Комментарий к Закону Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (постатейный)

А. Н. Борисов, 2008

В книге подробно рассмотрены вопросы правового регулирования статуса судей (применительно к судам каждого вида): требования к судье и кандидату в судьи, порядок наделения судейскими полномочиями и их срок, приостановление и прекращение полномочий, отставка судьи, гарантии независимости судьи, дисциплинарная ответственность, неприкосновенность судей, материальное обеспечение и социальная защита. Нормы Закона проанализированы в их взаимосвязи с положениями ряда законодательных актов – о судебной системе, Конституционном Суде РФ, судоустройстве, об арбитражных судах, о военных судах, мировых судьях, об органах судейского сообщества и т.д. Использованы законы городов Москвы и Санкт-Петербурга об уставных судах и о мировых судьях. Приведены правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, а также Высшей квалификационной коллегии судей и Совета судей России. Книга предназначена, прежде всего для правоприменителей – судей, работников аппаратов судов; она также будет полезна всем, кто интересуется вопросами регламентации статуса судей.

Статья 4. Требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи

cite1. Судьей может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование и соответствующий требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, а также федеральными законами.

citeПри этом:

citeсудьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет;

citeсудьей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет;

citeсудьей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее семи лет;

citeсудьей арбитражного суда субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет.

citeВ стаж работы по юридической профессии включается время работы на требующих юридического образования:

citeгосударственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а также в государственных органах, существовавших в Российской Федерации до принятия действующей Конституции Российской Федерации;

citeмуниципальных должностях, в том числе в органах местного самоуправления.

citeКроме того, в стаж работы по юридической профессии включаются время работы на требующих юридического образования должностях в органах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в юридических службах организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в научно-исследовательских институтах и иных научно-исследовательских учреждениях, время работы в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, а также время работы в качестве адвоката и нотариуса.

cite2. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам в судьи судов Российской Федерации.

1. Конституция РСФСР требования к кандидатам на должность судьи не устанавливала. Эти требования были установлены в Законе РСФСР о судоустройстве, в соответствии со ст. 69 которого судьей и народным заседателем мог быть избран каждый гражданин РСФСР или другой союзной республики, достигший ко дню выборов 25 лет, а также в принятом позднее Законе СССР о статусе судей, согласно ст. 8 которого:

народным судьей мог быть избран гражданин СССР, достигший ко дню выборов 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее двух лет и сдавший квалификационный экзамен;

судьями вышестоящих судов могли быть избраны граждане СССР, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет, в том числе, как правило, не менее двух лет в качестве судьи;

судьей военного трибунала мог быть избран гражданин СССР, достигший ко дню выборов 25 лет, состоящий на действительной военной службе, имеющий высшее юридическое образование и воинское звание офицерского состава (при этом предусматривалось, что лицо, впервые избираемое судьей военного трибунала, должно сдать квалификационный экзамен).

Комментируемая статья в первоначальной редакции (п. 1) устанавливала, что судьей может быть гражданин России, достигший 25-летнего возраста, имеющий высшее юридическое образование, сдавший квалификационный экзамен, не допустивший порочащих его поступков. При этом также устанавливалось, что судьей вышестоящего суда может быть гражданин России, достигший 30-летнего возраста и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет, а судьей ВС РФ и ВАС РФ — достигший 35-летнего возраста и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет. Норма п. 2 статьи допускала установление законами РФ дополнительных требований к кандидату в судьи военного или иного специализированного суда.

С принятием Конституции РФ в ее ст. 119 закреплено, что судьями могут быть граждане России, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. В этой же статье предусмотрено, что федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов России. Как указал КС РФ в Определении от 8 июня 2004 г. № 214-О^[43], по смыслу приведенной диспозитивной нормы федеральный законодатель наделен достаточно широким усмотрением в установлении квалификационных требований к судье: конституционный термин «дополнительные требования» означает, что ему предоставлена возможность закреплять как требования, в Конституции РФ не упоминаемые (см. ниже), так и иные повышенные по сравнению с установленными непосредственно Конституцией РФ требования (таким образом этот термин интерпретируется в п. 1 комментируемой статьи).

Соответственно, конституционно установлены лишь минимальные, но обязательные требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи:

гражданство России (данное требование, разумеется, распространяется и на самих судей — прекращение гражданства России предусмотрено в подп. 6 п. 1 ст. 14 комментируемого Закона в качестве самостоятельного основания прекращения полномочий судьи; см. комментарий к указанной статье). Как установлено в ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»^[44], гражданин России, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин России, за исключением случаев, предусмотренных международным договором России или федеральным законом. Следует отметить, что согласно п. 10 Основных принципов ООН независимости судебных органов требование о том, чтобы кандидат на юридическую должность был гражданином соответствующей страны, не должно рассматриваться в качестве дискриминационного (о применении указанного международного правового акта см. введение);

достижение возраста 25 лет, что подразумевает необходимость наличия у судьи определенного жизненного опыта, уровня знаний и зрелости;

наличие высшего юридического образования. Уместно отметить, что нет единой точки зрения по вопросу о соответствии данному требованию наличия квалификации (степени) «бакалавр». Так, в письме Минобразования России от 1 сентября 2003 г. № 14-52-1018ин/15 «О праве лиц, имеющих степень бакалавра юриспруденции, на занятие должности судьи»^[45] отмечалось, что не усматривается препятствий для назначения на должность судьи лица, которому присвоена степень бакалавра юриспруденции и соответствующего требованиям, предъявляемым к кандидату на должность судьи Конституцией РФ и иными законодательными актами РФ. ВККС РФ выразила противоположную точку зрения: квалификация «бакалавр юриспруденции» дает гражданину при поступлении на работу право на занятие должности, для которой квалификационными требованиями предусмотрено высшее профессиональное образование, однако не для назначения на должность судьи (п. 20 разъяснений и рекомендаций от 18 марта 2004 г.^[46]);

наличие стажа работы по юридической профессии не менее пяти лет. Установление данного требования наряду с установлением требования о необходимости наличия высшего юридического образования соответствует положениям международных правовых актов. В частности, в п. 2.1 Европейской хартии о законе о статусе судей упоминается, что нормы закона, регулирующие подбор и отбор судей, за основу выбора кандидатов берут, наряду с прочим, их способность свободно и беспристрастно оценивать правовые вопросы, которые будут передаваться им на рассмотрение. Согласно п. 2.2 названного документа закон предусматривает условия, гарантирующие посредством предъявления к кандидатам требований, связанных с образовательной квалификацией или предшествующим опытом, их способность конкретно исполнять судейские обязанности. Согласно п. 10 Основных принципов ООН независимости судебных органов лица, отобранные на судебные должности, должны иметь соответствующую подготовку и квалификацию в области права (о применении указанных международных правовых актов см. введение).

Изменения, связанные с принятием Конституции РФ, внесены в комментируемую статью лишь с принятием Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 91-ФЗ. В соответствии с данным Законом статья была полностью изложена в новой редакции, однако, по сути, эти изменения свелись к тому, что в п. 1 статьи введено требование о необходимости наличия у кандидата на должность судьи стажа работы по юридической профессии не менее пяти лет (как это предусмотрено в ст. 119 Конституции РФ; соответственно, 27 декабря 1996 г. Министром юстиции РФ, Председателем ВС РФ и Председателем ВАС РФ была утверждена Инструкция о порядке определения стажа работы по юридической профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов № 10 (35)-5^[47], о применении которой см. ниже), и в п. 2 статьи закреплено положение о возможности установления федеральным законом дополнительных требований к кандидатам в судьи судов России (вместо прежней отсылки к законам РФ в части установления дополнительных требований к кандидату в судьи военного или иного специализированного суда). Кроме того, из статьи исключен п. 3, определяющий, что лицо, отвечающее установленным требованиям, считается кандидатом на соответствующую должность судьи при получении рекомендации ККС.

В свою очередь, п. 1 комментируемой статьи в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ полностью изложен в новой редакции, действующей и в настоящее время.

Среди изменений, внесенных указанным Законом, можно выделить следующие три основных момента:

1) квалификационные требования определены непосредственно в отношении кандидатов на должности судей всех судов России, причем применительно к каждому из видов судов;

2) непосредственно в рассматриваемой норме определены периоды работы, учитываемые в стаж работы по юридической профессии;

3) по не вполне понятной причине исключено требование, согласно которому судьей может быть гражданин, не совершивший порочащих его поступков (причина этого изменения тем более становится непонятной, если учесть, что проектом указанного Закона предлагалось даже расширить круг требований, предъявляемых к кандидатам на должность судьи, требованием безупречной репутации, не вызывающей сомнений в том, что назначение гражданина судьей не умалит авторитета судебной власти и что при исполнении полномочий судьи он будет объективен, справедлив и беспристрастен).

Однако последнее из указанных изменений не следует понимать как отказ законодателя от данного требования. Соблюдение требования безупречной репутации подразумевается нормой п. 6 ст. 6 комментируемого Закона, допускающей назначение кандидатов на должности судей только при наличии положительного заключения соответствующей ККС, а также нормой п. 7 ст. 5 Закона, предусматривающей проверку сведений, представляемых кандидатом на должность судьи (см. комментарий к указанным статьям). Следует также отметить, что этим же Законом от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, дополнены требованием об отсутствии заболеваний, препятствующих исполнению полномочий судьи. В связи с этим в комментируемый Закон включена новая ст. 4.1, предусматривающая медицинское освидетельствование претендента на должность судьи (см. комментарий к указанной статье). Кроме того, о том, что судьей может быть гражданин, не совершивший порочащих его поступков, говорится в ст. 27 Закона о военных судах и в п. 1 ст. 5 Закона о мировых судьях. В отношении кандидатов на должности судей КС РФ в ст. 8 Закона о КС РФ предусмотрено такое требование, как безупречная репутация (см. ниже).

Как упоминалось, в соответствии со ст. 119 Конституции РФ минимальными требованиями, предъявляемыми к кандидатам на должность судьи (наряду с гражданством России и наличием высшего юридического образования), являются достижение 25-летнего возраста и наличие пятилетнего стажа работы по юридической профессии. Именно такие требования определены в п. 1 комментируемой статьи к кандидатам на должности судьей арбитражного суда субъекта РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ, районного суда, гарнизонного военного суда, а также на должности мировых судей. Аналогичные требования в отношении кандидатов на должности судей военных судов закреплены в ст. 27 Закона о военных судах, а в отношении кандидатов на должности мировых судей — в п. 1 ст. 5 Закона о мировых судьях.

В отношении судей иных судов п. 1 комментируемой статьи устанавливает повышенные по сравнению с установленными непосредственно Конституцией РФ требования:

в отношении кандидатов на должности судей КС РФ — достижение возраста 40 лет и наличие стажа по юридической профессии не менее 15 лет. Именно такие требования определены в ст. 8 Закона о КС РФ;

в отношении кандидатов на должности судей ВС РФ, ВАС РФ — достижение возраста 35 лет и наличие стажа по юридической профессии не менее 10 лет. В иных законодательных актах данные требования не определены;

в отношении кандидатов на должности судей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа — достижение возраста 30 лет и наличие стажа по юридической профессии не менее семи лет. Иные законодательные акты аналогичные положения не закрепляют. В отношении же кандидатов на должность судьи военного суда в ст. 27 Закона о военных судах в части определения необходимых возраста и стажа работы по юридической профессии воспроизведены положения ст. 119 Конституции РФ. Соответственно, норма п. 1 комментируемой статьи в отношении требований к кандидатам на должности судей окружного (флотского) военного суда является детализирующей по отношению к норме ст. 27 Закона о военных судах.

Наряду с установлением квалификационных требований к кандидатам на должности судей п. 1 комментируемой статьи прямо определяет периоды работы, которые включаются в стаж работы по юридической профессии, необходимый для назначения судьей (как говорилось выше, это является нововведением Закона от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ):

время работы на требующих юридического образования государственных должностях в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, а также в государственных органах, существовавших в России до принятия действующей Конституции РФ;

время работы на требующих юридического образования муниципальных должностях, в том числе в органах местного самоуправления;

время работы на требующих юридического образования должностях в органах Судебного департамента при ВС РФ, в юридических службах организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в научно-исследовательских институтах и иных научно-исследовательских учреждениях, время работы в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, а также время работы в качестве адвоката и нотариуса.

В пункте 1 разъяснений и рекомендаций ВККС РФ от 15 — 18 июля 2002 г.^[48] обращено внимание на то, что допускается включать в стаж работы на должностях, требующих юридического образования, периоды трудовой деятельности лиц, имеющих среднее юридическое образование, и лиц, получивших высшее юридическое образование, а также неполное высшее юридическое образование (при наличии об этом документа установленного образца). Для совмещающих обучение в юридическом вузе с работой на требующих юридического образования должностях, указанных в комментируемом Законе, стаж начинает исчисляться после успешного окончания того курса, после которого вузом в соответствии с его уставом выдается документ установленного образца о неполном высшем юридическом образовании. При этом учитывается только образование, полученное претендентом в учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию.

Там же ВККС РФ отметила, что упомянутая Инструкция о порядке определения стажа работы по юридической профессии для кандидатов на должности судей федеральных судов от 27 декабря 1996 г., как утвержденная до принятия Закона от 15 декабря 2001 г. № 169-ФЗ, действует в той мере, в какой она не противоречит указанному и другим федеральным конституционным и федеральным законам.

Отказывая в принятии к рассмотрению запроса ВС РФ, в котором утверждалось, что согласно указанным разъяснениям и рекомендациям ВККС РФ стаж работы на должностях, требующих юридического образования, следует исчислять для кандидата на должность судьи с момента получения им высшего образования, КС РФ в упоминавшемся Определении от 8 июня 2004 г. № 214-О отметил, что это утверждение не основано на содержании названного акта. Кроме того, КС РФ сослался на то, что согласно п. 5 названной Инструкции в спорных случаях окончательное решение о стаже работы по юридической профессии принимается соответствующей ККС, рассматривающей заявление кандидата о рекомендации на должность судьи, с приведением в заключении мотивов принятого решения.

В этом же Определении КС РФ от 8 июня 2004 г. № 214-О указано, что в соответствии с правовой позицией КС РФ, изложенной в Определении от 1 декабря 1999 г. № 210-О и подтвержденной в других определениях по аналогичным жалобам, законодатель — исходя из конституционно-правового статуса судей (ст. 119 — 122 Конституции РФ), предопределенного тем, что они осуществляют публично-правовые задачи судебной власти, — вправе предъявлять к судьям особые квалификационные требования как к представителям судебной власти, включая специальные требования к кандидатам на должности судей, порядку назначения на должность, пребывания в должности и прекращения полномочий, а потому нормы, формулирующие квалификационные требования к судьям, сами по себе не могут приводить к нарушению конституционных прав граждан. Следовательно, отсутствует неопределенность в вопросе о конституционности предписания п. 1 комментируемой статьи о том, что в стаж работы по юридической профессии, необходимый для занятия должности судьи, включается время работы на требующих юридического образования должностях государственной или муниципальной службы, — как обусловленного повышенными требованиями к профессиональной квалификации судей и являющегося единым для всех кандидатов на судейские должности судей.

2. Норма п. 2 комментируемой статьи воспроизводит положение ст. 119 Конституции РФ, согласно которому федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов России. Соответственно, в рассматриваемой норме речь идет о возможности закрепления федеральным законодателем требований, не упоминаемых в указанной статье Конституции РФ (гражданство России, достижение возраста не менее 25 лет, наличие высшего юридического образования и стажа работы по юридической профессии не менее пяти лет).

Такие требования закреплены:

в ст. 8 Закона о КС РФ в отношении кандидатов на должность судьи КС РФ — в указанной норме наряду с прочим установлено, что судьей КС РФ может быть назначен гражданин с безупречной репутацией и обладающий признанной высокой квалификацией в области права;

в ст. 27 Закона о военных судах в отношении кандидатов на должность судьи военного суда — в указанной норме наряду с прочим установлено, что судьей военного суда может быть гражданин, имеющий офицерское звание и заключивший контракт о прохождении военной службы.

На судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ распространены квалификационные критерии, непосредственно указанные в ст. 119 Конституции РФ, — достижение 25-летнего возраста и наличие пятилетнего стажа работы по юридической профессии. Конституционный Суд Республики Карелия обращался в КС РФ с запросом о проверке конституционности данной нормы п. 1 комментируемой статьи, полагая, что в силу сложности стоящих перед конституционными (уставными) судами субъектов РФ задач и важности осуществляемых ими полномочий необходимо, чтобы судьи этих судов обладали признанной юридической квалификацией, значительным стажем работы по юридической профессии и большим жизненным опытом. КС РФ, отказывая в принятии к рассмотрению данного запроса, в Определении от 2 февраля 2006 г. № 37-О^[49]отметил, что фактически перед КС РФ ставится вопрос об установлении более высоких требований к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в то время как разрешение данного вопроса является прерогативой федерального законодателя, который, учитывая особенности правовой природы и статуса таких судов, их место в судебной системе России, как они закреплены Законом о судебной системе, может в федеральном законе установить повышенные требования к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, касающиеся в том числе возраста и стажа работы по юридической профессии, либо предоставить соответствующее правомочие законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ.

КС РФ также отметил, что, кроме того, норма п. 1 комментируемой статьи, поскольку она предусматривает лишь минимальные требования к лицам, претендующим на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, сама по себе не препятствует назначению на эти должности лиц, имеющих продолжительный стаж работы по юридической профессии, признанную высокую квалификацию в области права, необходимый жизненный опыт и безупречную репутацию. В частности, наличие у судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ необходимых качеств призваны обеспечивать закрепляемые в законах субъектов РФ процедуры отбора кандидатов на эти должности и наделения полномочиями судьи, основной целью которых является формирование независимого, авторитетного и компетентного органа конституционного контроля. Из данной правовой позиции КС РФ следует, что впредь до внесения соответствующих изменений в комментируемый Закон или иные федеральные законодательные акты либо принятия федерального закона, определяющего правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, в законах субъектов РФ непосредственно не могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, но могут быть предусмотрены процедуры отбора кандидатов на эти должности и наделения полномочиями судьи, обеспечивающие соблюдение дополнительных требований.

В качестве примера следует отметить, что именно так решен вопрос в Законе г. Москвы об Уставном суде: ст. 9 названного Закона, устанавливающая требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Уставного суда, воспроизводит положение ст. 119 Конституции РФ и п. 1 комментируемой статьи; при этом ст. 10 данного Закона устанавливает порядок назначения на должность судьи Уставного суда г. Москвы по аналогии с порядком назначения на должность судьи КС РФ (см. комментарий к ст. 6 Закона). В статье 14 Закона г. Санкт-Петербурга об Уставном суде, вопреки изложенной правовой позиции, КС РФ прямо устанавливает дополнительные требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Уставного суда г. Санкт-Петербурга. В указанной норме наряду с прочим по аналогии со ст. 8 Закона о КС РФ установлено, что судьей Уставного суда может быть назначен гражданин с безупречной репутацией и обладающий признанной высокой квалификацией в области права.

Примечания

43

Вестник КС РФ. 2004. № 6.

44

СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

45

Бюллетень Минобразования РФ. 2003. № 11.

46

Российская юстиция. 2004. № 5.

47

Российские вести. 1997. № 38. 27 февраля.

48

Российская юстиция. 2002. № 9.

49

Вестник КС РФ. 2006. № 3.