Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный)

С. Л. Антонова, 2021

В книге дан постатейный комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в редакции внесенных в него изменений. Подробно рассмотрены особенности правовых режимов всех категорий особо охраняемых природных территорий – государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Проанализированы вопросы организации охраны указанных территорий, ответственности за нарушение режима этих территорий и международного сотрудничества в этой области. Издание адресовано руководителям и работникам природоохранных учреждений, государственных и муниципальных органов, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории, должностным лицам органов, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования указанных территорий.

Преамбула

Особо охраняемые природные территории — участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Как предусмотрено в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490^[15], преамбула (введение) — это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Соответственно этому правилу юридической техники в преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»^[16] (далее — комментируемый Закон) определены цели, в которых комментируемый Закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования ООПТ, — это сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Преамбула также дает определение понятия ООПТ. В этой связи следует упомянуть, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов — редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

Согласно рассматриваемой преамбуле ООПТ — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В преамбуле также установлено, что ООПТ относятся к объектам общенационального достояния. В этом отношении необходимо отметить, что охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в т. ч. биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение) указаны в приложении 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»^[17] среди объектов, составляющих основу национального богатства страны и, соответственно, относящихся исключительно к федеральной собственности. Там же указаны: ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны России; объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

Существование комментируемого Закона соответствует положению п. 2 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[18], предусматривающему, что порядок создания и функционирования ООПТ регулируется законодательством об ООПТ. Согласно пункту 3 указанной статьи государственные природные заповедники, в т. ч. государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд. Пункт 3 ст. 4 названного Закона устанавливает, что особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в т. ч. биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов России, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона России, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Предмет регулирования Федерального закона «Об охране окружающей среды» сформулирован в его преамбуле следующим образом: названный Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; названный Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Действовавший ранее Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»^[19] не предусматривал существование специального законодательного акта, регулирующего создание и функционирование ООПТ. В названном Законе содержался раздел IX «Особо охраняемые природные территории и объекты», в п. 1 ст. 60 которого устанавливалось, что государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, отнесенные к видам, занесенным в Красную книгу РФ, красные книги республик в составе России, образуют природно-заповедный фонд России и обеспечиваются особой охраной государства в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Следует также упомянуть о том, что Постановлением Государственного планового комитета СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 г. № 77/106^[20] были утверждены Типовое положение о государственных заповедниках, Типовое положение о государственных памятниках природы, Типовое положение о государственных ботанических садах и дендрологических парках, Типовое положение о государственных зоологических парках, Типовое положение о государственных заказниках и Типовое положение о государственных природных национальных парках. Формально признано недействующим только Типовое положение о государственных зоологических парках Приказом Минкультуры России от 16 июля 1993 г. № 473^[21], утвердившим Типовое положение о государственных зоологических парках.

Примечания

15

СПС.

16

СЗ РФ, 1995, № 12, ст. 1024.

17

Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1992, № 3, ст. 89.

18

СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133.

19

Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, № 10, ст. 457.

20

«Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР», 1982, № 12.

21

СПС.