынке финансовых услуг, а именно: необоснованно препятствовать созданию новых финансовых организаций на рынке финансовых услуг, ограничивать иначе как на основании федерального закона доступ финансовых организаций на рынок финансовых услуг или устранять с него финансовые организации, препятствовать деятельности финансовых организаций на рынке финансовых услуг, устанавливать нормы, ограничивающие потребителям финансовых услуг выбор финансовых организаций, которые их предоставляют, предоставлять одной или нескольким финансовым организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим финансовым организациям, работающим на одном и том же рынке финансовых услуг (ст. 12). Эти запреты как направленные на достижение указанных конституционных целей поддержки конкуренции и недопустимости монополизации не умаляют независимого статуса Центрального банка РФ, не нарушают его конституционных полномочий.

Вместе с тем повышенная значимость возложенных на Центральный банк РФ функций предполагает обеспечение прозрачности, транспарентности его деятельности, подконтрольности принимаемых им решений гражданскому обществу. Такой подход в российской конституционно-правовой системе обоснован КС РФ, который в одном из своих постановлений сформулировал правовую позицию в отношении гражданского контроля за финансовой деятельностью государства как таковой, имеющую общее значение. Суд отметил, что из норм ч. 1 ст. 1, ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ следует, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации. Это, по мнению Суда, способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов[103].

При этом нельзя не учитывать, что экономическая деятельность – это сфера, где происходит сотрудничество и взаимодействие всех форм правосудия[104]. Широкое взаимодействие КС РФ и иных судов в сфере экономического правосудия обуславливается самой природой конституционного контроля в системе разделения властей Российской Федерации, которая, как следует из положений статей 10, 125 и 127 Конституции РФ во взаимосвязи с нормами ее статей 1, 2, 7, 8, 17, 18, 19, 34, 35 и 46, предполагает обеспечение КС РФ стабильного развития законодательного регулирования экономических отношений и поддержания должного уровня гарантированности прав их субъектов на справедливое разрешение экономических споров, что, в конечном счете, призвано создавать благоприятные условия как для развития рыночной экономики, так и для повышения материального благосостояния граждан. В концентрированном виде это отражается в институте основных прав и свобод человека и гражданина.

6.3. Модернизация правозащитных отношений: конституционная концепция прав и свобод

Модернизация российской государственности посредством последовательной реализации конституционных принципов развития демократического правового государства предопределяет в качестве одной из ключевых проблему выполнения государством конституционных обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).

Анализ практики КС РФ в области защиты прав человека позволяет не только оценить состояние и перспективы усиления судебной защиты прав граждан, но и предложить с учетом сформированных КС РФ правовых позиций некоторые новые концептуальные подходы к пониманию природы прав человека и их защиты в посттоталитарном обществе, признавшем в качестве основополагающих для своего развития конституционные ценности демократического социального правового государства.

В теории и практике современного российского конституционализма пока не завершен процесс формирования новой концепции защиты прав и свобод человека и гражданина, в особенности – социальных и экономических. Речь идет, конечно, не о формально-юридических декларациях на высоком правовом (в т. ч. конституционном) уровне об этих правах. Если иметь в виду объем, пределы конституционного регулирования социальной сферы и реализуемых в ней прав человека, с этим у нас как раз все в порядке. Новая концепция защиты прав граждан России должна воплощать в себе сплав теории и практики, отражать единство нормативной модели конституционных прав и практики – в том числе судебной – их защиты и реализации. И на этом уровне пока отсутствует единый концептуальный подход ко всей системе прав и свобод.

Например, что касается социальных прав, то, в конечном счете, речь идет о выборе между двумя концепциями: а) классическая либеральная концепция социальных прав, предполагающая минимальное участие государства в социальном вспомоществовании, исключающая юридически зафиксированные в конституции социальные обязанности государства перед гражданином и делающая основной упор на задачах защиты человеческого достоинства при возможном осуществлении государственных, а также (в большей мере) негосударственных, коммерческих социальных программ[105]; б) концепция «социально-ориентированной» свободы граждан в социальном правовом государстве.

Конституция России, весьма либеральная с точки зрения общефилософских, мировоззренческих подходов к решению фундаментальных проблем политической власти, рыночной экономики, положения личности в обществе и государстве, в то же время безоговорочно закрепляет нормативно-правовую модель «социально-ориентированной» свободы.

Достаточно отметить тот факт, что уже в ст. 7 (ч. 1) Конституции РФ, содержащей формулу социального государства, присутствует указание на «свободное развитие человека» как сущностную характеристику, важнейшую цель социального государства. Между тем свобода – главная доминанта правового, но не социального государства. Для социального государства такой доминантой являются идеи справедливости и равенства. Не случайно для большинства современных конституций традиционным является подход, в рамках которого природа социального государства определяется посредством категорий справедливости, равенства (ст. 1 Конституции Испании), национальной солидарности (ст. 2 Конституции Турецкой Республики), гуманизма и т. п.

Есть основание полагать, что конституционная модель социального государства, закрепленная в Конституции РФ, содержит некий внутренний резерв для преодоления противоречий между принципами социального государства, с одной стороны, и правового государства, с другой, на основе баланса соответствующих конституционных ценностей. В поиске такого баланса незаменима роль КС РФ. Показательно, что в Постановлении КС РФ от 19 июня 2002 года о проверке конституционности положений Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и положений ряда других законодательных актов, относящихся к социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы, конституционная обязанность государства по возмещению вреда здоровью, выводится из природы Российской Федерации и как социального, и как правового (выделено мною. – Н.Б.) государства со ссылкой на статьи 1, 2 и 7 Конституции РФ (пункт 2 мотивировочной части Постановления)[106]. Более того, в этом же Постановлении принцип справедливости выводится из норм статей 1 и 7 Конституции наряду с принципом равенства (статья 19).

Новые подходы к соотношению социального и правового начал российской государственности были сформулированы КС РФ в Определении по жалобе гражданки Енборисовой П.Ф. на нарушение ее конституционных прав п. 8 ст. 14 ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[107]. Заявительница – пенсионерка оспаривала соответствующее положение, полагая, что установленный размер пенсионного обеспечения, не покрывая минимальных расходов и не обеспечивая достойную жизнь, умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и тем самым нарушает статьи 15 (часть 4), 18, 20 (часть 1), 21 (часть 2) Конституции РФ. Заявительница исходила из того, что минимальное пенсионное обеспечение должно быть не менее величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации. Разрешая данное дело по существу, КС РФ сформулировал ряд принципиально важных правовых позиций, касающихся соотношения принципов правового и социального государства.

Суд указал, во-первых, что государство обязано, исходя из имеющихся экономических ресурсов, установить такой порядок пенсионных отношений, который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации лицам, не могущим в силу объективных обстоятельств обеспечить достаточный жизненный уровень, потерь от естественной (возрастной) утраты способности к труду и самообеспечению в объеме, гарантирующем их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения их основных жизненных потребностей. Таким образом, КС РФ достаточно определенно подчеркнул необходимость разумного сочетания самостоятельной трудовой (и иной экономической) активности индивидов и их социальной поддержки в тех случаях, когда они утратили способность к самообеспечению, а, в конечном счете, на необходимость разумного сочетания концепций либерального государства и государства всеобщего благосостояния, которое может быть определено, в частности, такой категорией как государство, благоприятствующее труду. Во-вторых, устанавливаемый законодателем размер гарантированной государством минимальной трудовой пенсии по старости должен обеспечивать, по крайней мере, такой жизненный уровень, при котором – с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки, а также исходя из того, что именно трудовая пенсия по своей юридической природе и предназначению направлена на восполнение потерь от объективной невозможности продолжения трудовой деятельности – не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности, и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство. То есть именно достоинство личности является критерием конституционности законодательных решений в сфере пенсионных отношений. В-третьих, проведя конституционный анализ категории прожиточного минимума, Суд пришел к выводу, что в рамках действующего правового регулирования показатели прожиточного минимума предопределяют объем экономических обязательств государства перед гражданином при установлении государственных пенсий и социальных пособий и должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ); и, во всяком случае, они выступают конституционным ориентиром пенсионной политики при недостаточности на данный момент финансовых гарантий пенсионного обеспечения соответствующей категории граждан.

В дальнейшем эти подходы получили свое развитие и во многом были восприняты законодателем. Вместе с тем по-прежнему сохраняется конституционно значимая проблема нормативного обеспечения перехода к новой системе социальной защиты в условиях рыночной экономики и ее последовательного решения на основе требований социального государства (ст. 7), конституционных ценностей достоинства личности (ч. 1 ст. 21), добра и справедливости (Преамбула Конституции РФ), равенства прав и свобод, включая равные возможности их реализации (ч. 2, 3 ст. 19 Конституции).

В этом плане обоснование конституционной концепции социальной защиты предполагает необходимость уяснения многих, недостаточно исследованных, дискуссионных вопросов, среди которых можно выделить такие, как:

1) характер конституционного регулирования отношений равенства и справедливости, охраны достоинства личности;

2) особенности юридической природы соответствующих конституционных норм, механизм их конкретизации в отраслевом законодательстве;

3) основные формы и способы нормативного закрепления соответствующих принципов, их соотношение с целями и задачами социальной политики;

4) возможности прямого применения конституционных норм о достоинстве, справедливости и равенстве и, соответственно, пределы судебной защиты соответствующих конституционных ценностей;

5) юридическая сила корреспондирующих им материально-финансовых обязательств государства перед гражданами и в связи с этим – содержит ли Конституция достаточные для законодательной и исполнительной власти нормативы в частности в социальной сфере, которыми мог бы и должен руководствоваться КС РФ при осуществлении конституционного контроля за соблюдением конституционных требований социальной защиты; в связи с этим же – возможные пределы усмотрения конституционного правосудия при оценке с позиций достоинства, равенства и справедливости «финансовоемких» нормативно-правовых актов в области социальной защиты граждан.

Например, в какой мере и каким образом КС РФ должен учитывать при разрешении конкретных дел о конституционности норм социального законодательства материально-финансовые ресурсы государства? Допустима ли квалификация материально-финансовых возможностей государства в качестве некой меры обязанностей государства перед своими гражданами в рамках требований справедливости?

И это далеко не исчерпывающий перечень вопросов, требующих исследования в рамках обозначенной темы. При поиске же ответов на эти вопросы следует учитывать, что достоинство и справедливость – главный критерий конституционности законодательства о правах и свободах человека и гражданина. Достоинство и справедливость заключают в себе не только важнейшие характеристики социального и правового положения человека в обществе и государстве, но и являются качественными показателями зрелости всей системы социальных, экономических, политических отношений. Соответствующие положения, закрепленные в Конституции или вытекающие из ее норм и институтов в качестве общих принципов, обладают, как было прямо указано в одном из постановлений КС РФ, «высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права[108].

В рамках именно таких подходов становится возможной не только реализация конституционно обусловленной концепции социальной политики государства, но и ее дальнейшее развитие на основе выработанных КС РФ правовых позиций по соответствующим проблемам. При этом соответствующие конституционные нормы институты, имеют достаточно определенное аксиологическое значение в качестве нормативной основы разрешения правотворческих и правоприменительных проблем защиты рыночных преобразований, плюралистической демократии, прав и свобод граждан. То есть именно достоинство личности является критерием конституционной обоснованности законодательных решений в сфере социальных отношений.

При этом данный подход имеет в своей основе идею двойственного значения принципа достоинства личности: негативного и позитивного. Негативный аспект достоинства личности предполагает недопустимость произвольного вмешательства публичной власти в правовой статус личности, необоснованного ограничения или лишения лица признанных за ним прав, а также отказа гражданину в возможности оспорить вынесенное в отношении него решение органа или должного лица публичной власти. Так, произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции РФ, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции РФ является недопустимым как при издании, так и при применении законов[109]. Одновременно КС РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой право на свободу и личную неприкосновенность, исходя из признания государством достоинства личности, предопределяет недопустимость произвольного вмешательства в сферу ее автономии[110], а также пришел к выводу, что лишение гражданина возможности прибегнуть к судебной защите для отстаивания своих прав и свобод противоречит конституционному принципу охраны достоинства личности (статья 21 Конституции РФ)[111].

Позитивная составляющая принципа достоинства личности, характеризующая безусловность обеспечения государством определенного набора и объема юридических притязаний индивидов на каждом этапе развития общества ранее, по существу, не была задействована в практике КС РФ. Признав достоинство личности основой всех прав и свобод, необходимым условием их существования и соблюдения[112], КС РФ использовал данный тезис прежде всего применительно к сфере уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, фактически (в каждой конкретной ситуации) обосновывая вытекающее из его негативного значения требование обеспечения судебной защиты прав конкретного лица.

Очевидно, однако, что заложенный в приведенной правовой позиции нормативный потенциал имеет более глубокое содержание, что предполагает его раскрытие и конкретизацию применительно к каждой группе конституционных прав и каждому конституционному праву в отдельности. В рамках данного подхода КС РФ существенным образом сблизился с пониманием природы и нормативного содержания категории достоинство личности, присущим немецкой конституционно-правовой доктрине и практике, которые исходят из того, что достоинством личности охватываются, кроме прочего, равенство людей и социальная ответственность со стороны государства по отношению к отдельному человеку[113].

Одним из сложных в социально-экономической конституционной проблематике является также вопрос о возможностях государственных средств гарантирования социальной защиты граждан и пределах судебной защиты их социальных прав. Речь идет, например, о том, в какой мере и каким образом КС РФ должен учитывать при разрешении конкретных дел о конституционности норм социального законодательства материально-финансовые возможности государства? Допустима ли квалификация материально-финансовых возможностей государства в качестве некой меры обязанностей государства перед своими гражданами по обеспечению социальных прав? Немаловажным является и аспект исполнения решений КС РФ по социальным вопросам, так как в основе реализации имеющих общеобязательное значение соответствующих судебных актов лежат не только правовые, но прежде всего финансово-экономические факторы.

Все это тем более важно учитывать потому, что Конституция РФ, закрепляя институты социальной защиты и социальные права граждан, содержит лишь общие, принципиальные установки в данной сфере, не предусматривая конкретных размеров заработной платы, пособий и других выплат, обусловленных конституционным правом на социальное обеспечение, порядка их исчисления и индексации. Решение этих вопросов, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. 2 ст. 39, п. «в», «е» ст. 71, п. «б», «ж» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции и правовых позиций КС РФ[114], относится к прерогативам федерального законодателя, обладающего при этом весьма широкой степенью усмотрения. Оно и понятно. Ведь в противном случае следовало бы признать, что государство раз и навсегда независимо от конкретных объективных социально-экономических условий и факторов связано необходимостью направления строго определенного объема финансово-бюджетных ресурсов на цели социальной защиты.

В условиях экономической конъюнктуры наличие столь жестких финансовых обязательств государства могло бы поставить под сомнение возможность осуществления публичной властью иных возложенных на нее функций. Вместе с тем, поскольку развитие экономических отношений, особенно в рамках современной структуры мирового и национального рынков, не является достаточно определенным с точки зрения возможности прогнозирования некоего константного объема доходов государства в течение длительного периода времени, конституционная привязка размеров социального вспомоществования к абсолютным значениям означала бы не что иное, как принятие государством на себя декларативных и необоснованных обязательств перед населением, создавала бы угрозу выхолащивания реального нормативного содержания институтов социальной защиты и социальных прав граждан.

В то же время сказанное ни в коей мере не предполагает самоустранения государства от признания необходимости обеспечения социальной защиты граждан, а, напротив, обусловливает выработку оптимальных механизмов урегулирования отношений по предоставлению гражданам возможности пользоваться необходимыми социальными благами, основанной на балансе между экономическими потребностями населения и экономическими возможностями государства на конкретном этапе его развития.

В связи с этим принципиально важной является позиция Европейского Суда по правам человека, которую в полной мере воспринял КС РФ, о том, что «не является допустимым для власти какого-либо государства ссылаться на недостаток денежных средств как причину невыплаты долга по судебному решению»[115].

Для конституционной оценки экономических возможностей государства важно также понимание недопустимости отмены или «замораживания» бюджетного финансирования социальных обязательств государства. Ситуация, когда существовала многолетняя практика бюджетного блокирования социальных прав с помощью законов о государственном бюджете на очередной год, подрывала сами основы социальной государственности. Ей была дана принципиальная оценка в постановлении КС РФ от 23 апреля 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете в связи с запросами группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского[116].

В то же время, осуществляя социальную функцию, государство во всяком случае не только вправе, но и обязано предусмотреть некие минимальные стандарты социальной защиты, соотнесенные с объективными показателями, характеризующими потребности гражданина в пользовании минимальным набором социальных благ. Соответствующие стандарты, обладая комплексной социально-экономической и правовой природой, выполняют двойственную функцию. Они представляют собой юридическую форму опосредования, с одной стороны, экономических возможностей государства в обеспечении социальных прав граждан, а с другой – меру признаваемых государством социально-экономических потребностей гражданина, неудовлетворение которых ставит под сомнение человеческое достоинство, возможность реализации всех иных конституционных прав и свобод, что ведет по существу к отрицанию конституционного статуса личности.

В связи с этим роль КС РФ как одного из институтов социальной защиты граждан состоит в том, чтобы гарантировать правовое согласование социально-политических интересов, формировать разумный правовой баланс между социальной защищенностью и личной свободой, поддержкой нуждающихся и экономической эффективностью, обеспечением социального мира и созданием условий для динамичного развития. КС РФ ограничен в своих возможностях по решению соответствующих задач: он интерпретирует Конституцию РФ, наполняет конституционным смыслом проверяемые нормативные акты, но не может устанавливать конкретные размеры пенсий, пособий, виды льгот и т. д., поскольку это означало бы оценку целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, что не относится к полномочиям Суда.

Важным аспектом конституционно-правового значения экономических возможностей государства является вопрос о допустимости использования их оценок при разрешении дел о конституционности положений законов, касающихся социального обеспечения. На этот счет КС РФ выработал предельно четкий подход, заключающийся в том, что оценка целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя по смыслу ФКЗ о Конституционном Суде РФ не относится к его полномочиям[117].

Но как быть, если принцип экономической обоснованности получает правовое закрепление и приобретает таким образом не только экономическое, но и правовое содержание? Таким примером является закрепленный в ч. 3 ст. 3 НК РФ принцип экономической обоснованности налогов. Конечно, вопрос об экономической целесообразности установления того или иного налога не входит в компетенцию Суда. Но оценка экономической обоснованности элементов налога вполне может (и должна!) быть предметом конституционного судебного контроля исходя из нормативного требования принципа экономической обоснованности, его системных взаимосвязей с иными принципами налогового законодательства, например с принципами равенства и недискриминации, безусловно, имеющими конституционное значение. Характерно, что возможности осуществления судебной проверки экономической обоснованности налогов – в правовом измерении понятия «экономическая обоснованность» – признаются и в зарубежными исследователями[118].

При этом, не ставя под сомнение возможность, а в некоторых случаях и объективную необходимость учета в рамках разрешения конституционно-правовых споров конкретно-исторического контекста и социально-экономических реалий, составляющих фактическую основу для решений законодателя и воздействующих на реализацию правовых норм и институтов, следует исходить из того, что сами по себе экономические отношения вряд ли могут выступать в качестве ценностно-нормативных критериев оценки конституционности оспариваемых нормативных правовых актов: воплощая в себе закономерности развития общества и государства, они не относятся к аксиологическим критериям конституционного правосудия. Использование социального (экономического) контекста для решения вопросов конституционного судопроизводства, вероятно, допустимо в том случае, если данный социально-экономический контекст непосредственно характеризует реальное нормативное содержание, отражает объективно сложившийся порядок реализации или социальное предназначение той или иной правовой нормы или института.

Поэтому в целом вполне оправданна сдержанность КС РФ в решениях и по такого рода вопросам, как признание за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики исходя из экономических возможностей государства. Так, например, в определениях от 19 января 2010 г. № 87-0-0 и от 25 февраля 2010 г. № 168-0-0 КС РФ указал, что в целях поддержки и поощрения лиц, осуществляющих специфические задачи обороны страны и охраны правопорядка, сопряженные с опасностью для их жизни и здоровья, иными значительными издержками этих видов профессиональной деятельности, государство, учитывая свои финансовые возможности и иные факторы, вправе устанавливать льготные условия исчисления выслуги лет, равно как и определять порядок их реализации во времени, в пространстве и по кругу лиц, т. е. решать вопросы о целесообразности и времени введения соответствующего механизма[119].

При этом Суд основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной защиты), а исключительно в исследовании того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции РФ, соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства, позволяет ли установленное законодателем правовое регулирование социальных отношений обеспечить удовлетворение минимальных неотъемлемых потребностей гражданина. Примечательно, что соответствующие подходы КС РФ созвучны практике Федерального конституционного суда Германии, который исходит из того, что существует принципиальная невозможность, по причине ее широты и неопределенности, узаконить обязанность гарантировать социальную поддержку в определенном объеме: обязательным является лишь то, что государство создает минимальные условия для достойного существования своих граждан[120].

Таким образом, КС РФ является важным фактором совершенствования – путем конституционализации – рыночного и социального законодательства и, стало быть, действенным судебно-правовым инструментом социально-экономического развития российской государственности. Решение комплекса возникающих в связи с этим проблем связано в конечном счете с формированием в Российской Федерации социально ориентированной конституционной экономики, а это должно основываться на последовательном учете того обстоятельства, что рынок не самоцель, но мера социальной ответственности общества и государства перед своими гражданами.

Сформулированные в решениях КС РФ правовые позиции в правозащитной сфере в своей совокупности составляют нормативную основу концепции конституционных прав и свобод и – в силу своей конституционной обусловленности – требуют создания эффективного механизма реализации, который предполагает совместные усилия всех ветвей государственной власти. Данная концепция, ядром которой является сочетание индивидуальной инициативы с социальной поддержкой государства, задает гуманистические рамки и цель процессу модернизации всей системы государственности, создает условия для правового и социально-экономического прогресса.

Таковы лишь некоторые направления деятельности КС РФ по выработке и корректировке основных направлений конституционной модернизации российской правовой государственности.

Глава 2. Российские стратегии конституционно-правового развития

Исторические трансформации идеи народного представительства показывают наличие устойчивого вектора в развитии российской государственности. Анализ ее историко-теоретических истоков демонстрирует непрекращающийся поиск путей диалога между властью и обществом, позволяющего рассматривать закон как выражение общей воли, преследующей общее благо. Этот поиск никогда не был легким и простым, он требует развития и совершенствования механизмов соотнесения воли народа с волей органа публичной власти, появления новых регулятивных и консультативных форм прямой демократии. Вместе с тем он невозможен без укрепления ценностных основ российского конституционализма, осмысления его базовых ценностей и их роли в развитии внутреннего законодательства.

§ 1. Идея народного представительства в России: историко-теоретические корни

Возникновение и становление народного представительства происходило под влиянием трех основополагающих идей: идеи о необходимости участия граждан во власти, диалога власти и общества при решении вопросов, затрагивающих интересы всех, идеи закона как выражения общей воли, преследующей общее благо, а также идеи народного суверенитета. Именно столкновение идеи народного суверенитета с монархическим принципом ведет к возникновению и развитию народного представительства – органа, способного обеспечить реализацию народного суверенитета.

Кроме того, необходимо также учитывать, что развитие народного представительства, как и в целом институтов власти в государстве тесно взаимосвязано с национальными, историко-культурными и духовно-нравственными традициями. В основе государственной и общественной жизни должны лежать незыблемые принципы и ценности, неотъемлемые от духовно-культурной жизни народа, не позволяющие ему терять своей национально-культурной, духовной идентичности. Конституционные начала организации власти должны быть связаны с национальным самосознанием народа, с его представлениями о целях своего существования.

1. идея общественного диалога и становление народного представительства в России. Идейно-исторические корни народного представительства берут свое начало в общинной организации политического строя многих народов. В России – это традиции вечевого строя. Вече, народному собранию принадлежала верховная власть, несмотря на то, управлялось ли земля племенным князем или выборными начальниками. Форма правления, какая бы она ни была, по свидетельству летописей, не уничтожала верховной власти веча. Право на участие в вече принадлежало всем членам общины, которые имели одинаковый голос. Поэтому не было различие между богатым и бедным: кто признавался членом общины, отвечал перед общиной, тянул тягло, тот имел право судить о делах общины, подавать свой голос на вече[121]. Отсюда – из общинного верховенства в делах, затрагивающих интересы всех членов общины, – берет свое начало общий принцип, на котором строилось сословное представительство в европейских странах: «касающееся всех, всеми должно быть одобрено». Законы должны создаваться, провозглашаться и исправляться или меняться с согласия всей общности людей, ибо никто не может знать лучше, что полезно всем, чем все сообщество. Поэтому власть одного, регулируемая законом во имя общего блага, должна быть соединена с властью многих. Развитие этих взглядов и идей приводит к обоснованию необходимости первоначально сословно-представительных органов, а позднее и народного представительства.

Сословное представительство – преддверие народного представительства – возникает как бы параллельно в разных странах из внутренних потребностей и особенностей сословного строя и по образному выражению русского дореволюционного историка и социолога Н. Кареева, «было найдено ощупью». Однако уже на начальном этапе возникновения сословного представительства в России и других странах можно увидеть не только общие основания его возникновения, но и существенные различия.

Появление Земских соборов – сословно-представительных органов в России – их взаимоотношение с царской властью, несмотря на некоторые общие закономерности, свойственные становлению сословного представительства в целом, основываются все-таки на иных традициях и принципах, нежели это было характерно для сословного представительства, в частности, в Англии. Действительно, Земские соборы, как и многие другие сословно-представительные органы европейских государств, появляются в силу причин, обусловленных внутренними потребностями и особенностями сословного строя, а также старой, идущей от общинного (вечевого) строя традицией участия народа в управлении общественными делами. Земские соборы были органичны для процесса развития российской государственности, но также органичны были Генеральные штаты для Франции, Кортесы для Испании и английский парламент для Англии, ибо между государственными учреждениями и внутренней жизнью людей, их воззрениями, обычаями, традициями, религией существует глубокая органическая связь. Земские соборы в условиях московского государства могли быть именно такими, какими они и были в действительности – со своими достоинствами, слабостями, отражающими тот духовно-религиозный, социально-культурный и государственный уровень развития общества, земского самодержавия, который был достигнут к тому времени Россией.

И вместе с тем, сопоставляя Земские соборы и сословно-представительные органы европейских государств, нельзя не признать, что сословный строй России, взаимоотношения власти и общества отличались особенностями, которые во многом были обусловлены тем, что на Западе источником дальнейшего развития цивилизации был Рим, в то время как на Востоке – Константинополь. На Западе было всегда сильным правовое, договорное начало, ограничивающее абсолютную власть монарха. Власть московских государей, получившая свое идеологическое обоснование из Византии и опирающаяся на монархические православные традиции Востока, осуществлялась в формах самодержавия, нехарактерных для Западной Европы: договорное начало как основа построения государства в нашей истории никогда так не абсолютизировалось как на Западе. «… Договор требует всякого рода взаимных гарантий. И единственною санкциею их исполнения для подвластных и может служить лишь право возмущения, право революции, право возводимое даже в обязанность. Это начало гарантий, вытекающее из договора, и составляет новый, так сказать, протестантский политический идеал, известный под именем конституционализма»[122].

Участие сословий во власти в России проявлялось не в порядке конкурирования с царем, а в порядке подчиненности государству в силу «объективного status…, что приводило не к субъективным политическим правам, а публично-правовым обязанностям участия во власти, к своеобразной службе государству…». Поэтому «в Московском государстве говорили о «неподвижном крепостном уставе» службы всех сословий великому государю…. Субъективные гарантии, которые в западноевропейской системе сословной государственности давались в pakta conventa[123], заменялись в восточноевропейской системе объективным принципом законности правления».[124] Дать совет, высказать мнение, когда его спрашивают, – это не политическое право Боярской думы или Земского собора, а их верноподданническая обязанность. Таким образом, знать положения дел на местах, знать мнение народа по тому или иному вопросу, его отношение к тем или иным событиям (по выражение Екатерины II знать «народное умоначертание»), объявлять ему свою волю было выражением признания этой традиции взаимодействия власти и сословий.

Потребность в созыве первого Земского собора была обусловлена самим ходом развития Русского государства, уничтожением разновластия, соединением всей Русской земли в одно целое, желанием сословий заявлять свои нужды перед образовавшейся верховной (царской) властью[125]. Объединение русских земель в единое государство началось с принятием христианства и учреждением единой церкви для всех краев Русской земли с митрополитом всея Руси, который созывал церковные соборы, охраняя единство церкви. Церковные соборы послужили образцом земским соборам. Земские соборы, по существу, вырастают на одном стволу с собором церковным: «духовный собор должен был послужить образцом мирского собора, в состав которого он сам вошел и на который перенес свое название»[126]. Именно это обстоятельство объясняет во многом особенности земских соборов как сословно-представительных органов, практику их деятельности, взаимоотношение с властью монарха. Народное представительство, как отмечалось, возникает в результате столкновения идеи народного суверенитета с монархическим принципом, что неизбежно вело к ослаблению монархии, превращению ее в политическую декорацию либо к полному устранению и вытеснению из политической жизни. В России земские соборы никогда не составляли конкуренцию монарху, никогда не покушались на его прерогативы, не пытались добиться от него каких-либо уступок, привилегий.

В русской политической мысли XVI–XVII вв. наряду с традиционными взглядами на царскую (княжескую) власть появляются и новые идеи о смысле, пределах и призвании самодержавия, легитимности государственной царской власти, свидетельствующие, в частности, и о проникновении в нее западнических воззрений. Основой для этого служила общественно-политическая практика осуществления монархического принципа в условиях Московского государства. Самовластие Ивана Грозного с его безмерным насилием и жестокостью, возникновение и деятельность Земских соборов, трагические события «Смутного времени», избрание на царский престол Михаила Романова – все это не могли не породить «идеи долга царя как блюстителя общенародного блага», «идею если не юридической, то нравственной его ответственности не только перед Богом, но и перед землей» (В.О. Ключевский). Здравый смысл говорил: власть не может быть сама по себе ни целью, ни оправданием и становится непонятной, когда она перестает исполнять свое предназначенье – служить народному благу. Поэтому государю-самодержцу необходимо иметь «советы» по делам управления, крепить дружбу и единомыслие князей, бояр и воевод, помогающих государям в управлении, заботиться о подданных в духе человеколюбия и правосудия, справедливости и милости, противостояния беззаконию. Государь, получив в управление царство, должен быть достоин сего, «ибо царь есть одушевленный, то есть живой образ Божий». Так писал в своих сочинениях Максим Грек (ок. 1470–1555). Он одним из первых поставил вопрос о возможности передачи престола не только по наследству, но и занятии его выборным путем, считая это законным. При этом в выборах, должны участвовать не только бояре и воеводы, но и крестьяне, «простейшие»[127].Состоявший в переписке с Максимом Греком Федор Карпов (2-я половина XV в – до 1540) был убежден, что не только подданные имеют обязанности перед государством, но и власти обладают обязанностями перед своими подданными[128]. Во время царствования Ивана Грозного, созвавшего первый Земский собор (первое сословно-представительное учреждение России), анонимный автор «Беседы Валаамских чудотворцев», обосновывая самодержавную власть царя как помазанника Божьего, который по собственному разумению управляет государством, указывает вместе с тем, что царю достойно не одному заботиться о государстве, но с советниками о всяком деле совет держать. Таким образом, отстаивая принцип самодержавия, автор «Беседы» как бы прокладывает путь и сторонникам ограничения царской власти. Более определенно эта мысль выражена в своеобразном приложении к «Беседе» – в «Ином сказании», автор которого ставит вопрос о том, как возможно соблюдать государственное благо в обширнейшем государстве? Этого можно достигнуть, по его мнению, лишь «премудрой мудростью», которая состоит в том, чтобы царю «беспрестанно» держать при себе «вселенский совет» от всех «градов своих людей». Кроме того, у царя должен быть также и совет из «разумных мужей, мудрых и надежных приближенных воевод»[129]. Об ограничении самодержавной царской власти ставит вопрос князь Курбский (ок. 1528–1583) – в молодости сподвижник царя Ивана Грозного, а после побега в Литву, ставший его открытым и непримиримым противником. Курбский обвиняет Ивана Грозного в том, что он избрал путь произвола, пренебрегая подчиняться закону Божьему, действуя «без суда и без права». Курбский полагает, что «самому царю достоит быти яко главе и любити мудрых советников своих, яко свои уды». Курбский приводит случай с библейским царем, и напоминает Ивану Грозному: забыл ли ты, к чему привело неповиновение, когда царь не послушал советников своих? Какое несчастье навел за это Бог? И ставил в пример премудрого Ивана III, который очень любил советы и не начинал ничего без глубокого и долгого совещания. Таким образом, у Курбского прослеживается мысль, что мнение совета должно быть, по сути, обязательным для царя[130]. Другой автор XVII века – И. Тимофеев (ок. 1555–1631), анализируя трагические события «Смутного времени» в своем произведении «Временник», приходит к выводу, что идеальной формой государственной власти является сословно-представительная монархия. Она, по его мнению, дает возможность не только ограничить произвол властителя, но и дать исход выражению общественного мнения, явиться сплачивающим народ фактором. При этом власть царя должна быть ограничена не только божественными и естественными законами, но и «уставным законодательством»[131]. Однако народ был не с теми, кто предлагал ограничить власть царя: народ обожает царя; нет и намека на политическую оппозицию ему, стремления избавиться от власти царя: «царю вся полнота власти, а боярам, придет время, отольются народные слезы» (Г.П. Федотов). Народ мог переменить царя, но не ограничить его власть. «Лучше грозный царь, чем семибоярщина» – гласит народная пословица.

XVIII век знаменовал новый этап в общественно-политическом и культурном развитии России, главной чертой которого стало просвещение на основе европеизации, что было обусловлено реформами Петра Великого, которые сопровождались резким разрывом с традиционными формами организации жизни общества и государства, порой с искусственным насаждением образцов западного образа жизни: при Петре окончательно прекращается традиция созыва Земских соборов. Идея Святой Руси была заменена теорией «общего дела»: служению Отечеству, его пользе. «В русском общественном мнении формировалось убеждение, что каждый должен служить общему благу, правда, носителем, выразителем последнего мыслилась абсолютная власть государя. «Отечество» и «Государь» надолго сольются в единое целое – «Великую Россию», служба которой станет гражданской и моральной нормой»[132]. Абсолютная власть императора получает свое теоретическое обоснование (в «Правде воли монаршей» Феофана Прокоповича, который дополнил идею божественного происхождения власти монарха мыслью о том, что начало ее коренится в общественных сословиях и общественном согласии[133]) и законодательное закрепление: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомнению управлять» (толкование к арт. 20 «Артикула воинского» 1715 г.). При этом власть императора практически уже не ограничивалась (как было до этого) обычаями и традициями[134]: Петр Великий объявил им беспощадную войну, радикальным образом видоизменяя весь общественный и государственный строй древней России. Насаждая западные институты в России, Петр I исходил из убеждения, что вводимые им учреждения вполне достаточны для европеизации русской жизни, не подозревая, что между государственными учреждениями и духовной жизнью народа существует глубокая органическая связь. Восприятие и использование западноевропейских конституционно-правовых институтов, принципов и идей не должно приводить к отказу от своей собственной культуры во имя культуры западной, не должно превращаться в средство разрушения самобытности культурно-исторического типа российского народа. Весьма символично, что выдающейся русский дореволюционный ученый П.И. Новгородцев – автор фундаментальной работы «Об общественном идеале» – в своей последней, уже посмертной статье, написанной в эмиграции в июне 1923 г., приходит к выводу: «Не политические партии спасут Россию, ее воскресит воспрянувший к свету вечных святынь народный дух». «Должен образоваться, – писал он, – крепкий духовный стержень жизни, на котором все будет держаться, как на органической своей основе»[135].

Европеизация России принесла с собой новые идеи, которые в целом были восприняты высшими классами общества, но которые не дошли до народных масс[136]. Это послужило одной из причин усиливавшегося раскола общества: между «верхами» и «низами», между «интеллектуалами» и «народом»: «правительство остро чувствовало ослабление контактов с народом после реформ Петра» (Г.В. Вернадский). Однако после смерти Петра старые традиции стали снова оживать, появлялись планы ограничения монаршей власти, привлечения представителей сословий к государственному управлению, которые, однако, так и не были не реализованы.

Пик русского Просвещения приходится на царствование Екатерины II, которая, полагая, что лучшей формой правления для России является самодержавие (всякая другая форма правления, по ее мнению, была бы для России не только вредна, но и крайне разорительна), вместе с тем увлекаясь учениями французских просветителей, способствовала распространению в России идей Просвещения, которые в ее трактовке подчинялись обоснованию разумности и законности самодержавной власти. Екатерина созывает «Уложенную комиссию» (законодательную комиссию, состоящей из депутатов от всех сословий, кроме крепостных, для составления нового Уложения – Свода законов) и пишет для членов комиссии «Наказ», проникнутый духом просвещенного абсолютизма. В Наказе, содержащим много заимствований, сделанных Екатериной у представителей западной науки «века просвещения» (императрица сама призналась, что «обобрала президента Монтескье»), нашла свое выражение доктрина самодержавного правления, как ее понимала Екатерина: монархическая власть, по сути, предстала в Наказе имеющей свое продолжение не в сословиях, а в бюрократии. Монархия, как это следует из Наказа, должна представлять не сословно-представительную монархию (как у Монтескье, выступавшего за сословные прерогативы – своеобразные сдержки, с помощью которых монарх удерживается в пределах законности, и монархия благодаря этому не превращается в деспотию), а бюрократическую монархию, основанную на одном лишь самоограничении, проводимом по политическим соображениям. Главными отличительными чертами бюрократической монархии является отмена непосредственного личного управления государя, который, являясь источником власти, управляет государством при посредстве профессионального чиновничества, образующего иерархическую лестницу правительственных инстанций. Таким образом, Наказ, данный в руководство представительной Комиссии, сформированной для составления нового Уложения, развивал теорию такого государственного строя, в котором, по сути, не было места для небюрократического учреждения, что, конечно, не могло не отразиться на работе Комиссии, так и не выполнившей своей миссии. По мнению Ф.В. Тарановского, прямой путь от политической доктрины Наказа вел не к законодательным комиссиям с представительным составом, но к бюрократическому Учреждению о губерниях, оказавшемуся наиболее прочной из правительственных реформ Екатерины[137]. Бюрократизации управления страной способствовали и изменения в статусе, дворян, вызванные их освобождением от обязательной государственной службы, которое превратило государевых слуг в сословие в западном смысле слова. Петровский Табель о рангах был положен в основу политической структуры России, и хотя дворянство сохранило командные посты в новой организации управления государства, постепенно все большую роль в ней начинают играть разночинцы: государственная служба во многом их уравнивала с дворянами. Дворяне, продолжая властвовать над своими крепостными, «перестали нести – осознавать на своих плечах – тяжесть Империи» (Г.П. Федотов); их место, по сути, занимает новый служилый класс – русская бюрократия.

Вместе с тем политико-правовая мысль XVIII века не стояла на месте. Она выдвигала и обсуждала вопросы, ответы на которые искали и в XIX, и отчасти в XX столетиях: равенство сословий, их участие в управлении государством, конституция, роль закона и монарха в обществе и государстве и др. В XVIII веке уже отчетливо проявляются «конституционные» стремления дворянства, попытки закрепить свои отношения с короной договорным путем (при избрании на престол в 1730 г. Анны Ивановны, при возведении на престол Екатерины II), ведется разработка проектов учреждения представительных законотворческих органов (Десницкий и др.), закладываются теоретические основы для двух идеологических течений – определявших в дальнейшем развитие взглядов на будущность России – славянофильства и западничества.

В XIX веке вопросы о введении народного представительства, осуществлении самодержавия на конституционной основе переходят в практическую плоскость: разрабатываются проекты государственных реформ (при Александре I и Александре II), предусматривающие привлечения представителей сословий к законотворчеству. Этого добивались и деятели земского движения, получившего во второй половины XIX века мощный импульс в результате земской и городской реформ Известно, что определяющим фактом развития российского государства являлось постоянное расширение его территориального пространства, освоение все новых и новых районов, вовлечение в государственную жизнь России новых народов и культур. Обширность территорий, пространственная удаленность населенных мест, невысокая плотность населения, а также корпоративно-общинные традиции исторически сложившегося строя русской жизни обусловливали, что традиционная для России система централизованного административного управления неизбежно дополнялась и подкреплялась в тех или иных пределах институтами самоуправления, служившими важным фактором становления российского гражданского общества. При этом, начиная со времен Московского государства, центральная власть играла решающую роль в создании и обновлении институтов самоуправления. Осуществляя реформы управления государством, она опиралась на исторически сложившиеся, естественные формы самоорганизации общества.

Необходимо отметить, что отечественный, также как и зарубежный опыт показывает, что между народным представительством и развитием местного самоуправления существует тесная взаимосвязь: местное самоуправление является необходимой предпосылкой и условием развития народного представительства, играя в развитии демократии, образно говоря, ту же роль, что начальная школа для высшей школы: «без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет» (А. Токвиль). Местное самоуправление – это не только самостоятельная деятельность населения по решению местных вопросов, но и форма взаимодействия власти и народа, государства и общества. Своеобразными преемниками народных собраний, вечевого строя в России выступали Земские соборы, продолжая на новом этапе развития государства и общества традицию сотрудничества власти и народа. Идея возрождения Земских соборов – общероссийских представительных органов, которые бы венчали систему земских и городских органов местного самоуправления – возникает в XIX веке после реформ Александра II. Эти реформы (включая земскую 1864 г. и городскую 1870 г.), рассчитанные на дальнюю перспективу, стали поворотным пунктом в истории России. Они выражали стремление приспособить существующую систему управления к новой социально-экономической ситуации, а также приобщить в той или иной степени к управлению территориями практически все социально значимые слои населения. Все это, включая и идею возрождения общероссийского представительного органа – центральную в проектах государственных реформ, разрабатывавшихся в XIX веке – в совокупности и создало ту почву, на которой (и во многом благодаря которой) возникло первое народное представительство в дореволюционной России, произошел коренной перелом в политическом миросозерцании общества, в духовном настроении народа. Первая Государственная дума России родилась в недрах борьбы общественных сил – борьбы, зарождающейся в земском движении второй половины XIX века (программа первой общеземской организации, сложившейся в 1879–1880 гг., содержала требование образования законодательной Государственной думы) и получившей новый импульс в земских съездах в 1902–1905 гг. Именно земствам принадлежит значительная роль в распространении в обществе идеи народного представительства: они не только подготавливали почву для его появления, но и своей деятельностью, прежде всего на своих земских съездах, заполняли во многом (насколько это было возможно) тот пробел, который создавало отсутствие в России выборного общенационального представительства. Земские съезды намечали основы назревших реформ, вырабатывали проекты конституционных законов, обращались к Императору с адресами и посылали депутации. Все это находили отклик не только в земской среде, но и в других слоях общества. Знаменательно, что первый земский съезд проходил под председательством организатора земского движения Д.Н. Шипова, а последний земский съезд – под председательством будущего руководителя первого российского парламента С.А. Муромцева. И в этом отразилось символическое значение съездов, как переходного звена, связывающего два периода русской жизни: «они были венцом многолетней работы органов местного самоуправления и вместе с тем тенью, которую бросал впереди себя грядущий русский парламент» (Ф.Ф. Кокошкин).

Вместе с тем земское самоуправление, его роль в политической истории России начала XX века неоднозначно оценивалась в литературе. По мнению архиепископа Серафима, «Земство явилось пагубным учреждением для России»[138]. И. Солоневич полагал, что «В Московской Руси и самодержавие и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, только наследие крепостного права изувечило эту традицию… Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы»[139]. С.Ю. Витте считал, что в самодержавном государстве самоуправлении допустимо, пока оно не выполняет административных функций. Земские же органы в России, по его мнению, – это «конституция снизу, которая рано или поздно приведет к «конституции сверху». Местное самоуправление, приходил он к выводу, чуждый бюрократической системе элемент: оно прямой путь к народному представительству, к парламентаризму. Л.А. Тихомиров считал, что выводы С.Ю. Витте основаны на непонимании основ государственности. Однородность органов управления сверху донизу, писал он, ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве создает возможность для взаимного контроля[140]. П.А. Столыпин видел идеал государственного управления – в развитии земщины внизу, а наверху – «это развитие дарованного Государем стране законодательного, нового представительного строя, который должен придать новую силу и новый блеск Царской Верховной власти»[141]. Он считал, что успех задуманных им реформ во многом зависит от того, выражают ли они чаяния российского народа, соответствует ли народному духу, опираются ли на национальные начала, служат ли развитию национального мировоззрения. Все те реформы, все то, что предлагает правительство, говорил Столыпин, мы не хотим насильственно, механически внедрять в народное самосознание, все это глубоко национально. Столыпин был убежден, что Верховная власть царя – хранительница идеи русского государства, что она оберегает его от распада. Он видел, что падал авторитет Верховной власти царя и пытался спасти династию, осуществляя реформы, укрепляя начала представительного строя. При этом развитие народного представительства, российского государства в целом, по мнению Столыпина, должно было основываться на исторических, национальных корнях, к которым нельзя «прикреплять какой-то чужой, чужестранный цветок». Свобода, по мнению Столыпина, слагается не только из гражданских вольностей, но и чувства государственности и патриотизма. Именно в этом направлении он предлагал Думе работать совместно, развивая новый представительный строй[142].

К опыту земского самоуправления обращается А.И. Солженицын указывая, что земская система «сущностно отличается от стандартного парламентаризма и политизированной избирательной системы – тем, что открывает путь для истинных достойных представителей народа, постоянно ответственных перед населением избравшей их местности». По его мнению, местное самоуправление может стать основанием для построения ступенчатой земской вертикали, олицетворяющей подлинное народное самоуправление: объединение граждан нашего государства внеполитическое, внепартийное и вненациональное[143]. Такая земская вертикаль, по мнению великого русского писателя, независимо выросшая с вертикалью правительственной создала бы в России государственно-земский строй, при котором одновременно и сохраняется централизованное государственное управление, и жизнь народа реально направляется им самим. При этом на каждом уровне власти правительственная вертикаль проверяет земскую на строгое выполнение законов, а земская правительственную – на честность и открытость ведения дел. «И президентская власть, – заключает автор, – так же оказалась бы под совестным просвечиванием земской вершины (чего ныне так не хватает нам)».[144] Взгляды А.И. Солженицына во многом напоминают взгляды другого нашего выдающегося соотечественника И.А. Ильина, опубликовавшего в эмиграции цикл статей о духовном обновлении России («Наши задачи. Историческая судьба и будущее России. Статьи 1948–1954 годов»). И.А. Ильин считал, что Россия может спастись только «выделением лучших людей, отстаивающих не партийный и не классовый, а всенародный интерес». Он предлагал в этих целях принять такие меры, как: освобождение народа от всех и всяких партий; введение голосования по округам с выставлением персональных, лично всем известных кандидатур; и, главное, выработка особого вида конкурирующего сотрудничества в нахождении и выдвижении лучших людей – сотрудничества государственного центра с избирателями. И.А. Ильин призывал также не абсолютизировать всеобщее, равное, прямое и тайное избирательное право, ибо вопрос «всенародных выборов», по его мнению, есть вопрос средства, а не высшей непререкаемой цели или догмы. «Это средство может в одном государстве и в одну эпоху оказаться целесообразным, а в другой стране и в другую эпоху нецелесообразным. Ребячливо веровать в это средство как в политическую «панацею». Совсем не всякий народ и не всегда способен выделить к власти лучших при помощи таких выборов». А это означает, что Россия после крушения советского строя будет нуждаться в таких выборах, которые не могут быть ни всеобщими, ни прямыми. В противном случае, указывал он, Россия будет опять отдана во власть «политической черни», которая из «красной черни» перекраситься в «черную чернь», чтобы создать новый тоталитаризм, новую каторгу и новое разложение[145]. Нельзя не отметить, что формировавшаяся после крушения СССР практика проведения выборов в России давала пищу для размышлений в духе указанных (хотя и возможно излишне категоричных, и не бесспорных) оценок и предложений.

2. Идея закона и народное представительство. История развития российского законодательства свидетельствует и о влиянии западноевропейских правовых теорий и концепций, и национальной духовной культуры на восприятие понятия «закон», понимание его роли и значения в жизни Российского государства и общества. Слово «закон» встречается уже в древнейших памятниках русской письменности. По мнению одних авторов, наши предки уже с Х века употребляют слово «закон» в смысле продукта государственной деятельности, отличая закон от обычая. Другие авторы полагают, что слово «закон» в древности означало то же, что и «обычаи»: одно заменяло другое и имело единый источник – «деятельность отцов». И лишь когда на Руси начало распространяться византийское право слово «закон», как утверждает В.И. Сергеевич, разошлось в смысле со словом «обычай»[146]. Первоначально же вся жизнь древних княжений определялась обычаем (право наследования, право собственности и т. д.), то есть обязательной общей нормой, которая была установлена «отцами» и освящена длительным соблюдением. Поэтому признание за волей князя (царя) способности творить право (закон) являлось вторичным, основывалось ссылками на старину и развивалось весьма медленно: указы князей не предшествовали практике, а неуклонно следовали за ней, и в уложения и судебники заносилось то, что выработалось практикой. Кроме того, надо учитывать старое деление закона на закон Божий и закон человеческий; лишь с истечением длительного периода развития права указанный дуализм закона сменился монизмом закона человеческого.

Идея закона, преследующего общее благо, в России основывалась на христианских воззрениях на княжескую (а в последствии – царскую) власть, призванную заботятся о благе своих поданных. Власть государя не означала право делать что угодно, ибо ее цели определялись истинной верой. Поэтому законотворчество было для князя не правом, возвышающим его над своими подданными, а обязанностью, возложенной на него Богом: содержание издаваемых князем законов должно было соответствовать духу православия, т. е. проникнуто милосердием и любовью[147]. В произведении Иллариона «Слово о Законе и Благодати» (ХI в.) княжеская власть понимается не столько в качестве совокупности властных полномочий или высшего сана в общественной иерархии, а скорее, в качестве поля деятельности, процесса свершения благих дел для Русской земли. Идеальный князь в русском политическом сознании – это князь-труженик, князь воин. Как отмечается в литературе, терминологическое значение понятия «закон» у Иллариона уже имеет два аспекта: закон как юридическое установление власти и закон как совокупность широких правил, установленных в первооснове Священным Писанием. При этом закон как юридическое установление власти не должен противоречить правилам Священного Писания: при несоответствии закона юридического закону священному речь может идти только о неправовом законе, то есть не легитимном[148]. Таким образом, Илларион связывал в учении о законе воедино два компонента: нравственный и правовой. На нравственные качества властвующих обращал внимание в своем «Поучении» Владимир Мономах, раньше других русских князей осознавший, что судьба Русского государства (конец ХI в.) в огромной мере зависит от того, насколько нравственными окажутся в своем поведении люди, держащие в своих руках государственную власть. Мнение, которое актуально и сегодня[149].

Главной опорой власти князя, как в мирное, так и в военное время была дружина. При этом старшие дружинники представляются в летописях думцами князя, без их совета князь почти ничего не предпринимал. Они постоянно участвовали в договорах князя, сопровождали его по делам управления, участвовали в разбирательстве судебных дел, а также в законодательстве. Князь Владимир, по Иллариону, советовался со своим окружением и «отцами-епископами», дабы «закон установить». После смерти Ярослава в составлении новой редакции Русской Правды вместе с его сыновьями участвовали старшие дружинники[150]. В этой традиции можно видеть истоки появления Боярской думы, а также в определенной мере и Земских соборов.

Политические и правовые идеи Киевской Руси получили свое развитие в политико-правовой идеологии Московского государства. Развитие идеи царской власти в условиях Московского государства привело к появлению понятия истинного, боговенчанного царя как защитника православной веры и Русской земли, пределы верховной власти которого определялись не столько правовыми, сколько религиозно-нравственными законами[151]. Царская власть в понимании Ивана Грозного – это власть ограниченная, но не людьми, а тем, кто ее дал, то есть Богом. В соответствии с русской политической идеологией царь несет обязанности относительно своих подданных не по договору с ними, но в силу самого своего звания русского царя. Поэтому он не должен присягать своим подданным, как это делали европейские короли[152].

Вместе с тем благодаря практике Земских соборов (вторая половина ХVI в. – ХVII в.) выборные служилые люди, выборные от городов стали принимать участие в обсуждении важнейших государственных дел. Дошедшие до нас решения соборов свидетельствуют, что, например, с 1613 года и во все продолжение царствования Михаила Федоровича Романова, важнейшие государственные дела решались «по указу государеву и по соборному приговору», так что власть государя стояла с властью общества, с властью всей Русской земли, почти постоянно присутствовавшей на Земских соборах в лице своих выборных людей[153]. Характерное для православия стремление к соборности во многом определяло и государственно-правовые основы развития общества, практику принятия Земскими соборами решений не формальным большинством голосов, а путем духовного единения и согласия. Именно духовное единение и согласие по принципиальным вопросам развития общества и государства отсутствуют в современном российском парламенте, препятствуя во многом поиску наиболее оптимальных решений современных государственных и общественных проблем.

Единственным субъектом законодательной власти в императорскую эпоху становится самодержавный государь, воля которого творила закон[154]. Петр Великий в своей законодательной деятельности исходил из понятия государственного интереса. Он признавал, что с царь с его правительством должен заботиться о благосостоянии населения, полезного государству, что издавать законы и управлять он должен, имея в виду общую пользу: во имя государственного интереса и подчиненного ему общего блага царь устанавливал свои отношения к подданным, даже в мелочах их частной жизни[155]. Петр I благоприятствовал распространению понятий о естественном праве, повелел, например, перевести на русский язык трактат Пуфендорфа об обязанностях человека и гражданина и содействовал распространению некоторых идей Томаса Гоббса, отвечающих его политическим целям. С научно-философским обоснованием власти абсолютной монарха выступил Феофан Прокопович (1681–1736), который в «Правде воли монаршей», связывал возникновение наследственной монархии с «первым в народе согласием», в котором выразилась «воля народная», соединяя договорную теорию и идею богоустановленности власти провозглашением принципа: «глас народа – глас Божий». При этом власть верховная в силу своего установления имеет целью всенародную пользу; монарх волен поступать, как ему заблагорассудится, «лишь бы народу не вредно было и воле Божей не противно было».

В соответствии с началами просвещенного абсолютизма, нашедшими свое выражение в Наказе Екатерины II[156], цель самодержавного правления заключается не в том, чтобы у людей «отнять естественную их вольность», но в том, чтобы «действия их направить к получению самого большого ото всех добра». Законы признаются Екатериной II «простым и правым рассуждением отца, о чадах и домашних своих пекущегося». Правление, ставившее себе просветительные задачи, не могло оставаться без закона, основываясь на произволе и прихоти правителя. Поэтому начало законности полагаются Екатериной II в основу самодержавного государственного строя. Сущность законного монархического правления, по мнению Екатерины II, проявляется в определенном самоограничении власти, которое проводится, однако, не безусловно. Но если у Монтескье, у которого Екатерина II заимствовала многие идеи своего Наказа, пределом власти монарха являются прерогативы сословий, то в Наказе самоограничение власти обусловливается лишь политическими соображениями, интересами государства. «Есть случаи, – говорится в Наказе, – где власть должна и может действовать безо всякой опасности для государства в полном своем течении. Но есть случаи и такие, где она должна действовать пределами, себе… самою положенными». Чтобы монархия не превратилась в деспотию необходимо не только соблюдать действующие законы, но и следить за тем, чтобы сами законы были внутренне справедливы. Основным критерием для определения внутренней (естественной) справедливости законов Екатерина II признает государственную заботу о духовном и материальном благосостоянии народа.

Наказ Екатерины II дал толчок к научной разработке русского государственного права, привлек внимание к вопросам утверждения начал законности государственного управления[157], участия народа в разработке этих начал. М.М. Сперанский, разрабатывавший по поручению Александра I общий план преобразования общественно-политического строя России, исходил из того, что «общий предмет преобразования» должен состоять в том, что «чтоб правление, доселе самодержавное, поставить и учредить на непременном законе»[158]. Во взглядах Сперанского на закон отчетливо проявляется развитие принципов религиозной онтологии власти и права. При этом он опирается на политические теории античных и современных ему европейских философов, на русскую правовую традицию. Общее назначение законов, по мысли Сперанского, состоит в обеспечении пользы и безопасности всех людей. Основу порядка государственного, по его убеждению, образует нравственный порядок, базирующейся на правде, опирающейся на две силы: внутреннюю, религиозную, и внешнюю силу общежития, выраженную в законе. Категория правды – одна из ключевых в учение Сперанского о праве: правда является выражением вечных ценностей. Следование правде в обществе приводит человека к правде Божьей. Верховная власть установлена к защите правды, в содействие совести. Власть верховная (власть законодательная) посредством законов возвещает правду и долг ее в порядке общежительном. Эта власть есть орган правды общежительной, однако начало общежития есть действие всеобщего нравственного закона. Поэтому порядок общежительный, по Сперанскому, есть тот же порядок нравственный, то есть определяется составом прав и обязанностей к себе, к другим и к Богу. Законы общежительные недействительны, когда они противны законам естественным, то есть законами общения человека с другими людьми, отражающий меру его единства с самим собой и с Богом[159]. Сперанский полагал, что «нельзя основать правление на законе, если одна державная власть будет и составлять законы, и исполнять их». Поэтому он предлагал реформировать систему государственного управления на основе распределения державной власти монарха в трех специализированных отраслях управления: законодательной, исполнительной и судебной. Монарх – верховный субъект и хранитель законов. Он связан нравственным обязательством по исполнению существующих законов. Законодательная деятельность должна исходить из воли народа: необходимо обеспечить подданным возможность участвовать в законодательной власти. Никакой закон, по плану Сперанского, не мог иметь силы, если бы он не был составлен законодательным собранием. Для этого он предлагал создать независимое и основанное «на народном избрании» законодательное учреждение. При этом закон не должен парализовать исполнительную власть: надо найти «золотую» середину, на основании которой закон отличался бы от нормативных правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти. Сперанский считал, что чиновники должны быть подотчетны народу, так как, «не быв никакими пользами соединены с народом, они на угнетении его оснуют свое величие». В его замыслах предусматривалось поэтапное преобразование сословного строя, воспитание людей, способных воспринять новые идеи и стать опорой законодательной власти[160].

Принцип верховенства закона, лежащей в основе государственного порядка и требующий, чтобы ни один закон не мог быть издан без участия законодательного (представительного) органа, выдвигаемый М.М. Сперанским в начале XIX века, нашел свое закрепление в Основных законах Российской империи в редакции 1906 года. Статья 84 Основных законов гласила: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке», а статься 86 закрепляла, что «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственный думы и воспринять силу без утверждения государя императора». При этом закон не мог быть отменен иначе, как только силой закона (ст. 94). Одной из идей, выдвинутой на первый план русской государственной жизни в царствование Императора Николая II, становится идея единения Царя и народа, многократно провозглашаемая в Высочайших манифестах. Эта идея основывается на земских традициях взаимодействия царя и народа, земли и государства. В своей речи, обращенной к депутации земских и городских деятелей 6 июня 1906 года, Николай II заявил: «Пусть установится, как было встарь, единение между Царем и всей Русью, между Мной и земскими людьми, которое ляжет в основу порядка, отвечающего самобытным русским началам…»[161]. О законодательной власти, функционирующей на основе принципа единения (который трактовался рядом дореволюционных юристов как моральное начало, руководящее правосознанием соединенной законодательной власти) гласила статья 7 Основных законов: «Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Однако, как показали последующие события, «живая связь народа с Царем своим» (Ф.М. Достоевский), на основе которой созидалось и крепло Российское государство, была разорвана, утратила свою мистико-религиозную силу: в день своего отречения от престола (2 марта 1917 г.) Николай II записал в своем дневнике: «Кругом измена и трусость и обман!»[162].

Введение народного представительства предполагает более строгого различия понятий: «закон в формальном смысле», «закон в материальном смысле», «подзаконные акты». В первом случае речь идет о правовых актах, которые возникают в порядке особой инициативы, обсуждаются и принимаются народным представительством (парламентом), получают законную санкцию, публикуются в установленном порядке и обладают повышенной юридической силой. Закон в материальном смысле – это важнейшие правовые предписания общего характера, исходящие от органов государственной власти, которые по процедуре принятия отличаются от законов в формальном смысле, а по содержанию – от правоприменительных актов. В связи с этим возникает, в частности, проблема: определить ту грань, которая отделяет законодательную деятельность парламента от правотворческой деятельности правительства, осуществляющего управление. Это проблема решается в разных странах по-разному с учетом правовых традиций: англосаксонских странах – она решается путем делегирования полномочий как основы для осуществления органами управления нормотворческих функций, в странах континентальной правовой семьи органы исполнительной власти наряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативные акты во исполнение закона – подзаконные акты. Так, согласно Основным законам (в ред. 1906 г.) в дореволюционной России «обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, на то законами уполномоченными, установлениями», не должны были противоречить законам (ст. 122). Государь император в порядке верховного управления издавал в соответствии с законами указы, которые должны были скрепляться подписью председателя Совета Министров или подлежащим министром либо главноуправляющим отдельной частью и обнародоваться Правительствующим сенатом (ст. 11, ст. 24). Вопрос о принятии мер, требующих законодательного оформления, в период прекращения заседаний Государственной думы, решался государем императором по представлению Совета Министров. Однако действие такой меры, согласно статье 87 Основных законов, прекращалось, если соответствующий законопроект не был внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления ее заседаний или если этот законопроект отклонялся Государственной думой или Государственным советом. Таким образом, в Основных законах в целом достаточно последовательно проводилась идея верховенства закона, реализация которой означала развитие России по пути к конституционному, правовому государству. Своеобразным гарантом этого развития выступал государь император, которому принадлежала верховная самодержавная власть (ранее Основные законы говорили о неограниченной власти монарха), имевшая, по сути, то же значение, что имеет для организации и осуществлении власти в демократическом правовом государстве идея народного суверенитета.

В начальный период развития советского государства теория и практика советской власти, не испытывала особого пиетета по отношению к законам, не выделяя, по сути, правовые акты с повышенной силой в системе советского законодательства. Право осуществлять законодательную власть признавалось за несколькими верховными (высшими) органами власти: соответствующими съездами Советов (СССР, РСФСР), Центральными исполнительными комитетами (ЦИК СССР, ВЦИК), которые формировались съездами Советов, президиумами ЦИК СССР и ВЦИК, а также таким правом обладали союзное правительство (СНК СССР) и российское правительство (СНК РСФСР)[163]. Это было обусловлено многими причинами. В частности, резко отрицательное отношение к буржуазной юриспруденции, к буржуазной науке права, в целом к правовому и общественному порядку, существовавшему в дореволюционной России, привело к утверждению в государственно-правовой сфере принципа революционной законности и целесообразности, опирающегося на революционную совесть и революционное правосознание: прежние представления о соотношении нормативных правовых актах, их форме отбрасывались как буржуазные и потому непригодные для государства диктатуры пролетариата. П.И. Стучка – один из видных советских государственных деятелей и юристов 20-х годов XX века – называл «позорно-смешными» потуги Временного буржуазного правительства, которое, совершая революцию, пыталось сохранить «юридическую невинность». Пролетарская революция видела свою задачу в разрушении всего существовавшего государственного и общественного строя и замене его новым, построенным на совершенно новых принципах. «Мы, – писал П.И. Стучка, – не оставили несожженными ни одного из старых законов; пора нам тоже проделать со старой теорией права»[164]. Отсюда – поиск форм нового классового (пролетарского) права: права советского государства, которое подчинено классовому интересу, принципу революционной целесообразности. Кроме того, надо учитывать, что коренное переустройство общества, строительство нового государственного аппарата требовало быстроты законодательства, что было возможно лишь при наличии права издания законодательных актов не только съездами Советов – верховными органами власти (они собирались редко), а также избираемыми съездами Советов соответствующими центральными исполнительными комитетами (они работали сессионно), но и иными постоянно функционирующими центральными органами советской власти. К тому же советская власть отвергала принцип разделения властей, провозглашая объединение одновременно законодательной, исполнительной, а равно и судебной властей в лице Советов, хотя при этом и не отрицалось техническое разделение труда в сфере управления государством. Также надо иметь в виду, что в первые годы советской власти, по словам В.И. Ленина, декреты служили и формой пропаганды; они были нужны, чтобы показать народу, что хочет построить советская власть. Поэтому путем издания декретов не только решались конкретные вопросы строительства новых основ общественно-политической и социально-экономической жизни страны, но и провозглашались задачи и цели этого строительства, пропагандировались идеи социализма. И лишь Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. закрепили исключительное право соответствующих Верховных Советов (СССР, РСФСР) принимать законы, признав, правда, за их президиумами право издавать законодательные указы в период между сессиями соответствующего Верховного Совета (эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета, приобретая форму закона), что приводило, по сути, к подмене законодательной деятельности Верховных Советов (учитывая, что их сессии продолжительностью в 1–2 дня проходила два раза в год) правотворческой деятельностью их президиумов. В силу этого происходило умаление самой идеи закона, самого процесса законотворчества, который находился, по существу, в зачаточном состоянии, что не могло не отражаться и на статусе народного представительства, его месте и роли в системе советских государственных органов.

Конституция РФ (1993 г.) единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации признает Федеральное Собрание РФ – российский парламент. Проблема законотворчества, осуществляемого им, состоит сегодня, прежде всего, в том, чтобы реально обеспечить претворение в жизнь идею закона как общего блага, как гаранта обеспечения интересов всех социальных групп и слоев общества, как единства нравственного и правового начала – идею, которая, к сожалению, не является определяющей в деятельности парламента: зачастую остается лишь гадать, чью волю и чьи интересы выражает и защищает закон. Практика лоббизма остается вне законодательного регулирования: скрытые от глаз общества центры принятия решений по ключевым законодательным вопросам, превращают законодательный процесс нередко в простую формальность, где депутаты, выступают не как полномочные представители народа, а лишь как члены фракций, связанные партийной дисциплиной. Не способствует решению указанных задач и практика формирования российского парламента, превращающаяся сугубо в дело политических партий, не имеющих больших традиций и исторических корней в нашем обществе, и не способных в силу многих причин решать главную задачу народного представительства: выдвижение лучших представителей общества. Сложившаяся практика разработки, обсуждения и принятия законов приводит также к тому, что не может обеспечить ни стабильность законодательства, ни его качество с точки зрения юридической техники. Кроме того, законодательно не урегулирован вопрос о возможности издания Президентом РФ так называемых «законодательных» указов, то есть указов, издаваемых в целях восполнения пробелов в законодательстве, хотя Конституционный Суд РФ признал за Президентом РФ такое право, однако следовало бы учитывать, что российская традиция (дореволюционная, советская) требует, чтобы подобные указы вносились в течение определенного времени в виде проектов законов в российский парламент. Не нашел своего конституционно-правового регулирования вопрос о толковании законов: соответствующее решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу, по сути, признает, что процедура толкования федеральных законов должна повторять законодательную процедуру, что делает институт официального толкования законов излишним. Законодательно не определен статус оппозиции в парламенте.

Поэтому так остро стоит вопрос о концепции и стратегии законотворчества в России[165], опирающегося на отечественный опыт и традиции и творчески, а не механически, воспринимающего практику зарубежного законотворчества.

3. Идея народного суверенитета в учении о народном представительстве. Русские дореволюционные ученые, обращаясь к историко-теоретическим основам народного представительства, основывались на отечественных государственно-правовых традициях, а также опирались на зарубежный опыт развития парламентаризма, на научные труды зарубежных (главным образом – европейских) исследователей[166]. В их воззрениях на начала представительства нашли свое отражение оба основных фактора развития философской и общественно-политической мысли в России: приверженность к традиционным институтам российской государственности в духе славянофильства и влияние идей западноевропейского либерализма.

Идея народного представительства, как выразителя воли суверенного народа, предполагающая ограничение власти монарха, по сути, не была известна в России до проникновения в XVIII веке сочинений французских просветителей. Но уже в XIX веке некогда безраздельно господствующая монархическая идеология начинает переживать кризис. В этих условиях сторонники традиционной государственности (Н.Я. Данилевский, К.Н. Леонтьев, К.П. Победоносцев, Л.А. Тихомиров и др.) продолжали ориентироваться на монархические ценности как на основу создания гармоничных социальных отношений. Именно с учетом этой системы ценностей они предлагали решать вопрос о народном представительстве.

По мнению Л.А. Тихомирова (1852–1923), термин «представительство народа» не должен быть отдан «в пользование только демократическому понятию о нем» в смысле парламентарного представительства «народной власти» или «народной воли». Идея народного представительства как демократического парламентарного правления признается Л.А. Тихомировым совершенно несовместимой с монархией. Однако наряду с демократической (парламентарной) формой народного представительства (представительством народной власти и воли) возможна монархическая его форма. В последнем случае народное представительство есть собственно «орудие общения Монарха с национальным духом и интересами». Поэтому «идея монархической власти состоит не в том, чтобы выражать собственную волю Монарха, основанную на мнении нации, а в том, чтобы выражать народный дух, народный идеал, выражать то, что думала бы и хотела бы нация, если бы стояла на высоте своей собственной идеи». Таким образом, согласно Л.А. Тихомирову в монархии может быть только вопрос о способах общения с нацией, но ни как не о представительстве народной воли. Для монарха необходимо нравственное представительство нации, чтобы верховная власть находилась в атмосфере творчества народного духа, ибо представительство единственно реальной народной воли – воли народного духа – принадлежит монарху. Основная задача народного представительства в монархии совсем иная, чем в демократическом режиме: она состоит в том, чтобы представительство монархом народного духа, народного идеала, находящее свое выражение в актах текущей политики, не было фиктивным[167]. Таким образом, Л.А. Тихомиров различал два основных типа народного представительства: во-первых, парламентарный тип, при котором посредством народного представительства создается Верховная Власть, что, по его мнению, есть всегда не более чем обман народа, ибо в действительности при парламентарном строе народ не имеет своего представителя, а имеет лишь представителей партий, господствующих над народом. Этот тип народного представительства «не объединяет народ с государством, а разъединяет посредством средостения партий», создавая господствующий над народом политический класс, который не может быть назван новой «аристократией», по мнению Л.А. Тихомирова, только по неблагородству своего персонала, но, во всяком случае, утверждает он, эта система глубоко недемократична. Правда автор не исключал, что при отсутствии монархии – как наиболее прочной и незыблемой власти – может получить смысл и данное представительство, имеющее целью создания из себя Верховной Власти (если нация будет стоять на высоте своей собственной идеи). Однако при наличии в России Верховной Власти монарха, таковой потребности нет: в России должен существовать другой – второй тип народного представительства – представительство народа при Верховной Власти, исключительно непосредственное групповое, внепартийное. В его основе – представительство от самих групп населения, что глубоко демократично. Конечно, отмечал Л.А. Тихомирова, представители народа при Верховной Власти не могут получить таких прав как принятие законов, утверждение бюджета, однако, взамен они должны получить другие, более важные права: право непосредственного доступа к Верховной Власти, право доведения до ее сведения мнений и нужд избирателей, право контроля правительственной власти не только с точки зрения закономерности ее действий, но и их целесообразности и успешности. При таком положении, считал Л.А. Тихомиров, влияние народного представительства стало бы и глубже, и полезнее[168]. Взгляды Л.А. Тихомирова на организацию народного представительства, его роль в государстве близки к славянофильской традиции, согласно которой представительство в России должно строиться в соответствии с формулой: «правительству – силу власти, земле – силу мнения» и представлять собой – как прежде представляли собой земские соборы – «соприкосновение государства с мыслью народной». К этой позиции, по сути, примыкала группа земских деятелей во главе Д.Н. Шиповым[169], ряд идеологов и публицистов, например, А.А. Киреев, который в начале XX века, оценивая проекты введения в России народного представительства выступал за постепенное улучшение государственного порядка, долженствующее, по его мнению, завершиться «возвращением к нашему древнему строю, к сильному крепкому самодержавию земского типа, опирающемуся на народную мысль, ею освящаемому и укрепляемому; к тому государственному порядку, который был установлен в половине XVI столетия с самодержавнейшим из наших царей и который прекрасно действовал до конца XVIII столетия»[170].

Сторонники либеральной политико-правовой идеологии обосновывали необходимость введения в России парламентской демократии как наиболее приемлемой формы государственного устройства, рассматривая народное представительство как необходимый элемент устройства конституционного правового государства. Русский либерализм, представляя собой идеологию западничества, возникает еще в екатерининскую эпоху и окончательно формируется к середине XIX века. Его существенное отличие от своего западноевропейского аналога было обусловлено, в частности, тем, что он развивался в условиях самодержавия и с учетом последствий Великой французской революции 1789 г., приведшей к якобинскому террору и насилию. В нем получила перевес установка на социальный эволюционализм, вера в «благодетельное вдохновение верховной власти» (М.М. Сперанский)[171].

Надо отметить, что многие сторонники этого направления (главным образом умеренно-консервативного толка) весьма критически относились к идее, что в основе народного представительства лежит принцип народного суверенитета. Так, А.Д. Градовский (1841–1889) полагал, что учение о самодержавии народа было только протестом против старого порядка, орудием разрушения отжившей организации, что идея суверенитета (полновластия) народа – «это же идея абсолютной государственной власти, которая была осуждена революцией в лице Людовика XVI и которая в руках толпы может только принять более опасный и вредный характер»[172]. Как отмечал С.А. Корф, «в России теория народного суверенитета никогда не имела какого-либо значения, ни теоретического, ни тем более практического». По его мнению, источником государственной власти является не божественное откровение, не народный суверенитет или неуловимая народная воля (как у Руссо), а «та социальная организация, которая исторически сложилась в развитии данного народа»[173]. Когда речь идет о суверенитете народа, полагал С.А. Корф, имеется в виду лишь «начало политическое, которым должна выражаться мысль существования государственной организации для народа, а не наоборот; этим обосновывается понятие демократического государства, для многих являющегося идеалом современного государственного строительства»[174]. Отрицая юридическое содержание понятие «народный суверенитет», С.А. Корф, использовал термин «суверенитет» применительно к праву, понимая в этом случае «юридический принцип, суверенитет или верховенство права, составляющий аксиому современного правового государства»[175]. По сути этой же точке зрения придерживались и многие другие дореволюционные юристы, утверждавшие, что понятие народного суверенитета «есть нечто юридически вообще немыслимое», что идея суверенитета – это лишь политическое оружие, воздействующее на народную психику, это революционный лозунг. В чем смысл идеи народного суверенитета? – ставил вопрос Н.И. Лазаревский и отвечал: в том, что субъектом верховных прав в государстве признается народ, который и есть первенствующий орган государства. Эти права принадлежат не индивидам, а всему народу в целом. Таким образом, речь идет об определенной организационно оформленной совокупности людей, то есть народ должен быть организован, чтобы быть носителем этих прав. А организацией, охватывающей весь народ, является государство[176]. Поэтому, учение о том, что в государстве суверенитет принадлежит народу, в конце концов, юридически сводиться к тому, что суверенитет принадлежит государству. Идея народного суверенитета, по мнению Н.И. Лазаревского, использовалась для отрицания, в сущности, лишь суверенитета монархов и ее использование в современном мире – это косность людей, нежелание и неумение отказаться от привычных точек зрения. Другой дореволюционный юрист Н. Палиенко также считал, что субъектом и единственным носителем суверенной государственной власти может быть лишь само государство, как целое, как юридическая личность, а не тот или иной орган государства, лицо или совокупность лиц. Поэтому монарх или народ властвуют лишь от имени и во имя государства, в силу законов государства, а не в силу каких-либо собственных прав. По мнению Палиенко, такие понятия – как народный суверенитет, монархический суверенитет – являются лишь ходячим образным выражением, чисто политическими идеями, но не строго юридическими понятиями.

Иное отношение было у сторонников либерально-правового направления к учению о разделении властей. Тот же С.А. Корф обращал внимание на то, что учение о разделении властей (в отличие от идеи народного суверенитета), наоборот, оказало существенное влияние на реформаторскую деятельность Екатерины II. По его мнению, Императрица сильно увлекалась названным учением, поставив себе целью практическое осуществление идеалов Монтескье, которого она считала свои учителем, и она сделала достаточно много на этом пути. Вопрос – о разделении властей – возник позднее уже в XIX веке, когда осуществлялась судебная реформа, которая исходила из необходимости выделения и обособления судебной власти. Однако заключал С.А. Корф, интересно отметить, что «у нас выдвигалось только значение разделения, а не равновесия властей и что применение на практике названного учения имело в виду организацию государства, распределение государственных функций, а не какую-либо гарантию личных прав русских граждан…»[177].

Один из выдающихся представителей либерально-правового направления научной мысли Б.Н. Чичерин (1828–1904), характеризуя место и роль народного представительства в государстве, исходил из того, что «сосредоточенная власть рождает произвол, разделенная власть ведет к борьбе. Между этими двумя источниками зла, – по его мнению, – вращается всякое государственное устройство». Он отдавал предпочтение конституционной монархии, определяя ее в своем фундаментальном труде «О народном представительстве» (1866 г.) как высшую форму представительного правления. По его мнению, именно конституционная монархия позволяет гармонично сочетать разные элементы государства: монархический, аристократический и демократический: Основной закон государства дает каждому из них известные права на участие в верховной власти в целях согласованной деятельности для достижения общей цели. В конституционной монархии верховная власть не сосредотачивается вся в народе, как в республиках, а разделяется между различными лицами и органами, ибо конституционное правление всегда состоит из трех властей: монарха и двух палат, верхней и нижней, и хотя монарх служит общим средоточением верховной власти, участвуя во всех ее отраслях, тем не менее, начало разделения властей также имеет основание. Однако различные органы верховной власти, отмечал Б.Н. Чичерин, должны действовать согласно, иначе «на вершине общественного здания водворяется пагубный для государства раздор. Согласие это устанавливается, когда правительство находит постоянную поддержку в большинстве представительной палаты. В этом, – по мнению ученого, – заключается вся сущность конституционного порядка: разделение властей, составляющее главный и неизбежный его недостаток, становится безвредным, когда есть возможность образовать постоянное правительственное большинство. Разумеется, это не должно совершаться в ущерб независимости народного представительства, превращением его в покорное орудие власти, ибо в таком случае самое представительство становится лишним»[178].

Идея народного суверенитета, как показывает отечественный и зарубежный опыт, нередко используется в чисто политических целях, особенно, в период революционных потрясений: «суверенитет – принадлежит народу – такова аксиома, из которой исходит политическая мысль революционной эпохи» (В.М. Гессен). Подтверждение этого мы находим, в частности, в событиях, происшедших в России в конце 80-х гг. – начале 90-х гг. прошлого века. Идея народного суверенитета стала актуальной, политически необходимой в период перестройки: под лозунгом народовластия – вернуть власть народу – проходили выборы народных депутатов СССР и РСФСР. Политический кризис 1993 г., приведший к трагическим событиям в октябре 1993 г., поставил вопрос о правомерности действий Президента РФ в период с 21 сентября 1993 г., а именно: роспуска им высших органов государственной власти (Съезда народных депутатов РФ, Верховного Совета РФ), региональных и местных Советов, назначения с нарушением конституционных требований всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ и др. Опубликованный в газете «Российские вести» в октябре 1993 г. комментарий МИД РФ с красноречивым названием «Народ – высший носитель суверенитета» (посвященный указанным событиям) следующим образом обосновывал правомерность действий Президента РФ. В демократическом государстве высшим носителем суверенитета является народ. Конституция РФ (действовавшая в то время) закрепляла принадлежность власти народу, который согласно Комментарию, дважды выражал свободно свою волю: на выборах первого Президента РФ в 1991 г. и на общероссийском референдуме в апреле 1993 г., о доверии Президенту и поддержке его политики. Отсюда следовал вывод авторов Комментария: воля народа, выраженная на этих выборах и референдуме, и составила правовую основу актов Президента РФ, изданных в сентябре – октябре 1993 г. Что же касается статуса представительных органов власти, то согласно Комментарию, «Советы – это иллюзорная форма власти»; они подрывали принципы демократии, в частности, принцип разделения властей, ущемляли права исполнительной власти (обладая согласно Конституции верховенством в системе государственных органов). По мнению авторов Комментария, проводимая в России реформа столкнулась с всевластием Советов. С учетом этого Президент РФ пошел на роспуск Советов, но не для узурпации власти, а для того, чтобы дать народу свободно выразить свою волю на выборах в новые представительные органы власти. «Без этих действий Президента, – утверждали авторы Комментария МИД РФ, – были бы растоптаны фундаментальные основы Конституции (принципы народовластия и разделения властей), похоронена экономическая реформа, поставлено под угрозу сохранение единства и целостности Российской Федерации».

Таким образом, мы видим, что идея народного суверенитета использовалась прежде всего как политическое оружие во взаимной борьбе высших властных структур России осенью 1993 г. Попытка авторов Комментария МИД РФ подвести легитимную правовую базу под действия Президента РФ, направленные против законно избранных представительных органов власти, основываясь на идеи народного суверенитета, выглядит весьма сомнительной, учитывая, что народ на референдуме в апреля 1993 года высказался против досрочного прекращения полномочий и Президента РФ, и народных депутатов РФ. Речь идет о событиях, под которые, по сути, невозможно подвести легитимную правовую основу, оставаясь строго в рамках существовавшего тогда конституционно-правового порядка. И лишь воля народа, выраженная на голосовании по проекту новой Конституции РФ, с определенным запозданием легитимировала политические процессы реформирования верховной власти в нашем государстве, осуществлявшиеся столь радикальным путем под лозунгом обеспечения подлинного народовластия[179].

Признавая политическую значимость понятия «народный суверенитет», особенно ярко проявляющуюся в революционную эпоху, мы должны, тем не менее, признать, что, будучи закрепленным в конституциях, народный суверенитет приобретает и юридическое содержание: он выступает в качестве основополагающего принципа организации власти в государстве, порождая не только политические, но и юридические последствия, выражая юридически значимые требования к организации и осуществлению власти. Конституционное положение о том, что народ является источником власти и носителем суверенитета, означает, что любое использование и осуществление публично-властных полномочий должно быть опосредовано народом, нуждается в легитимации, исходящей от самого народа или восходящей к нему. «Однажды легитимированная власть не может стать автономной, она постоянно и конкретно должна быть связана с народной волей и нести ответственность перед народом»[180]. Поэтому не следует преуменьшать, а тем более отрицать юридическое значение принципа народного суверенитета в организации и развитии демократических начал современного общества.

4. Духовно-нравственные основы народного представительства в России. Развитие представительной демократии не сводится лишь к развитию ее политических институтов, к правовым вопросам ее усовершенствования как формы власти, способа формирования органов народного представительства в государстве, что, конечно, требует своего постоянного внимания со стороны общества и государства. Однако при этом нельзя забывать о нравственно-духовных основах деятельности представительных органов власти, ибо демократия это и форма общественной жизни, охватывающая многообразные социальные связи индивида, его правосознание, его нравственный, духовный мир. Люди раскрываются в демократии не только как граждане, но и как индивиды, личности. И это не может не касаться и депутатов как представителей народа в парламенте.

Демократия – это и образ существования. Ее политический организм, включая и институт органов народного представительства, имеет и духовную природу: индивиды, участвующие в политической жизни в качестве избирателей, депутатов не просто отвлеченные граждане, а «живые личности, телесно-душевно-духовные организмы». Гражданин как участник демократического процесса неотрывен от своего духа и своего правосознания: духовно-разложившийся человек подаст на выборах «позорный и погибельный бюллетень» (И. Ильин), депутат проголосует за принятие лоббируемого заинтересованными силами решения не в интересах государства и общества. Народ, потерявший чувство духовного достоинства, лишенный ответственности и государственного смысла, отрекшийся от чести и честности, – неизбежно предаст и погубит свое государство[181].

Поэтому основой демократии являются не только государственно-правовые механизмы и учреждения, но и нравственные силы народа, подчиняющие общественную жизнь нравственному идеалу. Демократический идеал есть не только правовой, но и нравственный, духовный. Деятельность всех государственных органов – и в первую очередь народного представительства – должна осуществляться в системе нравственных координат, которая основывается не на партийных воззрениях и принципах, а на духовно-культурных, национальных традициях. Они вырабатываются не государством, а прежде всего, нравственно-религиозным сознанием народа. Органы народного представительства, как никакие иные органы государственной власти, имеют духовно-нравственное содержание, идейные корни. И когда эта духовная основа теряется, и деятельность народного представительства отрывается от своих духовных истоков и высших целей, то это неизбежно отражается на обеспечении и представительстве интересов народа парламентом, на качестве законодательной работы, нравственной атмосфере в обществе, в государстве.

У Ивана Сергеевича Аксакова – одного их самых значительных русских мыслителей второй половины XIX века – есть статья с названием: «В чем сила России?» (1863 г.). Он начинает ее со слов Наполеона, который после своего поражения писал на острове святой Елены, что «стоит только русскому императору отпустить себе бороду, и он непобедим». Едва ли нужно объяснять, говорит И.С. Аксаков, что под символом «бороды»[182] здесь понимается образ и подобие русского народа, «в значении его духовной и нравственной исторической личности». Говоря иначе, продолжает он, если только русское государство проникнется вполне духом русской народности, то оно получит силу жизни неодолимую и ту крепость внутреннюю, которой не сломить извне никакому натиску ополчившегося Запада. Слова И.С. Аксакова словно было услышаны в Великую Отечественную войну: когда встал вопрос о физическом выживании российского народа и существовании его государства, произошел переворот в отношении к отечественной истории, национальной культуре, церкви.

История российского народа в своем основании имеет идеи, определяющие духовно-нравственные ориентиры исторического пути нашего государства и общества. К этим идеям относятся, в частности, симфония властей и соборность, как духовно-нравственные начала функционирования власти, ее взаимодействия с народом. К сожалению, современная теория и практика парламентаризма недооценивает эти корневые устои под тем предлогом, что они представляют собой устаревшие, не отвечающие вызовам нового времени принципы и воззрения, угасающие традиции. В России, как еще отмечал Н.Я. Данилевский, для радикально настроенной интеллигенции духовно-нравственные идеалы русского народа, православие всегда представлялись чем «доморощенным». И это было достаточно для их отвержения: может ли что хорошее происходить от Назарета[183]. И сегодня, к сожалению, преобладающей в среде либеральной интеллигенции является именно такая оценка нашего исторического прошлого.

Вместе с тем ориентация только на модернизацию работы представительных органов власти, только на современный зарубежный парламентский опыт без учета национальных и культурно-исторических условий страны, способны исказить саму идею народного представительства в России, оказывая деструктивное влияние на практику ее реализации, на практику развития российской государственности. Государственное строение, национальный организм в своей основе имеют духовную природу, этические начала культурно-исторического типа российского народа, которые требуют своего учета при реформировании институтов общественно-государственной жизни.

Современное восприятие идеи симфонии властей, не отрицая ее привычное для нас ее содержание и значение в церковной истории, вместе с тем с учетом исторического опыта соотношения и взаимодействия государства и церкви, дает возможность выйти за рамки традиционного понимания этого принципа и по-новому взглянуть на современные проблемы власти в обществе. Симфония властей возникает, когда в обществе было две власти: власть государственная и власть духовная. Их сотрудничество, взаимодействие, объединение было возможно на религиозной основе, в интересах защиты государственных и духовных ценностей. Современное государство – светское, в котором действуют государственная власть на основе принципа разделения властей. Но перед государством и обществом по-прежнему стоит задача обеспечения и защиты государственно-правовых и культурно-духовных ценностей. Идея симфонии властей как нельзя лучше подходит в качестве принципа, определяющего нравственную атмосферу публично-властной деятельности в государстве. Поэтому в симфонии властей, если рассматривать этот принцип как духовно-нравственную основу для организации власти в современном государстве и обществе, можно увидеть своеобразную альтернативу принципу разделению властей с его ориентацией на конфронтацию властей, их соперничество, стремление к защите собственной позиции, отстаиванию собственных прав и интересов[184].

Речь, конечно, не идет об отказе от конституционного принципа разделения властей. Симфония властей – как одно из национальных и духовно-культурных оснований российской государственности – наполняет его новым духовно-нравственным содержанием, расширяя сферу его влияния в государстве и обществе. Симфония властей в отличие от принципа разделения властей не только предполагает распределение властных полномочий, не только очерчивает их границы, но и объединяет власти в их стремлении найти наиболее оптимальное и мудрое решение в интересах всего общества, основываясь, прежде всего на духовно-нравственных началах многонационального народа России, его исторических и культурных традициях.

Неудивительно, что многие современные исследователи, раскрывая содержания принципа разделения властей, вынуждены подчеркивать, что его содержание гораздо шире простого разграничения властных полномочий самостоятельных и обособленных органов власти, что оно включает и единство власти, и сотрудничество ее ветвей, их взаимодействие. Некоторые авторы идут еще дальше, указывая, что этот принцип определяет также и сферы деятельности общества и государства[185]. Однако в этом случае едва ли можно говорить о принципе разделения властей: здесь уже «звучит» симфония властей.

Новая трактовка, новое понимание, новый подход к теории симфонии властей как распределению, равновесию и гармонии властей в современном государстве и обществе, позволит по-новому взглянуть на существо и содержание функций публичной власти, ее соотношение и взаимодействие с церковью. Симфония властей несет в себе дух созидания и мира, а не разрушения и вражды. Это своего рода нравственный императив, которым должны руководствоваться все органы власти, все общественно-политические силы страны. Он должен утверждаться и входить в практику общественно-политической жизни мирно, органично, не разрушая сложившуюся структуру публичной власти, подводя под ее фундамент духовно-нравственное основание, без которого власть едва ли сможет предотвратить угрозу нравственного банкротства общества.

История становления и развития сословного представительства в России указывает нам и на другое духовно-нравственное начало, составляющее особенность сословного представительства в России: это – соборность. Соборность также как и симфония властей имеет церковные корни, ее также пронизывает дух единства, гармонии. В церкви мы имеем реальный соборный опыт, ибо весь церковный строй предполагают полное единство всех членов церкви, всех верующих. Соборная традиция русской православной церкви, проявлявшаяся во многих поместных соборах, сформировала опыт принятия решений, который был воспринят Земскими соборами, ставшими мощным фактором становления общего мировоззрения, укрепления российской государственности, всенародного церковного единства. Еще на раннем этапе древнерусской государственности соборные принципы церковной жизни были соединены с практикой вечевого строя. Вечевые собрания в древней Руси выработали порядок принятия единогласных, по сути, решений. Идея церковной соборности состоит не в преобладании большинства, а в полной совместности всех членов церкви, во внутреннем единении общей мысли и воли, в стремлении делать все в единомыслии Божием[186].

Соборность народного представительства в условиях светского государства не может пониматься ни как простое преобладание большинства при принятии важнейших для жизни общества и государства решений, ни как единогласное голосование, полное единодушие по всем вопросам, обсуждаемым органом народного представительства[187].

В условиях, когда современное общество находится в постоянно развивающемся процессе демократизации, возникает угроза, исходящая от демократического большинства в парламенте: принятие решений без учета мнений тех, кто находится в меньшинстве, полное игнорирование их аргументов, нежелание идти на диалог. Наличие устойчивых партийных фракций, разделяющих депутатский корпус по мотивам партийной принадлежности, обостряет эту проблему. Г. Еллинек писал в начале XX века, что это «грозит страшною опасностью всей цивилизации. Ничто не может быть грубее, беззаботнее и неблагоприятнее для самых основных прав личности, ничто так не ненавидит и не презирает всякое величие и всякую истину, как демократическое большинство… Только совершенно оторванный от действительности может еще теперь грезить о доброте масс и их любви к истине»[188]. Депутаты, избранные в парламент по партийным спискам и образовавшие в органе народного представительства фракции, имеющие свои партийные задачи и цели, тем не менее, не должны забывать, что они представители народа, а не той или иной партии, что парламент общенародный единый орган, обязанный служить интересам народа, а не узкопартийным. Однако принцип свободного депутатского мандата в законодательных (представительных) органах государственной власти[189], как представляется, вступает в противоречие с утратой депутатского мандата в связи с выходом депутата из фракции партии. Депутат – представитель народа в парламенте, а не представитель партии или фракции. Выход из фракции, а также переход в другую партию или фракцию не затрагивает мандата, полученного от народа. В противном случае мы закрываем глаза на партийную императивность депутатского мандата.

Современный законодатель не только должен признавать права тех, кто оказался в меньшинстве в парламенте в результате выборов, но и предусматривать систему их гарантий, направленных на создание условий для демократического дискурса, для процесса выявления и формирования воли народа, принятия решения не по формуле – наша фракция знает, что хочет народ, а путем участия в его выработке и принятии всех, кто обличен доверием народа. Необходимо и прямое обращение к народу: современные информационные технологии открывают широкие возможности для этого. Их надо использовать и активно применять в практике парламентской работе. Представляется необходимым принятие федерального закона об общественных обсуждениях и общественных экспертизах проектов федеральных законов. Законодатель в этом вопросе отстает от Президента РФ, который издал указы об общественных обсуждениях (2011 г.) и о рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами (2013 г.). Конечно, принятием только закона проблему не решить: власть должна надо учиться слушать своих оппонентов, научных экспертов, вести с ними диалог.

Одна из важнейших задач народного представительства – утверждение и развитие единства общества, укрепление его нравственных основ, поддержание равновесия, гармонии между общественными целями и духовно-нравственными и социальными основами воспитания личности, жизни народа. Духовно-нравственные основы общества, выработанные на основе религиозных догматов, моральные устои народа, сложившиеся в процессе исторического его развития, выступают морально-духовными скрепами общественной и государственной жизни: их разрушение под предлогом модернизации ведет к утрате национально-культурной идентификации народа, его национального самосознания. Поэтому сила большинства в органе народного представительства должна иметь в своем основании нравственную силу[190], и решения, принимаемые большинством должны не только соответствовать правовым ценностям, но и отвечать морально-этическим требованиям и устремлениям нашего многонационального народа. Эти требования должны находить свое отражение в положениях о фракциях: они должны соотносить свои партийные задачи и ценности с духовно-нравственными ценностями и традициями многонационального российского народа.

Обращаясь к вопросам развития и улучшения работы народного представительства, необходимо, как представляется, опираться в своих предложениях и проектах на идеи соборности, симфонии властей, которые относятся к тем ценностям, к тем историческим и национальным традициям, которые определяют духовную и культурную идентичность народа, духовную первооснову его исторического пути. В соборном представительстве, в симфонии властей, как показывает история, находила свое воплощение идея единения власти, единения власти и населения, единения государства и «земли». Представляется, что и современное народное представительство в России, и глава государства, и правительство должны стремиться к этому единению, ибо оно делает государство устойчивым, сильным, и в то же время ответственным перед гражданским обществом в лице его полномочных представителей, выборных органов.

Должна получать свое развитие складывающаяся сегодня практика проведения встреч Президента РФ, а также председателя Правительства РФ с руководителями фракций в Государственной Думе Федерального Собрания, с руководителями партий, не имеющих своего представительства в Государственной Думе.

В День народного единства мог бы собираться и работать Конгресс общественно-политических сил страны, которые должны не разделять общество на враждующие между собой социальные группы, а искать в духе соборной традиции пути развития нашего государства, укрепления его единства, его культурно-нравственной основы.

Желательно ввести в практику проведение совместных рабочих заседаний палат Федерального Собрания для обсуждения ежегодных посланий Президента РФ, других важнейших государственных и общественных вопросов, а также предусмотреть возможность принятия сов местных заявлений от имени Федерального Собрания РФ по этим вопросам. Данное предложение давно выдвигается в литературе, но практическим шагов в этом отношении так и не сделано, ни Президентом РФ, ни парламентом.

Представляется, что внесению поправок к Конституции РФ должна предшествовать широкая общественная дискуссия и экспертиза. В этих целях можно было бы установить специальную процедуру их разработки, экспертизы и обсуждения, которая помогла бы объединять усилия и Президента, и парламента, и институтов гражданского общества в этой работе. В этом вопросе надо следовать не принципу разделения властей, а историческим традициям соборности в целях выработки наиболее оптимального варианта решения о поправке к Конституции. Соответствующую процедуру можно было бы по инициативе Президента РФ закрепить в Федеральном законе «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (1998 г.).

Следовало бы вернуться к традиции принятия закона обеими палатами федерального парламента – их равноправию в законодательном процессе, что было характерно и для дореволюционного народного представительства, и для советской концепции народного представительства. Сегодня федеральный закон, принятый Государственный Думой (даже по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) и отклоненный Советом Федерации, может быть направлен на подпись к Президенту РФ, минуя Совет Федерации, если за его принятие повторно проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. И Совет Федерации не в состоянии помешать принятию этого закона.

Председатели палат Федерального Собрания РФ могли бы ежегодно избираться. Возможно и переизбрание на эти должности. Но при этом важно то, что кандидат должен пройти процедуру демократического обсуждения, что он должен отвечать на вопросы, не всегда «удобные» для него, излагать свою позицию по тем или иным проблемам, имеющим общественный резонанс.

Представляется целесообразным ввести практику ежегодных отчетов руководителей фракций о работе фракций в Государственной Думе, используя при этом возможности телевидения, а также в Интернете, отвечая в прямом эфире на вопросы избирателей. Это можно было бы закрепить как их правовую обязанность, обеспечив выделение для этого эфирного времени. Надо также предоставить им возможность в начале работы Государственной Думы выступать по телевидению перед населением с изложением своей программы работы в палате федерального парламента.

Современная система народного представительства, базирующаяся на фракционной дисциплине, не должна приводить к ослаблению взаимной политико-правовой и моральной ответственности избирателей и депутатов. Депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации должны приносить присягу, которая бы устанавливала их правовую и нравственную обязанность служить интересам народа и государства, основываясь на историко-культурных и духовно-нравственных ценностях многонационального народа России. Следовало бы установить дополнительные гарантии, которые бы реально обеспечивали реализацию нормы Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», определяющей депутата как представителя народа (ст. 1), ибо сегодня депутат, являясь представителем народа, фактически «партийно закрепощен». Выход из фракции по любым основаниям, как уже отмечалось, означает утрату депутатского мандата.

По-новому мог бы формироваться Совет Федерации, в котором должно быть два представителя от субъекта РФ – один представляет органы государственной власти субъекта РФ, а другой – муниципальные образования субъекта РФ[191]. Местная власть – в лице представителей местного самоуправления – должна звучать в симфонии властей двух палат Федерального Собрания РФ. Статья 12 Конституции РФ организационно обособила местное самоуправление в общей системе публичной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем необходим не только указанный вид организационного обособления органов местного самоуправления, который призван обеспечить их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но и необходимо развивать взаимодействие и сотрудничество всех представительных органов публичной власти. Так, например, в целях более полного обеспечения общерегиональных интересов следовало бы проводить периодически съезды депутатов региона, на которые каждое муниципальное образование присылает своих представителей. В некоторых регионах такая практика уже имеется. Симфония властей и соборность должны определять работу и Государственного совета РФ, в котором должны быть представлены муниципальные образования (например, по одному представителю от каждого федерального округа).

Практика выборов депутатов Государственной Думы показывает, что оптимальный механизм формирования данной палаты так и не найден. Избиратели не обсуждают кандидатов, их позиции, взгляды, деловые качества. Голосуя за тот или иной партийный список, они доверяют, как привило, лидеру партии. Возвращение к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы при сохранении монополии политических партий на выдвижение списков кандидатов не решает эту проблему. Используя принцип соборного представительства, например, можно снять ограничение на то, что списки кандидатов на выборах выдвигают только политические партии, предоставив это право общероссийским общественным объединениям, отвечающим определенным требованиям. Возможно признание этого права за Общероссийским конгрессом муниципальных образований, за Общественной палатой РФ и др. Партийная монополия на выборах, партийно-фракционное господство и дисциплина в Государственной Думе, отсутствие необходимых правовых гарантий принятия решений с учетом всего спектра мнений выхолащивает дух соборности, коллегиальности, заменяя его абсолютизированным принципом большинства.

Идеи симфонии властей и соборности выражают историческое своеобразие возникновения и становления системы представительства в России. Они и сегодня указывают пути исторического развития российской государственности, обусловливают формирование духовно-нравственных основ народного представительства в современной России.

§ 2. Формы участия народа России в формировании стратегии развития России в ее правовом оформлении

2.1. Правовое оформление стратегии и механизмы ее формирования

А. Доктринальные подходы и практика реализации правового оформления направлений развития России. Согласно действующей Конституции России, высшие органы государственной власти ответственны за формирование долгосрочных стратегических целей развития страны[192].

Механизмы разработки и принятия программ развития закреплены нормами Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[193], Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»[194], Постановление Правительства РФ от 22.07.2009 г. «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»[195].

На основании названных актов принята Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[196]; Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года[197], социально-экономического развития Сибири до 2020 года[198], социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года[199].

Тут же может возникнуть вопрос о возможности создания концепций развития одного субъекта без наличия федеральной концепции в определенной сфере. Например, в развитии гражданского общества. Как известно, на федеральном уровне такого акта нет, а некоторых субъектах федерации разработаны и приняты (Ленинградская и Самарская область)[200], встречается регулирование даже на уровне муниципальных образований[201].

В названиях официальных документов, издаваемых сегодня в России и ее субъектах используются термины «стратегия», «доктрина» и «концепция». Например, Указом Президента РФ утверждены Военная доктрина, Доктрины продовольственной безопасности, доктрине развития российской науки и др.

Правительством РФ приняты – национальная доктрина образования климатическая доктрина, экологическая доктрина и т. д.

Указом Президента РФ утверждены Концепции демографической политики Российской Федерации, государственной национальной политики.

Распоряжением Правительства – Концепции Федеральной целевой программы социально-экономическое развитие Республики Ингушетия; развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; Концепция реализации государственной политики в сфере обустройства государственной границы Российской Федерации; создания системы персонального учета населения страны; регулирования миграционных процессов. Министерство спорта и туризма РФ утвердило Концепцию развития кадрового потенциала молодежной политики в Российской Федерации.

В субъектах федерации распространилась практика принятия аналогичных актов – в г. Москве приняты Концепция совершенствования законодательства; Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений и демографического развития города; в Ленинградской области – Концепция содействия развитию институтов гражданского общества и защиты прав человека. В Республике Башкортостан разработали и приняли Концепцию развития монопрофильных муниципальных образований; в Карелии – Концепция региональной целевой программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации»; в Адыгее – Концепция долгосрочной целевой программы «Сохранение и развитие государственных языков Республики Адыгея и других языков в Республике Адыгея» и Концепция долгосрочной целевой программы Республики Адыгея «Этнокультурное развитие и профилактика экстремизма».

В Москве принята экологическая доктрина города; в Республике Бурятия доктрина оздоровления общества и т. д.

В современной юридической литературе уже существует дискуссия по поводу признания нормативно-правовыми актами официальных доктрин, издаваемых (принимаемых) государственными органами. Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики…»[202], Военная доктрина Российской Федерации не содержат нормативных предписаний и не может являться нормативно-правовым актом.

Термины «стратегия», «доктрина» и «концепция» нередко употребляются в тождественном значении не только практики, но и теоретики, однако следует их различать и не использовать как взаимозаменяемые. Например, в теории конституционного права, характеризуя теорию естественных прав человека в современном мире, авторы используют оба термина. С точки зрения автора в основе естественно-правовой концепции заложен единственный смысл – принадлежность и неотъемлемость прав человека в силу природы. Естественно-правовая доктрина, будучи понятием более широким, включает в себя не только ведущий смысл, но и дальнейшее его развитие, целостную систему взглядов, правовых механизмов реализации и защиты, судебной практики.

В доктрине конституционного права сегодня выделяют концепции и доктрины. В.А. Четвернин выделяет доктрину основ конституционного строя России[203], Т.М. Пряхина – конституционную доктрину[204], Н.А. Филиппова – доктрину суверенитета[205], доктрину разделения властей – Э. Курис[206], а А.Е. Шуняева – доктрину конституционной экономики[207].

Отмечая справедливость и обоснованность позиции Т.М. Пряхиной и другими учеными о том, что правовая позиция Конституционного Суда РФ – источник конституционной доктрины[208], вряд ли можно согласиться с высказываемым мнением о том, что существует правовая доктрина Конституционного суда Российской Федерации[209], конституционная доктрина субъекта федерации[210], по крайней мере, в автономном, самостоятельном виде.

Современные ученые пишут о концепции народного суверенитета (Ю.И. Скуратов[211]), о современной концепция прав человека (Н.С. Бондарь[212]), концепции социальной государственности[213], концепции конституционных социально-экономических прав (В.В. Гошуляк[214]). Развивая концептуальный подход в сфере прав человека, современные авторы предлагают концепции внутри концепции прав человека – например, концепцию развития конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере[215]; в концепции федерализма – концепцию разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти[216].

Ставится вопрос и о концепции развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений судов[217].

Отмечая различия терминологического наполнения терминов «стратегия», «программа», «прогноз», «концепция», «доктрина» которые сопровождают исследуемый нами аспект, согласимся с мнением С.В. Бошно, «в подобных условиях принимать доктрины и концепции – значит засорять пространство неясными произведениями»[218].

Б. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации правой системы и правового пространства современной России. Помимо формы правового оформления, возникает вопрос о направлениях, которые должны быть в них облечены в законом установленных процедурах. Существующий перечень, с точки зрения автора, требует расширения во исполнение конституционных основ российской государственности.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. стратегическими целевыми ориентирами названы высокие стандарты благосостояния человека, социальное благополучие и согласие, взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития. В качестве особого направления выделено развитие человеческого потенциала, в том числе посредством развития социальных институтов и социальной политики, молодежной политики, экологии человека.

В современной правовой действительности России предпринята попытка закрепить общие, национальные интересы[219]. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24, под национальными (общенародными) интересами России понимается «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.

Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции, в том числе, во взаимодействии с действующими на основе Конституции и законодательства общественными организациями»[220].

Обращая внимание на то, что в приведенном выше определении национальных интересов их перечень не закрыт, следует упомянуть и о духовных, нравственных началах, объединяющих людей в суверенную общность, отличающуюся особой культурной самоидентификацией.

«Духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности – это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность… Общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные национальные задачи – когда у него есть общая система нравственных ориентиров. Когда в стране хранят уважение к родному языку, к самобытным культурным ценностям, к памяти своих предков, к каждой странице нашей отечественной истории[221]».

Логично предложить необходимость разработки и принятия концептуально целостной, системной федеральной программы развития гражданского общества[222].

С нашей точки зрения, в настоящее время целями правовой политики государства в построении гражданского общества выступают:

• стимулирование развития общественных связей, налаживание связей между институтами гражданского общества;

• повышение действенности общественных объединений;

• определение приоритетов государства в идеологической сфере;

• разработка правовых средств, стимулирующих деятельность структур гражданского общества. Сложившаяся в настоящее время отчужденность государства от гражданского общества во многом вызвана их отсутствием.

Быстрый рост количества общественных объединений в современной России свидетельствует об активном использовании неформальных механизмов для отстаивания и удовлетворения интересов различных социальных групп. Вместе с тем отсутствие продуманной концепции и конкретной программы государственной поддержки общественных объединений, а также правовых механизмов для государственного контроля над их работой, и наоборот, контроля с их стороны над государственной деятельностью, способствует деформации этого сектора гражданского общества.

Скорейшая разработка федерального закона «О государственной поддержке общественных инициатив» будет способствовать не только разрешению социально значимых вопросов и повышению благосостояния в обществе, но и позволит обеспечить финансовую независимость общественных организаций.

«Тесно связанная с этическими суждениями о справедливости мира, идеология является в значительной степени средством экономии, облегчающим принятие решений на основе четкого мировоззрения. Идеология служит обоснованию объективной реальности, и ее новая версия появляется тогда, когда становятся очевидными резкие расхождения между реальностью и действующей идеологией»[223]. Основываясь на этом тезисе, можно сделать вывод о том, что идеология предельно практична, а благополучие общества непосредственно зависит от нее. Существует, без сомнения, конституционная идеология, которую необходимо реализовывать, в актах программного характера федерального уровня, прежде всего.

Конституционная идеология вытекает из первой и второй статьи действующей Конституции России, однако с точки зрения реальности их можно рассматривать как нормы-цели.

Сегодня перед Россией открывается новый шанс формирования гражданского общества – граждане могут установить над государством подлинный контроль. Для выполнения этой задачи необходимо развитие гражданской самодеятельности и самоуправления, форм, которые позволяли бы гражданам включаться в решение стоящих перед обществом проблем. Большую роль здесь могут сыграть формы непосредственной демократии, те конституционные основы демократического и правового государства, которые закреплены в Конституции страны. Конституционные истоки формирования гражданского общества, правового и демократического государства в России автор видит в закреплении народного суверенитета. Одним из вариантов правового оформления может быть предлагаемая концепция народовластия[224].

Анализ политико-правовой идеологии в той ее части, которая непосредственно относится к конституционализму, должен касаться представлений о народном суверенитете и демократии, гражданских свободах, способах контроля народом публичной власти и механизмах участия в ее работе[225].

Что бы публичная власть была эффективной, ее деятельность должна быть адекватна соотношению сил в обществе. Акты, принимаемые публичной властью, тогда будут реальными, когда станут юридическим отражением фактического состояния в обществе. Как достичь этого? Одним из вариантов может быть использование регулятивных и консультативных форм непосредственной демократии для соотнесения воли народа с волей органа публичной власти – прежде всего, с волей представительного органа[226].

В своем Послании 2009 года Президент Российской Федерации определил политическую стратегию: опираясь на ценности демократии, модернизировать экономику и создать стимулы для прогресса во всех областях; воспитать поколение свободных, образованных, творчески мыслящих граждан; поднять стандарты жизни людей на качественно новый уровень; утвердить статус России как современной мировой державы, достигшей успехов на инновационной основе – инициировал процесс модернизации страны. При главе государства создана и с 2009 года активно действует Комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики России под руководством Президента Российской Федерации.

Одним из крупных проектов модернизации стал инновационный центр «Сколково». Остановимся на этом уникальном правовом явлении, появившимся не так давно – инновационном центре «Сколково». Для развития исследований в российском законодательстве до него существовал статус наукоградов, для развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, создавались особые экономические зоны.

Цель создания инновационного центра «Сколково» – развитие исследований по определенным направлениям, разработок и коммерциализации их результатов. Для реализации цели фактически произошло нормативное смешение статуса наукограда и особой экономической зоны.

Особое внимание привлекает статус «Сколково» не только потому, что при наличии законодательства, регулирующего статус наукограда и особой экономической зоны, федеральный законодатель принимает новый акт, создающий, по сути, новый правовой статус территории[227].

Законодательно расширилось уже существующее в законодательстве[228], понятие исследовательской деятельности.

Для выполнения поставленной цели создана управляющая компания, которой переданы определенные полномочия органов государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления.

Схожие правовые явления – передача властных полномочий субъектам не входящим в систему публичной власти, институтам частного права, в нашей правовой действительности имеют место. Их правовой статус определяется в науке и практике по-разному: государственные корпорации, публичные корпорации, юридическое лицо публичного права, государственно-частное партнерство.

Привлекают к себе внимание механизмы, закрепленные законодательно для реализации проекта. Прежде всего – статус управляющей компании, поскольку это уникальное правовое явление повлияло на существующую систему публичной власти.

• Во-первых, уменьшены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

• Во-вторых, только на этой территории создаются специальные подразделения федеральных органов исполнительной власти (ст. 19).

• В-третьих, происходит расширение конституционно закрепленных полномочий главы государства (о чем уже упоминалось ранее).

• В-четвертых, законодатель устанавливает особые механизмы реализации социальных, экономических, политических прав.

Отсутствие органов государственной власти, местного самоуправления на упомянутой территории Сколково (ст. 20 ФЗ) – отсутствие субъекта представительства интересов, и как следствие – отсутствие представительства. Согласно Конституции России, граждане страны имеют право обращаться лично в органы государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие их на территории проживания затрудняет доступ к ним, реализацию права обращаться к ним лично.

Перераспределение полномочий по управлению территорией – полномочий органов местного самоуправления, органов государственной власти в пользу управляющей компании – ограничение прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, в работе органов государственной власти по переданным полномочиям.

Форм воздействия населения на управляющую компанию с целью защиты или представительства своих интересов законом не предусмотрено.

Тем не менее, существует прямое указание в ст. 15 Закона на не проведение публичных слушаний по проекту генерального плана Центра, по проекту правил землепользования и застройки Центра, по проекту планировки территории Центра и проекту межевания территории Центра.

Вопрос о возможности участия населения в решении вопросов изменения границ и преобразования муниципального образования не решен. Вопрос о надлежащей реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, решения вопросов местного значения не решен окончательно. Конституционная норма о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, с точки зрения автора, на территории Сколково имеет весьма своеобразную реализацию.

Возникает вопрос о целесообразности и соразмерности введенных мер, конституционным императивам демократичности российской государственности и высшей ценности государства – прав и свобод человека.

С одной стороны, государственные интересы и возможность ограничивать права и свободы человека нормами федеральных законов, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Даже если рассматривать цель создания Сколков (развитие исследований по определенным направлениям, разработок и коммерциализации их результатов) в рамках обеспечения обороны страны и безопасности государства, контрольные механизмы должны быть хотя бы за передаваемыми полномочиями в сфере прав человека.

Проанализировав правовые основы направлений модернизации современного общества, автор констатирует отсутствие общих подходов в их правовом оформлении; неоправданный уход на уровень подзаконного регулирования[229].

Определив ведущую роль Президента Российской Федерации в проходящих процессах модернизации страны, рассматривая правовые основы расширения полномочий главы государства, его скрытые полномочия и их правовые последствия, приходит к выводу о том, что создание правовых «уникумов» целесообразно на принципах соразмерности и конституционности.

В рамках разработки и принятия стратегий развития государственности в той или иной сфере, по твердому убеждению автора, необходимо использование форм прямой демократии на всех стадиях.

2.2. Динамика конституционно-правового становления институтов прямой демократии в России

Историю развития институтов прямой демократии в России условно можно подразделить на четыре периода: первый – дореволюционный период; второй – советский период: условно может быть разделен с 1917 года по 1936 гг., с 1936 по 1990 гг.; третий период – постсоветский, с 1990 по декабрь 1993 гг.; четвертый – современный период: с декабря 1993 г. по настоящее время[230].

Краткая характеристика выделенных автором этапов может быть сведена к следующему.

Первый – дореволюционный период – можно охарактеризовать, во-первых, некоторым наличием практики – вечевые голосования, Земские Соборы, выборы, собрания, отзыв;

В XI в. вече на Руси, по мнению И. Я. Фроянова, основывающемуся на летописных данных, – верховный демократический орган власти, развивавшийся наряду с княжеской властью[231].

Во-вторых – это теоретические разработки российских ученых о народных голосованиях. Вопросы участия народа в осуществлении власти были предметом изучения многих выдающихся российских ученых: А.С. Алексеева[232], В.М. Гессена[233]; А.Д. Градовского[234]; В.В. Ивановского[235]; Б.А. Кистяковского[236]; М.М. Ковалевского[237]; Ф.Ф. Кокошкина[238]; Н.М. Коркунова[239]; Н.И. Лазаревского[240]; П.И. Новгородцева[241], К.Н. Тахтарева[242], И.З. Сапожникова[243], Б.Н. Чичерина[244] и других авторов[245].

В-третьих, наличиствует некоторое нормативное регулирование описываемых институтов.

Правовые нормы, регламентировавшие избирательный процесс в России в XIX веке, были включены в Свод Законов Российской Империи, который представлял собой систематическое собрание законов по отдельным отраслям и сферам общественной жизни, составленное по указанию Императора Николая I в 1830–1832 годах. Свод Законов, состоявший из 15 томов, являлся целостной системой, охватывающей регулирование всех основных общественных отношений в Российской Империи того периода. При этом нормы, регламентировавшие процесс проведения различных выборов, не были сконцентрированы в какой-либо одной части Свода на основе единства предмета их регулирования. Указанные нормы были включены в разные тома Свода в зависимости от положения в нем норм, относящихся к тому или иному выборному органу или лицам, задействованным в избирательном процессе. Например, Положение о выборах в Государственную Думу было включено в первый том Свода Законов в качестве приложения III к части II «Свод учреждений государственных». Нормы, касающиеся региональных выборов, содержались в томе II «Свод губернских учреждений». К ним относились, в частности, нормы главы 3 «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий земских учреждений» (прежде всего, отделения 1 «Об избрании Уездных Земских Гласных») Положения о Губернских и Уездных Земских Учреждениях, отделений «О составе, круге ведомства, пределах власти и порядке действий городского общественного управления», «Об избрании гласных Думы» Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга и т. д. Кроме того, в части 1 тома IX Свода Законов содержались нормы, регламентировавшие дворянские выборы и службу по выборам дворянства, которая являлась действительной государственной службой. Таким образом, совокупность норм избирательного права в составе Свода Законов Российской Империи представляла собой систему, имевшую слабо интегрированную структуру, отличную от структуры, характерной для последующих этапов.

Начало ХХ века характеризуется революционными событиями, подтолкнувшими Российскую Империю к реформированию системы государственной власти и развития выборных институтов. В этот период создается система парламентских учреждений в виде Государственной Думы и реформированного Государственного Совета.

Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное царем 6 августа 1905 года[246].

Позднее в связи с обострившейся общественно-политической ситуацией был принят закон «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений»[247].

Это положение не устанавливало ни всеобщего избирательного права, ни прямого голосования, однако наметилась тенденция демократизации избирательной системы и расширения политических прав населения страны.

Законодательством 1906 года было внесено несколько серьезных изменений, касающихся процедурных моментов формирования и роспуска Государственной Думы. Так, Высочайшим Манифестом от 20 февраля 1906 года «Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы» устанавливалось, что оба эти органа государственной власти ежегодно созываются и распускаются указами Императора[248]. С учетом этого был принят Высочайший Манифест от 3 июня 1907 года «О роспуске Государственной Думы и о времени созыва новой Думы», и Положение о выборах от 3 июня 1907 года[249].

За этот период было принято 23 нормативно-правовых акта, регламентирующих порядок выборов[250]. При этом следует отметить, что избирательное законодательство Российской империи помимо актов, получивших высочайшее утверждение со стороны императора и по значимости равных законам, включало в себя значительное число подзаконных актов, исходивших из Министерства внутренних дел (Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу). Эти акты затем вносились в Совет министров, который затем представлял их на утверждение императора. По оценке ученых – государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, «законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала». По мнению Н.И. Лазаревского[251], это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов[252].

Положение о выборах в Учредительное Собрание от 11 сентября 1917 года[253] закрепляло основные принципы: 1) всеобщее, прямое, равное избирательное право при тайном голосовании; 2) распространение его на женщин; 3) минимальный возраст – 20 лет, для военнослужащих – 18 лет; 4) распространение избирательного права на всю армию; 5) пропорциональные выборы; 6) устранение от выборов членов царствовавшего в России Дома Романовых.

Право на отзыв депутатов появилось в нашей стране вместе с рождением Советов начиная с 1905 г.

В России 1905 г. за гражданами по сути не признавалось права на устройство публичных собраний, тем более с политическими целями. Российское законодательство и в принятых позднее актах не предусматривало различий между собраниями, митингами, уличными шествиями и демонстрациями. Все они объединялись категорией «собрание», о чем свидетельствует анализ названий нормативных актов: от 12 октября 1905 г. «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений «О собраниях», от 4 марта 1905 г. «Временные правила о собраниях», от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах».

В соответствии со ст. 3 Устава «О предупреждении и пресечении преступлений» запрещались «сходбища и собрания для совещания или действия, общей тишине и спокойствию противных», а ст. 113 предусматривала: «когда соберется народ в шумном и беспорядочном скопище, то полиция должна заставить толпу разойтись по домам, а в случае нужды могут быть призваны войска»[254].

Причиной подписания царем 12 октября 1905 г. Указа «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений «О собраниях»[255] послужил рост революционных выступлений, которые вынудили власти даровать народу свободу собраний. В его преамбуле признавалось отсутствие прав у населения. Представитель либеральной буржуазии, известный юрист И.Ф. Цызырев, писал: «Предполагается, будто эти новые правила издаются для восполнения какого-то пробела в действующей системе правил о собраниях. Мы знаем, что фрагменты устава о предупреждении и пресечении преступлений, относящихся к вопросу, отвергают всякие собрания публичного характера. Едва ли не фарисейство говорить о «пополнении пробела» там, где совершалась, по крайней мере, формально, отмена прежнего порядка[256].

Конец ознакомительного фрагмента.

Оглавление

  • ***
  • Предисловие
  • Раздел I. Проблемы доктринализации правовых стратегий России

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Стратегии правового развития России (О. Ю. Рыбаков) предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

Купить и скачать полную версию книги в форматах FB2, ePub, MOBI, TXT, HTML, RTF и других

а б в г д е ё ж з и й к л м н о п р с т у ф х ц ч ш щ э ю я