Экокриминология (oikoscrimenlogos). Парадигма и теория. Методология и практика правоприменения

Б. Б. Тангиев, 2005

В монографическом исследовании впервые дается комплексное обоснование нового научного направления – «Экологическая криминология», как частной дисциплины отечественной криминологии. В работе рассматриваются проблемы экопреступности, детерминанты, причины и условия экологических преступлений, личность преступника. Представлены разработанные автором способы выявления и контроля составляющих экологической преступности с помощью геоинформационных технологий и автоматизированных систем экокриминологического мониторинга. В работе дается криминологическая и уголовно-правовая характеристика экологических преступлений с использованием сравнительного анализа статистических данных состояния окружающей среды в целом по России и в частности по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, практики прокурорского надзора и судебно-следственных проблем. Данная книга позволит сориентировать читателя в современном экологическом и уголовном законодательстве и будет способствовать развитию инновационных технологий в криминологической науке. Предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей юридических учебных заведений, а также юристов-практиков, изучающих проблемы экологической преступности и борьбы с ней.

Глава I

Историко-правовой анализ развития российского законодательства в области охраны окружающей среды на фоне эволюции экологической преступности

Род проходит и род приходит, а земля пребывает вовеки.

Книга Экклесиаста, или Проповедника. 1.4

В прошлом на Руси не существовало никаких специальных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование экологических отношений. Однако крестьяне издревле применяли рациональное природопользование, руководствуясь различными приметами и суевериями. Традиции и обычаи, существовавшие не одно столетие, как правило, неуклонно соблюдались.

История основания природоохранного законодательства в России условно можно разделить на три основных этапа: дореволюционное законодательство; советское право, регулирующее отношения по охране природы; природоохранное законодательство на современном этапе.

§ 1.1. Законодательство дореволюционной россии об охране природы

В русском праве правовые нормы, регламентирующие использование природных ресурсов, а в более поздние периоды и охрану окружающей среды, например воздуха и вод в городах, отразили природные, обусловленные ими экономические, а также культурные особенности развития нашей страны. Вместе с тем, в нем прослеживаются те же, что и в законодательстве других стран, основные подходы к охране природы, т. е. через защиту различных форм собственности, государственных интересов.^[23]

Русская Правда является одним из древнейших законодательных памятников Древней Руси содержит в себе нормы гражданского, уголовного и процессуального права.

По мере развития частной собственности на землю находят свое правовое оформление и идея охраны объектов природы непосредственно через охрану собственности. Так, Русская Правда устанавливала запрет на кражу дров, а не на рубку леса, так как дрова — это имущество — общественная собственность. Вместе с тем предусматривался штраф за повреждение или уничтожение борти. Подобное нарушение рассматривалось уже с другой позиции: «Имущество князя охраняется и в лесу».^[24]

В связи с усилением центральной власти и преодолением феодальной раздробленности князем Иваном III был утвержден Судебник 1497 г., который в правление Ивана IV был заменен Судебником 1550 г., закреплявшим социально-политические принципы русского централизованного государства.

Соборное уложение 1649 г. предусматривало ответственность за уничтожение или повреждение леса пожаром: «А будет кто по не-дружбе учнет в чьем лесу на станех огонь класти, и от того в том лесу учинится пожар, или в чьем лесу пожар учинится от конских, или иные животины от пастухов небреженьем, и таким пожаром учинят поруху бортному деревью и пчелам, и зверь и птицы из того лесу тем пожаром отгонят, и в том на них будут челобитчики, и с суда сыщется про то допряма, что такой пожар от кого учинится нарошным делом, или Пастуховым небреженьем, и на тех людей за такое пожарное разорение взяти пеня, что государь укажет, а истцу велети на них доправити убытки по сыску».^[25]

В российском законодательстве XVII-XVIII вв. наблюдается тенденция к определенному ограничению в интересах государства прав собственников по пользованию природными объектами. Уложение 1649 г. разрешало «служилым людям» свободно пользоваться лесом для различных воинских нужд, устанавливая в то же время ответственность за порубку деревьев в помещичьих и вотчинных угодьях.^[26]

Петр I ввел новые ограничения прав владельцев на леса, растущие на их землях, разрешив для государственных нужд рубить во всех лесах всякое дерево, не платя за то ничего владельцу леса.^[27]Правда, Екатерина II Указом от 22 сентября 1782 г. отменила эти ограничения, предписав предоставить в полную собственность владельцев имений все леса, растущие на дачах помещиков, даже если они были ранее объявлены заповедными.

Лес ранее охранялся только лишь как имущество, дрова. Во времена правления Петра I лес являлся стратегически важным сырьем, используемым в военных, экономических и иных целях государства, в связи с чем по указу Петра I был введен запрет на вырубку леса вдоль рек (из-за удобства лесосплава).

К концу XVIII в. явно назрела необходимость обеспечить систематическую подготовку большого количества специалистов по вопросам экопользования. Поскольку экологии и, соответственно, экологов тогда еще не было, эти функции должны были взять на себя лесники и егеря. С 1803 г. главной организацией, занимавшейся лесным хозяйством, стало Практическое Лесное училище, учрежденное Александром I в Царском Селе.

В то же время принимались новые законодательные решения, направленные на охрану окружающей среды. Например, в соответствии с правовым актом «Учреждения для управления губерний» 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, «чтобы везде на местах и дорогах была чистота»^[28]. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., «если кто-либо построит признанные по закону вредным для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются на счет виновного, и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей».^[29]

Помимо этого, в Уголовном уложении 1845 г. появилась статья, предусматривающая ответственность за незаконный промысел котиков и бобров. Некоторая часть норм при этом содержалась в главе «О нарушениях постановлений для обеспечения народного продовольствия» и предусматривала уголовно-правовые санкции за «безвременное и излишнее истребление служащих в пищу животных и рыбы». Преступлением объявлялось самовольное создание рыбных заводов; незаконный лов рыбы; непринятие должностными лицами («чинами полиции», сельскими начальниками) «мер по прекращению охоты и звериной и птичьей ловли в запрещенное время и в запрещенных местах», допущение торговли добытой в запрещенное время дичью. Специальная глава отводилась статьям о наказуемости нарушений правил о казенных и частных лесах: за самовольную рубку деревьев, укрывательство или покупку похищенного или самовольно срубленного другими лицами леса, за ненадлежащее выполнение обязанностей или злоупотребление ими со стороны «лесных чинов и стражи», за сопротивление названным лицам. Но такого рода составы были ориентированы скорее на защиту интересов собственности государства и частных лиц, нежели на защиту непосредственно экологической безопасности.

Исследовавший историю правового регулирования контроля за охраной атмосферного воздуха Н. И. Малышко^[30] приводит несколько примеров, дополняющих картину и сделанные выводы. Так, во Врачебном уставе 1905 г. в главе «Об охране чистоты воздуха» (ст. 650) указывалось, что «полиция наблюдает, дабы на улицах, дорогах, мостах и возле оных нигде не было ничего такого, что может заражать воздух». Там же, в ст. 655, устанавливалось, что «заводы, мануфактурные, фабричные и иные заведения, вредные чистоте воздуха и воды, должны быть устраиваемы по особым правилам, изложенным в Уставах о Промышленности и Строительном». Запрещалось строительство фабрик и заводов, наносящих вред чистоте воздуха, в городах и выше городов по течению рек и проток (ст. 165). В 1833 г. были изданы правила «О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге», которые предусматривали, что «все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы». В этом документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе.^[31]

Несомненно, развитие правового регулирования экопользования осуществлялось под влиянием различных факторов: природных, экономических, культурных.

Законодательство данного периода в области охраны природы расценивало объекты природы как общечеловеческие ценности и разграничивало право собственности на них, а кроме того, предполагало вмешательство на государственном уровне. Аналогичные тенденции наблюдаются и в законодательстве более позднего периода.

§ 1.2. Законодательство советского периода в области охраны природы

Исследовавшая историю уголовного законодательства советского периода, регулирующего отношения по охране природы, Е. В. Виноградова отмечает крайнюю противоречивость норм института уголовного наказания в начальный период существования Советского государства. Причиной этого, прежде всего, явилась крайняя неустойчивость внутренней политики государства, сложившаяся ситуация, «когда законность заменялась целесообразностью, направленной на удержание и укрепление советской власти, а также тем, что советская власть практически полностью отвергла имперское законодательство».^[32]

Вопросы, касающиеся уголовного наказания, да и уголовного права вообще, рассматривались в различных нормативно-правовых актах, как правило, противоречащих друг другу. И для того, чтобы обобщить развитие уголовно-правовых норм, законодателю потребовалось некоторое время, и уже в декабре 1919 года были приняты Руководящие начала по уголовному праву РСФСР.

Процесс децентрализации управления землями и другими природными ресурсами с передачей всей полноты власти местным Советам депутатов юридически был оформлен первыми советскими декретами.^[33]

Первым же юридическим актом был Декрет 1917 г. «О земле»^[34], который по большей части носил экономический характер, но в то же время уже создавал условия для охраны земель. Статья 2 данного Декрета гласит: «Помещичьи имения, равно как и все земли уездные, монастырские, церковные, переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов».^[35]В следующей статье говорится о том, что «какая бы ни была порча конфискуемого имущества, принадлежащего ныне всему народу, она объявляется тяжким преступлением, караемым революционным судом».^[36] Но интересен тот факт, что нет четко установленной меры наказания. Кроме того, в кодифицированных уголовно-правовых актах «порча конфискуемого имущества» так и не была закреплена. Данное правонарушение очень скоро потеряло свою актуальность. Итак, первое же уголовно-правовое предписание в Советском государстве просуществовало довольно короткий период.

С начала правления советской власти был заложен фундамент для правового регулирования экологических отношений. Был принят ряд декретов: 27 мая 1918 г. «О лесах»^[37], в 1919 г. — «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»^[38], в том же году — «О недрах земли»^[39], в 1921 г. — «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»^[40], 16 сентября 1921 г. — «Об охране памятников природы, садов и парков»^[41] и др.

Данные правовые акты были направлены на определение статуса природных объектов, отграничение их от объектов имущественного характера.

Хотя система правового регулирования экопользования в рассматриваемый период не имела целостного характера, а была сосредоточена на отдельных объектах природопользования, однако уже тогда законодатель делал упор на бережном отношении к природе.

По Декрету «О земле» все лесопорубки без надлежащего разрешения были объявлены преступными. Постановление «О борьбе с лесными пожарами» 1920 г. предусматривало Суд военного трибунала для лиц, умышленно или по неосторожности вызвавших лесной пожар. За эксплуатацию рыбных и звериных угодий согласно декрету СНК «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» предусматривалось уголовное преследование.

В первые годы правления советской власти уголовно-правовые нормы, регулирующие институт наказания, были разрознены, носили бессистемный характер. Законодательству, регулирующему охрану природы, были присущи те же пробелы и недостатки, что и раннему советскому законодательству вообще. Устанавливаемая степень общественной опасности не зависела от ущерба, причиняемого природной среде. «Оценивая направление уголовной природоохранительной политики двадцатых годов, следует отметить, что оно было определенным шагом назад».^[42]

Охрана природы производилась довольно нерезультативными методами. В одной из докладных записок «О нуждах охраны природы в РСФСР», направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что «дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении».^[43]

Первый советский уголовный кодекс — УК РСФСР 1922 г.^[44] — в регламентации экологических преступлений был более чем шагом назад, как по уровню законодательной техники, так и по спектру охраняемых экологических отношений. Только в двух статьях были указаны составы экологических преступлений.^[45]

В этом вопросе мнения Н. А. Лопашенко и Г. П. Новоселова, который полагает, что УК РСФСР 1922 г. «упоминал лишь о двух составах преступлений рассматриваемого вида»,^[46] расходятся. «Составов экологических преступлений в анализируемом Кодексе было явно больше (нельзя же считать одним составом незаконную охоту и незаконную рыбную ловлю, например), однако недостатком законодательной техники явилось расположение их в двух статьях УК с формулированием одной санкции одновременно для нескольких совершенно разных составов».^[47]

В УК РСФСР 1926 г.^[48] составы экопреступлений были размещены в главе «Преступления против порядка управления», где нарушения постановлений, изданных в интересах охраны лесов, производство различного рода запрещенных водных добывающих промыслов, разработка недр, промысел котиков и морских бобров, а затем (с 1928 г.) и незаконная охота рассматривались уже как отдельные составы преступлений.

В начале 30-х гг. в связи с усугублением классовой борьбы прослеживается четкая тенденция к ужесточению норм, устанавливающих преступность и наказуемость деяний. Действия должностных лиц, нарушающих положения об охране природы, квалифицировались по статьям о должностных преступлениях, в то время как ответственность частных лиц за подобные деяния не предусматривалась.^[49]В 50-е гг. в уголовном праве возникла тенденция к глубокому анализу законодательства, направленного на регулирование отношений по охране отдельных компонентов природной среды.^[50]

В советский период практически до конца 60-х гг. проблема охраны природы от загрязнения расценивалась главным образом как санитарная, а не экологическая, «поскольку в директивных документах и постановлениях ЦК КПСС и правительства в принципе не отрицалась сама возможность наличия каких-либо антагонистических противоречий между человеческим обществом и природой в условиях социализма и коммунизма».

В конце 50-х — начале 60-х гг. был принят ряд республиканских законов, направленных на охрану окружающей среды. В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование.

Правовое регулирование природопользования реализовывалось главным образом с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам.^[51] Земля и ее природные составляющие являлись главным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству».^[52]

В УК РСФСР 1960 г.^[53] нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых ст. 223, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха. Но применять данную статью приходилось крайне редко (в 1963 г. по этой статье было осуждено 5 человек, в 1966 г. — 10, в 1967 г. — 12 человек),^[54] поскольку в условиях плановой экономики в Союзе интересы охраны и защиты природы оказались далеко не приоритетными. Гораздо больший интерес вызывала рациональность использования природных ресурсов. Позднее начинает прослеживаться пересмотр и изменение точки зрения, приоритетной становится защита окружающей среды, особенно в том, что непосредственно касалось обеспечения жизни и здоровья человека. Это, несомненно, стала большим шагом вперед, хотя до осознания необходимости охраны самой природы вне связи с защитой интересов людей было еще очень далеко.^[55]

Среди наиболее существенных недочетов в охране природы специалисты отмечали безнадежно устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими, а также недостатки законодательного формулирования их составов экопреступлений.^[56]

На фоне принятия нового уголовного законодательства свое развитие нашло и уголовно-охранительное законодательство. Так, например, «Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников»^[57] в нормативном акте «О едином государственном учете земельного фонда СССР»^[58] включал в себя следующие положения:

«В целях упорядочения учета земель и контроля за правильностью их использования Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Ввести с 1955 года обязательный государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям, а также государственную регистрацию всех землепользователей по единой общесоюзной системе.

Учету подлежат все земли, находящиеся в пользовании колхозов, совхозов, городов и поселков, государственных, кооперативных и общественных учреждений, организаций и предприятий, единоличных крестьянских хозяйств и отдельных граждан, а также земли государственного земельного фонда (запаса) и государственного лесного фонда.

2. Возложить на Министерство сельского хозяйства СССР руководство учетом земель и регистрацией землепользования, а также контроль за правильностью использования земель, независимо от того, в чьем пользовании они находятся.

Установить, что указания Министерства сельского хозяйства СССР по государственному учету земель и регистрации землепользования являются обязательными для всех министерств, ведомств, учреждений и организаций».^[59]

Другое постановление^[60] подчеркивает, что «перспектива широкого развития народного хозяйства, дальнейший технический прогресс и организации новых видов производства, намеченные XXI съездом КПСС и июньским (1959 г.) Пленумом ЦК КПСС, связаны с резким увеличением потребления воды и спуска сточных вод, что требует усиленного внимания к этим вопросам.

В целях упорядочения комплексного использования и охраны водных ресурсов страны, а также скорейшей ликвидации загрязнения водоемов Совет Министров Союза ССР постановляет:

1. Возложить на Советы Министров союзных республик ответственность за плановое использование поверхностных и подземных вод на территории союзной республики, за охрану их от истощения, засорения и загрязнения промышленными, бытовыми и другими сточными (дренажными, отработанными) водами и сбросами, а также за проведение мероприятий по борьбе с вредным воздействием вод (наводнение, заболачивание, размыв, водная эрозия почв и пр.).

2. Поручить Советам Министров союзных республик организовать специальные органы Советов Министров союзных республик по использованию и охране поверхностных и подземных водных ресурсов с инспекциями по бассейнам основных рек (водоемов) на территории республики».^[61]

Проблемы охраны окружающей природной среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические только в 70-е (относительно вод) — 80-е гг. (относительно атмосферного воздуха).^[62]

Развитие экологического законодательства постепенно привело к разделению его на виды. Принятие в 1968 г. Основ земельного законодательства СССР и союзных республик^[63] повлекло за собой принятие Основ водного законодательства (1970 г.)^[64], Основ законодательства о недрах (1975 г.)^[65], Основы лесного законодательства (1977 г.)^[66]. В 1980 г. были приняты два союзных закона — об охране и использовании животного мира^[67] и об охране атмосферного воздуха.^[68]

С принятием в 1977 г. Конституции СССР охрана окружающей среды обрела конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР) и стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности.^[69]

С конца 60-х вплоть до конца 80-х гг. экологическое право получает существенное развитие. В 1988 г. было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»^[70], в котором экологические отношения получили правовое регулирование.

Уголовное же законодательство испытывало воздействие различных социальных процессов, что обусловливало специфику критериев криминализации и пути формирования законодательства.^[71] В период с 1980 по 1990 г. как в УК РСФСР, так и в кодексах других республик, входящих в состав СССР, никаких существенных изменений, касающихся экологии, не произошло. Причиной тому явилось обвальное разрушение социально-правового контроля за противоправным поведением, ознаменовавшее стихийный и противоречивый переход от командной экономики к рыночной. «Прежние законы переставали действовать, а новых либо не было, либо они были созданы с огромными криминогенными “дырами”, созданными по правовой или криминологической небрежности».^[72]

Количество зарегистрированных экологических преступлений и лиц, привлеченных за данные деяния к уголовной ответственности по-прежнему было весьма невелико (1,4% от общего числа осужденных привлекалось к уголовной ответственности за экологические преступления в 1983-1990 гг.)^[73]. Основная доля судимостей за экопреступления приходилась на «незаконное занятие рыбным промыслом» и «незаконную охоту» — 68,8% и 23,5%, соответственно. Количество осужденных за загрязнение водоемов и атмосферы снизилось на 70,4%.^[74]

Принятый в 1991 г. Закон «Об охране окружающей природной среды»^[75] кардинально изменил сохранявшуюся в предшествующий период традицию регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы главным образом применительно к отдельным природным ресурсам^[76] и «явился импульсом к интенсификации развития экологического законодательства»^[77].

УК РСФСР 1960 г. предусматривал 13 составов, которые согласно определению экологических преступлений, содержавшемуся в ст. 85 Закона «Об охране окружающей природной среды» могли быть отнесены к экологическим.^[78]

Слабость правового механизма обеспечения охраны природы в некоторой степени была преодолена с введением в действие 1 января 1997 г. нового уголовного кодекса РФ, в котором впервые в истории России появилась отдельная глава, посвященная экологическим преступлениям. Выделив эту главу, законодатель подчеркнул, что преступления против экологии «затрагивают не столько юридические (чье-либо право собственности) или экономические (народно-хозяйственные) интересы, сколько естественные, объективно существующие условия жизнедеятельности отдельных лиц и всего общества».^[79]

§ 1.3. законодательство по охране окружающей среды на современном этапе развития российского государства

Основополагающие нормы в области правового регулирования охраны природы закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., которая гарантирует каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42). Вместе с тем, Основной закон Российской Федерации обязывает каждого сохранять окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

«Угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры. Имеет место тенденция к использованию территории России в качестве места переработки и захоронения опасных для окружающей среды материалов и веществ.

В этих условиях ослабление государственного надзора, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности»^[80].

Экологическое законодательство находится в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ. Регионы уже приняли сотни своих нормативных актов, касающихся охраны окружающей среды и природопользования на их территориях.

Именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. Практика содержит и положительные, и отрицательные примеры. В числе положительных — опыт Республики Саха (Якутия), которая приняла свой Закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды («Об административной ответственности за экологические правонарушения»). Он предусматривает 70 экологических административных правонарушений по отдельным природным объектам с конкретными размерами штрафов. Как отметил С. А. Боголюбов на одной из научно-практических конференций, это и юридически, и с точки зрения целесообразности правильный акт, восполняющий пробелы федерального законодательства.

В субъектах РФ законотворчество в первую очередь касается ресурсных основ. Такая ситуация логична и понятна, поскольку обусловлена географическими, природными, климатическими особенностями этих субъектов РФ. Так, если в Карелии 54% территории занимают леса, то естественно, что этот субъект РФ преуспел в законотворчестве по лесным отношениям. Кроме того, Карелия приняла Закон «Об уникальных исторических и природно-ландшафтных территориях», а в Хакасии был принят Закон «Об особо охраняемых территориях и объектах» еще до принятия подобного закона в Российской Федерации.

В числе отрицательных примеров — опыт Республики Башкортостан, где не смогли избежать ненужного дублирования федеральных законов, приняв Экологический кодекс. Наряду с этим, в 1997 г. был принят Закон «Об экологической безопасности республики Башкортостан», развивающий положения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Новый Закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. также не уделил должного внимания экологической безопасности.

Проблема обеспечения соответствия актов субъектов РФ федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ) остается по-прежнему актуальной, поскольку по официальным данным есть тенденция к увеличению числа правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству.

Существуют недостатки и у государственного регулирования сферы взаимодействия общества и природы в контексте Конституции РФ. Прежней остается юридическая техника написания законов. Действующие законы по существовавшей в социалистическом государстве традиции формулируют нормы преимущественно в общем виде, не прямого действия. Отсюда — множество норм отсылочного характера. Государством не обеспечено эффективное исполнение ст. 18 Конституции РФ, которая указывает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.^[81] Особенно явно неисполнение законодателем обязанности по созданию правового механизма обеспечения соблюдения экологических прав, главным образом, права на благоприятную окружающую среду.

В процессе осуществления полномочий российского государства как собственника природных ресурсов по распоряжению ими и предоставлению в пользование игнорируются экологические интересы будущих поколений.

Предусмотренные в ст. 42 Конституции экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными юридическими предписаниями и судебной, административной практикой; научных исследований в этой области много, а реализуются права плохо; здесь виден явный разрыв теории и жизни.^[82]

Мало внимания уделяется экологическим обязанностям граждан (ст. 58); в то же время граждане и должностные лица имеют определенные обязанности и права. Государство создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав, гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за нарушение обязанностей.

Согласно Конституции РФ поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41), устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение Правительством единой государственной политики в области экологии (п. «в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые предполагают еще значительные усилия по своему внедрению, применению.^[83]

Как отмечает М. М. Бринчук, бездействие государства — одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.

Поскольку экологическое право, в конечном счете, направлено на обеспечение одного из важнейших естественных прав человека — права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины. Потребность в более радикальных мерах, которые бы обязывали структуры власти обратить внимание на эти проблемы, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования^[84].

Ряд проблем экологического права, как отмечает А. И. Бобылев, требует конституционного регулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции надо более четко разграничить обязанности и права, т. е. полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов РФ.

Е. В. Виноградова справедливо замечает, что многие соглашения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, заключенные в развитие договоров, разграничивающих предметы ведения и полномочия, по своей сущности фактически перераспределяют полномочия в системе исполнительной власти в пользу Российской Федерации, в результате чего в будущем сфера использования упомянутых договоров окажется ограничена. Между тем вопросы, конституционно отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации, не могут быть перераспределены федеральными законами без внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации. ^[85]

Основополагающим комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в области окружающей среды в целом, на сегодняшний день является Закон «Об охране окружающей среды», принятый Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступивший в законную силу 10 января 2002 г. Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в рассматриваемой области и обеспечения экологической безопасности. Кроме того, Федеральный закон призван регулировать отношения в области взаимодействия общества и природы, возникающие в результате хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природу как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе в исключительной экономической зоне Российской Федерации.^[86]

Столь долгожданный Закон «Об охране окружающей среды» в 2002 г. был наконец-то принят. Однако оказался он далеко не совершенным. Закон 1991 г. «страдал» неясностью формулировок принципов природоохранной деятельности. В новом законе эта проблема только усугубилась.

Одной из главных задач экологического права является создание оптимального механизма правового регулирования экологических отношений.^[87] Новый кодекс с этой задачей, на наш взгляд, не справился. Практически никаких существенных кардинальных изменений в правовом механизме по сравнению с предыдущим Законом произведено не было. Такие значительные вопросы, как экологическое страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический аудит, лишь упомянуты в Законе, хотя при грамотном законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы. Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами. «Федеральный закон “Об охране окружающей среды” является образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. Принятый Закон вследствие названных дефектов является шагом назад в экологическом законодательстве. Он — хуже прежнего закона».^[88]

По мнению абсолютного большинства специалистов, новый закон страдает многими существенными недостатками. Тем не менее, важно отметить и некоторые достоинства, которые, учитывая пробелы, свойственные закону в общей сложности, носят весьма условный характер.

Новый закон расширяет круг полномочий субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. А именно, ст. 6 Закона относит к полномочиям субъектов РФ разработку и утверждение нормативов в области охраны окружающей среды. Вместе с тем отмечается, что такие нормативы не должны быть ниже определенных на федеральном уровне.

Настоящий Закон от имени государства хотя бы декларирует намерение нормировать изъятие компонентов природы (ст. 26).

Бесспорно, достоинством нового Закона является закрепление в ряде статей требований о внедрении наилучших существующих технологий, способствующих охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Закон определяет наилучшую существующую технологию как технологию, основанную на последних достижениях науки и техники, направленную на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющую установленный срок практического применения с учетом экономического и социальных факторов.^[89]

Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве очень важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду в рамках государственной экологической экспертизы и принимается решение.^[90]

Положениям организации государственного мониторинга окружающей среды выделена особая глава. Это несомненное преимущество нынешнего закона по сравнению с предыдущим. Помимо того, новый Закон предусматривает запрет на сочетание функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Существуют и некоторые другие немногочисленные достоинства, однако нельзя не принимать во внимание и весьма существенные недостатки, присущие данному Закону.

Прежний Закон (1991 г.) неоднократно подвергался критике за нечеткое формулирование принципов природоохранной деятельности. По отношению к нынешнему Закону подобные упреки еще более справедливы.^[91]

Существенным недостатком действующего Закона является и то, что он лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в понятиях. К сожалению, законодатель упустил возможность достойно внедрить экологический аудит в правовой механизм.^[92]

В связи с принятием нового Закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. возникла необходимость дополнить и другие федеральные законы и изменить подзаконные акты. К сожалению,

Президент и Правительство РФ, издающие подзаконные акты и отвечающие за правильное применение законодательства, не слишком оперативно реагируют на изменение федеральных законов.^[93]

Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции РФ и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Хронология развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности представлена ниже.

1991

О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон Российской Федерации от 19.04.91 № 1034-1

Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года, по состоянию на 1 апреля 1994 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1

О плате за землю. Закон Российской Федерации от 11.10.91 № 1738-1

Об охране окружающей природной среды (с изменениями на 2 июня 1993 года). Закон Российской Федерации от 19.12.91 № 2060-1

1992

О внесении изменений и дополнений в статьи 6,8 и 12 Закона РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 14.02.92 №2353-1

О внесении изменений и дополнений в статью 29 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2397-1

О недрах. Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2395-1

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 26.06.92 № 3134-1

О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации «Об акцизах» и «О недрах» в связи с упорядочением налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 25.12.92 №4229-1

1993

Основы лесного законодательства Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 06.03.93 № 4613-1

О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 28-04.93 №4888-1

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 02.06.93 № 5076-1

Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1

1994

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 09.08.94 № 22-ФЗ

О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Закон Российской Федерации от 25.11.94 № 49-ФЗ

О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон Российской Федерации от 21.12.94 №69-ФЗ

1995

О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии. Закон Российской Федерации от 17.02.95 № 16-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 03.03.95 № 27-ФЗ

О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Закон Российской Федерации от 23.02.95 № 26-ФЗ

Об особо охраняемых природных территориях. Закон Российской Федерации от 14.03.95 № 33-ФЗ

О животном мире. Закон Российской Федерации от 24.04.95 № 52-ФЗ

Водный кодекс Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ. Закон Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ

Об использовании атомной энергии. Закон Российской Федерации от 21.11.95 № 170-ФЗ

Об экологической экспертизе. Закон Российской Федерации от 23.11.95 № 174-ФЗ

О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Закон Российской Федерации от 30.12.95 № 224-ФЗ

О континентальном шельфе Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 30.11.95 № 187-ФЗ

1996

О радиационной безопасности населения. Закон Российской Федерации от 09.01.96 № 3-ФЗ

О мелиорации земель. Закон Российской Федерации от 10.01.96 № 4-ФЗ

О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов. Закон Российской Федерации от 03.04.96 №29-ФЗ

О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности. Закон Российской Федерации от 05.07.96 № 86-ФЗ

1997

Лесной кодекс Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ. Закон Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 10.02.97 №28-ФЗ

О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике. Закон Российской Федерации от 24.05.97 № 79-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСФ об административных правонарушениях и статью 12 Закона Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 28.06.97 № 93-ФЗ

О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами. Закон Российской Федерации от 19.07.97 № 109-ФЗ

О безопасности гидротехнических сооружений. Закон Российской Федерации от 21.07.97 № 117-ФЗ

Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Закон Российской Федерации от 21.07.97 № 112-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 18.11.97 № 145-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 31.12.97 № 158-ФЗ

1998

О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Закон Российской Федерации от 15.04.98 № 65-ФЗ

О плате за пользование природными объектами. Закон Российской Федерации от 06.05.98 № 71-ФЗ

Об отходах производства и потребления. Закон Российской Федерации от 24.06.98 № 89-ФЗ

О гидрометеорологической службе. Закон Российской Федерации от 19.07.98 № 113-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 25.07.98 № 132-ФЗ

О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 31.07.98 № 155-ФЗ

О ставках земельного налога в 1998 году. Закон Российской Федерации от 28.10.98 № 162-ФЗ

1999

О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон Российской Федерации от 30.03.99 № 52-ФЗ

О внесении дополнения в статью 4 Федерального закона « О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 30.03.99 №54-ФЗ

Об охране озера Байкал. Закон Российской Федерации от 01.05.99 № 94-ФЗ

Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Киринский перспективный блок проекта «Сахалин-3». Закон Российской Федерации от 01.05.99 № 87-ФЗ

2000

О внесении изменений и дополнений в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 02.12.2000 О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 02.01.2000

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» Закон Российской Федерации от 07.11.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О пожарной безопасности». Закон Российской Федерации от 27.12.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 02.01.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Закон Российской Федерации от 07.08.2000 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений». Закон Российской Федерации от 27.12.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления». Закон Российской Федерации от 29.12.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 27.12.2000

О государственном земельном кадастре. Закон Российской Федерации от 02.01.2000 № 28-ФЗ

2001

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 08.08.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об уничтожении химического оружия». Закон Российской Федерации от 29.11.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 07.05.01 № 49-ФЗ.

О землеустройстве. Закон Российской Федерации от 18.06.01 № 78-ФЗ.

О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории Закон Российской Федерации от 10.07.01 № 92-ФЗ

Об индексации ставок земельного налога Закон Российской Федерации от 14.12.01 № 163-ФЗ

2002

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 24.12.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 29.05.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Закон Российской Федерации от 28.10.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 28.03.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений». Закон Российской Федерации от 24.12.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 24.12.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 24.12.02

Об охране окружающей среды Закон Российской Федерации от 10.01.02 №7-ФЗ

Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Закон Российской Федерации от 24.07.02 № 101-ФЗ

2003

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 23.12.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 06.06.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О животном мире». Закон Российской Федерации от 11.11.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 11.11.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О мелиорации земель». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об уничтожении химического оружия». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 23.12.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 11.11.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Закон Российской Федерации от 30.06.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 23.12.03

О ратификации Рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации и Протокола по вопросам претензий, судебных разбирательств и освобождения от материальной ответственности к Рамочному соглашению о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 23.12.03 № 187-ФЗ

2004

О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и о признании утратившим силу пункта 28 статьи 1 Федерального закона. Закон Российской Федерации от 21.12.04. № 171-ФЗ

О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Закон Российской Федерации от 03.10.04 № 123-ФЗ

О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Закон Российской Федерации от 21.12.04 № 172-ФЗ

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Внести в Закон Российской Федерации от 11.10.91 № 1738-1 «О плате за землю», в статью 44 Закона Российской Федерации от 07.02.92 № 2300-1 «О защите прав потребителей», в Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» (в редакции Федерального закона от 03.03.95 № 27-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174; 2004. № 27. Ст. 2711), в Закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Федеральный закон Российской Федерации от 22.08.04 № 122-ФЗ

О внесении изменений в статью 8 Закона Российской Федерации «О плате за землю». Федеральный закон Российской Федерации от 20.08.04 № 116-ФЗ

«О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» Закон Российской Федерации от 20.12.04 № 166-ФЗ

2005

О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 09.05.05 № 45-ФЗ

О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Государственном флаге Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». Закон Российской Федерации от 07.03.05 № 1-ФКЗ

О внесении изменений в Закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», в Водный кодекс Российской Федерации, в Закон Российской Федерации «О континентальном шельфе», Закон «Об уничтожении химического оружия», Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закон «О безопасности гидротехнических сооружений», Закон «Об отходах производства и потребления», Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон «Об охране атмосферного воздуха». Закон Российской Федерации от 09.05.05 № 480-ФЗ.

На сегодняшний день природоохранное законодательство нашей страны является одной из самых объемных и противоречивых отраслей права. В нем содержится множество отсылочных норм, наблюдается явное несоответствие между различными правовыми актами и нормами.

Объем нормативных актов, исходящих от президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного превышает число законов, принимаемых парламентом.

Исполнительная власть практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими или изменяющими содержание предписаний самого закона. В сложившейся обстановке, когда в общей массе эколого-правовых актов (а их тысячи) блок собственно законодательства минимален, необходимо обеспечивать полное соответствие законам всех иных актов и соблюдать оптимальное содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, при котором подзаконные акты принимаются лишь в пределах правового поля, предоставленного самим законом.^[94]

По мнению Н. А. Духно, сегодня наблюдается явная недооценка экологического права как самостоятельной отрасли. Экологическое право — это не просто самостоятельная отрасль права, а одна из ведущих, основных, господствующих отраслей права, от которой, возможно, будет зависеть и развитие других отраслей права в той части, которая тесно связана с экологическими отношениями; оно имеет право на самостоятельное существование именно потому, что в нем выделяется особая группа экологических отношений. Это принципиально иные отношения, отличные от тех, которые мы привыкли именовать общественными. Именно в сфере экологических отношений формируются те взаимосвязи человека с природой, которые позволяют ему создать благоприятные условия для дальнейшей жизни.

Еще одним аргументом, свидетельствующим о том, что экологическое законодательство и экологическое право сформировались, является экологизация законодательства других отраслей права.

«Отраженность» в различных отраслях права является характерной чертой экологического права. Нормы экологического законодательства обнаруживаются в гражданском, уголовном, административном, земельном, санитарном, градостроительном праве и др.

В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны основных шести природных ресурсов — земли (Земельный кодекс РФ, принят в 2001 г.), недр (Закон РФ о недрах, принят в 2005 г.), вод (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесов (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животного мира (Федеральный закон «О животном мире» 1995 г.), атмосферного воздуха (Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г.).

Начиная с 1995 г., в России достаточное внимание уделялось созданию основных актов в данной сфере: принят ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение федеральных законов (например, Федеральный закон «Об охране озера Байкал»), многие из которых не имели аналогов в отечественном законодательстве (например, федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др.).

Таким образом, можно сказать, выработан основной корпус экологического законодательства, охватывающего практически все (за некоторыми, но очень существенными исключениями) сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды. Продолжается работа над Федеральным законом «Об экологической информации». На сегодняшний день так и не приняты федеральные законы «Об охране растительного мира», «Об опасных химических веществах», «Об охоте», «Об охране водных биоресурсов» и некоторые другие.

Федеральные законы, принятые за последнее десятилетие, порой существенно различаются по качеству правового регулирования, но различия являются в некотором роде закономерными и, конечно, преодолимыми.

Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например, потеря в обществе и в отдельных социальных группах интереса к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете РФ носят отрицательный характер.^[95]

И это вполне свойственно нашей стране, переживающей период социально-политической и экономической трансформации. Одновременно нужно обратить внимание на те явления и процессы, в которых превалирует положительное начало и чье воздействие на формирование экологического законодательства, его институтов и норм носит преимущественно позитивный характер. Прежде всего, это само существование рассматриваемой отрасли и принятие за последние десять — пятнадцать лет множества федеральных законов, законов субъектов РФ; основание (или восстановление) специальных структур (экологической милиции, природоохранных прокуратур, экологической службы Вооруженных сил и пр.); политико-правовые решения о согласии с общеустановленными позициями международного права, об охране окружающей среды, об участии в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т. и.

Специалисты до сих пор акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Ряд норм носит декларативный характер, терминология, употребляемая в текстах актов, зачастую недостаточно отработана, между экологическими и иными отраслями законодательства существуют противоречия. Особый интерес приобретает такой феномен, как «абстрактность правотворчества», суть которого состоит в том, что разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативных путей обеспечения результативности применения, не принимают во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам та или иная норма). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, от которых ожидаются сиюминутные материальные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом Законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом РФ и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов — 20 млрд долларов. В СМИ при этом указывалось и на суммы взяток, и на то «незначительное» условие, что существенная часть упомянутой суммы должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения.^[96]

В области охраны окружающей среды возник законодательный хаос. По количеству нормативных актов в рассматриваемой области Россия занимает, пожалуй, первое место в мире. Но беда в том, что количество вовсе не означает качество. Учитывая все вышеперечисленные пробелы экологического законодательства, можно сказать, что ситуация далека от идеала. На сегодняшний день из-за дефектов законодательства правоприменитель сталкивается с чрезвычайными трудностями в данной сфере. Что же тогда говорить о простых гражданах, несведущих в юриспруденции? Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера, законодательство отличается большим количеством пробелов юридической техники, касающихся языка. Так, например, согласно ст. 23 Закона «Об охране окружающей среды» «нормативы допустимых выбросов и сборов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов».^[97] Данная норма выражена весьма неопределенно, точнее, двусмысленно и может быть истолкована в том смысле, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это недопустимо.

Как же следовать законам? Как не нарушать их? Как исполнять? Для кого они издаются?…

Вопросу правового регулирования отношений в области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические правонарушения, которые являлись актуальными 20-30 лет назад, в уголовном законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.

Активизация правовой деятельности в природоохранной сфере, наблюдающаяся в последнее время, во многом связана с принятием нового УК РФ (1996 г.), который признал экологические интересы одним из объектов уголовно-правовой охраны. Наряду с УК был принят ряд федеральных законов, направленных на профилактику отдельных видов экологических преступлений.

Выделение особой главы, посвященной экологическим преступлениям, в ныне действующем УК РФ было долгожданным событием для ученых-криминалистов, которые в своих трудах указывали на серьезный недостаток УК РСФСР 1960 г. — разбросанность составов экологического характера по различным его главам.^[98]

Некоторые составы, однако, остались за рамками главы 26 УК и закреплены в статьях, содержащихся в других главах Кодекса:

— нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ);

— сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст. 237 УК РФ);

— жестокое обращение с животными (ст. 245 УК РФ);

— экоцид (ст. 378 УК РФ).

Эти составы, как утверждает М. М. Бринчук, «по своему содержанию, несомненно, являются экологическими».^[99]

В современном российском экологическом законодательстве по сравнению с советским произошел ряд изменений: проведена дифференциация уголовной ответственности и наказания; расширен круг природных объектов, охраняемых уголовно-правовыми нормами; появилась тенденция утверждения в качестве основных ценностей тех свойств окружающей среды, которые связаны с обеспечением жизни людей и здоровья. Между тем, уголовно-правовые нормы, направленные на охрану окружающей среды, в целом по-прежнему отражают устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими.

Некорректность, допущенная законодателем при формулировании объекта уголовно-правовой охраны, привела к смещению акцентов с природоохранных отношений на экономические.^[100] «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» (ст. 249 УК РФ); «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 253 УК РФ); «Нарушение правил и охраны использования недр» (ст. 255 УК РФ) — это прежде всего попытка законодателя предотвратить негативные экономические последствия.

Множество ученых-юристов указывает на несовершенство законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за экологические преступления.

Правоприменители часто сталкиваются с проблемой квалификации из-за множества оценочных признаков и понятий, бланкетных диспозиций, недостатков содержательного плана уголовных норм. Все это затрудняет отграничение рассматриваемых преступлений от административных правонарушений при совпадении объективной стороны.

Статья 246 УК РФ по своей сути является довольно-таки сложной, поскольку в ней на фоне общего состава выделяется ряд основных составов преступления с альтернативными признаками. Кроме того, бланкетная диспозиция статьи предусматривает обязательное обращение к указанным в ней нормативным актам.

Статья 246 не включает в себя каких-либо ограничений относительно состава нарушения правил охраны окружающей среды. В совокупности с наступлением тяжких последствий любое нарушение правил по охране окружающей среды образует основание уголовной ответственности. Считается, что на практике эту позицию будет достаточно сложно выдержать, и она может привести к объективному вменению.^[101] Поэтому общая противоправность деяния должна быть определена в независимости от факта наступления последствий или только при их наступлении. Вместе с тем, в целях совершенствования формулировки «нарушение правил охраны окружающей среды» следует ввести признаки, ограничивающие состав данного преступления. Например, в Примечании к статье следует разъяснить, в целом какие правила нарушаются.^[102]

Известны случаи принятия Правительством РФ по экологически значимым вопросам постановлений и распоряжений, которые грубо нарушали и Конституцию РФ, и федеральные законы в области охраны окружающей среды при производстве действий, указанных в ст. 246 УК. Например, реализация проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург — Москва повлечет за собой необратимые тяжкие последствия для окружающей среды. Строительство магистрали затрагивает участки особо охраняемых природных территорий. Несмотря на отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы данный проект активно внедрялся.^[103] Но вмешательство уголовного закона на данной стадии невозможно ввиду того, что последствия, указанные в ст. 246 УК, еще не наступили, а квалифицировать происходящее как неоконченное преступление (ст. 246 с учетом ч. 3 ст. 30 УК)^[104] невозможно, поскольку в данном случае преступление должно совершаться исключительно с прямым умыслом.

Статья 247 УК РФ является новой для экологического законодательства и бесспорно очень важной, так как устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил всех видов и всех этапов обращения с веществами и отходами, признаваемых опасными, либо производство которых запрещено. Данная статья является очень сложной для применения, поскольку необходимо доказать наличие угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или угрозы причинения существенного вреда окружающей среде, создаваемой в процессе нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Вред может выражаться в ухудшении качества окружающей среды и состояния природных объектов, связанном с их загрязнением и отравлением. Вместе с тем, важно учитывать, что наличие и масштаб угрозы при производстве запрещенных видов опасных веществ и отходов совпадают, а ее содержание может быть различно.

Для квалификации деяний по указанной статье необходимо установить соответствие признаков преступления содержанию диспозиции статьи, констатировать отсутствие обстоятельств, исключающих преступность деяния (крайняя необходимость, обоснованный риск и др.). Кроме того, бланкетность диспозиции вызывает необходимость проверки российского законодательства на его согласованность с международными нормативными актами. Требуется выяснить, насколько полно и четко сформулированы нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы обращения опасных веществ и отходов.

Помимо того, для эффективного применения данной статьи требуется детально изучить нормативные понятия «отходы», «опасные отходы», «запрещенные отходы», «радиоактивные отходы», «химические вещества» и «опасные химические вещества».

По ч. 2 данной статьи квалифицирующим признаком выступает совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. Эта норма в настоящее время по существу не является функционирующей, поскольку в российском экологическом и гражданском праве правовой статус подобного рода зон, порядок их официального объявления, социально-экономические последствия практически не разработаны. Статья 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет порядок установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, но одной статьи здесь явно недостаточно. А принятие специального закона «О зонах экологического бедствия», проект которого был разработан более десяти лет назад, наталкивается на серьезное сопротивление со стороны большинства руководителей субъектов Федерации, усматривающих в нем угрозу для творящегося с их одобрения или молчаливого согласия «экологического беспредела».^[105]

Остальные статьи рассматриваемой главы также далеки от совершенства и вызывают трудности у правоприменителя. Так, требует своего дальнейшего законодательного уточнения содержание отдельных признаков преступлений, предусмотренных ст. 250, 251, 252, 254 УК РФ, поскольку отсутствие определенности данных признаков порождает трудности применения данных норм.

Приведенная ниже таблица свидетельствует о явной дефектности уголовно-правовых норм, которая, несомненно, негативно влияет на эффективность деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Таблица 1

Число лиц, привлеченных к уголовной ответственности и осужденных за экологические преступления^[106]

Из данной таблицы видно, что ряд статей применяется крайне редко или не применяется вовсе. Такое положение дел должно подтолкнуть ученых-юристов к действию с целью не допустить существования «мертвых» норм и как следствие произвольного их толкования, что в некоторых случаях в свою очередь может привести к правоприменительному произволу.

Тот факт, что законодатель поставил окружающую среду под охрану уголовно-правовых норм, несомненно, больший плюс. И хотя уголовная ответственность — это всегда крайняя мера, Россия уже давно подошла к критической отметке в сфере экологии и уголовная ответственность в некоторых случаях весьма справедлива. Другой вопрос, что к этой ответственности по ряду уже перечисленных ранее причин крайне сложно привлечь.

Создание жесткой правовой базы может сделать «законное» поведение более «безопасным» и, следовательно, предпочтительным для потенциального экологического преступника, хотя последний всегда будет искать лазейки для нарушения закона, поскольку экологически безопасное производство всегда дороже загрязняющего окружающую среду производства.^[107]

Хорошо работают только те законы, наказание за невыполнение которых неизбежно и неотвратимо. В период социального кризиса, переживаемого нашей страной, именно неизбежность и неотвратимость наказания могут дать желаемый эффект. Но для их обеспечения необходима тотальная система оперативного экологического контроля, например, в виде распространенной сети автоматических датчиков и сигнализаторов-пробоотборников. Они должны работать в реальном масштабе времени, регистрировать любую аномалию в природной среде и оперативно реагировать: подавать сигнал тревоги и отбирать представительную пробу для криминалистического исследования.^[108]

На наш взгляд, в качестве средства такого оперативного контроля может выступить АСЭПМ, основное назначение которой — обеспечение служб управления природоохранной, правоохранительной деятельности и экологической безопасности современной и достоверной информацией.

Автоматизированная система эколого-правового мониторинга объединяет в единой информационной технологии весь процесс получения, передачи и обработки данных об экологической ситуации региона, начиная от накопления данных первичных наблюдений и измерений, заканчивая поддержкой принятия решений на основании правовых и нормативных требований по предотвращению и выявлению противоправных действий со стороны хозяйствующих субъектов, а также оперативным средне — и долгосрочном управлением экологической ситуацией в регионе.

Основной задачей АСЭПМ является сбор и анализ данных о криминогенной экологической обстановке, параметрах экопреступности, получаемых в результате функционирования в режиме реального времени информационно-измерительной сети, оценка криминологической ситуации, выработка рекомендаций по управлению экологической безопасностью и определение санкций и степени причиненного ущерба. Реализация этих задач приведет к повышению уровня качества судебно-следственной практики.^[109]

Подробнее о данной системе оперативного слежения за изменениями в природной среде рассказано в отдельной главе.

Возвращаясь к вопросу пробелов законодательства, надо сказать, что экологическое законодательство требует упорядочения, систематизации. Давно назрела необходимость кодификации природоохранного законодательства и приведения его в единую систему. А. К. Голиченков, например, говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Эту роль, по его мнению, должен играть, Экологический кодекс, который и стал бы головным законом экологического права.

«Специалисты уже давно выдвинули идею проведения полной кодификации природоохранительного законодательства, начиная с принятия соответствующего общесоюзного нормативного акта. Реализация ее, однако, наталкивается на теоретическую неразрешенность или спорность отдельных вопросов кодификации, среди которых особое значение имеют два из них: а) о форме союзного (в нашем случае, федерального) и республиканских природоохранительных актов и б) об их содержании».^[110] Сюда же можно добавить вопрос о предмете правового регулирования, имея в виду подготовку головного акта не природоохранительного, а экологического законодательства.^[111]

Далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт — проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная из профессоров различных университетов, назначенных правительством, еще несколько лет назад разработала черновую версию этого Кодекса. Вслед за тем Федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой по сравнению с первой был существенно изменен. Меньшую ее часть составили профессора университетов, а большую — практические специалисты. Эта комиссия представила федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более практичный проект.^[112] Одновременно в Федеральном министерстве по охране природы^[113] был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры.^[114]

Экологический кодекс включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, которые определяют общие положения, регулирующие планирование, цели, объекты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, а также экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.

Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод и атмосферного воздуха; на энергоснабжении, атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.

О. Л. Дубовик в одной из своих работ цитирует слова авторов Экологического кодекса Германии: «Это огромная и в то же время прекрасная цель — создать Экологический кодекс, который бы объединил в себе достижения экологического права, гармонизировал их и тем самым развил. Быть может, чересчур сильно звучит, если эту цель определить как задачу столетия. Но не фальшиво. Если столетие тому назад кодифицировали Гражданский кодекс как достижение цивилистики гражданского общества, то для сохранения человеческого общества данная правовая область, т. е. охрана природы, имеет основополагающее значение. Это свидетельствует об объеме и о трудностях задачи». И с авторами этих строк трудно не согласиться. Результат их деятельности является существенным продвижением в этой сфере.

Однако с недавних пор Федеральное министерство юстиции заявляет о своих сомнениях по поводу компетенции Федерации в вопросе кодификации экологического законодательства. «Вообще, кажется, работающее с осени 1998 г. коалиционное правительство настолько без энтузиазма относится к проекту кодификации, что в настоящий момент его реализация представляется весьма сомнительной».^[115]

Идея разработки Экологического кодекса в России, как отмечает А. К. Голиченков, далеко не новая; в частности, на кафедре экологического права МГУ под руководством В. В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался «Экологический кодекс РСФСР», но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально «экологическим кодексом»^[116] именовали Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан.^[117]

А. К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс — это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон — разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс — свод законов, существующих на определенный момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего, в кодекс должны входить те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и Законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А. К. Голиченкова, данный подход обусловливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.

Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются земельные, водные, лесные, фаунистические отношения, помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно — особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды: сначала посредством Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», а потом в специальном Законе «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах».^[118] Особо отмечает А. К. Голиченков, что, говоря об отдельных природных объектах или природных ресурсах, мы забываем о том, что все они взаимосвязаны. В результате в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем — противоречия, которые вызваны пообъектным подходом.^[119]

Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством.

Таким образом, с точки зрения А. К. Голиченкова, изменение подходов к кодификации может способствовать формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле.

По мнению А. К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых условий для данной кодификации. Среди таких условий можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства)^[120].

Безусловно, с этим трудно не согласиться, на сегодняшний день все эти условия действительно отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но, по крайней мере, три последних из перечисленных условий должны целенаправленно формироваться уже сегодня.

По проблеме создания Экологического кодекса А. К. Голиченков высказал следующие соображения: во-первых, предметом регулирования Экологического кодекса следует считать экологические отношения в широком смысле этого слова: природоохранные, ресурсные отношения по экологической безопасности; во-вторых, в структуре Закона должны быть выделены общая и специальная (особенная) части. При этом общая часть включала бы институты, которые являются общими: экологические права, собственность, управление, юридическая ответственность. В специальной части должны быть отражены особенности регулирования каждого природного объекта.^[121]

Создание Экологического кодекса сегодня и, пожалуй, в ближайшие пять — десять лет весьма проблематично. Это объясняется хотя бы тем, что законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. И если сегодня попробовать объединить всю имеющуюся нормативно-правовую базу, регулирующую экологические отношения, в единый закон — Экологический кодекс, то только лишь благодаря своему большому объему, Экологический кодекс РФ может занять достойное место в Книге рекордов Гиннесса.

В 2000 г. в РФ в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тысяч законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.^[122]

На наш взгляд, целесообразно было бы выработать Свод Основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.

Концептуально данный Свод может строиться несколькими способами:

1. В целях повышения эффективности работы правоприменителя его нормы могут быть сформированы и распределены с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии, при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.

Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.

2. Кодекс может быть выстроен в зависимости от регулирования различных экосистем, т. е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база, касающаяся воды. Другие экосистемы — аналогичным образом.

3. Законодатель может формировать Свод, основываясь на опыте зарубежных стран.

На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.

Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что жизнестойкость народов, населяющих Россию, выглядит следующим образом: «Выживаемость русских достигла критической отметки».

Так называемый коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992-1993 гг., дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4 баллов соответствуют такие страны как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. По 3 балла получили США, Германия, Япония. Не более 3 баллов имеют индустриально развитые и развивающие страны — Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.

Коэффициент жизнеспособности России составляет 1,4 балла. Оценка в пределах от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертельный приговор нации. Попадание страны в этот диапазон означает, что ее население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию — «воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, их существование сведется к удовлетворению естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут самостоятельно мыслить, ибо у них не будет аналитических способностей.

Балл ниже 1,5 означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается — ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс «обезличиванием и дебилизацией».

Ниже коэффициент, чем определен для России, имеет Республика Буркина Фасо, до 80% населения которой является носителем СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия, Южный Судан получили оценку 1,1-1,3.

Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ балл ниже 1,4 указывает на то, что «физическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно… Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел — медленная деградация…»

Ситуация действительно шокирующая и требует принятия эффективных мер. Для того чтобы как-то исправить сложившуюся обстановку, необходимо учитывать экономические, политические, культурные (образовательные) и другие аспекты, однако основной упор, на наш взгляд, нужно сделать на развитие законодательства в рассматриваемой сфере, поскольку грамотно сформированное законодательство даст толчок и к разрешению вышеперечисленных проблем. Основная цель — совершенствование законодательства, посредством которого коэффициент жизнеспособности России мог бы достичь 4 баллов, а тогда наша страна заняла бы с точки зрения экологической обстановки достойное место рядом с Бельгией, Голландией, Данией, Испанией и Швецией.

Исконно Россия шла по своему, порой замысловатому пути, но подчас шокировала весь просвещенный мир своими великими достижениями и проявлениями человеческого гения в самых различных областях.

Именно в тяжелые периоды истории, когда казалось, что Россия обречена, великая общность — российский народ — оказывалась способна воспрянуть и мобилизовать все свои силы для достижения намеченной цели.

По всей видимости, сейчас как раз настал тот исторический момент, когда Россия подошла к последнему этапу на пути к экологической катастрофе.

Ни само государство, ни тем более отдельно взятые структуры не в состоянии справиться с ситуацией.

Только весь народ, мобилизовав все свои силы, способен решить эту экологическую проблему, которая по своей разрушительной силе во сто крат опаснее любой, даже самой кровопролитной войны.

А задача государства и, в первую очередь, правительства — мобилизовать народ во имя дальнейшей жизни самого народа и грядущих поколений. ^[123]

На первый взгляд данная задача по своим масштабам и сложности кажется неразрешимой, но неразрешимых задач, как известно, не бывает, главное — грамотно подойти к их решению.

Ученое сословие, научный мир, со своей стороны предпринимает все, что в его силах. Но какими возможностями сегодня обладает ученый, какой экспериментальной, исследовательской базой он располагает, какими инструментами и рычагами он владеет для воздействия на политиков и государственных чиновников различного уровня, которые, пожалуй, даже чересчур озабочены насущными проблемами сохранения окружающей среды — своего собственного места обитания и занимаемого поста?

Поэтому главенствующая роль должна принадлежать не только и не столько политике в лице ее представительных органов и уполномоченных носителей, а национальной идее, суть которой: «Спаси и сохрани родную землю для детей»; «Сохраним нашу экологию для наших потомков»; «Окружающая нас среда такая, какой мы ее делаем»; «Если природа-мать в тяжелом состоянии, то каких детей она сможет воспитать и накормить?».

Мы ни в коей мере не претендуем на авторство этих идей, мы лишь уверены, что национальная идея должна существовать, а поиск ее сути — дело тех, кому народ доверил свое настоящее и будущее своих детей.

С научной же точки зрения, при мобилизации определенных сил и средств, под эгидой национальной идеи стране следует принять для себя определенный ориентир в оздоровлении всего комплекса экосистем. По мнению автора, этим ориентиром должен стать коэффициент жизнестойкости 4 — уровень, которого Россия в состоянии достичь за 7-10 лет. В последующие 10-15 лет уровень жизнестойкости России может достичь пятибалльной отметки (но это уже задача международного уровня, так как необходимо учитывать влияние экологии соседних стран как ближнего, так и дальнего зарубежья).

Таким образом будут созданы все предпосылки для перехода общества на конструктивный путь экологизированного законодательства и построения экологичного конституционного государства во имя будущих поколений.

Примечания

23

Голиченков А. К. Экологический контроль. Теория, практика правового регулирования // Контроль за использованием природными ресурсами по русскому праву. М., 1992. С. 11.

24

Российское законодательство X-XX веков. М., 1985. T. 1. С. 48, 62.

25

Там же. T. 3. С. 140.

26

Там же. T. 1.С. 96, 278.

27

Там же. T. 5. С. 58.

28

Там же. T. 5. С. 223.

29

В ред. 1885, дек., 18, Собр. указ., 1047.

30

Малышко Н. И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Киев, 1982. С. 19-41.

31

Там же. С. 19-20.

32

Виноградова Е. В. Преступления против экологической безопасности: Дис.… д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 80.

33

Голиченков А. К. Экологический контроль. Теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 15.

34

СУ РСФСР 1917. №1. Ст. 2.

35

Там же.

36

Там же. Ст. 3.

37

СУ РСФСР. 1918. №42. Ст. 522.

38

СУ РСФСР. 1919. №21. Ст. 256.

39

СУ РСФСР. 1920. №36. Ст. 171.

40

СУ РСФСР. 1921. №52. Ст. 311.

41

СУ РСФСР. 1921. №65. Ст. 492.

42

Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М.; 1996. С. 8.

43

Цит. по: Природа. 1981. №8. С. 14.

44

Цит. по: Источники права. Сер. «Юриспруденция»: Учеб, пособие. Вып. 13/ Сост. Р. Л. Хачатуров. Тольятти, 2000. С. 3-40.

45

Уголовное право. Особенная часть / Отв. ред. И. Я. Козаченко, З.А. Незнамова, Г. П. Новоселов. М., 2001. С. 626.

46

Там же.

47

Лопашенко Н. А. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 УК РФ. СПб., 2002. С. 18.

48

Цит. по: Источники права. Сер. «Юриспруденция»: Учеб, пособие. Вып. 13 / Сост. Р. Л. Хачатуров. Тольятти, 2000. С. 41-84.

49

Комментарий к УК РСФСР 1960 г. / Под ред. М. Д. Шаргородского и Н. А. Беляева. Л., 1962. С. 375,376.

50

См. напр., Васиков М. Борьба с преступными посягательствами на водное хозяйство Узбекистана: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. 1951; Салимов И. Д. Борьба с преступлениями в области лесного хозяйства: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 1954.

51

Ерофеев Б. В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов. 6-е изд. М., 2000. С. 81.

52

Там же.

53

Уголовный кодекс РСФСР. М., 1996.

54

Правовая охрана природы // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 5.

55

Намчук А. В. Загрязнение атмосферы. Уголовно-правовые и криминологические аспекты: Дис.… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000.

56

Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М., 1996. С. 15-16.

57

Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников / Под общ. ред. А. С. Панкратова. В 5 т. М., 1964. T. 3. С. 175.

58

Постановление Совета Министров СССР от 20 декабря 1962 г. № 1263 «О частичном изменении порядка ведения государственного учета земель и регистрации землепользования» // Справочник по законодательству для прокурорско-следственных работников / Под общ. ред. А. С. Панкратова. В 5 т. М., 1964. T. 3.

59

Там же.

60

Постановление Совета Министров СССР от 22 апреля 1960 г. № 425 // СП СССР 1960. №9. Ст. 67.

61

Там же.

62

Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экологические преступления: Учеб, пособие. М., 2004.

63

Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

64

Там же. 1970. № 50. Ст. 566.

65

Там же. 1975. № 29. Ст. 434.

66

Там же. 1977. № 25. Ст. 388.

67

Там же. 1980. № 27. Ст. 530.

68

Там же. 1980. № 27. Ст. 528.

69

Ерофеев Б. В. Экологическое право России. М., 2000. С. 82.

70

СП СССР. 1988. №6. Ст. 14.

71

Виноградова Е. В. Преступления против экологической безопасности: Дис.… докт. юрид. наук. Н. Новгород, С. 87.

72

Бородин С. В., Лунеев В. В. // О криминологической экспертизе законов и иных нормативных актов. Государство и право. 2002. № 6. С. 40-45.

73

Ермаков В. Д. и др. Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраны окружающей природной среды. М., 1996. С. 17-18.

74

Правовая охрана природы // Советское государство и право. 1969. № 5. С. 5.

75

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

76

БринчукМ. М., Дубовик О. Л. Охрана окружающей среды //Государство и право. 2003. №3. С. 30-41.

77

Там же.

78

Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экологические преступления: Учеб, пособие. М., 2004. С. 22.

79

Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М., 1996. С. 15-16.

80

«О концепции национальной безопасности Российской Федерации». Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 // Российская газета. 2000. 18 янв.

81

Конституция Российской Федерации (с изменениями от 1996 года). СПб.,

2000.

82

Боголюбов С. А. (Из материалов научного мероприятия «Круглый стол». Конституция РФ и развитие экологического права)// Государство и право. 2004. № 12. С. 94.

83

Там же.

84

Муртазалиев А. М. Из материалов научного мероприятия «Круглый стол». Конституция РФ и развитие экологического права //Государство и право. 2004. № 12. С. 94.

85

Виноградова Е. В. Преступления против экологической безопасности: Дис.… д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 93.

86

Закон «Об охране окружающей среды». Официальный текст, действующая редакция. М., 2004.

87

Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30-41.

88

Там же.

89

Закон «Об охране окружающей среды». Официальный текст, действующая редакция. М., 2004.

90

Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30-41.

91

Бринчук М. М., Дубовик О. Л. 1)0 проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “Об охране окружающей природной среды”» // Экологическое право. 2002. № 3. 2) Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30-41.

92

О роли экологического аудита в экологическом праве см.: Серов Г. П. Экологический аудит. Концепции и организационно-правовые основы. М., 2000; Бринчук М. М. 1) Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений // Гос. и право. 2000. № 9. С. 38-52; 2) Аудит в механизме обеспечения экологического правопорядка//Актуальные проблемы правопорядка. М., 2000. С. 62-69; 3) Сертификация и аудит в механизме экологического права // Современное экологическое право в России и зарубежом. Сб. научных трудов. М., 2001. С. 54-63.

93

Талевлин А. Что несет в себе новый закон об охране природы // Экология и право. № 1. 2002.

94

Захаров М. В. Приоритеты национальной экологической политики. М., 1999. С. 53-65.

95

Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30-41.

96

Там же.

97

Закон «Об охране окружающей среды». Официальный текст, действующая редакция. М., 2004.

98

Жевлаков Э. Н. Экологические преступления и экологическая преступность. М., 1996. С. 27. и др.

99

Бринчук М. М. Экологическое право. М., 1998. С. 488.

100

Виноградова Е. В. Преступления против экологической безопасности: Дис.… докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 101.

101

Дубовик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации. М., 1998. С. 98.

102

Романова Н. Л. Понятие и система экологических преступлений. Дис.… канд. юрид. наук. Иркутск, 2001. С. 124.

103

Бюллетень правовой практики по защите общественных экологических интересов. М., 1997. № 1. С. 9.

104

Зумакулов Д., Прохоров Л. Квалификация экологических преступлений // Российская юстиция. 2000. № 8. С. 37.

105

Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экономические преступления. М., 2004. С. 46.

106

Жевлаков Э. Н. Экологические преступления (уголовно-правовой и криминологический аспекты) М., 2002. С. 201.

107

Воронцов А. М. Экологическая безопасность, экологическая криминология, экологический контроль//Материалы Международной научно-практической конференции. 20-21 марта 1997 года. СПб., 1997.

108

Там же.

109

Тангиев Б. Б. 1) Совершенствование геоинформационныхтехнологий и автоматизированных систем экологического мониторинга по обеспечению безопасности акваэкосистемы региона на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Монография. СПб., 2003; 2) Модели оценивания и прогнозирования экологической ситуации в акваэкосистемах на основе интеграции данных в автоматизированном мониторинге. Монография. СПб., 2001.

110

Шемшученко Ю. С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. Киев, 1976. С. 203.

111

БринчукМ. М. О головном акте экологического законодательства //Государство и право. № 11.2001. С. 64-75.

112

Редакция Федерального министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. Экологический кодекс. Проект независимой экспертной комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. 1998.

113

Официальное название министерства: Федеральное министерство по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности (Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit) (Прим. пер.).

114

Umweltgesetzbuch (UGB-KomE). Entwurf der Unabhaengigen Sachverstaen-digenkomission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit / Hrsg. Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reaktionssichercheit). B., 1998.

115

Люббе-Вольф Г. Основные характеристики права окружающей среды Германии// Государство и право. 2000. №11. С. 89-94.

116

См., например: Петров В. В. Экологический кодекс России// Вестник Моек, ун-та. Сер. 11: Право. 1992. №3. С. 3-13.

117

Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992// Ведомости Верхов. Совета и Правительства Респ. Башкортостан. Уфа, 1993. № 3. Ст. 57. Согласно части 3 Преамбулы, Кодекс «определяет правовые, экономические и социальные основы организации охраны окружающей природной среды в Республике Башкортостан в интересах нынешнего и будущего поколений» и включает 95 статей.

118

Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Материалы научно-практической конференции // Государство и право. 2001. №6. С. 107-119.

119

Там же.

120

О концепции законопроекта см.: Голиченков А. К. Понятие концепции развития отрасли законодательства: Опыт науч. исслед. и практ. разработок // Экологическое право России. 1999. С. 211-213.

121

См. об этом: Голиченков А. К. Концепция Экологического кодекса Российской Федерации: основные положения // Современное экологическое право в России и за рубежом / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М., 2001. С. 19-28.

122

Перечень законов и иных нормативных актов Российской Федерации в области охраны окружающей среды приведен в: Сборнике методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Ч. 1. Вып. 3. 1999; Письме Генеральной прокуратуры РФ от 6 апреля 2000 г.; журнале «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду». 1999. №1,2.

123

Копылов М. Н. Юридическая ответственность за экологические преступления: Учеб, пособие. М., 2004. С. 13.