Муниципальное управление

Муниципальное управление — это основная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Внутри муниципального управления, так же, как и на общенациональном уровне, может существовать принцип разделения властей: исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мэра), законодательная — в руках городского совета, и судебная — в руках городского суда и муниципального подразделения министерства юстиции.

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем:

1. муниципальный орган не создает законов, это прерогатива государственных законодательных органов;

государство управляет гражданами (через нормативные акты), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т. д.).Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утверждённому Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

• утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;
• устанавливает местные налоги и сборы;
• утверждает программы развития соответствующих территорий;
• принимает положение (устав) о местном самоуправлении;

Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения представляются и согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям.

Сравнение с частным предприятием. У муниципалитета много общего с частными предприятиями. Последние тоже управляют только своими сотрудниками и работниками, для чего используют организационные нормы, такие как устав или должностные инструкции, решения. Однако статус этих документов муниципального органа иной. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ определяет акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения.

Также муниципальное управление отличается от частного предприятия тем, что одним из источников его финансирования являются налоги. Муниципалитет является бюджетной, а не коммерческой общностью.

Ещё одно отличие состоит в том, что частное предприятие поставляет товары на рынок, а муниципальная служба — только жителям определенной территории.

Наконец, частное предприятие может быть монопродуктовым, а муниципалитет всегда имеет множество служб.

Нормативные акты:

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующая редакция).

Источник: Википедия

Упоминания в литературе

Однако Конституция РФ определила, что население муниципального образования самостоятельно решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132). То есть Конституция РФ (ч.1 ст. 132) отражает процесс реализации этого правомочия органами местного самоуправления от имени населения муниципального образования, а не от имени самого муниципального образования, как это предусмотрели оба Закона. В результате и положения Конституции РФ, и нормы Законов находят свое развитие в уставах муниципальных образований. Так, например, в Уставе города Ростова-на-Дону говорится, что «муниципальная собственность города Ростова-на-Дону является достоянием городского сообщества…», а в Уставе города Астрахани установлено, что население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении муниципального имущества и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц городского самоуправления (ст. 62). Как следует из этих актов, от имени населения (собственника) его правомочия по управлению муниципальным имуществом осуществляют органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией, но это не делает их собственниками данного имущества.

Елена Белоусова, Муниципальное право Российской Федерации, 2004

Местное самоуправление – система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Более широкое понятие местного самоуправления подразумевает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

И. В. Кулькина, Правоведение. Учебно-методическое пособие в таблицах, схемах и определениях, 2014

В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.

М. В. Афонин, Теория и практика местного самоуправления, 2013

Административная практика, выраженная в юридически значимом документе, исходящем от органа исполнительной власти, местного самоуправления и иного субъекта, которому переданы полномочия исполнительной власти, имеет, во-первых, большое распространение в системе современных правовых актов государственного и муниципального управления, во-вторых, не существует единства в определении таких правовых актов, в-третьих, виды правовых актов, содержащих административную практику, весьма часто используются для нормативно-правового регулирования управленческих отношений. В указанной связи актуальным является решение проблемы вида правовых актов, в которых находит отражение административная практика органов и должностных лиц исполнительной власти и местного самоуправления.

А. Н. Жеребцов, Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты, 2018

В данном плане знаменательно дополнение Федерального закона 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» новеллой от 27 мая 2014 г., в которой предусмотрено (п. 6.1 ст. 26.3): законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. И далее, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также еще ряда полномочий, отнесенных к исключительному ведению тех или иных муниципальных органов.

Коллектив авторов, Современные проблемы организации публичной власти, 2014

Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальный заказ как совокупность муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств муниципального бюджета. Вопросы управления муниципальной собственностью связаны и с взаимоотношениями с организациями (малого бизнеса) и их подразделениями на территории МО, которые регулируются непосредственно федеральным законодательством. На органы МСУ возлагаются обязанности содействовать развитию их деятельности, оказывать разного вида помощь и поддержку в осуществлении стоящих перед ними задач.

С. Г. Еремин, Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью. Учебное пособие, 2014

Все субъекты Российской Федерации в свою очередь имеют собственное деление на части – на административно-территориальные единицы, т. е. республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют, с учетом особенностей, свое устройство – административно-территориальное. Деление государственного образования (субъекта) на административно-территориальные единицы необходимо для организации местного самоуправления, создания системы органов государственной власти и муниципального управления на местах, привлечения наибольшего числа граждан к участию в управлении общественными и государственными делами. Система административно-территориальных единиц в Российской Федерации построена с учетом количества и плотности населения территорий, экономических особенностей и хозяйственного профиля территории, национального состава и особенностей быта населения и т. д.

Коллектив авторов, Правоведение. Учебник для вузов морского и речного транспорта, 2008

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе признающих государство в качестве «всесильного регулятора», отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления. Концепция государственного управления предполагает, с одной стороны, разделение государственного и муниципального управления, с другой – рассмотрение муниципальных органов как «агентов государства».

Г. К. Осипов, Управление землепользованием, 2017

Организация экономической структуры местного самоуправления включает следующие объекты муниципального управления:

С. Г. Еремин, Современные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью, 2014

Сферой гражданского законодательства является и так должно быть, правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, а также имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников относительно юридических и физических лиц, не обладающих государственно-властными или административно-властными полномочиями. Поэтому не нужно смешивать отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников с отношениями субъектов управления, возникающие при реализации государственной политики в сфере экономики. Такое смешение приносит в систему государственного и муниципального управления лишь путаницу и неразбериху.

Н. А. Игнатюк, Основы публичного экономического права России. Учебное пособие, 2014

«В целях согласования интересов работников (их представителей), работодателей (их представителей) и государства по вопросам регулирования социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать условия для участия соответствующих комиссий по регулированию социально-трудовых отношений (в случаях, когда такие комиссии на соответствующем уровне социального партнерства не образованы, – соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов и объединений работодателей) в разработке и (или) обсуждении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, программ социально-экономического развития, других актов государственного и муниципального управления в сфере труда в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, соглашениями.

Л. Н. Анисимов, Новое в трудовом законодательстве, 2007

А.В. Оболонский обращает внимание еще на одну методологическую проблему, возникающую при применении системного подхода при изучении государственного и муниципального управления. Так, он указывает на то, что «государственное управление есть деятельность, осуществляемая людьми, по отношению к людям и в интересах людей»[96]. Следовательно, управление публичными финансами должно осуществляться исключительно в интересах людей, а не в интересах государства или публичных органов власти[97]. Более того, А.В. Оболонский применительно к праву определяет, что «ученые-управленцы анализируют систему органов управления, нормативно-юридическую основу их деятельности, информационные потоки, процедуры принятия решений и контроля за их исполнением, принципы построения и функции аппарата, компетенцию органов и должностных лиц, иерархию подразделений, проблемы автоматизации управленческого труда…, но не реальное поведение людей в сфере управления»[98]. Т. е. основной целью финансового права должен быть человек, а именно его жизнедеятельность в государстве, а не государство в лице органов публичной власти.

Коллектив авторов, Региональное финансовое право, 2018

И по сей день среди ученых нет единства мнений в отношении количества теорий, объясняющих сущность местного самоуправления. Так, Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; теория самоуправляющейся единицы как юридического лица; политические теории[4]. Г. С. Михайлов выделял хозяйственную, общественную, государственную, политическую теории самоуправления. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях – теории свободной общины, общественной, государственной, теории дуализма муниципального управления, социального обслуживания[5].

С. Г. Соловьев, Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации, 2003

Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства – ночного сторожа», и «государства – всесильного регулятора», школ, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, концепциями государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой – представления о муниципальных органах как «агентах государства».

И. А. Кузнецова, Государственное и муниципальное управление: конспект лекций, -1

5) осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом; детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к соответствующему местному бюджету.

Бюджетное право, -1

• функция управления муниципальным имуществом: осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности объектами и акциями открытых акционерных обществ;

С. Э. Зуев, Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления, 2014

Как бы ни складывалась система органов муниципального управления, условием ее эффективного функционирования является наличие достаточных ресурсов, формирующих стабильную финансовую базу деятельности этих органов управления и необходимый объем бюджетных доходов.

С. В. Мишина, Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «Город Калининград», 2013

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

А. Н. Борисов, Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации, 2008

Динамическая величина: управление муниципальной собственностью; владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

В. В. Таболин, Муниципальное право России, 2015