Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления

Сборник статей, 2019

В настоящем сборнике опубликованы материалы заседания экспертной сессии симпозиума «Проблемы стратегического управления» на тему «Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления», которое состоялось 11 апреля 2019 г. Симпозиум был организован Институтом экономической политики и проблем экономической безопасности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Участники заседания обсудили действующие механизмы и институты целеполагания и выработки управленческих решений в системе стратегического управления; активизация стратегического планирования в Российской Федерации в условиях нарастания вызовов и угроз; роль РАН в координации научных исследований и экспертной поддержке в сфере стратегического планирования; системы и процедуры мониторинга исполнения стратегических управленческих решений (включая обсуждение вопроса «принцип личной ответственности при исполнении документов стратегического управления в контексте 172-ФЗ»); согласование процессов проектной деятельности, стратегического и бюджетного планирования; информационные платформы стратегического управления и планирования.

Основы стратегического планирования в области национальной безопасности. Сравнительный анализ

И. И. Беляев

Процессы обострения геополитической конкуренции вызывают, как правило, глубокие перемены в структуре международных отношений.

В настоящее время их содержание заключается в формировании полицентричной системы миропорядка, в которой России становится активным участником решения ключевых международных проблем, урегулирования военных конфликтов, обеспечения стратегической стабильности и верховенства международного права в межгосударственных отношениях.

Соответственно, меняются требования к обеспечению национальной безопасности нашей страны в целом и экономической безопасности в частности.

Наиболее целостную характеристику формирующейся ситуации дает Стратегия национальной безопасности России (утверждена Указом Президента России 31 декабря 2015 г. № 683)^[5]: «Укрепление России происходит на фоне новых угроз национальной безопасности, имеющих комплексный взаимосвязанный характер».

В новых условиях система государственного управления, как представляется, должна обеспечить возможность упреждающего реагирования на риски устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и угрозы национальной безопасности.

В этой связи для решения такой задачи необходима актуализация целостного знания о процессах стратегирования устойчивого развития Российской Федерации.

Это в свою очередь требует постоянного поиска новых научных и методологических подходов к совершенствованию аналитических методов обработки неструктурированной (либо слабо структурированной) и одновременно проблемно ориентированной информации.

Одним из возможных походов может стать хорошо себя зарекомендовавший метод сравнительного (компаративного) анализа в его новом методологическом развитии.

Предлагаемый оригинальный научно-методический аппарат, с помощью которого анализируются документы стратегического планирования, дает практическую возможность получить верифицированный перечень угроз национальной безопасности.

В большинстве ведущих зарубежных стран процесс разработки документов стратегического планирования, как правило, осуществляется в три этапа: формирование множества вариантов различных стратегий; рассмотрение альтернатив и выбор лучшего варианта стратегии; конкретизация варианта стратегии и разработка стратегических планов.

Организация данного процесса может заметно различаться в зависимости от степени вовлеченности в него государственных и негосударственных институтов.

Результаты оценок показывают, что культура стратегического планирования в ведущих иностранных государствах в целом сформировалась, что обусловлено влиянием процессов глобализации на масштабы и сложности задач, решаемых органами государственного управления различных уровней.

Современный мир насчитывает около двухсот суверенных государств. Большинство из них является членами ООН. Они принадлежат мировому сообществу, обладая при этом сугубо индивидуальными параметрами и занимая свое особое место в нем. Эти государства уникальны по своим политическим характеристикам, находятся на разных этапах социально-экономического развития, решают специфические задачи укрепления национальной безопасности.

Ввиду процессов глобализации мирового сообщества принципиальным является выявление верифицированных стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности. Анализ проблематики в этой области показывает, что прогнозная часть процесса остается вне объективных оценок специалистов, а действенных научно-методических подходов и модельных представлений практического характера к настоящему времени в аналитической и экспертной среде в полном объеме еще не сложилось.

В то же время практическая потребность в верифицированном перечне угроз национальной безопасности Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу ощущается во всем диапазоне задач государственного стратегического управления — от формирования стратегического политического целеполагания до выверки переговорных позиций при выстраивании партнерских отношений.

Методология сравнительного комплексного анализа многообразия документов стратегического планирования в области национальной безопасности базируется на понимании того, что в этих документах соответствующие страны-интересанты декларируют свои оценки в области собственной национальной безопасности.

Современная практика сравнительного анализа насчитывает ряд методологических подходов для выявления позиций страны в глобальном мировом сообществе.

Как известно, основные уровни методологии политических исследований сложились постепенно на этапах развития политической мысли, так:

— до XIX века — классический метод, связанный в основном с дедуктивным, логико-философским и морально-аксиологическим подходами;

— XIX — начало XX века — институциональный период, в котором преимущество отдается историко-сравнительному и нормативно-институциональному подходам;

— 20–70 годы XX века — бихевиористский период внедрения в практику количественный методов оценки политического явления;

— последняя треть XX века — начало постбихевиористкого периода, который характеризуется сочетанием методов предшествующих периодов.

Институциональный метод характеризуется стремлением выявить влияние политических институтов (парламент, правительство, политические и иные партии, избирательные процедуры, механизм разделения властей, конституционное устройство и др.) на устойчивое развитие общества (Ш. Монтескье, Дж. Локк, Э. Берк, Т. Джефферсон и др.). Анализ строится исходя из сложившихся и общепризнанных политических форм.

Сравнительный (компаративный) метод заключается в сопоставлении двух и более политических объектов путем их декомпозиции на конечные составляющие с целью выявления либо их общих черт и установления подобия, либо определения признаков, по которым они различаются (в частности, О. Конт, Дж. Милль, Э. Дюркгейм и др.). В качестве объектов сравнительного анализа могут выступать политическая система в целом. В частности, ее формы, типы и разновидности. Сюда же относятся ее составляющие — государственные институты, законодательные органы, партии, партийные и избирательные системы, официальные социально-экономические парадигмы, концептуальные и доктринальные положения по укреплению общественных отношений и становлению государственности.

Общий замысел решения задачи по формированию верифицированного перечня стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу в условиях глобализации международных отношений может быть представлен следующим образом:

— во-первых, выбирается базовый документ стратегического планирования в области национальной безопасности (в частности, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации);

— во-вторых, выполняются декомпозиция базового документа стратегического планирования в области национальной безопасности на и смысловые элементы (далее — СЭ) и их композиционные элементы (далее — КЭ);

— в-третьих, производится соответствующая декомпозиция выбранного для сравнения документа стратегического планирования в области национальной безопасности;

— в-четвертых, проводится сопоставление СЭ и их КЭ базового документа стратегического планирования и с аналогичными (либо близкими к этому) СЭ и их КЭ сравниваемого документа стратегического планирования в области национальной безопасности;

— в-пятых, выполняется сравнительный синтезе оценок и формулируются частные и общие выводов сравнительного анализа выбранных документов стратегического планирования в области национальной безопасности в виде угроз национальной безопасности Российской Федерации на исследуемый период;

— в-шестых, проводится оценка качества полученных результатов сравнительного комплексного анализа выбранных документов стратегического планирования в области национальной безопасности и степень верификации перечня стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на исследуемый период.

Выявление в исследуемых документах стратегического планирования в области национальной безопасности их базовых параметров (имеется в виду СЭ и их КЭ) осуществляется с использованием методов структурно-морфологического анализа^[6].

Основу приведенного общего замысла методологии сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности составляют следующие базовые гипотезы:

1) гипотеза А, в которой предполагается, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, имеющих аутентичный вектор устойчивого развития^[7], является инвариантным по отношению к стране-аналогу, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован в пределах соответствующего кластера стран;

2) гипотеза В, в которой предполагается, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, принадлежащих разным кластерам, но имеющих в целом совпадающий вектор устойчивого развития, является для них общим, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован по основанию стратегических национальных интересов Российской Федерации;

3) гипотеза С, которая предполагает, что перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу, составленный для стран, принадлежащих к разным кластерам и имеющих разнонаправленный по отношению к России вектор устойчивого развития, имеет упреждающий характер в рамках партнерских отношений, т. е. перечень стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу верифицирован по основанию геополитических национальных интересов Российской Федерации.

Методология сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности опирается на ключевое предположение о том, что если уровень декомпозиции базового документа стратегического планирования на СЭ и их КЭ конечен (т. е. они структурно, морфологически и семантически неделимые), тогда гипотезы А, В, С методологически верны.

Сравнительный анализ стратегий предполагают разработку и реализацию набора ключевых методические процедуры, правил и норм, содержание которых заключаются в следующем:

— во-первых, эффективность сравнительного анализа стратегий в полной мере зависит от точности и обоснованности выбора основания для сравнения (в частности, это содержание стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу);

— во-вторых, сравнительный анализ стратегий должен проводиться исключительно на совпадающем горизонте стратегического планирования;

— в-третьих, в рамках сравнительного анализа стратегий необходимо соотносить их соответствующие качественно-количественные параметры согласно принятым методическим процедурам, правилам и нормам;

— в-четвертых, условия и вектор развития соответствующих государств считаются доминирующими;

— в-пятых, сравнительный анализ стратегий соответствующих государств с разнонаправленным вектором развития целесообразно выполнять, исходя из результатов стратегического прогноза, в так называемой «нулевой» точке, в которой пересекаются векторы развития на горизонтах их стратегического планирования.

Практическим выходом предлагаемой методологии является формирование исходных параметров «Атласа угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочную перспективу».

«Атлас угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочную перспективу» представляется целесообразным структурировать в параметрах «стратегические национальные приоритеты — угрозы национальной безопасности».

При этом для оценки характера угроз национальной безопасности можно принять следующую градацию — «прямая», «косвенная», «открытая», «потенциальная», а для потенциальной угрозы национальной безопасности определить горизонт возможности ее проявления — «среднесрочная перспектива» и «долгосрочная перспектива».

Атлас формируется по результатам стратегического сравнительного анализа документов стратегического планирования в рамках двустороннего сопоставления Российская Федерация — «страна-интересант», которое дополняется результатами соответствующего сравнительного анализа геополитического и геостратегического (блокового) характера.

Атлас может быть использован для объективного выявления относительного уровня конкурентоспособности, стратегических рисков устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу в рамках деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и аппарата Совета Безопасности Российской Федерации.

Таким образом, методологическая функция сравнительного комплексного анализа документов стратегического планирования в области национальной безопасности ориентирует на выбор средств, т. е. приемов, способов, подходов, методов и последовательности их использования в интересах решения задачи разработки верифицированного перечня стратегических рисков устойчивого социальноэкономического развития государства и угроз национальной безопасности на долгосрочную перспективу на долгосрочную перспективу.

Литература

1. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г.№ 683).

2. Основы государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года (утверждены Президентом Российской Федерации от 24 июля 2013 г. № Пр-1753).

3. Беляев И. И., Булавин А. В. Основы стратегирования в области национальной безопасности. Новый подход к сравнительному анализу. М.: Кнорус, 2018.

4. Жинкина И. Ю. Стратегическое мышление США // США-Кана-да: экономика, политика и культура. 2002. № 3. С. 78–85.

5. Беляев И. И. Предпосылки к формированию комплексной системы международной информационной безопасности // Вестник Совета Безопасности Российской Федерации. 2013. № 6 (29). С. 38–43.

6. Беляев И. И. О формировании нового облика системы международной информационной безопасности // Сборник материалов VII-го Международного форума «Партнерство государства, бизнеса и гражданского общества при обеспечении международной информационной безопасности» (Гармиш-Партенкирхен, Германия). 22 апреля 2013.

7. Беляев И. И. Об основах государственной политики Российской Федерации в области международной информационной безопасности на период до 2020 года // Материалы заседания двусторонней рабочей группы по вопросам угроз в сфере использования информационно-коммуникационных технологий и самим информационно-коммуникационным технологиям в контексте международной безопасности (в рамках Российско-Американской президентской комиссии) (Вашингтон, США). 21 ноября 2013.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

5

Собр. законодательства Российской Федерации. 2016. № 1. Ч. II. Ст. 212.

6

Структурно-морфологический анализ — выявление внутреннего состава документа стратегического планирования в области национальной безопасности, т. е. выявление с охранением их функциональности базовых параметров (ключевых признаков, структурных элементов) в каждом из исследуемых документов стратегического планирования.

7

Под устойчивым развитием государства будем понимать рациональную и комплексную сбалансированность задач социально-экономического развития и задач укрепления национальной безопасности страны.