Хроники образовательной политики: 1991–2011

Борис Старцев, 2012

« – это серия очерков из истории образования в постсоветской России. Основываясь на материалах СМИ и собственных наблюдениях, автор – профессиональный журналист – описывает ключевые события образовательной политики, воссоздает ход дискуссий, характеризует основных их участников. ЕГЭ и ГИФО, нормативное финансирование и новая система оплаты труда, прикладной бакалавриат и профильное обучение – об этих важнейших шагах образовательной реформы и многих других значимых фактах автор пишет живо и просто. Книга рассчитана на самый широкий круг читателей.

Глава II

Между двумя концепциями

«Иллюзия, удивляющая наивностью»

Бесперспективность продолжения реформирования образования в прежнем русле была признана правительством Виктора Черномырдина после избрания в 1996 году Бориса Ельцина президентом на второй срок.

Было предложено два принципиально новых подхода. Во-первых, образовательную реформу признали частью экономической, правовой и социальной реформ — после успешно проведенных выборов, где мрачной перспективой маячила победа Геннадия Зюганова, было решено взяться именно за социальный сектор. Он практически не подвергался реформе в гайдаровские времена: провозглашенные лозунги не повлекли за собой реальных дел, рыночные механизмы странным образом уживались с нерыночными. Во-вторых, проекты реформирования было решено вынести на широкое общественное обсуждение. Как сказал Олег Сысуев, вице-премьер, курирующий социальную сферу, одновременно министр труда и социального развития, «главное — будем вести открытый разговор с населением». И хотя в роли «населения» в тот период выступало исключительно профессиональное сообщество, это уже был гигантский шаг вперед. Эксперты должны были предложить правительству не набор благих пожеланий, а программу действий, путь дальнейшего развития всей российской системы образования.

16 июля Виктор Черномырдин подписал распоряжение № 1000-р о создании комиссии «по подготовке проекта концепции очередного этапа реформирования системы образования». Председателем комиссии был назначен Олег Сысуев, его заместителем — министр общего и профессионального образования РФ Владимир Кинелев. В срок до 1 ноября комиссия, в которую вошли 39 человек, должна была представить проект концепции в правительство.

В кратчайшие сроки «Основные положения концепции очередного этапа реформирования системы образования Российской Федерации» были разработаны. Рабочую группу возглавили министр Владимир Кинелев, экс-министр образования и в тот период советник администрации президента Эдуард Днепров, ректор Института проблем образовательной политики «Эврика» и образовательный публицист Александр Адамский. Сам факт наличия в рабочей группе федерального министра придавал концепции официальный статус. Уже в конце августа на пресс-конференции в Доме журналиста представителям СМИ о ней рассказывали сам Кинелев, Адамский и заменивший Днепрова Артем Соловейчик — глава издательского дома «Первое сентября». Именно газета «Первое сентября» 19 августа опубликовала официальную концепцию.

Документ, предложенный группой Кинелева, на фоне всех бед российского образования удивил своей оптимистичностью и пафосом. Заявление его авторов о том, что «в системе образования сложилась принципиально новая атмосфера, все более полно отвечающая задачам формирования нового поколения в духе ценностей гражданского общества», на фоне невыплаты мизерных зарплат и учительских забастовок выглядело, как минимум, циничным. Это был историческо-культурный трактат с элементами патетики и лирики, в котором говорилось, что «образование в России должно ответить на вызовы XXI века», что «надо повышать зарплату учителям», «любить детей». Главной задачей проектно-экспериментального этапа реформы с 1998 по 2000 год была объявлена «ориентация системы образования на реализацию общенациональных интересов России, ее конкурентоспособности на мировых рынках труда и цивилизованной конкурентоспособности ее населения в структурах становящегося глобального миропорядка». Но о конкретных механизмах достижения заявленных целей вообще ничего не говорилось. «Многоэтажность формулировок», «зазеркальность эссеирования о мировых культурных вызовах», невозможность понять суть предложений, маниловщина и — выражение Олега Сысуева — «набор, пожеланий, наукообразных выражений… напоминающих материалы партийных съездов».

«Положения…» в общих чертах рисуют будущее: реформированное образование поможет России выбраться из кризиса, сформирует настоящую личность; усилится его общекультурная и гуманитарная направленность; образование станет более фундаментальным, а также более информатизированным и экологизированным. В результате его роль в обществе значительно возрастет, содержание воспитательной работы — обновится, здоровье учащихся — улучшится, экономика образования — реформируется», — писала газета «Экспресс-хроника».

Концепцию растащили на цитаты — и у журналистов, и у экспертов самого разного толка некоторые ее положения вызывали, мягко говоря, недоумение. Демагогия, абстрактность, отсутствие системности и какой бы то ни было идеологии ставили читателей документа в тупик. Депутаты Госдумы Иван Мельников (КПРФ) и Олег Смолин (в тот период — фракция «Народовластие») отмечали, что документ содержит «немало интересных и даже бесспорных положений», особенно в его последнем разделе, озаглавленном «Первоочередные меры по стабилизации социально-экономического положения в системе образования» (там речь шла как раз о финансировании), однако отличается глубокой внутренней противоречивостью.

В своей статье парламентарии привели лишь одну цитату из «кинелевской» концепции: «В современном российском образовании происходят два основных разнонаправленных, противостоящих и даже противоборствующих процесса. Один — внешний по отношению к образовательной системе, подталкивающий ее к обвалу: инвестиционный кризис, снижение уровня финансирования образования, его материально-технического, ресурсного обеспечения и т. д. Другой — внутренний, препятствующий этому обвалу: самодвижение, саморазвитие системы образования, рост его внутреннего потенциала, интенсивное расширение образовательных услуг. В суровом противоборстве этих процессов второй сегодня явно одерживает верх, что свидетельствует как об устойчивости, жизнеспособности образовательной системы, так и о мощных, до конца не раскрытых ее внутренних ресурсах. В итоге система образования не только выживает, но полнокровно живет — пусть трудно, но живет и при этом достаточно интенсивно развивается».

Оппозиционные депутаты прокомментировали этот пассаж так: «Каждый непредвзятый наблюдатель, знакомый с положением дел в сфере образования, знает: это или иллюзия, удивляющая наивностью, или очередная идеологема, отражающая не реальность, но чувства разработчиков по отношению к существующей власти».

А вот цитата из обращения совета директоров средних специальных учебных заведений Госстроя России: «Вместо продуманной программы по реализации задач, изложенных в законе «Об образовании», осмысления результатов уже состоявшихся преобразований и наметившихся тенденций, выявления «болевых точек» развития, устранения неоправданных отступлений и «забвения» норм и положений вышеназванного закона проект документа грешит лозунгами, большинство из которых — идеи «доперестроечного» периода 1987–1991 годов».

Члены Комитета по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии Совета Федерации во главе с его председателем — калужским губернатором Валерием Сударенковым в коллективной статье характеризовали концепцию так: «Подавляющее большинство положений, содержащихся в данной концепции, предельно расплывчаты и неконкретны, что в сочетании с излишней и необоснованной перегруженностью текста специфическими и малоупотребительными терминами (например, «формирование социально-целесообразной муниципальной системы образования и образовательно-целесообразного социума» и т. д.) делало практически невозможным однозначное понимание смысла документа «Основные положения концепции очередного этапа реформирования системы образования».

Лет десять спустя, когда мне понадобилось найти текст концепции в Интернете, я неожиданно наткнулся на сайт рефератов, где документ предлагался в виде реферата о реформе образования студентам педагогических вузов.

Рационализация и мобилизация

Александр Асмолов заявлял, что в середине 1997 года существовало «около десятка» альтернативных концепций реформирования, но в распоряжении широкой общественности оказалась только одна — «Концепция организационно-экономической реформы системы образования России», предусматривающая прежде всего меры организационно-экономического характера. Документ был заказан Комиссией по экономической реформе, возглавляемой первым вице-премьером Анатолием Чубайсом, сразу после того как в правительстве ознакомились с «набросками» команды действующего министра. 9 сентября он был опубликован в «Учительской газете».

Концепцию подготовил коллектив из пяти авторов. Александр Тихонов, Александр Асмолов (Минобразование) и Михаил Дмитриев (Министерство труда и социального развития) представляли федеральную власть, ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов и доцент Татьяна Клячко — экспертов-общественников. Примечательно, что пресс-конференция, на которой была представлена концепция, проводилась в здании Вышки, и перед журналистами выступили только Кузьминов и Клячко. За кадром оставался еще один разработчик — помощник Олега Сысуева Александр Кондаков, позже назначенный заместителем министра образования по международному сотрудничеству.

Как рассказывали разработчики, первоначально каждый из них написал по своему варианту концепции, но в итоговом документе от них не осталось и следа, в результате появился совместный документ. Тихонов отвечал за управленческие аспекты, Кузьминов — за экономику и финансы, Асмолов — за педагогическую составляющую. При этом, как подчеркивалось в прессе, первую скрипку в подготовке концепции сыграли именно экономисты, а не педагоги, ведь необходимо было найти оптимальную структуру системы образования, добившись эффективного расходования средств внутри нее самой.

В документе были намечены прежде всего экономические меры, которые авторы рекомендуют реализовать в ходе реформы. Без иллюзий, абстракций, витиеватости и фантазий были даны жесткие оценки состояния дел, четко определены цели и сделана попытка системного проектирования задач реформирования системы. Основные положения концепции предлагалось апробировать в режиме эксперимента.

Авторы концепции заговорили о нормативно-подушевом финансировании школьного образования — «деньги следуют за учеником». В одном из интервью Тихонов сказал, что этот принцип выдвинул куратор образовательной сферы Олег Сысуев (хотя на самом деле он присутствовал и в первом указе Бориса Ельцина, и в законе «Об образовании», просто о нем никто не вспоминал). Финансирование школ по смете без учета количества учеников в условиях невыплаты зарплат и пенсий приводило к произволу при распределении денег на местах: больше давали не тому директору, который обучает больше детей или работает с детьми с особыми образовательными потребностями, а тому, кто вовремя зашел в нужный кабинет и хорошо попросил. Среди преимуществ нормативного подушевого финансирования называли и конкуренцию школ за учеников. Так, если три ученика ушли из школы в соседнюю — уже ее директор кусает губы: что-то неладно в его «королевстве», надо анализировать, менять, улучшать. Подчеркивалось, что для малокомплектных сельских школ, интернатов, учреждений для детей-инвалидов или сохранится сметное финансирование, или будет введен высокий норматив. Изначально не было предложений уравнять норматив в масштабах всей России — предлагалось учитывать региональную и муниципальную специфику. При этом федеральной власти рекомендовалось создать стимулы регионам для повышения уровня финансирования школ: чем больше доля регионального бюджета, выделяемого на образование, тем больше целевые трансферты на образование из Москвы.

В профессиональном образовании главной бедой Александр Тихонов называл разрыв между рынком образовательных услуг и рынком труда. Было предложено создать платежеспособный спрос бизнеса на специалистов, которых вузы готовили бы по заказу предприятий за деньги этих предприятий. Для этого планировалось внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы: если предприятие собирается заказать специалистов, то оно с учетом этой суммы освобождается на 1,5 % от налога на прибыль. Предприятия, таким образом, могли бы выбирать лучшие вузы для подготовки кадров, но и госзаказ сохранялся бы в тех объемах, в каких он необходим государству. «Две стороны медали: конкуренция и госзаказ, стихия отбора и стратегия государственной мысли», — резюмировал Ярослав Кузьминов. «Предприятия как бы сами обеспечивают подготовку нужных им специалистов», — уточнил журналист «Российских вестей».

Школа должна была обрести финансовую самостоятельность — стать юридическим лицом и получить право самостоятельно распоряжаться деньгами, не отдавая в централизованные бухгалтерии, чтобы деньги доходили до потребителей. Контрольно-финансовые функции муниципальных и региональных органов управления образованием отомрут (уж как только не ругали в прессе чиновников из РОНО, к рукам которых «прилипают» школьные деньги), и они усилят контроль за содержанием учебного процесса, выполнением санитарных норм. Александр Тихонов заявил, что 70 тысяч директоров школ должны будут стать менеджерами, чтобы грамотно распоряжаться средствами своих учебных заведений. Концепция предоставляла школам возможность зарабатывать деньги: сдавать в аренду часть площадей, оказывать дополнительные образовательные услуги (это, кстати, послужило одним из оснований для обвинения реформаторов в стремлении сделать образование платным).

В документе была выдвинута концепция многоучредительства учебных заведений, когда учредителями являются не только органы государственной власти, но и прочие структуры. Этот вопрос в прессе называли одним из самых проблемных — известно, что против идеи многоучредительства еще в начале 1990-х годов выступило ректорское сообщество во главе с ректором МГУ Виктором Садовничим. Небольшой блок в концепции был посвящен социальным проблемам — например, необходимости повышения и изменения структуры студенческих стипендий, обеспечения студентов местами в общежитиях. Авторы концепции подчеркивали, что предлагаемая реформа не планирует отказываться от бесплатности образования, не «обосновывает» уменьшение расходов на образование, свертывание сети вузов, приватизацию учебных заведений и проч. Речь шла о том, что средства должны быть найдены за счет рационализации и мобилизации экономической структуры существующей системы.

При обсуждении документа обычно за рамками оставалось несколько не менее важных разделов — введение федеральных стандартов общего образования (забегая вперед, отметим, что они были приняты лишь в 2004 году), переход на двенадцатилетку в общем образовании (позже практически единогласно отвергнутый обществом), ужесточение практики лицензирования и государственной аккредитации учебных заведений. Интернета в те годы, считай, не было (Джордж Сорос только в марте 1996 года начал программу создания интернет-центров в 33 классических университетах по всей стране), и для обеспечения прозрачности деятельности авторы предлагали публиковать программы и учебные планы не во Всемирной сети, как это делается сейчас, а в периодической печати.

Распространенное мнение о том, что реформаторы были лишены поддержки профессионального сообщества просто потому, что не уповали на увеличение финансирования, не соответствует действительности. Если внимательно читать документы и выступления тех лет, станет понятно, что они и тогда говорили о необходимости достойного финансирования не меньше других, но одновременно пытались найти ресурсы внутри самой системы, а это в массовом сознании приравнивалось к «стремлению сэкономить на образовании как можно больше». Да и поддержка — особенно на фоне концепции Кинелева — конечно же была, об этом свидетельствуют положительные отзывы не только в прессе, но и в экспертной среде. Примечателен отзыв на концепцию, представленный Международной академией наук высшей школы и подписанный ее президентом Валентином Шукшуновым — казалось бы, весьма консервативным образовательным политиком. В отзыве перечислены достоинства концепции: эволюционный путь реформ, системность анализа образования в России с учетом преемственности всех его уровней, попытка определить, где в образовании действуют, а где не действуют рыночные механизмы; предложение конкретных экономических механизмов, способных обеспечить жизнедеятельность системы; прагматичность документа, его направленность на организационно-экономические изменения.

За рамками приличий

Появление двух концепций реформы, подготовленных явно конкурирующими между собой группами авторов, стало лакомым куском для прессы. Появись на свет всего лишь одна из концепций, таких масштабных дискуссий, возможно, и не было бы. И хотя главные действующие лица разыгрывавшегося на глазах изумленной общественности спектакля уверяли, что «кинелевская» и «асмоловская» концепции (второй документ журналисты окрестили по имени наиболее раскрученного автора, к тому же первого по алфавиту) вполне могут сосуществовать, что слухи о конфликтах министра со своими заместителями «распространяют отдельные журналисты», никто не верил в мирный исход поединка. Вывод отдельных экспертов о том, что «кинелевская» концепция — это стратегическая доктрина образования нации, которая определяет, чему учить молодежь, а «асмоловская» концепция представляет собой механизмы поиска денег на обучение, выглядел не совсем некорректно: в «кинелевской» концепции содержанию образования были посвящены совершенно невнятные формулировки.

Бурная критика «кинелевской» концепции в СМИ объяснялась не только отсутствием в ней какого-либо содержания, но и правильно выстроенной пиар-стратегией оппонентов. Владимир Кинелев, привыкший изъясняться высокопарно, так и не дал ни одного вдумчивого интервью, в котором бы объяснил свою позицию или хотя бы обозначил наличие оной. Выступления министра можно было охарактеризовать обращением Аркадия Райкина к Феде-пропагандисту: «Сила у тебя в словах есть, только ты их расставить не можешь. Говоришь ты долго и правильно, но непонятно о чем».

В свою очередь, Асмолов, Тихонов и Кузьминов бойко и охотно общались с прессой, легко убеждая журналистов в своей правоте, и Кинелев оказался удобной мишенью. Однажды несколько газет одновременно написали, что он собирается выходить из черномырдинского движения «Наш дом — Россия», на что министр заявлял, что поток «компромата» направляет рука «опытного психолога». Александр Григорьевич Асмолов, доктор психологических наук, в интервью Валерию Выжутовичу («Известия») оправдывался: «Только безграмотный психолог станет в профессиональной дискуссии прибегать к политическим нападкам. Он ведь таким образом лишь усиливает своего оппонента. Вся эта чепуха насчет якобы намерения министра порвать с «партией власти» не стоит разговора. Что же до наших с ним разногласий, то они не столь уж неразрешимы. В концепции Кинелева, с моей точки зрения, немало полезного и разумного. Я все это не отвергаю».

Пресса разделилась на два лагеря. СМИ, настроенные реформаторски и легко подхватывающие радикальные левые (то есть предлагающие изменить существующее положение вещей) идеи как в экономике, так и в политике, встали на сторону Асмолова. Прокоммунистическая пресса тут же приписала реформаторам отказ от бесплатности образования, «обоснование» уменьшения расходов на всю сферу образования, свертывание сети вузов и приватизацию учебных заведений.

В том, что ведутся чисто аппаратные игры, журналисты не сомневались, а историк образования Михаил Богуславский заметил, что «дискуссия принимает формы, выходящие за рамки приличий». Вскоре после назначения Тихонова министром Александр Асмолов дал такое объяснение газете «Культура»: «В России возникла модель вариативного развивающего смыслового образования, которая вступила в конфликт с социалистической моделью плановой экономики. Механизмы, которые были в той административно-командной системе, уже не работают. И нам стало ясно, что реформа образования должна начаться с реформы управления образованием. То и дело возникал вопрос: быть нашей команде или не быть? Ведь когда двое заместителей бросают вызов министру, возникает сложная, можно сказать, неприличная, ситуация. Но дело в том, что и меня, и Александра Николаевича Тихонова в тот момент волновали не приличия, а продвижение идеологии вариативного развивающего образования».

На конференции «Образование и национальная безопасность России», которая проходила в МГУ 24 сентября, Олег Смолин представил сравнительный анализ двух концепций: «Официальный проект, требуя возвращения долгов по заработной плате работникам образования, долгов за коммунальные услуги образовательным учреждениям, выделения средств на подготовку к зиме, а также восстановления действующих в настоящее время льгот в системе образования в Налоговом кодексе, фактически предполагает, что деньги под реформу правительством будут выделяться. Альтернативный проект, провозглашая неуменьшение финансирования образования, предполагает вместе с тем, что 10 %, предусмотренных бюджетом на эти цели, пойдут в инновационный фонд и их придется восполнять за счет расширения платных образовательных услуг».

Впрочем, Олег Смолин критиковал преимущественно «асмоловскую» концепцию. За то, что образование рассматривается авторами как часть сферы обслуживания, то есть слишком много внимания уделяется экономическим отношениям. Что предлагается кардинально пересмотреть содержание гуманитарного образования, причем делать это должно не научное сообщество, а специалисты международного уровня совместно с представителями власти. По мнению Олега Смолина, для реализации многих предложений авторов альтернативной концепции понадобится менять существующее законодательство. Это касается и распространения государственного финансирования на частные вузы, и положения о многоучредительстве («скрытая форма приватизации»).

Оба проекта были вынесены на первое заседание правительственной комиссии 1 октября 1997 года, при этом министр, естественно, отстаивал проект, одобренный коллегией министерства, а вице-премьер Олег Сысуев — альтернативный. По результатам дискуссий авторы двух концепций были вынуждены найти компромисс — их тексты были сведены в единый документ, представленный правительственной комиссии 9 декабря 1997 года. Впрочем, эксперты предупреждали о бесперспективности таких попыток. Профессор Анатолий Овсянников (в конце 1980-х годов он работал главным социологом Гособразования СССР) писал так: «Интеграция двух обозначенных позиций вряд ли возможна. Слишком принципиальны различия. Слишком явно обозначена личностно-групповая неприязнь. Правительству предстоит сделать выбор между позициями и лидерами, выражающими эти позиции».

«Но вот беда: сдохла!»

На парламентских слушаниях в МГУ 20 января 1998 года обсуждался итоговый документ. Иван Мельников заявил, что концепция стала существенно лучше: «Структура ее выглядит более солидной, текст — более взвешенным, снят ряд позиций, которые противоречили законодательству и вызывали напряжение в образовательном сообществе». При этом, как отметил депутат, многие предложенные идеи — придание каждому учебному заведению статуса юридического лица; нормативное финансирование; налоговые льготы для образовательных учреждений и для тех, кто инвестирует деньги в образование; введение государственных образовательных стандартов; независимая система контроля качества образования — утверждены еще законом «Об образовании», то есть действуют с 1992 года. Вопрос только в том, что правительство их не выполняло, поскольку закон «Об образовании» «был разработан под другие деньги».

Вердикт депутата был однозначен: «Если правительство хочет проводить реформу в образовании, оно должно четко заявить, сколько денег под эту реформу готово выделить. А реформа без денег — по определению квадратура круга. Есть деньги — можно говорить о реформе, нет денег — говорить не о чем. Нельзя же уподобляться цыгану, который приучал свою лошадь голодать, и она совсем было привыкла, но вот беда: сдохла». Организаторы парламентских слушаний сделали вывод, что концепция реформирования педагогической общественностью не принимается, что ее утверждение следует отложить, а пока меры по реформированию системы образования явочным порядком проводиться не должны.

Аналогичную позицию занял и Совет Федерации: «Концепция ориентирует, что при реализации реформы следует рассчитывать на «неуменьшение бюджетных ассигнований на образование», то есть на сохранение нынешнего крайне неудовлетворительного финансирования образовательных учреждений, когда не финансируется ничего, кроме заработной платы и стипендий. Следовательно, большинство содержательных позиций концепции, как правило, требующих дополнительного финансирования, заведомо не будут реализованы из-за отсутствия денег. Таким образом, уже на стадии проекта формируется механизм невыполнения концепции».

Глава профильного комитета Совета Федерации Валерий Сударенков особенно жестко раскритиковал положения о социальной поддержке студентов, перекочевавшие в компромиссный документ из «асмоловской» концепции. Полностью отвергалась идея льготного образовательного кредитования и целевого страхования, так как, по мнению сенатора, студенты должны обеспечиваться стипендиями в размере двух минимальных размеров оплаты труда. Точно так же критики подверглось и намерение авторов установить плату за общежития в размере не более 30 % прожиточного минимума, ведь по закону «О высшем и послевузовском образовании» плата не должна превышать 5 % от стипендии. Сенатор, правда, напрочь забывал о том, что все эти законодательные нормы давно не выполняются, и реформаторы исходят из реального положения вещей.

У исполнительной власти в тот период не было возможности снизить градус возмущения думских коммунистов, и в бесплодных дискуссиях реформаторы лишь теряли драгоценное время. Неспособность Владимира Кинелева организовать проведение реформы давно была очевидна. И тогда высшее руководство страны решило дать карт-бланш авторам «асмоловской» концепции, определив нового лидера доктрины реформирования, а следовательно, лидера «очередного этапа реформирования системы образования», поддержанного его командой. В середине февраля 1998 года в послании Федеральному Собранию президент Борис Ельцин напомнил, что в прошедшем году недопустимо долго готовился целый ряд концепций реформ в социальной сфере: в медицине, науке, образовании, пенсионной, жилищной. И в последний день февраля Владимир Кинелев был отправлен в отставку — формальных поводов для этого было достаточно (впрочем, сотрудники министерства уверяли, что их шеф удивился, услышав о своей отставке по телевизору). Министром общего и профессионального образования РФ был назначен Александр Тихонов.

«Видимо, проблемы в социальной сфере оказались сложнее, чем предполагал Владимир Георгиевич, — подвела итог «Независимая газета». — Кроме того, сказались, наверное, и сложности чисто аппаратные. Дело в том, что как минимум еще один из замов Кинелева — Александр Асмолов — почти в открытую претендовал на министерский портфель. Формальным поводом для интриг послужила разработка концепции реформирования образовательной сферы в России: бывший министр и его заместитель выступили с разными проектами этого документа. Как бы там ни было, но утвержденной концепции не существует до сих пор. Этим, по-видимому, и придется заняться новому министру».