Кодекс одного чиновника

Евгений Домбровский (2024)

Страницы книги погрузят тебя в мир государственной службы, немного приоткроют завесу и покажут, что из себя представляет современный чиновник. Эту загадочную для многих сферу я покажу через призму собственного опыта. Я и не претендую на истину в последней инстанции. Историями в этой книге я лишь хочу рассказать о том, какой опыт я вынес из своей работы на государственной службе.Книга призвана раскрыть для непосвящённых людей внутренний мир государственной службы, сформировать для молодого поколения правильный образ чиновника, найти ответы на трудные вопросы для тех, чья карьера развивается не так, как ему хотелось бы. В этой книге я опирался на свой опыт работы в Минфине России, стараясь показать не какие-то тонкости взаимодействия в министерстве, а системные и универсальные принципы работы, выведенные мной на разных этапах карьеры и ставшие неотъемлемой частью жизни.

Статья 12. На каждый чих свой регламент

Вы должны изучить правила игры. И тогда вы будете играть лучше, чем кто-либо ещё.

Альберт Эйнштейн

В жизни нет ничего сложного. Это мы сложны. Жизнь — простая штука, и в ней чем проще, тем правильнее.

Оскар Уайльд

Работа государственного служащего регламентирована от и до. Порой люди, сталкивающиеся с представителями исполнительной власти при получении госуслуг, могут услышать такие слова: «Это не моя компетенция, не моя сфера ответственности. Обращайтесь туда-то и туда-то». И тут начинается хождение по всем кругам бюрократического ада, который стоит признать сильно сократился после развития МФЦ и электронных услуг.

С подобной ситуацией многие сталкивались, что-либо кроме отторжения и неприязни она не вызывает у абсолютного большинства населения. Но, к сожалению или, как возможно мы далее поймём — к счастью, это обусловлено не целенаправленным желанием каких-то определённых людей или сил навредить или усложнить жизнь простым гражданам или тем более тем, что они просто встали не с той ноги.

Давайте разбираться. Все мы знаем, что основной закон нашей страны — это Конституция РФ. В соответствии с ней формируются законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Государственная Дума принимает законы, которые готовит сама или которые готовят субъекты права законодательной инициативы: Президент, Правительство, члены парламента, законодательные органы субъектов Российской Федерации. После принятия законов Думой их одобряет Совет Федерации и подписывает Президент. Это в самом упрощенном понимании то, как строится система права в нашей стране или, скажем так, её верхнеуровневая часть.

Уже во исполнение федеральных законов принимаются нормативно-правовые акты исполнительных органов власти, которые охватывают регулирование вопросов, полномочия по которым переданы Правительству. Для понимания некоторые нормы законодательства очень детально прописаны в законах вплоть до словесного описания формул расчёта регулируемых величин. Некоторые нормы устанавливают лишь рамочные положения, а все содержательные элементы регулирования практически в полном объеме отдаются на откуп исполнительной власти. Плохо это или хорошо? У меня нет однозначного ответа.

Главным здесь является не то, кто установил ту или иную норму, а полномочность принятия на соответствующем уровне государственной власти решений. Например, нельзя отдать на уровень министерства или тем более службы регулирование порядка установления отдельных льгот или мер компенсации, которые носят денежный характер. В свою очередь детальное регулирование на законодательном уровне всех сфер общественной жизни (бизнеса и граждан) делает такую систему неповоротливой и менее гибкой, зато, с другой стороны, более защищенной от регулярного пересмотра. Поэтому всегда нужно исходить из принципа эффективности стратегического и оперативного управления соответствующей сферы.

Далее на уровне конкретных исполнителей это всё дополняется директивами, указаниями, поручениями, регламентами, протокольными решениями, инструкциями.

В системе права есть два принципа регулирования. Первый принцип — принцип административного права, когда всё, что не разрешено — запрещено. Второй принцип — принцип гражданского права, когда всё, что не запрещено — разрешено. Система органов власти работает по принципу административного права, поэтому для того, чтобы что-то было разрешено или чиновники совершили какое-то действие — это должно быть четко прописано в каких-либо актах, инструкциях или всем вышеперечисленном. Ещё лучше, чтобы это было дополнительно санкционировано непосредственным руководителем и на всякий случай в письменной форме, чтобы избежать какого-то неоднозначного толкования устаревших норм или правовых несоответствий разных регламентов друг с другом. Это порождает необходимость детальнейшего регулирования любой сферы от и до.

С каждым годом юристы совершенствуются в своих навыках. Вот для примера как выглядели указы Петра 1, регулирующие существенный пласт жизни. Многие из вас знают шуточные цитаты из Указов Петра, как например о подчиненных и начальстве.

«Подчиненный перед лицом начальствующим должен иметь вид лихой и придурковатый, дабы разумением своим не смущать начальство».

Но естественно было большое количество и рядовых указов в рамках текущей нормотворческой жизни.

Указ о ведении всех торговых иноземцев в Ратуше и о выдаче им паспортов. 15 января 1700 года.

Всех Государств торговых иноземцов, которым к Москве приезд, також и из Москвы отъезд, кому куда надлежит для торговых их вольностей, ведать им в том в Ратуше Бургомистром, и проезжия листы давать из Ратуши за ратушскою печатью; а у приезду их и отпуску, на Москве и в порубежных городех, что надлежит, претив прежняго, чинить и проезжия листы как писать, и на листах ли, или в столбцах, о том ведомость взять из Государственнаго Посольскаго приказу.

Согласно исследованию Института государственного и муниципального управления (ИГМУ) Высшей школы экономики (https://www.hse.ru/news/expertise/396493711.html) прогрессирующее в последние годы усложнение формулировок отечественных законов затрудняет их восприятие даже профессиональными юристами.

Авторы вычислили интегральный индекс сложности законов (ИСЗ). Он определялся по сочетанию числа грамматических основ в одном предложении, числа слов в абзацах и предложениях, количеству деепричастных и причастных оборотов, а также зависимых слов. В результате многие отечественные законы оказались синтаксически и грамматически более тяжеловесными чем «Анна Каренина» Льва Толстого и сопоставимы с «Критикой чистого разума» философа Иммануила Канта.

В качестве примера цитата из одного из самых сложных среди исследованных законов.

Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 421-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»

(Часть 5 статьи 3 закона)

Решение об установлении ежемесячной денежной выплаты гражданам, имеющим право на получение такой выплаты, за исключением граждан, указанных в части 4 настоящей статьи, принимается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации на основании сведений, представляемых федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная или приравненная к ней служба, и при необходимости представляемых другими федеральными органами исполнительной власти, органами социальной защиты Республики Крым и города федерального значения Севастополя, которые должны быть представлены до 31 декабря 2014 года в рамках соглашений об информационном взаимодействии, заключенных между Пенсионным фондом Российской Федерации и указанными органами. Если такие сведения не были представлены в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации до 31 декабря 2014 года, решение об установлении и о выплате за период с 1 января 2015 года ежемесячной денежной выплаты принимается на основании заявления гражданина, поданного не позднее 31 декабря 2015 года.

Согласно пояснению авторов исследования расширение и усложнение законодательства отчасти вызвано объективными причинами. На смену плановой социалистической экономике пришел более сложный рыночный уклад. Это потребовало регламентации ранее не существовавших или запрещенных видов хозяйственной деятельности, новых субъектов экономики и возникавших правоотношений между ними. Развитие новых средств коммуникации и цифровой экономики также вызвало рост числа явлений и субъектов, подлежащих законодательному регулированию.

В условиях, когда бороться с таким явлением достаточно проблематично, законодатели находят иные способы выхода из ситуации. Например, в Новой Зеландии приняли так называемый «законопроект о простом языке». Теперь чиновники не должны будут использовать специальные термины и аббревиатуры во время общения с гражданами. Закон предполагает, что чиновники откажутся в своей речи от «канцеляризмов» и «сложных слов». Согласно закону, простой язык определяется как «соответствующий целевой аудитории, ясный, лаконичный и хорошо организованный».

Ведь скорее всего, если дать кому-то стороннему переписать закон, то либо ничего не выйдет, либо будут пробелы правового регулирования. Каждое усложнение происходит не потому, что чиновники, пишущие законы, или люди, их исполняющие, стали глупее и им нужно всё разжевывать, а скорее наоборот. У каждой нормы права появляются свои лазейки, которыми могут воспользоваться отдельные личности, чтобы интерпретировать нормы законодательства в свою пользу. В этих условиях законодатель старается описать максимально каждый аспект, учесть все нюансы.

Минусы этой ситуации все прекрасно понимают: это и сложность трактовки норм, и узкая конкретизированная сфера регулирования каждого шага. Но как я уже говорил, у такой системы есть плюсы, и они достаточно очевидны.

Самым явным является чёткая регламентация деятельности. Кроме норм, которые регулируют вешнюю сферу, то есть, когда законодателями или иными органами власти устанавливаются особенности общественных правоотношений гражданин-гражданин (С2С), бизнес-гражданин (B2C), бизнес-бизнес (B2B), безусловно большую долю нормотворчества занимают документы и законы, регулирующие правоотношения между гражданами и бизнесом с государством (C2G и B2G). Есть еще немаловажная часть, которая менее известна широкому профилю — это отношения, которые регулируют деятельность самого государства (G2G). Сюда входят отношения внутри публичной власти между разными ведомствами и министерствами, между регионами и муниципальными образованиями и т.п. Имеется огромный пласт нормативно-правовой базы, которая регулирует именно внутренний порядок деятельности, то есть регулирует сама себя. Для чего нужно регулировать самих себя?

Первое. Установление рамок функционирования, ограничений и четкого порядка деятельности. Если таких рамок нет, то как будто можно все, но при этом кто-то все равно должен на своем уровне принимать решение, как именно поступать в конкретной ситуации. Когда есть принятый порядок, то ты действуешь строго в рамках этих рамок: согласно закону, постановлению или приказу.

Яркий пример — федеральный бюджет и процесс его формирования. Если бы не было никаких ограничений, рамок и правил, то предельный уровень расходов ничем бы не ограничивался и мог бы каждый раз «улетать к космос». Нетрудно догадаться, что в условиях огромной потребности в бюджетных средствах по всем направлениям без должного ограничения такая ситуация привела бы страну к хроническому дефициту, росту государственного долга и кризису устойчивости на годы вперёд. Именно поэтому у нас есть бюджетное правило, которое ограничивает предельные расходы бюджета на уровне, достаточном для экономического развития с одной стороны и обеспечивающем бюджетную устойчивость с другой.

Второе. Опять тот же самый принцип административного права, когда любое действие должно быть чем-то установлено, чем-то урегулировано.

Так чем же всё-таки хорошо детальное регулирование каждого шага в деятельности чиновников?

Очень тщательная детализация действий повышает устойчивость системы. В переводе на простой язык это означает, что у любого специалиста, обладающего базовыми знаниями в соответствующей сфере, упрощается и ускоряется адаптация к выполнению установленной деятельности. Также это позволяет избежать так называемых кадровых ловушек, когда вас не устраивает действующий сотрудник, но вы не можете расторгнуть непрофессиональные отношения, потому что его некем заменить, а то, что делает он, в деталях никто больше не знает. Другой человек не то, что долго будет вникать в процесс, а неизвестно, вникнет или нет.

Поэтому в своей деятельности мы стараемся выстроить работу каждого конкретного сотрудника таким образом, чтобы основные процессы были зарегламентированы и прозрачны для исполнения непосредственным исполнителем. В этом случае даже если на каком-то участке окажется человек менее способный и менее талантливый, чем его предшественник, задачи будут выполняться на приемлемом уровне в силу четкости и однозначности процедур, а также установленной последовательности действий, которые ждут от человека. Понятность и прозрачность работы во многом определяет качественный результат, выдаваемый сотрудником.

Такая, казалось бы, банальная формулировка очередной статьи, говорящая нам о том, что на каждый чих есть свой регламент и своя инструкция, на самом деле является очень важной с точки зрения краеугольного камня всей системы государственного управления. Именно освоив этот принцип, мне было легче выстраивать работу по системному управлению рабочими процессами. Очень непросто бывает запустить машину бюрократии, описать в нормативных актах и регламентах все алгоритмы действий каждого участника процесса. Но как только машина запущена, она будет ехать сама, порой даже без чьего-то личного участия. Все потому, что последовательность действий будет понятна для всех участников этого процесса, в том числе для тех, кто подключится позже и не будет знать первоначальных договорённостей. В этом случае он просто откроет регламент, сядет и будет выполнять свою работу, не тратя время на обход по кабинетам и выяснение того, как и что делать.

Кроме того, такой принцип сохраняет преемственность. Это означает, что работа будет продолжена на высоком уровне после вас и вне зависимости от того, участвуете вы в этом процессе или нет. Для меня, пожалуй, как для любого человека, который неравнодушно относится к своей работе, учитывая, что сферой регулирования, которую затрагивает работа в моём случае — это финансовая система всей страны, сохранение преемственности является одной из самых главных задач. Свои задачи я воспринимаю примерно следующим образом: «Прийти, сделать так, чтобы процессы на участке работали немного лучше, донастроить, поправить, привнести что-то новое и в будущем оставить это тем, кто придёт после тебя. Для того, чтобы они уже от более высокой базы двигались дальше».