Комментарий к Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (постатейный)

А. Н. Борисов, 2008

В книге подробно рассмотрены вопросы правового регулирования статуса судей (применительно к судам каждого вида): требования к судье и кандидату в судьи, порядок наделения судейскими полномочиями и их срок, приостановление и прекращение полномочий, отставка судьи, гарантии независимости судьи, дисциплинарная ответственность, неприкосновенность судей, материальное обеспечение и социальная защита. Нормы Закона проанализированы в их взаимосвязи с положениями ряда законодательных актов – о судебной системе, Конституционном Суде РФ, судоустройстве, об арбитражных судах, о военных судах, мировых судьях, об органах судейского сообщества и т.д. Использованы законы городов Москвы и Санкт-Петербурга об уставных судах и о мировых судьях. Приведены правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также Высшей квалификационной коллегии судей и Совета судей России. Книга предназначена, прежде всего для правоприменителей – судей, работников аппаратов судов; она также будет полезна всем, кто интересуется вопросами регламентации статуса судей.

Статья 3. Требования, предъявляемые к судье

cite1. Судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и другие законы.

cite2. Судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности.

cite3. Судья не вправе быть депутатом, третейским судьей, арбитром, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом указанная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Судья не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

cite4. Судья, пребывающий в отставке и имеющий стаж работы в должности судьи не менее 20 лет либо достигший возраста 55 (для женщин — 50) лет, вправе работать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в профсоюзных и иных общественных объединениях, а также работать в качестве помощника депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо помощника депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, но не вправе занимать должности прокурора, следователя и дознавателя.

citeВ период осуществления деятельности, которой судья, пребывающий в отставке, вправе заниматься в соответствии с настоящим пунктом, на него не распространяются гарантии неприкосновенности, установленные статьей 16 настоящего Закона, членство указанного судьи в судейском сообществе на этот период приостанавливается.

1 — 2. Статья 2 Закона СССР о статусе судей, устанавливавшая предъявляемые к судьям и народным заседателям требования, содержала единственное положение, определяющее, что судьи и народные заседатели должны неукоснительно соблюдать советские законы, использовать свои знания и опыт для выполнения возложенных на суды задач, быть достойными своего высокого звания. Как представляется, в рамках преемственности в норме п. 1 комментируемой статьи и закреплена норма, согласно которой судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию РФ (имелась в виду Конституция, принятая Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г.) и другие законы. С принятием Конституции РФ в данную норму изменения не вносились, в результате чего ее формулировка («и другие законы») стала не вполне удачной — Конституция РФ не является законодательным актом, она принята всенародным голосованием.

Обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы закреплена в ч. 2 ее ст. 15 для всех субъектов — органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. В части 1 ст. 120 Конституции РФ подчинение только Конституции РФ и федеральному закону закреплено в качестве составляющей части принципа независимости судей. Поскольку названный принцип осуществления судебной власти в России воспроизведен и детализирован в иных положениях комментируемого Закона (как и в нормах иных актов федерального законодателя, см. комментарии к ст. 1 и 9 Закона), норму п. 1 комментируемой статьи следует рассматривать в единстве с нормой п. 2 данной статьи, согласно которой судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. Данные нормы в совокупности предъявляют к судьям особые требования, соответствующие их высокому статусу носителей государственной власти, осуществляющих защиту прав и законных интересов граждан и организаций, а также государственных и общественных интересов при осуществлении правосудия. Как отметил КС РФ в Определении от 18 июля 2006 г. № 310-О^[37], специфика судебной деятельности и статуса судьи предполагает наличие у судьи не только высокого уровня профессионализма, но и особых морально-этических качеств; эти требования сами по себе никоим образом не исключают возможность реализации судьей гражданских прав, однако таким образом, чтобы не умалялись достоинство и авторитет ни данного судьи, ни судебной власти в целом.

Предъявление особых требований к судьям продекларировано и в положениях международных правовых актов. Так, согласно п. 1.5 Европейской хартии о законе о статусе судей судьи при исполнении своих обязанностей должны быть доступными и уважительными по отношению к обращающимся к ним лицам, они должны заботиться о поддержании высокого уровня компетентности, необходимого для решения дел в каждом конкретном случае, поскольку от решений судьи зависит гарантия прав личности, и о сохранении в тайне сведений, становящихся известными им в ходе судебного разбирательства. В пункте 6 Основных принципов ООН независимости судебных органов отмечено, что принцип независимости судебных органов не только дает судебным органам право, но и требует от них обеспечения справедливого ведения судебного разбирательства и соблюдения прав сторон. В Рекомендации Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей закреплен и раскрыт принцип V «Обязанности судей» (о применении указанных международных правовых актов см. введение).

Правила поведения судей при исполнении своих полномочий регламентированы нормами, устанавливающими процедуру осуществления правосудия, т.е. нормами законодательных актов, определяющих порядок конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (посредством указанных видов судопроизводства согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ осуществляется судебная власть), — Законом о КС РФ (а в отношении судопроизводства в конституционных (уставных) судах субъектов РФ — законами соответствующих субъектов РФ), ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ и КоАП РФ. Вне рамок осуществления правосудия (как указано в п. 2 комментируемой статьи, «во внеслужебных отношениях») требования к поведению судей, наряду с комментируемым Законом установлены в нормах различных актов федерального законодательства (а в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей — также и законодательства субъектов РФ), в том числе Закона о судебной системе, Закона о КС РФ, Закона об арбитражных судах, Закона о военных судах, Закона о мировых судьях, Закона об органах судейского сообщества, Закона РСФСР о судоустройстве.

Особо следует выделить такой нормативный правовой акт, принятие которого предусмотрено нормами п. 1 ст. 121 комментируемого Закона, а также п. 4 ст. 4 и п. 1 ст. 6 Закона об органах судейского сообщества, — Кодекс судейской этики^[38], утв. VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.

Как провозглашено в преамбуле данного Кодекса, правосудие не может существовать без честного и независимого судейского корпуса; для обеспечения его честности и независимости судья обязан принимать участие в формировании, поддержании высоких норм судейской этики и лично соблюдать эти нормы.

В Кодексе судейской этики содержится три главы, посвященные непосредственно правилам поведения судей:

глава 1 «Общие требования, предъявляемые к поведению судьи», включающая в себя ст. 1 «Обязанность судьи соблюдать правила этического поведения», ст. 2 «Приоритет в профессиональной деятельности судьи» и ст. 3 «Требования, предъявляемые к званию судьи»;

глава 2 «Правила поведения судьи при осуществлении профессиональной деятельности», включающая в себя ст. 4 «Обязанности судьи при осуществлении правосудия», ст. 5 «Правила поведения судьи при исполнении иных служебных обязанностей», ст. 6 «Правила поведения судьи во взаимоотношениях с представителями средств массовой информации» и ст. 7 «Поддержание уровня квалификации, необходимого для осуществления полномочий судьи»;

глава 3 «Правила поведения судьи во внеслужебной деятельности», включающая в себя ст. 8 «Общие требования, предъявляемые к судье во внеслужебной деятельности», ст. 9 «Особенности поведения судьи при реализации права на объединение, свободу мысли и слова» и ст. 10 «Особенности поведения судьи при осуществлении научной, преподавательской и иной творческой деятельности».

Нарушение норм комментируемого Закона, а также положений Кодекса судейской этики определяется в п. 1 ст. 121 данного Закона как дисциплинарный проступок судьи. При этом правоприменительная практика исходит из понимания под дисциплинарным проступком не только нарушения норм комментируемого Закона и положений Кодекса судейской этики, но и нарушения общепринятых норм морали, обязанностей при отправлении правосудия, правил поведения при исполнении иных служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности (см. комментарий к указанной статье).

Норма п. 1 ст. 121 Закона предусматривает наложение за совершение дисциплинарного проступка на судью дисциплинарного взыскания в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в упоминавшемся Определении КС РФ от 18 июля 2006 г. № 310-О, положения п. 2 комментируемой статьи и п. 1 ст. 121 комментируемого Закона, устанавливающие особые требования к судье, вытекающие из его статуса как представителя судебной власти, а также возможность прекращения его полномочий вследствие совершения поступка, не совместимого с таким статусом или умаляющего его, не могут расцениваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

3. Норма п. 3 комментируемой статьи определяет виды деятельности, которыми судья заниматься не вправе, иначе говоря — виды деятельности, не совместимые с должностью судьи (именно так определено в подп. 7 п. 1 ст. 14 комментируемого Закона основание прекращения полномочий судьи).

Как указал КС РФ в Определении от 20 марта 2007 г. № 169-О-О^[39], отказывая в принятии к рассмотрению жалобы, в которой оспаривалась в том числе рассматриваемая норма, конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию не исключает возможность закрепления в законе определенных требований к лицам, осуществляющим деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на судейских должностях. Гражданин России, пожелавший реализовать указанное конституционное право, добровольно принимает условия, ограничения и преимущества, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре. Из этого вытекает, что запреты и ограничения, обусловленные специфическим статусом, который приобретает лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица. Данная правовая позиция неоднократно была выражена КС РФ в его решениях.

Запрет осуществления судьями определенных видов деятельности содержался и в Законе СССР о статусе судей, в ст. 21 которого было установлено, что работа судей в иных государственных учреждениях, предприятиях и организациях, а также в кооперативных и других общественных организациях на условиях совместительства не допускается, за исключением педагогической и научно-исследовательской деятельности.

Данное положение, но в измененном виде, было закреплено и в п. 3 комментируемой статьи в первоначальной редакции: судья не вправе совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности. При этом было предусмотрено, что судья, пребывающий в отставке, вправе также работать в сфере правосудия, однако данное положение исключено в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 169-ФЗ, которым одновременно комментируемая статья дополнена новым п. 4 о возможности работы судей, пребывающих в отставке и имеющих стаж работы в должности судьи не менее 20 лет, в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (см. ниже).

С учетом коренных политических и экономических изменений, произошедших в России, норма п. 3 комментируемой статьи в первоначальной редакции также установила, что судья не вправе быть народным депутатом (после внесения изменений Федеральным законом от 21 июня 1995 г. № 91-ФЗ — депутатом), принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность. В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ этот запрет распространен и на деятельность в качестве третейского судьи и арбитра.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ введены новые ограничения (указанным Законом в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы, внесены изменения в ряд федеральных законов). В частности, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ:

судья вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью при условии, что эта деятельность не финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (следует отметить, что согласно п. 14 разъяснений и рекомендаций ВККС РФ от 17 — 21 марта 2003 г.^[40] ограничений по статусу образовательного учреждения, в котором судья вправе преподавать, в законодательстве не имеется);

судья не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений.

В случае участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти России или органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ, а также в случае избрания судьи в состав указанных органов полномочия судьи в соответствии с подп. 3 и 4 п. 1 ст. 13 комментируемого Закона подлежат приостановлению решением ККС. Эти же правила действуют и в случае участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав представительного органа местного самоуправления или на иную выборную должность, а также в случае избрания судьи в состав указанного органа или на иную выборную должность (см. комментарий к указанной статье). Осуществление судьей иных указанных в норме п. 3 комментируемой статьи видов деятельности, не совместимых с должностью судьи, согласно подп. 7 ст. 14 комментируемого Закона является основанием для досрочного прекращения решением ККС полномочий судьи (см. комментарий к указанной статье).

Требования, предусмотренные в п. 3 комментируемой статьи, распространяются и на судей, пребывающих в отставке, на что прямо указано в п. 6 ст. 15 комментируемого Закона. В случае осуществления судьей, пребывающим в отставке, деятельности, не совместимой с должностью судьи, его отставка, согласно п. 7 указанной статьи, подлежит прекращению решением ККС (см. комментарий к указанной статье).

В рамках определения особенностей правового положения судей КС РФ занятия и действия, не совместимые с должностью судьи КС РФ, определены в ст. 11 Закона о КС РФ:

судья КС РФ не может быть членом (депутатом) Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, занятие которой не должно препятствовать выполнению обязанностей судьи КС РФ и не может служить уважительной причиной отсутствия на заседании, если на то не дано согласия КС РФ (ч. 1);

судья КС РФ не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать кому бы то ни было покровительство в получении прав и освобождении от обязанностей (ч. 2);

судья КС РФ не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей (ч. 3);

судья КС РФ не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в КС РФ, а также который изучается или принят к рассмотрению КС РФ, до принятия решения по этому вопросу (ч. 4).

При этом в ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что ничто в этой статье не может рассматриваться как ограничение права судьи КС РФ свободно выражать свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах и референдуме (ч. 5).

В качестве примера можно отметить, что во многом по аналогии с нормами ст. 11 Закона о КС РФ в ст. 12 Закона г. Москвы об Уставном суде определены занятия и действия, не совместимые с должностью судьи Уставного суда г. Москвы. Закон г. Санкт-Петербурга об Уставном суде положений о занятиях и действиях, не совместимых с должностью судьи Уставного суда г. Санкт-Петербурга, не содержит, что подразумевает распространение в полной мере на судей указанного суда норм комментируемой статьи.

Виды деятельности, которыми не вправе заниматься мировой судья, определены в п. 2 ст. 5 Закона о мировых судьях (соответственно, в ред. Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 24-ФЗ). Однако данная норма дублирует норму п. 3 комментируемой статьи.

Рассматривая виды деятельности, не совместимые с должностью судьи, следует упомянуть о том, что в соответствии с процессуальными нормами судьи не могут быть представителями в суде (ст. 45 УПК РФ; ст. 51 ГПК РФ, но за исключением случаев участия судей в процессе в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей; ст. 60 АПК РФ, но также за исключением случаев, когда судьи выступают в арбитражном суде в качестве представителей соответствующих органов или законных представителей).

4. Как упоминалось, п. 4 включен в комментируемую статью Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 169-ФЗ, целью которого является привлечение судей, пребывающих в отставке, для работы в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях. В пояснительной записке к проекту указанного Закона отмечалось, что предоставление дополнительных прав для работы судей, пребывающих в отставке, позволит привлечь в государственные органы, органы местного самоуправления наиболее подготовленных юристов в области применения различных отраслей права, в том числе хорошо знающих судебную систему, ее задачи и проблемы, что, в свою очередь, позволит оказать положительное влияние на работу государственных органов, органов местного самоуправления, а также на ход судебной реформы в России; предоставление права заниматься адвокатской деятельностью судьям, пребывающим в отставке, позволит обеспечить граждан квалифицированной юридической помощью.

Рассматриваемая норма предоставляет право работы:

в органах государственной власти (но только не в должности прокурора, следователя и дознавателя), органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях;

в профсоюзных и иных общественных объединениях (как отмечалось в разъяснениях и рекомендациях ВККС РФ от 23 января 2004 г.^[41], с учетом данного положения судебная практика исходит из того, что такой судья вправе работать адвокатом);

в качестве помощника депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации либо помощника депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Правом на указанную работу обладают судьи, пребывающие в отставке и имеющие стаж работы в должности судьи не менее 20 лет либо достигшие возраста 55 (для женщин — 50) лет. В случае поступления на указанную работу судьи, который пребывает в отставке, но который не соответствует названным критериям (т.е. стаж работы в должности судьи составляет менее 20 лет и судья не достиг установленного возраста), отставка такого судьи согласно п. 7 ст. 15 комментируемого Закона подлежит прекращению решением ККС (см. комментарий к указанной статье). О порядке исчисления стажа работы в должности судьи см. комментарий к ст. 15 и 19 Закона.

В силу прямого указания в п. 4 комментируемой статьи в период осуществления деятельности, которой судья, пребывающий в отставке, вправе заниматься в соответствии с данной нормой:

на указанного судью не распространяются гарантии неприкосновенности, установленные ст. 16 комментируемого Закона;

членство указанного судьи в судейском сообществе на этот период приостанавливается. Однако по не вполне понятной причине аналогичное положение Закон об органах судейского сообщества не содержит.

В то же время, как указано в п. 13 разъяснений Совета судей РФ по применению комментируемого Закона^[42], в период осуществления деятельности, которой судья, пребывающий в отставке, вправе заниматься, за ним сохраняются все права и льготы: медицинское обслуживание, включая обеспечение лекарственными средствами; санаторно-курортное лечение; бесплатный проезд на всех видах общественного транспорта (городского, пригородного и местного сообщения, кроме такси); предоставление жилой площади (следует иметь в виду, что нормы комментируемого Закона об указанных льготах после дачи приведенного разъяснения претерпели изменении; см. комментарий к ст. 15 и 19 Закона).

Примечания

37

СПС.

38

Российская юстиция. 2005. № 1-2.

39

СПС.

40

Российская юстиция. 2003. № 7.

41

Российская юстиция. 2004. № 2.

42

Там же. 2003. № 8.