Глава 5
Общественные договоры и исторические нормы
5.1. О производстве, надежности и стабильности норм
Наш мир несовершенен. Демократии часто испытывают негативное воздействие несовершенных норм, введенных в действие недальновидными политиками, большинство из которых не знают, о чем говорится в принятых ими законодательных актах, но которые готовы вписывать туда все, что потребуют группы интересов, и удовлетворить тех или иных представителей избирателей или просто достаточно шумные слои населения. Школа общественного выбора, применившая постулат о рациональном выборе, применяется к лицам, создающим законы, говорит нам, что это вовсе не удивительно. Политики — это такие же люди, как и все остальные, и процедуры, с помощью которых они избраны, не дают им повышенной честности, не говоря уже о повышенной степени альтруизма. В этой сфере процесс отбора действует скорее в противоположном направлении. Независимость мышления здесь не является плюсом, выступая подчас помехой. Словом, творцы правил вполне рациональным образом склонны действовать так, чтобы создаваемое ими законодательство увеличивало их собственное благосостояние. Они делают все, что нужно для достижения и поддержания консенсуса, для увеличения популярности, для сохранения репутации, словом, все то, что требуется для избрания, переизбрания или назначения на должность. Во многих случаях партийная лояльность берет верх над последовательно моральной позицией, что сказывается и на качестве законов. Конечно, результаты законодательного процесса не всегда контрпродуктивны или разрушительны. Случается, что нормы согласуются со здравым смыслом и отвечают широко понимаемым интересам сообщества. Однако, даже если воздержаться от оценки качества правил, и даже в тех случаях, когда нет никаких проблем с финансированием соответствующих начинаний, нет никаких гарантий, что принятые правила будут применяться должным образом. Так, например, бюрократы частенько стремятся к тому, чтобы приспособить их к своим собственным требованиям и предпочтениям. Они могут также посчитать выгодным увеличение затрат, которые граждане несут в связи с получением защиты, положенной им в соответствии с той или иной нормой закона. Все это совершенно необязательно должно иметь формы какой-то невероятной преступности или коррупции. Иногда это простое увиливание: государственные служащие намеренно прибегают к задержке дел, либо умножают количество инстанций, разрешение которых является обязательным, — все это, чтобы избежать ответственности. Иногда перед нами просто попытки бюрократа расширить спектр дискреционных действий (т. е. тех действий, которые он осуществляет, руководствуясь исключительно и только своими собственными решениями. — Перев.) — в соответствии с присущим человеческой природе стремлением к престижу и власти или в соответствии с желанием создать дополнительный спрос на услуги, оказываемые бюрократами, что оправдает их работу и, возможно, даст шанс для продвижения по карьерной лестнице[161].
Источником неопределенности может быть также и сама правовая система — в тех случаях, когда акторы придерживаются своего собственного прочтения законов, самостоятельно устанавливая, что они значат на самом деле, либо когда они, указывая на те или иные особые обстоятельства, трактуют нормы законов в свою пользу. Учитывая, что большинство судебных процессов можно считать зависящими от «особых обстоятельств», применение одной и той же нормы закона вполне может генерировать разные исходы, подрывая тем самым доверие к этой норме, т. е. к ее способности обеспечивать ясное и последовательное указание на то, что является законным, а что нет, и служить достаточно точным ориентиром, позволяющим предугадывать будущее поведение[162]. Это явление усугубляется тем, что законодательство все в большей мере становится результатом компромиссов и практики взаимных услуг, которые политики оказывают друг другу, что выражается в растущей неопределенности текстов, полных лазеек и противоречий. Неудивительно, что такое качество законодательных текстов порождает богатые возможности для интерпретаций (а также потребность в них), превращая право тем самым в поле законодательного и правоприменительного сговора или войны[163].
Это явление становится еще более очевидным, если принять во внимание деятельность международных или наднациональных агентств, требующих корректировки национальных законодательств, что оказывается весьма нелегким делом, требует времени и вряд ли может обойтись без ошибок. Обычно с этими трудностями старается справиться судебная система, которая интерпретирует первоначальный замысел законодателя или делает отсылку к нормам более высокого уровня (например, к высшему конституционному законодательству) или использует общие принципы, сформулированные более или менее неопределенно. Хорошо известными примерами таких общих принципов могут служить понятия социальной справедливости, экономической (распределительной) справедливости и равенства. Важной чертой бюрократии является также и то, что именно бюрократы продираются сквозь сотни тысяч страниц новых законодательных норм, которые в любой достаточно развитой стране ежегодно производит мало-мальски «продуктивный» аппарат по производству законов. В этих случаях могут возникать неформальные правила поведения, которые со временем начинают играть решающую роль, поскольку каждое ведомство стремится пестовать отдельные правила и разрабатывать отдельные кодексы поведения, регулирующие повседневную деятельность своих сотрудников.
Какая бы конкретная структура не сложилась в результате этих процессов, их общий итог один и тот же: все вышеназванное приведет к возникновению противоречий и непреодолимых сложностей. Это создает пространство для дискреционных процедур по толкованию и прояснению ситуаций, что парадоксальным образом увеличивает спрос на следующие законодательные акты. В конце концов это обернется потерей доверия к законам как таковым, что приведет к потенциально контрпродуктивным последствиям. Прискорбно, но именно сейчас, когда прогресс технологий делает частный рыночный обмен между сторонами, имеющими частную природу, все более безличным и простым, как только мы переносимся в мир, где создаются и применяются общие законы и правила, мы видим, что здесь происходит нечто прямо противоположное.
Увеличивающаяся сложность и противоречивость системы законодательных и регулирующих норм неизбежно влияют на их стабильность. По мере того как обнаруживается, что старые нормы неэффективны или что они устарели, и по мере того как вследствие этого растет давление в пользу их реформирования, растущие ожидания мер экономической политики подталкивают законодателя к тому, чтобы предпринимать действия во множестве сфер предположительно существующего общего интереса, каковые действия, о какой бы конкретно сфере ни шла речь и как бы ни определялись эти действия (экзогенно или эндогенно), неизбежно затрагивают, причем затрагивают очень сильно, достаточно большую часть электората. Следовательно, растет неопределенность в отношении того, какие именно действия будут предписаны правилами в будущем, а также учащаются проявления оппортунистического поведения. Все это сокращает период планирования, который экономические агенты имеют в виду, составляя свои планы. Неопределенность не только понижает дисконтированную ценность потока будущих доходов, что при прочих равных негативно воздействует на экономический рост[164]и личное благосостояние граждан, но и побуждает многих экономических агентов искать возможности для заключения контрактов, полагаясь на грядущие реформы, которые будут предусматривать принуждение к исполнению контрактов, устанавливаемое задним числом (либо будут содержать критерии апостериорного принуждения). Такие агенты ставят на конфликт с другими сторонами контракта, каковой конфликт может возникнуть рано или поздно. Все это вносит вклад в разрушение системы координации и, возможно, также и в подрыв надежности структуры прав собственности.
5.2. В поисках конституционных решений
Все вышесказанное показывает, что даже когда законодатель трактует принцип верховенства права в соответствии с традиционным смыслом этого понятия, т. е. понимает под системой права систему заслуживающих доверия, непротиворечивых и стабильных принудительных правил, которую люди считают справедливой и эффективной[165], все это все равно опирается на довольно шаткое основание. Вместе с тем значительная часть профессионального сообщества экономистов полагает, что необходимо найти решение этой проблемы.
Согласно традиции ордолиберализма[166]большинство экономистов принимают без доказательства тот факт, что рецепт экономического процветания представляет собой некую смесь из экономической свободы (более или менее жесткое принуждение к соблюдению права собственности) и перераспределения во имя социальной справедливости и социального мира, куда нужно добавить некоторое количество норм регулирования экономической деятельности, зависящее от убеждений составителя рецепта в значимости и масштабах так называемых провалов рынка. Далее, все множество рецептов можно разделить на две группы. Для одной группы характерна неоклассическая ориентация. Она делает упор на разработку и внедрение подходящего институционального контекста, который требуется для того, чтобы следовать рекомендациям составителей проектов оптимальной экономической политики, и для осуществления необходимых для этого мероприятий, известных как тонкая настройка. Вторая группа принадлежит к традиции классического либерализма. Ее участники воздерживаются от рекомендаций конструктивистского толка, согласно которым нужно срочно начать осуществление разнообразных масштабных программ. Напротив, эти авторы концентрируются на принципе верховенства права, считая его единственным значимым операциональном механизмом. Они трактуют спонтанную эволюцию[167]
Конец ознакомительного фрагмента.
