Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Н. К. Науменков, 2021

Второе издание комментария к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подготовлено с учетом многочисленных изменений и дополнений, внесенных в Закон начиная с 2008 года и заканчивая сегодняшним днем. В книге подробно рассмотрены вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог в России, использования автомобильных дорог, в том числе на платной основе, классификации автомобильных дорог, а также изменения, которые внесены Законом в целый ряд кодексов и иных федеральных законов. Проанализированы все изменения, внесенные в сам Закон. Приведены акты Правительства РФ и Минтранса России, изданные в рамках реализации положений Закона. Издание предназначено для руководителей и специалистов организаций, индивидуальных предпринимателей дорожной области, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере использования автомобильных дорог и дорожной деятельности.

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее — дорожная деятельность).

2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее — автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения.

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона, т. е. общественные отношения, урегулированные нормами данного Закона, которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Предметом регулирования комментируемого Закона согласно рассматриваемой норме являются две группы отношений:

отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог. Как следует из определения понятия «пользователи автомобильными дорогами», данного в п. 8 ст. 3 комментируемого Закона, под использованием автомобильных дорог в данном Законе понимается, прежде всего, их использование физическими и юридическими лицами в качестве участников дорожного движения. В то же время в ч. 2 ст. 29 данного Закона говорится и об иных лицах, осуществляющих использование автомобильных дорог, т. е. о физических и юридических лицах, использующих автомобильные дороги не в связи с участием в процессе дорожного движения (см. коммент. к указанной статье). В части 1 комментируемой статьи отдельно указано на то, что в предмет регулирования комментируемого Закона наряду с прочим входят и отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог на платной основе;

отношения, возникающие в связи с осуществлением дорожной деятельности в России (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «дорожная деятельность»). Дорожная деятельность согласно определению этого понятия, данному в п. 6 ст. 3 комментируемого Закона, включает в себя деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Как говорилось выше (см. введение), в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что данный Закон имеет собственный предмет правового регулирования, не охватываемый иными федеральными законами и ранее входящий в сферу правового регулирования подзаконных нормативных правовых актов в области автомобильных дорог и дорожной деятельности.

Президентом РФ был отклонен принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», имевший практически тот же предмет регулирования, что и комментируемый Закон. В письме Президента РФ от 3 января 2000 г. № Пр-26 «Об отклонении Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» в качестве главной из причин отклонения указывалось на то, что Закон не имеет собственного предмета правового регулирования, т. к. значительная часть содержащихся в нем норм уже урегулирована Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», Федеральным законом «О безопасности дорожного движения», Кодексом законов о труде РФ, Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами.

Комментируемый Закон подписан Президентом РФ, опубликован и вступил в силу. Тем самым федеральный законодатель признал наличие собственного предмета регулирования комментируемого Закона. В то же время, очевидно, что предмет регулирования Закона тесно взаимосвязан с предметами регулирования иных федеральных законодательных актов, прежде всего (наряду с указанными выше) — ГсК РФ, ЗК РФ, БК РФ, Федеральных законов «О безопасности дорожного движения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «О концессионных соглашениях», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

2. В части 2 комментируемой статьи определена сфера действия комментируемого Закона. В соответствии с данной частью действие комментируемого Закона распространяется на все автомобильные дороги, находящиеся на территории России (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «автомобильные дороги)».

При этом в данной части подчеркнуто, что сферой действия комментируемого Закона охватываются автомобильные дороги России независимо от формы собственности, в которой находятся автомобильные дороги, — государственная (федеральная собственность или собственность субъектов РФ), муниципальная или частная (о формах собственности на автомобильные дороги см. коммент. к ст. 6 Закона), — и независимо от значения автомобильных дорог — федерального значения, регионального или межмуниципального значения, местного значения, частные автомобильные дороги (о классификации автомобильных дорог см. коммент. к ст. 5 Закона).

Статья 2. Цели настоящего Федерального закона

Целями настоящего Федерального закона являются:

1) определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований;

2) совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;

3) обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния;

4) содействие внедрению перспективных технологий в области дорожной деятельности, а также применению национальных стандартов Российской Федерации в указанной области;

5) обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности;

6) улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;

7) обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть.

В комментируемой статье определены следующие цели комментируемого Закона, которые одновременно можно назвать основными направлениями государственной политики в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:

1) определение основ функционирования автомобильных дорог, их использования, осуществления дорожной деятельности в интересах пользователей автомобильными дорогами, собственников автомобильных дорог, государства, муниципальных образований;

2) совершенствование государственного управления в области дорожной деятельности;

3) обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния;

4) содействие внедрению перспективных технологий в области дорожной деятельности, а также применению национальных стандартов РФ в указанной области;

5) обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке работ и (или) услуг при осуществлении дорожной деятельности;

6) улучшение инвестиционного климата в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности;

7) обеспечение интеграции автомобильных дорог в международную транспортную сеть.

Пункт 4 комментируемой статьи изложен с 1 июля 2016 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ^[31], внесшим изменения в ряд законодательных актов РФ по вопросам стандартизации. В прежней (первоначальной) редакции данного пункта была определена такая цель комментируемого Закона, как содействие внедрению перспективных технологий и стандартов в области дорожной деятельности.

В положениях комментируемой статьи нашли свое концентрированное выражение положения целого ряда программных документов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, разработанных Правительством РФ и Минтрансом России до принятия комментируемого Закона. Среди таких программных документов необходимо отметить следующие (о них уже говорилось во введении).

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы).

Названная Программа, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р, включает в себя раздел «Стратегия развития сферы транспорта до 2010 года», в котором отмечается, что в последние годы состояние сферы транспорта в целом удовлетворяло растущий спрос на перевозки грузов и пассажиров. Однако состояние транспортной инфраструктуры, а также качество оказываемых транспортных услуг не удовлетворяют требованиям развития бизнеса, мобильности населения, реализации транзитного потенциала России.

В качестве приоритетных задач развития транспорта в Программе названы:

ликвидация разрывов и «узких мест» в опорной транспортной сети, что обеспечит растущий спрос на качественные транспортные услуги;

повышение эффективности системы товародвижения с целью снижения удельных транспортных издержек;

реализация транзитного потенциала России и повышение конкурентоспособности российских перевозчиков, расширение экспорта транспортных услуг;

создание условий для повышения мобильности населения;

повышение уровня безопасности и устойчивости транспортной системы.

Среди основных направлений реализации стратегии развития сферы транспорта в Программе наряду с прочим указаны:

реализация системы инфраструктурных проектов, направленных на создание опорной транспортной сети, в том числе строительство, модернизация и реконструкция автомобильных дорог в г. Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге, Новосибирске, Красноярске, Якутске, Хабаровске;

решение локальных транспортных проблем в отдельных регионах (Калининградская область, о. Сахалин, Чеченская Республика);

усиление государственного регулирования в сфере автомобильного транспорта;

применение в сфере транспорта современных логистических технологий, комплексное развитие контейнерных перевозок, перевозок грузов с применением контрейлеров, транспортных пакетов, которые значительно повысят скорость обработки и транспортировки грузов, сократят уровень складских запасов и оборотных средств;

обеспечение стандартов безопасности на транспорте, включающее поддержание и переоснащение инфраструктуры, обеспечивающей безопасность и защищенность транспортных объектов от террористических актов;

создание механизмов реализации крупнейших инфраструктурных проектов на условиях частно-государственного партнерства.

Подпрограмма «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)».

Указанная Федеральная целевая программа была утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848. Подпрограмма «Автомобильные дороги» включает в себя комплекс взаимоувязанных и скоординированных мероприятий, охватывающих основные аспекты деятельности дорожного хозяйства. В ней решаются задачи строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального, регионального и муниципального значения, а также их ремонта и содержания, модернизации производственной базы, совершенствования системы управления, информационного, научно-технического и инновационного обеспечения дорожного хозяйства.

Как отмечено в подпрограмме, в современных условиях задача ремонта и содержания автодорог приобретает приоритетное значение. Выполнение комплекса работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог является одним из важнейших условий обеспечения их сохранности, повышения безопасности движения и экологической безопасности объектов, долговечности и надежности автомобильных дорог и сооружений на них, эффективности обслуживания пользователей и оптимизации расходования средств, выделяемых на нужды дорожного хозяйства.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года.

Данная Транспортная стратегия, утв. Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г. № 45, определяет приоритеты государственной транспортной политики России, основные направления развития опорной транспортной инфраструктуры страны, приоритетные задачи институциональных реформ на транспорте, а также основные задачи развития транспортной системы и направления их решения на отдельных видах транспорта с учетом их специфики на период до 2020 г.

В первом разделе определена миссия государства в сфере функционирования и развития транспортной системы и пять стратегических целей, направленных на ее реализацию, а также показатели, характеризующие достижение поставленных целей.

Во втором разделе сформулированы приоритетные направления государственной транспортной политики, обеспечивающие достижение стратегических целей по следующим основным аспектам регулирования и управления:

управление транспортной системой;

совершенствование финансирования и инвестиционной деятельности;

повышение эффективности использования государственного имущества;

регулирование рынка транспортных услуг;

развитие транспортной инфраструктуры;

международная деятельность;

совершенствование транспортной техники, транспортных технологий и развитие транспортного машиностроения;

гармонизация развития транспортной системы и повышение ее безопасности.

В третьем разделе разработаны основные направления государственной политики и необходимые структурные преобразования на отдельных видах транспорта.

В четвертом разделе разработаны основные принципы формирования опорной транспортной сети, направления развития инфраструктуры отдельных видов транспорта и крупнейшие инфраструктурные проекты, непосредственно связанные с реализацией социально-экономических приоритетов общегосударственного значения, а также региональный разрез развития инфраструктуры.

В пятом разделе представлены этапность и механизм реализации транспортной стратегии.

Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года.

Основанная на указанной выше Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утв. Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г. № 94, представляет собой совокупность взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам целевых программ, проектов и внепрограммных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных социально-экономических проблем.

В основу разработки данной Стратегии положены следующие принципы:

обеспечение опережающего развития транспортной отрасли по отношению к другим отраслям экономики, что позволит создать условия для экономического роста, повышения доступности и качества как транспортных, так и социальных услуг;

реализация программно-целевого подхода при планировании и исполнении бюджета по статьям расходов, усиление целевого характера финансирования транспортных проектов;

отказ государства от роли единственного инвестора транспортной инфраструктуры, концентрация бюджетных ресурсов на решении приоритетных задач;

скоординированное развитие различных видов транспорта, направленное на реализацию объективных преимуществ каждого из них;

полный учет и отражение региональных особенностей развития транспортной отрасли;

максимальная реализация конкурентных преимуществ России, обусловленных ее географическим положением, в первую очередь транзитного потенциала;

создание экономических условий, стимулирующих ускоренное обновление парка транспортных средств;

обеспечение баланса интересов государства, бизнеса и общественных институтов, заинтересованных в устойчивой работе транспортной отрасли.

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) автомобильная дорога — объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог;

2) защитные дорожные сооружения — сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения;

3) искусственные дорожные сооружения — сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения);

4) производственные объекты — сооружения, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог;

5) элементы обустройства автомобильных дорог — сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры, устройства для регулирования дорожного движения, работающие в автоматическом режиме специальные технические средства, имеющие функции фото — и киносъемки, видеозаписи для фиксации нарушений правил дорожного движения, сохранности автомобильных дорог и сбора платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса;

6) дорожная деятельность — деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог;

7) владельцы автомобильных дорог — исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять Государственная компания «Российские автомобильные дороги» в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление;

8) пользователи автомобильными дорогами — физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения;

9) реконструкция автомобильной дороги — комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги;

10) капитальный ремонт автомобильной дороги — комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги;

11) ремонт автомобильной дороги — комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги;

12) содержание автомобильной дороги — комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения;

13) объекты дорожного сервиса — здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств);

14) платная автомобильная дорога — автомобильная дорога, использование которой осуществляется на платной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом;

14¹) автомобильная дорога, содержащая платный участок, — автомобильная дорога, содержащая участок автомобильной дороги, использование которого осуществляется на платной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и который ограничен начальным и конечным пунктами, определенными в решении об использовании такого участка автомобильной дороги на платной основе (далее также — платный участок автомобильной дороги);

15) полоса отвода автомобильной дороги — земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса;

16) придорожные полосы автомобильной дороги — территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги;

17) тяжеловесное транспортное средство — транспортное средство, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации;

18) крупногабаритное транспортное средство — транспортное средство, габариты которого с грузом или без груза превышают допустимые габариты, установленные Правительством Российской Федерации;

19) неделимый груз — груз, который без потери потребительских свойств или без риска его повреждения не может быть разделен на две и более части. При перевозке крупногабаритным транспортным средством неделимым считается груз, являющийся неделимым по габариту (габаритам), превышающему (превышающим) допустимые габариты транспортного средства при погрузке на него такого груза;

20) сохранность автомобильной дороги — состояние целостности автомобильной дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование;

21) обеспечение сохранности автомобильных дорог — комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог);

22) государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог — действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями, физическими лицами (далее — субъекты надзора) требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области использования автомобильных дорог (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанные с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора.

Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом и, соответственно, должен использоваться в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Необходимо учитывать, что согласно положениям ст. 1 комментируемого Закона в данном Законе в юридико-технических целях понятие «дорожная деятельность в России» обозначается «дорожная деятельность», а понятие «автомобильные дороги в России» — «автомобильные дороги».

По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов — редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. Однако, нормы комментируемой статьи имеют несколько иное предназначение — в них впервые на уровне федерального закона комплексно определены основные понятия в области дорожного хозяйства. Ранее определения данных понятий содержались лишь в подзаконных нормативных правовых актах, и зачастую применительно лишь к автомобильным дорогам федерального значения. В отношении же конкретных определений основных понятий, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Автомобильная дорога (п. 1).

В пункте 1 комментируемой статьи определение понятия автомобильной дороги дано для целей законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности — объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, — защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Используемый законодательством РФ о безопасности дорожного движения термин «дорога» определен в ст. 2 Закона о безопасности движения следующим образом: обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения; дорога включает в себя одну или несколько проезжих частей, а также трамвайные пути, тротуары, обочины и разделительные полосы при их наличии (такое же определение приведено в Правилах дорожного движения Российской Федерации, утв. Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения»^[32]). Понятийный аппарат, используемый в Законе о безопасности движения, гармонизирован с Конвенцией о дорожном движении и Конвенцией о дорожных знаках и сигналах^[33], заключенными в г. Вене 8 ноября 1968 г. (ратифицированы Указами Президиума Верховного Совета СССР от 29 апреля 1974 г. № 5938-VIII^[34] и от 29 апреля 1974 г. № 5939-VIII^[35]).

Защитные дорожные сооружения (п. 2). Искусственные дорожные сооружения (п. 3). Производственные объекты (п. 4). Элементы обустройства автомобильных дорог (п. 5).

Перечисленные понятия обозначают состав технологической части автомобильной дороги, как он указан в определении понятия «автомобильная дорога», данном в п. 1 комментируемой статьи. Согласно п. 2–5 комментируемой статьи:

защитные дорожные сооружения — это сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения (п. 2);

искусственные дорожные сооружения — это сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения) (п. 3);

производственные объекты — это сооружения, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог (п. 4);

элементы обустройства автомобильных дорог — это сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры, устройства для регулирования дорожного движения, работающие в автоматическом режиме специальные технические средства, имеющие функции фото — и киносъемки, видеозаписи для фиксации нарушений правил дорожного движения, сохранности автомобильных дорог и сбора платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в т. ч. его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса (п. 5).

Пункт 5 комментируемой статьи изложен с 4 июля 2016 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 257-ФЗ^[36] полностью в новой редакции, но новым является лишь указание на работающие в автоматическом режиме специальные технические средства, имеющие функции фото — и киносъемки, видеозаписи для фиксации нарушений правил дорожного движения, сохранности автомобильных дорог и сбора платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн. Указание на парковки было введено в данный пункт Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ^[37].

Ранее, до принятия комментируемого Закона эти понятия (за исключением понятия «производственные объекты») в п. 2.1 Классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утв. распоряжением Минтранса России от 3 января 2002 г. № ИС-5-р^[38] (признано утратившим силу Приказом Минтранса России от 1 ноября 2007 г. № 158^[39]), охватывались понятием «дорожные сооружения» или «сооружения, являющиеся конструктивными элементами дороги». При этом было определено, что к таковым относятся:

искусственные сооружения — мосты, путепроводы, эстакады, трубы, тоннели и др.;

защитные сооружения — снегозащитные лесонасаждения, постоянные снегозащитные заборы, шумозащитные и ветрозащитные устройства, устройства для защиты дорог от снежных лавин, обвалов, оползней и др.;

элементы обустройства дорог — остановочные площадки и павильоны для пассажиров, площадки отдыха, специальные площадки для остановки и стоянки автомобилей и др.).

Дорожная деятельность (п. 6).

Данное понятие, являющееся новым для федерального законодательства, определено как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Ранее, до принятия комментируемого Закона в подзаконных актах использовался его аналог — «дорожное хозяйство». Законодательно понятие дорожной деятельности введено в целях обозначения одной из двух составляющих предмета регулирования комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 1 Закона). Понятия таких составных частей дорожной деятельности, как реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог определены непосредственно в комментируемой статье. Не даны лишь определения понятий проектирования и строительства автомобильных дорог. Соответственно, за определениями указанных понятий необходимо обращаться к ГсК РФ, к которому и отсылает норма ч. 1 ст. 16 комментируемого Закона в части порядка осуществления данных видов деятельности.

Понятие строительства определено в п. 13 ст. 1 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 210-ФЗ^[40]) — это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). В отношении архитектурно-строительного проектирования в ч. 1 ст. 48 данного Кодекса определено, что оно осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства.

Владельцы автомобильных дорог (п. 7).

В пункте 7 комментируемой статьи определено, что владельцы автомобильных дорог — это исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.

В этом определении, которое не давалось ранее, до принятия комментируемого Закона в законах или иных нормативных правовых актах, объединено понятие владельцев автомобильных дорог, находящихся в государственной (федеральной или собственности субъектов РФ) или муниципальной собственности, и владельцев частных автомобильных дорог (о классификации автомобильных дорог см. коммент. к ст. 5 Закона, о формах собственности на автомобильные дороги — к ст. 6 Закона). При этом в качестве объединяющего признака указано на владение автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством РФ.

Применительно к автомобильным дорогам федерального значения, регионального или межмуниципального значения, местного значения правом собственности (вещным правом) на автомобильную дорогу обладает соответствующее публично-правовое образование — Россия, субъект РФ или муниципальное образование. Владельцем же автомобильной дороги является либо государственное или муниципальное унитарное предприятие, за которым автомобильная дорога закреплена на праве хозяйственного ведения имуществом, либо казенное предприятие, государственное или муниципальное (бюджетное или автономное) учреждение, за которым автомобильная дорога закреплена на праве оперативного управления имуществом (см. коммент. к ст. 6 Закона).

Применительно к частным автомобильным дорогам правом собственности (вещным правом) на автомобильную дорогу обладает соответствующее физическое или юридическое лицо, которое и является для целей комментируемого Закона владельцем автомобильной дороги. Впрочем, возможна ситуация, когда физическое или юридическое лицо — собственник автомобильной дороги создаст частное учреждение (п. 2 ст. 120 части первой ГК РФ, ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»^[41]) и закрепит за ним эту автомобильную дорогу на праве оперативного управления имуществом. В этом случае владельцем автомобильной дороги будет являться указанное частное учреждение.

Законом о ГК «Автодор» пункт 7 комментируемой статьи дополнен положением, согласно которому в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять ГК «Автодор» в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление. О передаче ГК «Автодор» автомобильных дорог в доверительное управление см. коммент. к ст. 15 Закона.

Пользователи автомобильными дорогами (п. 8).

Согласно определению, данному в п. 8 комментируемой статьи, пользователи автомобильными дорогами — это физические и юридические лица, использующие автомобильные дороги в качестве участников дорожного движения. Данное понятие пользователей автомобильных дорог было использовано в Законе о дорожных фондах, которым ранее регулировалось финансирование дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, находящихся в собственности России и субъектов РФ (см. введение), но в качестве составной части другого понятия — «налог на пользователей автомобильных дорог». Непосредственно же определение понятия пользователей автомобильных дорог не давалось ни в указанном Законе, ни в иных нормативных правовых актах.

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), из данного в п. 8 комментируемой статьи определения следует, что под использованием автомобильных дорог в данном Законе понимается, прежде всего, их использование физическими и юридическими лицами в качестве участников дорожного движения. В то же время в ч. 2 ст. 29 данного Закона говорится и об иных лицах, осуществляющих использование автомобильных дорог, т. е. о физических и юридических лицах, использующих автомобильные дороги не в связи с участием в процессе дорожного движения (см. коммент. к указанной статье).

Определение использованного в п. 8 комментируемой статьи термина «участник дорожного движения» дано в ст. 2 Закона о безопасности движения — это лицо, принимающее непосредственное участие в процессе дорожного движения в качестве водителя транспортного средства, пешехода, пассажира транспортного средства.

Реконструкция автомобильной дороги (п. 9).

В пункте 9 комментируемой статьи определено, что реконструкция автомобильной дороги — это комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги.

Данное определение согласуется с определением общего понятия «реконструкция линейных объектов», приведенным в п. 14¹ ст. 1 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 215-ФЗ^[42]) — изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при котором требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

До принятия комментируемого Закона понятие реконструкции автомобильной дороги было определено в п. 2.3 упомянутой выше Классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утв. распоряжением Минтранса России от 3 января 2002 г. № ИС-5-р: реконструкция дороги — это увеличение ее пропускной и несущей способностей путем изменения на отдельных участках плана и продольного профиля, коренного переустройства дорожной одежды, земляного полотна и дорожных сооружений, как правило, с переводом в более высокую категорию, при котором параметры и характеристики дороги повышаются до уровня, позволяющего при возросшей и прогнозируемой на перспективу интенсивности движения обеспечить нормативные требования к потребительским свойствам дорог и дорожных сооружений на период до очередной реконструкции. При этом в названной Классификации отмечалось, что реконструкция является отдельным этапом развития и совершенствования дорожной сети и в данной Классификации не рассматривается.

Капитальный ремонт автомобильной дороги (п. 10). Ремонт автомобильной дороги (п. 11). Содержание автомобильной дороги (п. 12).

Согласно определениям, данным в п. 10–12 комментируемой статьи:

капитальный ремонт автомобильной дороги — это комплекс работ по замене и (или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги (п. 10);

ремонт автомобильной дороги — это комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги (п. 11);

содержание автомобильной дороги — это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (п. 12).

До принятия комментируемого Закона данные понятия, обозначающие составные части дорожной деятельности, были определены в упомянутой выше Классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утв. распоряжением Минтранса России от 3 января 2002 г. № ИС-5-р.

Так, согласно п. 2.4 названной Классификации капитальный ремонт автомобильной дороги — это комплекс работ, при котором производится полное восстановление и повышение работоспособности дорожной одежды и покрытия, земляного полотна и дорожных сооружений, осуществляется смена изношенных конструкций и деталей или замена их на более прочные и долговечные, в необходимых случаях повышаются геометрические параметры дороги с учетом роста интенсивности движения и осевых нагрузок автомобилей в пределах норм, соответствующих категории, установленной для ремонтируемой дороги, без увеличения ширины земляного полотна на основном протяжении дороги (за исключением прямо предусмотренных случаев).

При этом указывалось, что задача капитального ремонта состоит в полном восстановлении и повышении транспортно-эксплуатационного состояния дороги до уровня, позволяющего обеспечить нормативные требования в период до очередного капитального ремонта при интенсивности движения, соответствующей расчетной для данной категории дороги, при превышении которой необходима реконструкция дороги с переводом в более высокую категорию. Критерием для назначения капитального ремонта является такое транспортно-эксплуатационное состояние дороги, при котором прочность дорожной одежды снизилась до предельно допустимого значения или параметры и характеристики других элементов дороги и дорожных сооружений не удовлетворяют возросшим требованиям движения настолько, что невозможно или экономически нецелесообразно приводить их в соответствие с указанными требованиями посредством работ по ремонту и содержанию.

Как определялось в п. 2.5 названной Классификации, ремонт автомобильной дороги — это комплекс работ по воспроизводству ее первоначальных транспортно-эксплуатационных характеристик, при котором производится возмещение износа покрытия, восстановление и улучшение его ровности и сцепных качеств, устранение всех деформаций и повреждений дорожного покрытия, земляного полотна, дорожных сооружений, элементов обстановки и обустройства дороги, организации и обеспечения безопасности движения. Под первоначальными понимаются транспортно-эксплуатационного характеристики и потребительские свойства дороги и дорожных сооружений в момент сдачи в эксплуатацию после строительства, реконструкции или капитального ремонта.

Названной Классификацией также было определено, что задача ремонта состоит в восстановлении транспортно-эксплуатационные состояния дороги и дорожных сооружений до уровня, позволяющего обеспечить выполнение нормативных требований в период до очередного ремонта при интенсивности движения, не превышающей расчетную для данной категории дороги. Критерием для назначения ремонта дороги является такое состояние дорожного покрытия, при котором его ровность и сцепные качества снизились до предельно допустимых значений или когда на других элементах дороги и дорожных сооружениях накопились деформации и разрушения, устранение которых работами по содержанию дороги невозможно или экономически нецелесообразно.

В соответствии с п. 2.6 названной Классификации содержание автомобильной дороги — это выполняемый в течение всего года (с учетом сезона) на всем протяжении дороги комплекс работ по уходу за дорогой, дорожными сооружениями и полосой отвода, по профилактике и устранению постоянно возникающих мелких повреждений, по организации и обеспечению безопасности движения, а также по зимнему содержанию и озеленению дороги. Задача содержания состоит в обеспечении сохранности дороги и дорожных сооружений и поддержании их состояния в соответствии с требованиями, допустимыми по условиям обеспечения непрерывного и безопасного движения в любое время года.

В названной Классификации также были даны определения следующих понятий: зимнее содержание дороги — это работы и мероприятия по защите дороги в зимний период от снежных отложений, заносов и лавин, очистке от снега, предупреждению образования и ликвидации зимней скользкости и борьбе с наледями; озеленение дороги — это работы по созданию лесных насаждений и посеву трав в полосе отвода, необходимых для защиты от снежных и песчаных заносов, ветровой и водной эрозии, для эстетического и архитектурно-художественного оформления дороги, а также работы по уходу за элементами озеленения.

Объекты дорожного сервиса (п. 13).

В пункте 13 комментируемой статьи определено, что объекты дорожного сервиса — это здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

Ранее, до принятия комментируемого Закона в Рекомендациях по разработке отраслевых нормативов финансовых затрат на предоставление платных услуг, осуществляемых организациями дорожного хозяйства, введенных в действие распоряжением Минтранса России от 15 сентября 2003 г. № ОС-804-р^[43], отмечалось, что к объектам дорожного сервиса относятся:

площадки отдыха — предназначены для кратковременного отдыха водителей и пассажиров, проверки состояния транспортных средств и грузов, устранения мелких неисправностей;

охраняемые площадки-стоянки — предназначены для безопасной ночной стоянки транспортных средств;

площадки для кратковременной остановки автомобилей — предназначены для остановки и кратковременной стоянки транспортных средств у объектов дорожного сервиса;

мотели — предназначены для кратковременного отдыха водителей и пассажиров и представляют собой комплекс из гостиницы специальной планировки, столовой, кафе или ресторана, открытой или закрытой стоянки автомобилей;

кемпинги — предназначены для продолжительного отдыха водителей и пассажиров;

пункты питания — предназначены для удовлетворения потребностей участников движения в еде;

предприятия торговли — предназначены для удовлетворения повседневного спроса пассажиров и водителей, проезжающих по дороге, в предметах личной гигиены, туристических принадлежностях, сувенирах, фасованных пищевых продуктах и т. п.;

пассажирские автостанции и автовокзалы — предназначены для обслуживания пассажиров пригородных и междугородних автобусных маршрутов;

автобусные остановки — предназначены для посадки и высадки пассажиров рейсовых автобусов и представляют собой холодные неотапливаемые помещения;

автозаправочные станции (АЗС) — предназначены для обеспечения заправки всех видов транспортных средств горюче-смазочными материалами, продажи запасных частей, автопринадлежностей, автопрепаратов и автокосметики. Ассортимент нефтепродуктов должен быть рассчитан на обслуживание транспортных средств всех моделей;

станции технического обслуживания (СТО) — предназначены для технического обслуживания транспортных средств, их ремонта, регулировки и мойки, продажи запасных частей, основного ассортимента автопринадлежностей, автопрепаратов, автокосметики и оборудования для автомобилей;

моечные пункты — предназначены для механизированной мойки транспортных средств;

транспортно-экспедиционные предприятия — предназначены для организации грузовых перевозок, допустимых для движения по автомобильным дорогам общего пользования. Имеют в своем составе оборудование для взвешивания транспортных средств и определения их габаритов, а также площадку для временной стоянки транспортных средств, задержанных за нарушение весовых и габаритных параметров.

Платная автомобильная дорога (п. 14). Автомобильная дорога, содержащая платный участок (п. 14¹).

Согласно определениям, данным в п. 14 и 14¹ комментируемой статьи:

платная автомобильная дорога — это автомобильная дорога, использование которой осуществляется на платной основе в соответствии с комментируемым Законом (п. 14);

автомобильная дорога, содержащая платный участок, — это автомобильная дорога, содержащая участок автомобильной дороги, использование которого осуществляется на платной основе в соответствии с комментируемым Законом и который ограничен начальным и конечным пунктами, определенными в решении об использовании такого участка автомобильной дороги на платной основе (п. 14¹, при этом в юридико-технических целях введено обозначение «платный участок автомобильной дороги»).

Ранее, до принятия комментируемого Закона определение понятия «платная автомобильная дорога» не давалось не только в законодательных актах, но и в иных нормативных правовых актах. В определении этого понятия отражены два момента. Во-первых, указано, что речь идет об использовании автомобильной дороги на платной основе, т. е. с взиманием платы с пользователей за проезд по ней. Во-вторых, подчеркнуто, что под платной автомобильной дорогой понимается только такая автомобильная дорога, использование которой на платной основе осуществляется в соответствии с комментируемым Законом.

Пункт 14¹ комментируемой статьи, в котором дано определение понятия «автомобильная дорога, введен Законом о ГК «Автодор». В пункте 2 ст. 2 названного Закона дано следующее определение понятия автомобильных дорог ГК «Автодор»: автомобильные дороги общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, переданные в доверительное управление ГК «Автодор» и используемые на платной основе, или автомобильные дороги общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности, переданные в доверительное управление ГК «Автодор» и содержащие платные участки (за исключением земельных участков в границах полос отвода таких автомобильных дорог), а также автомобильные дороги, деятельность по организации строительства и реконструкции которых осуществляется ГК «Автодор».

Полоса отвода автомобильной дороги (п. 15). Придорожные полосы автомобильной дороги (п. 16).

Понятие «полоса отвода автомобильной дороги» определено в п. 15 комментируемой статьи как земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса.

Это определение согласуется с трактовкой термина «дорога» в указанных выше Конвенции о дорожном движении и Конвенции о дорожных знаках и сигналах: термин «дорога» означает всю полосу отвода любой дороги или улицы, открытой для движения. Кроме того, с рассматриваемым определением согласуется определение понятия «дорога», которое дано в ст. 2 Закона о безопасности движения (приведено выше).

Ранее, до принятия комментируемого Закона понятие полосы отвода автомобильной дороги было определено только применительно к автомобильным дорогам федерального значения в Правилах установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог, утв. Постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 233 (о данном документе см. коммент. к ст. 25 Закона). Так, согласно п. 2 названных Правил для их целей под полосой отвода федеральной автомобильной дороги понималась совокупность земельных участков, предоставленных в установленном порядке для размещения конструктивных элементов и инженерных сооружений такой автомобильной дороги, а также зданий, строений, сооружений, защитных и декоративных лесонасаждений и устройств, других объектов, имеющих специальное назначение по обслуживанию указанной дороги и являющихся ее неотъемлемой технологической частью.

Понятие «придорожные полосы автомобильной дороги» определено в п. 15 комментируемой статьи как территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги.

Это понятие ранее, до принятия комментируемого Закона также было определено только применительно к автомобильным дорогам федерального значения. Это определение было дано в п. 2 названных выше Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2007 г. № 233: придорожные полосы федеральных автомобильных дорог общего пользования — это прилегающие с обеих сторон к полосе отвода указанной дороги участки земли шириной не менее 50 метров каждый, считая от границы полосы отвода.

Тяжеловесное транспортное средство (п. 17). Крупногабаритное транспортное средство (п. 18). Неделимый груз (п. 19).

Согласно определениям, данным в п. 17–19 комментируемой статьи:

тяжеловесное транспортное средство — это транспортное средство, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, которые устанавливаются Правительством РФ (п. 17);

крупногабаритное транспортное средство — это транспортное средство, габариты которого с грузом или без груза превышают допустимые габариты, установленные Правительством РФ (п. 18);

неделимый груз — это груз, который без потери потребительских свойств или без риска его повреждения не может быть разделен на две и более части (п. 19). При этом предусмотрено, что при перевозке крупногабаритным транспортным средством неделимым считается груз, являющийся неделимым по габариту (габаритам), превышающему (превышающим) допустимые габариты транспортного средства при погрузке на него такого груза.

Пункты 17–19 комментируемой статьи введены с 24 июля 2015 г. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 248-ФЗ^[44], внесшим изменения в комментируемый Закон и ряд других законодательных актов РФ в части совершенствования норм, регулирующих движение по автомобильным дорогам тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств и транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных грузов.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 248-ФЗ среди прочего п. 11 и 13 ст. 11 комментируемого Закона изложены полностью в новой редакции, в которой:

исключено обозначение, введенное п. 11 в первоначальной редакции обозначение «транспортные средства, осуществляющие перевозки тяжеловесных грузов» в отношении транспортных средств, масса которых с грузом или без груза и (или) масса нагрузки в расчете на одну ось которых превышают нормы, установленные нормативными правовыми актами РФ. В новой редакции данного пункта говорится о тяжеловесных транспортных средствах;

исключено обозначение, введенное п. 13 в первоначальной редакции обозначение «транспортные средства, осуществляющие перевозки крупногабаритных грузов» в отношении транспортных средств, габариты которых с грузом или без него превышают нормы, установленные нормативными правовыми актами РФ. В новой редакции пункта 12 данной статьи говорится о тяжеловесных транспортных средствах.

В пункте 19 комментируемой статьи воспроизведено положение п. 5 Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 272^[45], в котором дано следующее определение понятия «неделимый груз»: груз, который без потери потребительских свойств или риска его порчи может быть размещен на два или более грузовых местах.

Параметры, о которых говорится в п. 17 и 18 комментируемой статьи, установлены названными Правилами перевозок грузов автомобильным транспортом (см. коммент. к ст. 31 Закона).

Сохранность автомобильной дороги (п. 20). Обеспечение сохранности автомобильных дорог (п. 21). Государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог (п. 22).

Согласно определениям, данным в п. 20–22 комментируемой статьи:

сохранность автомобильной дороги — это состояние целостности автомобильной дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование (п. 20);

обеспечение сохранности автомобильных дорог — это комплекс мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований, установленных международными договорами России, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог) (п. 21);

государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог — это действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, направленные на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и их уполномоченными представителями, физическими лицами (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «субъекты надзора») требований, установленных международными договорами России, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ в области использования автомобильных дорог (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «обязательные требования»), посредством организации и проведения проверок субъектов надзора, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также связанные с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами надзора (п. 22).

Пункты 20–22 комментируемой статьи введены с 4 июля 2016 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 257-ФЗ. В пункте 20 данной статьи в точности воспроизведено положение ст. 2 «Определения» Технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог» (ТР ТС 014/2011), принятого Решением Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. № 827^[46]. В этом положении определено, что в данном Техническом регламенте термин «сохранность автомобильной дороги» означает состояние целостности автомобильной дороги как технического сооружения и имущественного комплекса, обеспечивающее поддержание ее эксплуатационных свойств и безопасное использование.

Определение понятия «государственный надзор, муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог» дано в п. 22 комментируемой статьи соответственно определениям понятий «государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль», данных соответственно в п. 1 и 4 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[47]. Так, указанными пунктами наряду с прочим определено следующее:

государственный контроль (надзор) — это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «юридические лица, индивидуальные предприниматели») требований, установленных данным Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «обязательные требования»), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (п. 1);

муниципальный контроль — это деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (п. 4).

Статья 4. Законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности

1. Законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

2. Отношения, указанные в статье 1 настоящего Федерального закона, могут регулироваться также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

3. Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.

4. Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

5. На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

6. На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

7. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что законодательство РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции РФ. Данное положение не только воспроизводит один из таких элементов основ конституционного строя, закрепленного в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, как верховенство Конституции РФ на всей территории России. В этом положении подчеркивается комплексный характер законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности — самостоятельной отрасли законодательства РФ, не являющейся подотраслью других законодательных отраслей, таких как гражданское законодательство, земельное законодательство, законодательство о градостроительной деятельности, законодательство о безопасности дорожного движения, законодательство о концессионных соглашениях и т. д.

Определяя структуру законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, часть 1 комментируемой статьи выделяет два уровня (следует отметить, что при этом понятие «законодательство» используется в строгом его понимании, т. е. как совокупность только законодательных актов, в отличие от его широкого понимания, охватывающего не только непосредственно законодательные акты, но и иные нормативные правовые акты):

акты федерального законодателя — непосредственно комментируемый Закон, а также другие федеральные законы;

акты законодателей субъектов РФ — законы субъектов РФ, которые принимаются в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами.

Такая структура законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основана на соответствующих конституционных нормах о разграничении предметов ведения России и ее субъектов, а также об издании нормативных правовых актов по предметам ведения России и совместным предметам ведения России и ее субъектов (см. также коммен. к ст. 11 Закона):

согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения (данное полномочие детализировано в положениях ст. 11 комментируемого Закона, см. коммент. к указанной статье), в соответствии же со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;

согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России, а по предметам совместного ведения России и ее субъектов в соответствии с ч. 2 указанной статьи издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. О принятии законов субъектов РФ в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности см. ниже.

В части 1 ст. 62 комментируемого Закона в качестве переходного положения закреплено, что со дня вступления в силу данного Закона и до приведения в соответствие с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону. Тем самым определено центральное, системообразующее место комментируемого Закона в структуре законодательства об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности (см. коммент. к указанной статье).

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона (т. е. отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в т. ч. на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в России, см. коммент. к ст. 1 Закона), могут регулироваться нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Такие акты исходя из нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.

В силу прямого указания в ч. 2 комментируемой статьи Президент РФ и Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты по предмету регулирования комментируемого Закона только в случаях и в пределах, непосредственно предусмотренных федеральными актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Соответственно, Президент РФ и Правительство РФ ограничены в своей правотворческой деятельности в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности нормами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, предписывающими или разрешающими издание ими нормативных правовых актов.

Наряду с прочим рассматриваемое положение ч. 2 комментируемой статьи означает, что эти акты не могут противоречить федеральным актам законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. В случае противоречия между указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и федеральным актом такого законодательства подлежит применению данный акт законодательства.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Комментируемый Закон норм, прямо предусматривающих издание Президентом РФ указов по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, не содержит.

Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.

Как установлено статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)^[48], акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Издание Правительством РФ постановлений по вопросам, связанным с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, прямо предусматривает целый ряд норм комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 11 Закона).

3. Как говорилось выше, согласно п. «и» ст. 71 Конституции РФ к ведению России отнесены только федеральные транспорт и пути сообщения. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с п. 3¹ ст. 26³ Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ^[49]) по вопросам, указанным в п. 2 данной статьи (т. е. по вопросам, решение которых отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, за исключением субвенций из федерального бюджета), органы государственной власти субъекта РФ имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта РФ в соответствии с требованиями бюджетного законодательства РФ. Об издании иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ, см. ниже.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Там же установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

В развитие данной конституционной нормы часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что законы субъектов РФ по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности должны соответствовать не только комментируемому Закону и другим федеральным законам, но и нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, изданным в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами. Тем самым определен принцип единого правового регулирования на федеральном уровне использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности как для федерального уровня, так и для субъектов РФ.

4. В части 4 комментируемой статьи предусмотрено регулирование отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (такие акты с учетом нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются). Не смотря на то, что Правительство РФ, строго говоря, является федеральным органом исполнительной власти, представляется очевидным, что в данной норме речь идет об иных федеральных органах исполнительной власти — федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (когда в комментируемом Законе речь идет о Правительстве РФ, оно упоминается непосредственно).

Как установлено в ч. 4 комментируемой статьи, федеральные органы исполнительной власти вправе издавать такие нормативные правовые акты только в случаях и только в пределах, которые предусмотрены комментируемым Законом, другими федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, изданными в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами. Соответственно, федеральные органы исполнительной власти ограничены в своей правотворческой деятельности по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в большей степени, чем Президент РФ и Правительство РФ.

Разумеется, принимаемые федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты не могут противоречить комментируемому Закону, другим федеральным законам, а также нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, изданным в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами.

Издание федеральными органами исполнительной власти соответствующих нормативных правовых актов прямо предусматривает целый ряд норм комментируемого Закона (см. коммент. к ст. 11 Закона).

В комментируемом Законе говорится о двух федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих свои функции в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. Указанным органом согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 11 июня 2004 г. № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации»^[50] и п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395^[51], является Минтранс России;

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства. Указанным органом согласно п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 173 «Вопросы Федерального дорожного агентства»^[52] и п. 1 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374^[53], является Росавтодор (о Росавтодоре см. также коммент. к ст. 15 Закона).

В то же время согласно разграничению функций между видами федеральных органов исполнительной власти, предусмотренному Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[54], функции по принятию нормативных правовых актов возлагаются на федеральные министерства, при этом установлен прямой запрет на осуществление нормативно-правового регулирования федеральными службами и федеральными агентства (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ). Из такого разграничения функций исходят и нормы комментируемого Закона.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)^[55], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции (последнее положение, разумеется подлежит применению с учетом ограничений, установленных частью 4 комментируемой статьи).

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

В соответствии с п. 10 названных Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в т. ч. акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов согласно п. 11 названных Правил осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации^[56].

5. Часть 5 комментируемой статьи посвящена нормативным правовым актам органов исполнительной власти субъектов РФ, издаваемым в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Иначе говоря, в данной части говорится об издании по вопросам использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ. Такие акты исходя из нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.

Издание органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных правовых актов в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности урегулировано приведенными выше нормами п. «и» ст. 71, ст. 73, ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, а также нормами подп. 11 п. 2 и п. 3¹ ст. 26³ Закона об организации органов власти субъектов РФ.

Положениями ст. 22 названного Закона регламентировано издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Так, согласно п. 1 указанной статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения. В п. 2 статьи установлено, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ. В соответствии с п. 3 статьи акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

6. В части 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность издания муниципальных правовых актов в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. Такие акты с учетом нормы ч. 1 комментируемой статьи актами законодательства РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности не являются.

Как установлено в ч. 1 ст. 7 Закона об организации местного самоуправления, по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В части 2 указанной статьи предусмотрено, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. В соответствии с ч. 4 указанной статьи муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону об общих принципах организации местного самоуправления, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

В систему муниципальных правовых актов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона об организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ^[57]) входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

7. В части 7 комментируемой статьи закреплена обычная для федерального законодателя норма о соотношении законодательного акта с правилами международных договоров России, основанная на положениях ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Соблюдение же общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров России закреплено в качестве основы осуществления международного сотрудничества России в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в норме ч. 1 ст. 44 комментируемого Закона (см. коммент. к указанной статье).

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»^[58], согласно положениям которого (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ^[59]) понятием международный договор России охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства — продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. Как разъяснено в п. 3 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»^[60], к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Статья 5. Классификация автомобильных дорог

1. Автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на:

1) автомобильные дороги федерального значения;

2) автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

3) автомобильные дороги местного значения;

4) частные автомобильные дороги.

2. Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.

3. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.

4. К автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд. Перечни автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения утверждаются соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения не могут быть включены автомобильные дороги необщего пользования федерального значения и их участки. Перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения может утверждаться органом местного самоуправления.

5. Автомобильными дорогами общего пользования федерального значения являются автомобильные дороги:

1) соединяющие столицу Российской Федерации — город Москву со столицами сопредельных государств, с административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации;

2) включенные в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации.

6. Автомобильными дорогами общего пользования федерального значения могут быть автомобильные дороги:

1) соединяющие между собой административные центры (столицы) субъектов Российской Федерации;

2) являющиеся подъездными дорогами, соединяющими автомобильные дороги общего пользования федерального значения, и имеющие международное значение крупнейшие транспортные узлы (морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции), а также специальные объекты федерального значения;

3) являющиеся подъездными дорогами, соединяющими административные центры субъектов Российской Федерации, не имеющие автомобильных дорог общего пользования, соединяющих соответствующий административный центр субъекта Российской Федерации со столицей Российской Федерации — городом Москвой, и ближайшие морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции.

7. Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения утверждается Правительством Российской Федерации.

8. Критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения и перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения не могут включаться автомобильные дороги общего пользования федерального значения и их участки.

9. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского поселения может утверждаться органом местного самоуправления городского поселения. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения сельского поселения может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района, если законом субъекта Российской Федерации вопрос осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не отнесен к числу полномочий, закрепленных за сельским поселением.

10. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.

11. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

12. К частным автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности физических или юридических лиц, не оборудованные устройствами, ограничивающими проезд транспортных средств неограниченного круга лиц. Иные частные автомобильные дороги относятся к частным автомобильным дорогам необщего пользования.

13. Автомобильные дороги общего пользования в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств подразделяются на автомагистрали, скоростные автомобильные дороги и обычные автомобильные дороги.

14. К автомагистралям относятся автомобильные дороги, которые не предназначены для обслуживания прилегающих территорий и:

1) которые имеют на всей своей протяженности несколько проезжих частей и центральную разделительную полосу, не предназначенную для дорожного движения;

2) которые не пересекают на одном уровне иные автомобильные дороги, а также железные дороги, трамвайные пути, велосипедные и пешеходные дорожки;

3) доступ на которые возможен только через пересечения на разных уровнях с иными автомобильными дорогами, предусмотренные не чаще чем через каждые пять километров;

4) на проезжей части или проезжих частях которых запрещены остановки и стоянки транспортных средств;

5) которые оборудованы специальными местами отдыха и площадками для стоянки транспортных средств.

15. Автомобильные дороги, относящиеся к автомагистралям, должны быть специально обозначены в качестве автомагистралей.

16. К скоростным автомобильным дорогам относятся автомобильные дороги, доступ на которые возможен только через транспортные развязки или регулируемые перекрестки, на проезжей части или проезжих частях которых запрещены остановки и стоянки транспортных средств и которые оборудованы специальными местами отдыха и площадками для стоянки транспортных средств.

17. К обычным автомобильным дорогам относятся автомобильные дороги, не указанные в частях 14–16 настоящей статьи. Обычные автомобильные дороги могут иметь одну или несколько проезжих частей.

18. Классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

1. Комментируемая статья устанавливает общие принципы классификации автомобильных дорог в России. В данной статье предусмотрено несколько оснований классификации автомобильных дорог:

по значению автомобильных дорог — автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения и частные автомобильные дороги;

по виду разрешенного использования автомобильных дорог — автомобильные дороги общего пользования и необщего пользования;

по условиям проезда по автомобильным дорогам и доступу на них транспортных средств — автомагистрали, скоростные и обычные автомобильные дороги;

по транспортно-эксплуатационным характеристикам и потребительским свойствам автомобильных дорог — автомобильные дороги первой, второй, третьей, четвертой, пятой категорий.

Ранее классификация автомобильных дорог по первым двум указанным основаниям — по значению автомобильных дорог и по виду их разрешенного использования — устанавливалась Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации» (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 27 декабря 1994 г. № 1428)^[61], изложенным полностью в новой редакции Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. № 209 «О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации»^[62]. Еще ранее действовало Постановление Совета Министров СССР от 9 сентября 1980 г. № 777 «О классификации автомобильных дорог СССР»^[63]. Названное Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61 признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. № 767 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации»^[64], о котором сказано ниже.

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает деление автомобильных дорог по их значению (правила отнесения автомобильных дорог к указанным классам определены в ч. 5-12 данной статьи) на следующие:

автомобильные дороги федерального значения;

автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

автомобильные дороги местного значения;

частные автомобильные дороги.

Аналогичное деление, но с одновременным указанием формы собственности, предусматривала классификация автомобильных дорог в России, установленная названным выше Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61. Так, устанавливалось, что автомобильные дороги, расположенные на территории России, классифицируются на:

автомобильные дороги, относящиеся к собственности России (автомобильные дороги федерального значения);

автомобильные дороги, относящиеся к собственности субъектов РФ (автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения);

автомобильные дороги, относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (автомобильные дороги местного значения), включая относящиеся к собственности поселений, муниципальных районов, городских округов;

автомобильные дороги, относящиеся к частной и иным формам собственности.

Однако, такая одновременная классификация автомобильных дорог в зависимости от формы собственности и значения автомобильной дороги признана федеральным законодателем не вполне обоснованной, в результате чего в комментируемом Законе при делении автомобильных дорог по их значению субъекты права собственности не упоминаются. Вопросы отнесения автомобильных дорог в зависимости от их значения к формам собственности урегулированы в ст. 6 данного Закона (см. коммент. к указанной статье).

Деление автомобильных дорог по их значению имеет важное значение при определении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности и, соответственно, в решении наряду с прочим таких вопросов, как финансирование строительства, ремонта, эксплуатации автомобильных дорог (см. коммент. к гл. 2 и 6 Закона).

2-4. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает классификацию автомобильных дорог по виду их разрешенного использования. По данному основанию автомобильные дороги делятся на следующие:

автомобильные дороги общего пользования;

автомобильные дороги необщего пользования.

Как говорилось выше, деление автомобильных дорог на автомобильные дороги общего пользования и необщего пользования ранее предусматривалось и классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации, установленной названным выше Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61. Однако, данная классификация не определяла критерии отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам общего пользования, а в отношении автомобильных дорог необщего пользования содержала лишь указание на то, что под таковыми понимаются автомобильные дороги, находящиеся во владении или пользовании юридических или физических лиц и используемые ими для обеспечения собственных, технологических или частных нужд.

В отличие от классификации, установленной Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61, часть 3 комментируемой статьи определяет, что к автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.

К автомобильным дорогам необщего пользования часть 4 комментируемой статьи относит автомобильные дороги, которые используются исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд. При этом в данной норме определено, что речь идет об автомобильных дорогах, находящихся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц. Данные положения отличают от установленной Правительством РФ классификации автомобильных дорог то, что в указанной классификации не говорилось об автомобильных дорогах необщего пользования, находящихся во владении или пользовании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, более точно сформулированы цели использования автомобильных дорог необщего пользования.

В части 4 комментируемой статьи определены органы, уполномоченные утверждать перечни автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, что согласуется с положениями гл. 2 комментируемого Закона о полномочиях органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности:

перечни автомобильных дорог необщего пользования федерального значения утверждают соответствующие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (соответствующее полномочие органов государственной власти России закреплено в п. 7 ст. 11 Закона). Ранее данное положение содержалось в упоминаемом выше Постановлении Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61;

перечни автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения утверждают высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (соответствующее полномочие органов государственной власти субъектов РФ закреплено в п. 5 ст. 12 Закона). При этом в рассматриваемой норме установлено, что в перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения не могут быть включены автомобильные дороги необщего пользования федерального значения и их участки;

перечни автомобильных дорог необщего пользования местного значения утверждают органы местного самоуправления (соответствующее полномочие органов местного самоуправления закреплено в п. 5 ч. 1 ст. 13 Закона). Необходимо обратить внимание на то, что утверждение органами местного самоуправления таких перечней не является обязательным. Разумеется, в перечень автомобильных дорог необщего пользования местного значения не могут быть включены автомобильные дороги необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения и их участки.

То, что автомобильная дорога включена в перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения согласно ч. 2, 3 и 5 ст. 6 комментируемого Закона означает отнесение данной автомобильной дороги соответственно к федеральной собственности, собственности субъекта РФ. В соответствии с ч. 11 этой же статьи включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве. Правовых последствий указания автомобильной дороги в перечне автомобильных дорог необщего пользования местного значения статья 6 Закона не предусматривает, поскольку наличие такого перечня согласно ч. 4 комментируемой статьи не является обязательным (см. коммент. к указанной статье).

5-6. Части 5 и 6 комментируемой статьи определяют критерии отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения: часть 5 данной статьи — критерии, по которым автомобильные дороги относятся к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения в обязательном порядке, а часть 6 данной статьи — критерии, по которым автомобильные дороги могут быть отнесены к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения. Ранее данные критерии были определены в приложении «Показатели определения автомобильных дорог общего пользования федерального значения» к названному выше Постановлению Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации».

В силу прямого указания в норме ч. 5 комментируемой статьи автомобильными дорогами общего пользования федерального значения являются:

автомобильные дороги, соединяющие столицу России — г. Москву со столицами сопредельных государств, с административными центрами (столицами) субъектов РФ;

автомобильные дороги, включенные в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями России.

Город Москва определен в качестве столицы России в ч. 2 ст. 70 Конституции РФ. Там же предусмотрено, что статус столицы устанавливается федеральным законом. Таким законом является Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»^[65], в ст. 2 которого (в ред. Федерального закона от 1 июля 2017 г. № 141-ФЗ^[66]) определено, что под статусом столицы России понимается правовое положение г. Москвы, обусловленное установленными названным Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти г. Москвы в связи с осуществлением г. Москвой функций столицы России, а также особенностями регулирования отдельных правоотношений, устанавливаемыми настоящим Законом в целях реновации жилищного фонда в г. Москве. Уместно упомянуть, что в п. 5 мотивировочной части Постановления КС России от 15 июля 1996 г. № 16-П^[67] указано на подтверждение того, что Москва и Санкт-Петербург признаются имеющими собственные дороги общефедерального значения.

Отнесение к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения автомобильных дорог, включенных в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями России, предопределено необходимостью соблюдения Россией своих обязательств, закрепленных в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России (см. коммент. к ст. 4 и 44 Закона).

Речь идет о следующих многосторонних международных договорах, в которых участвует Россия, в т. ч. в качестве государства — продолжателя СССР:

Европейское соглашение о международных автомагистралях (СМА)^[68], заключенное в г. Женеве 15 ноября 1975 г. (документ о присоединении СССР к Соглашению сдан на хранение Генеральному секретарю ООН 14 декабря 1982 г., вступило в силу для СССР 15 марта 1983 г.). Данным Соглашением принят план автодорожной сети «Международная сеть «E», а также «Условия, которым должны отвечать международные автомагистрали» и «Идентификация и маршрутные марки для обозначения дорог E»;

Меморандум о взаимопонимании в области скоординированного развития кольцевой автомагистрали вокруг Черного моря^[69], подписанный от имени Правительства РФ в г. Белграде 19 апреля 2007 г. (ратифицирован Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. № 362-ФЗ^[70]);

Межправительственное соглашение по сети азиатских автомобильных дорог^[71], принятое в г. Бангкоке 18 ноября 2003 г. (подписано от имени Правительства РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. № 224^[72]). Данным Соглашением приняты «Классификация и нормы проектирования сети азиатских автомобильных дорог» и «Опознавание и обозначение сети азиатских автомобильных дорог»;

Протокол о международных автомобильных дорогах Содружества Независимых Государств^[73], подписанный в г. Москве 11 сентября 1998 г. (утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. № 325^[74]). Данным Протоколом приняты «Перечень международных автомобильных дорог СНГ» и «Общие требования, которым должны отвечать международные автомобильные дороги СНГ». В протоколе наряду с Россией участвуют Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия и Таджикистан.

В части 6 комментируемой статьи определены следующие критерии, по которым автомобильные дороги могут быть отнесены к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения:

автомобильные дороги соединяют между собой административные центры (столицы) субъектов РФ;

автомобильные дороги являются подъездными дорогами, соединяющими автомобильные дороги общего пользования федерального значения, и имеющие международное значение крупнейшие транспортные узлы (морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции), а также специальные объекты федерального значения;

автомобильные дороги являются подъездными дорогами, соединяющими административные центры субъектов РФ, не имеющие автомобильных дорог общего пользования, соединяющих соответствующий административный центр субъекта РФ со столицей России — г. Москвой, и ближайшие морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции.

7. Часть 7 комментируемой статьи наделяет полномочиями по утверждению перечня автомобильных дорог общего пользования федерального значения Правительство РФ. Данное положение согласуется с положением п. 7 ст. 11 комментируемого Закона, в соответствии с которым указанное полномочие отнесено к полномочиям органов государственной власти России в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Автомобильные дороги, которые включаются в утверждаемый Правительством РФ перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения согласно ч. 3 ст. 6 комментируемого Закона являются федеральной собственностью (передаются в федеральную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством РФ). В части 4 указанной статьи предусмотрено, что автомобильные дороги, которые исключаются из данного перечня, передаются в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством РФ. В соответствии с ч. 11 этой же статьи включение автомобильной дороги в данный перечень является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве (см. коммент. к указанной статье).

До принятия комментируемого Закона Постановлением Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 г. № 62^[75] были утверждены перечни федеральных дорог в России, которые включают в себя: I. Перечень магистральных дорог; II. Перечень прочих федеральных дорог; Автомобильные подъезды до аэропорта, морского, речного порта, железнодорожной станции от городов.

На основании ч. 7 комментируемой статьи на замену названного Постановления издано Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 928 «О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения»^[76], которым утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения.

Этим же Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2010 г. № 928 установлено, что порядок подготовки предложений о внесении изменений в перечень устанавливается Минтрансом России. Соответствующим документом является Приказ Минтранса России от 25 сентября 2006 г. № 117 «Об утверждении Порядка подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения»^[77], изданный еще в условиях действия указанного выше Постановления Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. № 209.

Этим же Приказом Минтранса России органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано при разработке и утверждении порядков подготовки предложений по внесению изменений в перечни автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и автомобильных дорог общего пользования местного значения или местного значения межмуниципального характера руководствоваться общими положениями названного Порядка.

8. Часть 8 комментируемой статьи наделяет полномочиями по утверждению критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Соответственно, непосредственно комментируемый Закон такие критерии не определяет. В данной части установлено единственное требование — к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения не могут быть отнесены автомобильные дороги общего пользования федерального значения и их участки.

В качестве примеров издания соответствующих нормативных правовых актов можно назвать Постановление Правительства Ленинградской области от 27 ноября 2007 г. № 294 «Об утверждении Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального значения»^[78] и Постановление Правительства Московской области от 5 августа 2008 г. № 653/26 «О Перечне автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Московской области»^[79].

Часть 8 комментируемой статьи также относит к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения. Данное положение согласуется с п. 5 ст. 12 комментируемого Закона, в соответствии с которым данный вопрос отнесен к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

В качестве примеров издания соответствующих нормативных правовых актов можно назвать Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 марта 2011 г. № 300 «О критериях отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге, о Перечне автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге и Перечне автомобильных дорог необщего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге»^[80] и Постановление Правительства Ленинградской области от 12 июля 2013 г. № 209 «Об утверждении критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования Ленинградской области к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ленинградской области»^[81].

Автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, согласно ч. 6 ст. 6 комментируемого Закона являются собственностью субъекта РФ (передаются в собственность субъекта РФ в порядке, установленном федеральными законами и Правительством РФ). В части 7 указанной статьи предусмотрено, что автомобильные дороги, которые исключаются из данного перечня, передаются в собственность России или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством РФ. В соответствии с ч. 11 этой же статьи включение автомобильной дороги в данный перечень является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве (см. коммент. к указанной статье).

Ранее, до принятия комментируемого Закона названным выше постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2006 г. № 209 (которым полностью в новой редакции изложено постановление Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации») органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано утвердить показатели определения автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, порядок утверждения перечней автомобильных дорог, относящихся к собственности субъектов РФ, а также общий порядок установления муниципальными районами показателей определения автомобильных дорог общего пользования, предназначенных для решения вопросов местного значения межмуниципального характера.

9-11. В положениях ч. 9-11 комментируемой статьи определены критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования местного значения. Данные критерии определены по принципу невозможности отнесения к таковым автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Иначе говоря, все остальные автомобильные дороги общего пользования, нежели перечисленные и являются автомобильными дорогами общего пользования местного значения. При этом автомобильные дороги общего пользования местного значения делятся на:

автомобильные дороги общего пользования местного значения городского и сельского поселений. Таковыми являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог(ч. 9). Данная часть изложена с 9 декабря 2015 г. Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ^[82] полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции данной части указывалось на автомобильные дороги общего пользования местного значения поселения. При этом устанавливалось, что таковыми являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог;

автомобильные дороги общего пользования местного значения муниципального района. Таковыми являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог (ч. 10). Данная часть изложена с 20 декабря 2008 г. Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 246-ФЗ^[83] полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции данной части устанавливалось, что автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования, соединяющие населенные пункты в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог;

автомобильные дороги общего пользования местного значения городского округа. Таковыми являются автомобильные дороги в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (ч. 11).

Ранее, до принятия комментируемого Закона аналогичный принцип отнесения к автомобильным дорогам местного значения (т. е. путем исключения автомобильных дорог федерального и регионального значения) и аналогичное деление предусматривала классификация автомобильных дорог в Российской Федерации, установленная названным выше Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 61. Так, данная классификация, выделяя автомобильные дороги общего пользования, относящиеся к собственности муниципальных образований, предназначенные для решения вопросов местного значения или вопросов местного значения межмуниципального характера (см. выше), относила к ним автомобильные дороги, относящиеся к собственности:

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

31

pravo.gov.ru, 2016, 5 апреля.

32

САПП РФ, 1993, № 47, ст. 4531.

33

СПС.

34

Ведомости ВС СССР, 1974, № 20, ст. 305.

35

Ведомости ВС СССР, 1974, № 20, ст. 306.

36

pravo.gov.ru, 2016, 4 июля.

37

СЗ РФ, 2011, № 17, ст. 2310.

38

СПС.

39

СПС.

40

СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 21.

41

СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145.

42

СЗ РФ, 2011, № 30 (ч. I), ст. 4563.

43

СПС.

44

pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.

45

СЗ РФ, 2011, № 17, ст. 2407.

46

официальный сайт Комиссии Таможенного союза http://www.tsouz.ru, 2011, 21 октября.

47

СЗ РФ, 2008, № 52 (ч. I), ст. 6249.

48

СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1.

49

pravo.gov.ru, 2014, 24 июня.

50

СЗ РФ, 2004, № 24, ст. 2429.

51

СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3342.

52

СЗ РФ, 2004, № 15, ст. 1465.

53

СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3264.

54

СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945.

55

СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; 2006, № 29, ст. 3251.

56

РГ, 2007, 24 мая, № 108.

57

СЗ РФ, 2008, № 52 (ч. I), ст. 6236.

58

СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.

59

СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079.

60

РГ, 2003, 2 декабря, № 244.

61

СП РФ, 1992, № 7, ст. 33; СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 190.

62

СЗ РФ, 2006, № 16, ст. 1747.

63

СП СССР, 1980, № 24, ст. 143.

64

СЗ РФ, 2009, № 40 (ч. II), ст. 4703.

65

Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 19, ст. 683.

66

pravo.gov.ru, 2017, 1 июля.

67

СЗ РФ, 1996, № 29, ст. 3543.

68

СПС.

69

СЗ РФ, 2011, № 15, ст. 2043.

70

СЗ РФ, 2010, № 52 (ч. I), ст. 6977.

71

БМД, 2006, № 11.

72

СЗ РФ, 2004, № 18, ст. 1769.

73

БМД, 2000, № 12.

74

СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1715.

75

СПС.

76

СЗ РФ, 2010, № 48, ст. 6402.

77

БНА ФОИВ, 2006, № 50.

78

«Вестник Правительства Ленинградской области», 2007, № 77.

79

«Информационный вестник Правительства Московской области», 2008, № 9.

80

«Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга», 2011, № 10.

81

официальный интернет-портал Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru, 2013, 15 июля.

82

pravo.gov.ru, 2015, 28 ноября.

83

СЗ РФ, 2008, № 49, ст. 5744.