Кто и как управляет миром

Группа авторов, 2014

В данной книге мы рассказали о тех общественных организациях, что могут привлечь внимание большинства читателей своей популярностью или историческим значением. Вы узнаете всё об армии и полиции, разведке и террористических группах… Жизнь людей не может происходить без образования определенных структур и органов. Прежде всего, это органы власти, которые появляются вместе с человеческим обществом. Венцом древних органов власти можно считать ареопаг в Древней Греции и сенат в Риме. О них первые статьи книги. Общество развивается, требует соответственных органов власти, мы рассказываем о Генеральных штатах средневековой Франции, о конгрессе США, о развивающемся объединении современности – Евросоюзе… Неправительственные организации имеют огромное влияние на существование и регламентацию жизни людей. Общественная организация – негосударственное добровольное объединение граждан на основе совместных интересов и целей. Таковы партии и общественные движения, например, в России XIX века: Северное и Южное тайные общества, «Земля и воля», РСДРП. Особое место занимают международные общественные организации – объединения, членами которых являются субъекты из разных стран. В книге таким организациям посвящено несколько статей: ООН, Красный Крест, МАГАТЭ, НАТО, Варшавский договор…

Органы власти

Ареопаг

Ареопаг в переводе с греческого — «холм Ареса», бога войны. В Древних Афинах так именовался верховный совет. Заседал совет на холме, посвященном богу войны Аресу. Отсюда и происходит название «ареопаг» — «холм Ареса». Вначале ареопаг назывался просто «буле» (греч. «совет»), но после возникновения и выдвижения на первую роль в Афинах народного собрания (его также именовали «буле») древний совет стали называть советом на ареопаге, или просто ареопагом.

Южное продолжение Агоры, невысокая голая скала прямо напротив входа на Акрополь, Ареопаг, примечательна не столько внешностью, сколько историей. Амазонки, осаждавшие Афины во времена царя Тесея приносили на этой скале жертвы богу войны Аресу. С этого времени она стала называться скалой Ареса (Арейос пагос). Здесь многие персонажи древнегреческой мифологии судились друг с другом. На этой горе, например, состоялся первый во вселенной суд по уголовному делу, когда Посейдон обвинил Ареса в убийстве одного из своих сыновей — Галлирофия. Арес оправдывался тем, что названный Галлирофий пытался обесчестить одну из его дочерей. Олимпийские боги вынесли оправдательный вердикт.

На той же скале афинские судьи судили Ореста за убийство его матери Клитемнестры. Истцами были дух Клитемнестры и богини-мстительницы Эринии (Фурии), защитником — Аполлон. Когда судьи решили, имел ли право сын убивать мать, мстя за убитого ею отца, голоса разделились поровну. Тогда к голосованию присоединилась богиня Афина и внесла свой голос в пользу Ореста. С тех пор, если голоса судей (присяжных) разделялись поровну, подсудимый считается оправданным.

Изначально ареопаг был аристократическим совещательным органом при царе, однако с распадом монархии (ок. 900 года до н. э.) стал верховным органом в судебной и религиозной области, а также в сфере контроля за магистратами. В эпоху расцвета ареопаг в Афинах можно сопоставить по значимости с Римским сенатом. Ареопаг был хранителем традиций, высшим судебным и контролирующим органом.

Верховная власть в Аттике в древности принадлежала басилеям. Около VIII века до н. э. царская власть в Афинах исчезает. По преданию, последним афинским царем был Кодр, павший смертью героя в борьбе с дорийцами. После отмены царской власти Афинами стали управлять избранные из эвпатридов правители — архонты. Сначала должность эта была пожизненной, затем (с 753 года до н. э.) архонты стали избираться на 10 лет и, наконец, с 683 года до н. э. на один год. По окончании срока полномочий архонты вступали в ареопаг — высший государственный совет, заменивший совет старейшин гомеровской эпохи.

Ареопаг обладал широкой политической, судебной, контролирующей и религиозной властью. Ареопаг являлся оплотом аристократии, позднее — олигархии. Главными функциями ареопага было наблюдение за соблюдением законов и суд по делам, связанным с убийствами.

Члены ареопага входили в него пожизненно, первоначально ими могли быть только эвпатриды, представители аристократических афинских семейств. С VII века до н. э., а возможно и раньше, они кооптировались из старших магистратов, успешно завершивших годичный срок пребывания на посту, что обеспечило доступ в Ареопаг представителям других сословий. Это поддерживало численность ареопага на уровне 200–300 человек.

«Порядок древнего государственного устройства, существовавшего до Драконта, — свидетельствует Аристотель, — был следующий. На высшие должности выбирали по благородству происхождения и по богатству… Последней является должность архонта».

В Аттике VIII–VI веков до н. э. продолжало созываться народное собрание — экклесия. Однако оно во многом отличалось от народного собрания гомеровского времени. Если в прежнем народном собрании участвовали все взрослые мужчины-общинники, то в экклесии («собрании вызванных лиц»), по-видимому, могли принимать участие только те граждане, которых приглашали на него архонты. Поэтому народное собрание Афин в тот период было послушным орудием в руках родовой знати, которая могла не допускать к участию в нем неугодных ей общинников. Таким образом, власть в Аттике в этот период безраздельно принадлежала родовой аристократии.

В VI веке до н. э. Солон, знаменитый афинский законодатель, и видный государственный деятель Клисфен отдали власть в Афинах народному собранию и гелиее (апелляционному суду), однако во время бурных событий греко-персидских войн с 480 по 462 год до н. э. ареопаг вновь стал определять политику Афин.

Впоследствии, после реформ V века до н. э. за ареопагом были оставлены функции высшего уголовного и религиозного суда. Демократические лидеры Эфиальт и Перикл фактически свели функции ареопага к судебному органу, окруженному религиозным ореолом, однако не имеющему силы в политической области.

На ареопаге проходили суды только по делам, связанным с убийствами. Так как судьи не хотели находиться с убийцами под одной крышей, этот уголовный суд проходил на открытом месте.

У подошвы холма Ареопаг в древности пробивались источники. В начале VI века до н. э. греки построили на этом месте, на юго-востоке древней агоры, Эннеакрунос («девятиструйный») — дом с фонтаном, городской источник воды. Руины Эннеакруноса можно увидеть на агоре и сейчас. Так как вокруг скалы всегда было людно, с нее часто выступали, как с трибуны, разные философы, политики и проповедники.

Такие критики демократии, как Исократ, идеализировали прошлое ареопага, однако политику, которую проводил ареопаг на протяжении IV века до н. э., можно охарактеризовать скорее как компромиссную. Когда во второй половине IV века до н. э. Македония стала играть доминирующую роль в Греции, ареопаг, и не без основания, подвергался обвинениям в сотрудничестве с македонскими правителями. После битвы при Херонее (338 год до н. э.), в которой царь Македонии Филипп II разгромил объединенные греческие силы, ареопаг прекратил сопротивление. Позже, под давлением Александра Македонского, ареопаг вынес обвинительный приговор Демосфену, противнику македонского господства в Греции, по делу о получении взятки от Гарпала, македонского вельможи, который похитил сокровища македонского государства и просил Афины о предоставлении убежища.

В эпоху римского господства ареопаг вновь приобрел значение высшего городского органа и просуществовал, по крайней мере, до IV века н. э.

Самая знаменитая речь, когда-либо произнесенная отсюда — безусловно, проповедь апостола Павла к язычникам — афинянам. Результатом стало обращение в новую веру первого представителя языческого афинского истеблишмента — судьи ареопага Дионисия. Именем Дионисия Ареопагита, святого покровителя Афин, названа улица, идущая вдоль южного склона Акрополя. Греческий текст проповеди, высеченный на бронзовой доске, привинчен к скале.

По мнению некоторых, Павел мог обращаться к собранию с агоры (рыночной площади), расположенной ниже, однако согласно местному православному преданию и утверждению многих историков, он стоял на самом холме Ареопаге. Апостол Павел поднимался по сохранившимся каменным ступеням и, стоя на выступе скалы над раскинувшимися под ногами Афинами, говорил своим слушателям, что Бог «не в рукотворенных храмах живет». Из тысяч идолопоклонников, философов и ораторов набралась лишь горстка людей, поверивших словам проповедника. Лишь троих из них мы знаем по именам: священномученик Дионисий Ареопагит, святой Иерофей (возможно, он тоже являлся членом ареопага), который впоследствии стал первым афинским епископом, и женщина по имени Дамарь. По прошествии нескольких столетий слова апостола повергли в прах все направления греческой отвлеченной философии.

Римский сенат

Центральным учреждением Римской республики был Сенат, воплощавший представительное начало в римском государственном устройстве. Это был древнейший, еще дореспубликанского происхождения, из политических институтов, и потому традиция и конституционные принципы Рима придавали ему особую роль — опекуна римского народа. Своими полномочиями Сенат как бы уравновешивал и порывы народных собраний, и неизбежный волюнтаризм магистратов.

Это был один из высших государственных органов в Древнем Риме. Сенат возник из совета старейшин патрицианских родов в конце царской эпохи около VI века до н. э. и являлся государственным советом при императоре.

Значение, состав и полномочия Сената как государственного органа менялись в зависимости от внутреннего устройства римского государства. Наибольший расцвет Сената приходится на времена республики — исторической эпохи Древнего Рима, длившейся с 509 до 27 года до н. э. Ослабление роли Сената происходило в эпоху Римской империи — постреспубликанской фазы в развитии древней римской государственности, приходившейся на период с 27 года до нашей эры по 476 год нашей эры.

Члены сената делились на ранги в соответствии с ранее занимаемыми должностями (консулы, преторы, эдилы, трибуны, квесторы). Во время дискуссий сенаторы получали слово в соответствии с этими рангами. Во главе сената стоял наиболее заслуженный, первый из сенаторов — принцепс. Членов Сената — сенаторов (которые были почти особым сословием в римском обществе, со своими особыми правами и привилегиями) — назначали: вначале цари, после их свержения — консулы. С конца IV века до н. э. установился иной порядок назначения — цензорами, исходя из предписанных законами критериев. В Сенат могли входить только старшие и младшие главы традиционных родов, отвечавшие высшему имущественному цензу.

Первоначально в сенат входили только члены исконно римских фамилий, но с I века до н. э. это право получили и италики, а во времена Империи — даже знатные провинциалы. В период установления республики права сенаторов стали получать и плебеи — по-видимому, как занимавшие одну из магистратских должностей. С конца IV века вообще все бывшие магистраты включались в состав Сената как особые члены. В период Республики в ходе сословной борьбы плебеев с патрициями (V–III века до н. э.) власть Сената была несколько ограничена в пользу комиций (народных собраний).

С установлением республики Сенат, наряду с магистратами и народными собраниями (комициями) стал существенным элементом общественной жизни. В состав Сената пожизненно входили бывшие магистраты — таким образом, здесь концентрировались политические силы и государственный опыт Рима. В то время Сенат далеко вышел за рамки совещательного органа, став главным правительственным, отчасти даже распорядительным учреждением с некоторыми законодательными полномочиями.

Сенат ведал общим попечением над культами, и в этой связи надзором за храмами и священными местами, объявлял праздничные и благодарственные дни, налагал запреты на отправление иных культов. Ему принадлежало общее финансовое управление, исключая распоряжение общенародной собственностью; он выделял деньги на ведение войны, определял характер поступлений в казну, в том числе с граждан.

Сенат обеспечивал соблюдение безопасности и добрых нравов гражданами в городе. Сенат был главным органом военно-организационного управления: после того как народное собрание решало о войне или ее объявлял враг, сенаторы постановляли, с какими войсками вести войну, сколько строить кораблей, передавал магистратам исключительные полномочия; Сенат же получал все донесения военачальников и принимал меры по этим донесениям.

Сенат вел дипломатические и международные отношения Рима: это право, ранее принадлежавшее консулам, было узурпировано Сенатом в ходе войн II века до н. э. Сенату принадлежало право управлять подвластными Риму провинциями: назначать туда магистратов, определять их полномочия, принимать их отчеты об управлении. Помимо текущего управления, Сенату надлежало рассматривать законодательные предложения магистратов, которые они вносили в народные собрания.

Постановления сената имели силу закона, так же как и постановления народного собрания и собрания плебеев — плебисцита. До второй половины IV века до н. э. Сенат утверждал законы и иные постановления после их принятия в народном собрании — и тогда, по сути, законодательные права его были верховными. После полного установления республиканских институтов Сенат рассматривал законы до их предложения народным собраниям. По запросу магистрата Сенат мог вынести и собственное заключение, не требовавшее утверждения комициями, — сенатус-консульт; в нем могли затрагиваться самые широкие вопросы правового регулирования, даже решения конкретных юридических дел. Это право-традиция, установившаяся со II века до н. э., также существенно расширила законодательные права Сената.

В III–I веках до н. э. Сенат предварительно рассматривал законопроекты, предлагавшиеся для голосования в комициях, ему принадлежало высшее руководство военными делами, внешней политикой, финансами и государственным имуществом, надзор за религиозными культами, право объявлять чрезвычайное положение. Сенат утверждал законы и результаты выборов, контролировал деятельность магистратов.

Таким образом, Сенат фактически осуществлял руководство государством. В исключительных случаях Сенат имел возможность объявить чрезвычайное положение в Риме на основе специальной резолюции. Эта функция позволяла указывать органам власти и консулам, какие стоило принять меры для восстановления порядка в городе. Этот механизм был использован Сенатом неоднократно во время кризиса в первом веке до нашей эры.

В период империи власть Сената все более ограничивалась, сосредоточиваясь в руках императора, хотя формально Сенат продолжал считаться одним из высших государственных учреждений. На самом деле Сенат превратился в собрание представителей знатных семейств, не имеющее большого политического влияния. Постановления Сената сохранили силу законов, но принимались обычно по инициативе императора. Начиная с Октавиана Августа, фактический император Рима носил титул «принцепс» — то есть «первый из сенаторов».

При императоре Константине (IV век) был учрежден сенат в Константинополе — «втором Риме», уравненный в правах с Римским сенатом.

Древнерусское вече

Известия летописей о вечевой жизни на Руси многочисленны и разнообразны, хотя подробные описания вечевых собраний мы находим весьма редко. Конечно, во всех случаях, когда население города выступало самостоятельно и независимо от князя, мы должны предполагать предварительное совещание или совет, то есть вече.

Вече было главнейшей формой самоуправления в Древней Руси, собрание, сходка взрослых домохозяев, жителей одного города, для решения сообща каких-либо дел, касающихся их городской жизни. Сходки эти существовали издавна, задолго до призвания князей, при первых князьях и до самых тех пор, как поднялась Москва, вобравшая в свои пределы отдельные земли или волости, на которые распадалась в древнейшее время Русь.

Волостью, или землею, назывался в XI–XII веках целый округ, вмещавший в себе несколько городов. Один из этих городов считался старшим, или «великим», а другие города были только «пригородами» этого старшего города, по имени которого называлась обыкновенно и самая земля. Летописец, живший в конце XII века, отметил такое устройство Русской земли как исконное.

Вече возникло из племенных собраний славян. В летописях вече впервые упоминается в Белгороде Южном под 997 годом, в Новгороде Великом — под 1016 годом, Киеве — под 1068 годом. Однако сведения о явно вечевых корпоративных действиях горожан упоминаются и под более ранними датами.

До образования и усиления великого княжества Киевского, отдельные племена, поляне, древляне, собирались в случае надобности на свои племенные собрания и совещались со своими племенными князьками об общих делах. В X и в начале XI веках вече было высшим правящим органом во всех русских землях, а не только в Новгородской республике. С усилением центральной власти в лице великого князя Киевского (Владимира Святого и Ярослава Мудрого) эти племенные сходки потеряли свое политическое значение.

Вечевые собрания получили широкое распространение на Руси с ослаблением княжеской власти в период феодальной раздробленности (вторая половина XI–XII века).

После смерти Ярослава в 1054 году когда Русская земля разделилась на несколько княжеств, вече главных волостных городов выступает в качестве носителя верховной власти в государстве. Когда князь был достаточно сильным и популярным, вече бездействовало и предоставляло князю ведение правительственных дел. Зато чрезвычайные случаи, как перемена на престоле или решение вопросов о войне и мире, вызывали властное вмешательство веча, и голос народного собрания в этих делах был решающим.

Обычно государственный строй древнерусских княжеств X–XII веков представляет собой род «неустойчивого равновесия» между двумя элементами государственной власти: монархическим, в лице князя, и демократическим, в лице народного собрания или веча старших волостных городов. Власть князя не была абсолютной, она везде ограничена властью веча. Но власть веча и вмешательство его в дела проявлялись только в случаях чрезвычайных, тогда как власть княжеская была постоянно и повседневно действующим органом управления.

Вече было формой, в которой выражалась тогдашняя государственная власть. Однако вечем называли тогда вообще совещание и вообще народное собрание, даже в тех случаях, когда и то и другое не имели своей задачей вынести какое-нибудь решающее то или иное государственное дело постановление. Но по преимуществу вече в киевское время является органом политической власти народа.

Князь в отношении других владетельных князей был независимым государем. Внутри своей волости князь был главой администрации, высшим военачальником и судьей. Княжеская власть была необходимым элементом в составе государственной власти всех русских земель. Однако государственный строй древнерусских земель-княжений нельзя назвать монархическим.

Вече правило волостью наравне с князем, и, конечно, строгого разделения власти веча и князя не могло существовать в то время. Люди тогда жили не по писаному закону, а по обычаю, одинаково обязательному и для князей, и для народа, но не вносившему никакого строгого распорядка в течение дел.

Власть веча, его состав и компетенция не определялись никакими юридическими нормами. Вече было открытым собранием, всенародной сходкой, и все свободные могли принимать в нем участие. Требовалось только, чтобы участвующие не стояли под отеческой властью (отцы на вече решали за детей) или в какой-либо частной зависимости. Фактически вече было собранием горожан главного города; жители малых городов, или «пригородов», имели право присутствовать на вече, но редко имели к тому фактическую возможность. Решение вечевого собрания старшего города считалось обязательным для жителей города и для всей волости. Никакой закон не определял и не ограничивал компетенции веча. Вече могло обсуждать и решать любой вопрос, его интересовавший.

Можно говорить, что вече управляло волостью, но и князь тоже ею управлял; ход этих двух управлений и определялся обычаем, причем, при всегда возможных столкновениях, немалое значение приобретало то, какие люди стояли во главе веча: очень ли рьяно стоявшие за самостоятельность веча или нет. Пожалуй, еще большее значение имело то, каков был князь — легко или не легко поддающийся вечевому требованию, умеющий или не умеющий с ним ладить. Взаимные чувства народа и князя определяли все в их отношениях как правителей. Любил народ князя, как, например, киевляне любили Мономаха или сына его Мстислава, — и никаких разногласий не возбуждалось; а был князь не по нутру народу в силу своего поведения или характера, и тогда столкновения его с вечем бывали часты и не всегда оканчивались благополучно для князя.

Когда умирал князь, горожане собирались на вече и сговаривались, кого из князей звать к себе, если ближайший по старшинству был не по нраву и если под силу было городу не допустить его к себе. Остановившись на каком-нибудь известном им князе, горожане посылали за ним и приглашали его стать их правителем. Когда князь приезжал в город, вече целовало ему крест на верность, а князь целовал крест перед вечем в том, чтобы ему «любити народ и никого же не обидети».

Заключая «ряд» с князем, горожане уговаривались, какой доход должен получать князь с города, уговаривались, чтобы князь поручал управление отдельными частями страны мужам добрым и справедливым, как он должен судить, сам ли или через тиунов своих, то есть особых, князем назначенных судей. Князь часто поручал суд своим заместителям, но народ всегда предпочитал личный суд князя. Заключенные условия соблюдались свято обеими сторонами, и вече зорко следило, чтобы они не нарушались.

На обязанности князя прежде всего лежало поддержание внешней безопасности и защита земли от нападений внешнего врага. Князь вел внешнюю политику, ведал сношениями с другими князьями и государствами, заключал союзы и договоры. Князь был законодателем, администратором и высшим судьей.

По своей форме вече было непосредственным участием народа в государственном управлении, а не через представителей. Участвовать на вече имел право каждый свободный взрослый и материально независимый горожанин. Но это право никого ни к чему не обязывало. «Людин» мог пойти на вече, а мог и не пойти, мог там стоять и молчать, мог и говорить, отстаивая полюбившееся ему мнение.

Так как на вечевых собраниях не требовалось присутствия определенных лиц, в определенном числе, а нужно было только, чтобы присутствующие были горожане. Во всех русских землях, кроме Новгородской, в вече по древней традиции, могли принимать участия главы всех свободных городских семей. Другое дело, что социальная неоднородность древнерусского общества все больше делала внешне демократичные вечевые сходы фактически подконтрольными боярской аристократии. Правда, вплоть по начала XI века боярство еще было вынуждено считаться с народным мнением. Однако, уже в XII–XIII веках не только в Новгородской боярской республике, но и в других русских землях, земская знать фактически подчинила своей воле вечевые собрания.

Созывались веча смотря по надобности: в одну неделю могло быть несколько вечевых собраний, а иной раз и в целый год не созывалось ни одного. Созывать вече имел право каждый «людин», но, конечно, пользоваться этим правом по капризу было опасно. Обыкновенно вече созывалось по почину городовой старшины или князя. Созывалось вече или по звону особого колокола, или через герольдов — бирючей.

Особого порядка совещаний на вече не было. Как только соберется народ и наполнит площадь, так и начиналось обсуждение дела. Конечно, не все собравшиеся на вече в один голос говорили и решали все дела; из всего «многолюдства» выделялись наиболее решительные, смелые и лучше понимавшие дело, они-то и вели весь разговор.

При обсуждении дел никакого подсчета голосов не велось, и требовалось всегда или единогласное решение, или такое большинство, которое было бы ясно видно и без всякого подсчета голосов. Решение веча, таким образом, действительно исходило от всего города. Единогласие получалось мирным путем, если успевали сговориться и поставить на чем-нибудь одном, но если страсти разгорались, то дело решал не словесный бой, а кулаки и топоры. При равном распределении голосов зачастую происходила физическая борьба и повторение собраний, пока не будет достигнуто соглашение.

Даже и в тех случаях, когда вече собиралось однородное, оно настолько зависело от настроения духа подвижной массы своих членов, что очень легко меняло свои решения. Такой порядок вещей очень способствовал развитию известной партийности в среде горожан и создавал обстановку, очень способствующую развитию партийной борьбы. Например, в Новгороде в 1218 году после битв одного конца против других веча по одному и тому же вопросу продолжались целую неделю, пока не «сошлись братья все единодушно».

Никаких записей того, что происходило на вече, не велось. Что касается до самого порядка совещаний, то он был изустный и не был заключен ни в какие формы. Ни председателя, ни руководителя прений не было — по крайней мере, летопись совершенно не указывает на существование их. Первый вопрос предлагался вечу обыкновенно тем, кто его созвал, — князем, посадником или кем иным, а затем начиналось самое совещание. Есть указания в летописях, что люди богатые подкупали людей бедных для того, чтобы они своим говором и криком на вече заглушали речи противников и способствовали проведению мнений тех, кто подкупал их.

Права вече и князя, в сущности, были одинаковы. Но князь существовал и проявлялся постоянно, вече же созывалось не всегда, действовало с перерывами. В компетенцию вечевых собраний входил широкий круг вопросов — заключение мира и объявление войны, распоряжение княжеским столом, финансовыми и земельными ресурсами.

Самым главным и обыкновенным предметом компетенции вечевых собраний было призвание, или принятие, князей и изгнание князей, не угодных народу. Призвание и перемена князей были не только политическими фактами, проистекавшими от реального соотношения сил, но были общепризнанным правом населения. Право это признавали и сами князья и их дружины.

Вторым — чрезвычайно важным — кругом вопросов, подлежавших решению вече, были вопросы о войне и мире вообще, а также о продолжении или прекращении военных действий. Однако вопрос о войне и мире решал также и князь. Для войны собственными средствами, с помощью своей дружины и охотников из народа, князь не нуждался в согласии веча. Если же князь требовал помощи горожан, то вершителем вопроса войны или мира и с решающим голосом становилось и вече. Для войны средствами волости, когда требовался созыв народного ополчения, нужно было согласие веча.

Во всех городах были постоянные места для вечевых собраний, но вече могло собираться и на других местах, если это почему-либо было удобнее. Так, в 1147 году киевляне собирались на вече раз под Угорским, другой — у Туровой божницы, несмотря на то что у собора св. Софии было место, издавна предназначенное для вечевых собраний: там были даже поделаны скамьи, на которых вечники могли сидеть. Случалось и так, что горожане, разделившись резко в мнениях, собирали одновременно два веча в разных местах.

Вече было высшим органом власти в Новгородской земле во время Новгородской республики. Новгородский вечевой орган был многоступенчатым, так как кроме городского веча имелись также собрания концов и улиц.

Князь и вече были двумя началами, которые сосуществовали в правительстве киевских времен. Сосуществование их покоилось на единении их, на их согласии, которое создавалось на почве нужды друг в друге и иногда оформлялось даже договором с крестным целованием. Но, оставаясь постоянно во главе текущих дел, князь не был избавлен от известного контроля своих деяний со стороны веча. Этот контроль устанавливался сам собой в силу гласности и несложности всех дел тогдашнего государственного строительства.

Генеральные штаты во Франции

Генеральные штаты во Франции — высшее сословно-представительское учреждение в 1302–1789 годах.

Возникновение Генеральных штатов было связано с ростом городов, обострением социальных противоречий и классовой борьбы, что вызывало необходимость укрепления феодального государства. Сословно-представительная монархия утвердилась на определенном этапе централизации страны, когда не были до конца преодолены автономные права феодальных сеньоров, католической церкви, городских корпораций. Решая важные общенациональные задачи и принимая на себя ряд новых государственных функций, королевская власть постепенно ломала политическую структуру, характерную для сеньориальной монархии. Но при осуществлении своей политики она сталкивалась с мощной оппозицией феодальной олигархии, сопротивление которой не могла преодолеть лишь собственными средствами. Поэтому политическая сила короля в значительной мере проистекала от той поддержки, которую он получал от феодальных сословий.

Поскольку возникновение Генеральных штатов происходило в период борьбы королевской власти за централизацию государства и преодоления сопротивления федеральной знати, именно к началу XIV века окончательно оформляется построенный на политическом компромиссе, а поэтому не всегда прочный союз короля и представителей разных сословий, в том числе и третьего сословия. Политическим выражением этого союза, в котором каждая из сторон имела свои специфические интересы, стали особые сословно-представительные учреждения — Генеральные штаты и провинциальные штаты.

Создание Генеральных штатов во Франции положило начало изменению формы государства во Франции — превращению его в сословно-представительную монархию.

Причинами созыва Генеральных штатов королем Филиппом IV Красивым в 1302 году стали неудачная война во Фландрии; серьезные экономические трудности, а также спор короля с римским папой. Однако эти события явились поводом, еще одной причиной было создание общенационального сословно-представительного учреждения и проявлением объективной закономерности в развитии монархического государства во Франции.

Генеральные штаты являлись совещательным органом, созываемым по инициативе королевской власти в критические моменты для оказания помощи правительству. Основной их функцией было квотирование налогов.

Генеральные штаты всегда были органом, представляющим имущие слои французского общества. Сословный состав Генеральных штатов включал духовенство (высшее — архиепископы, епископы, аббаты); дворянство (крупные феодалы; среднее и мелкое дворянство — кроме первых созывов); городское население (депутаты от церквей, конвентов монастырей и городов — по 2–3 депутата; юристы — примерно 1/7 часть Генеральных штатов). Каждое сословие — духовенство, дворянство, третье сословие — заседало в Генеральных штатах отдельно от других и имело по одному голосу (независимо от числа представителей). Третье сословие было представлено верхушкой горожан. Периодичность созыва Генеральных штатов не была установлена, этот вопрос решался королем в зависимости от обстоятельств и политических соображений.

В Генеральных штатах каждое сословие собиралось и обсуждало вопросы отдельно. Только в 1468 и 1484 годах все три сословия проводили свои заседания совместно. Голосование обычно организовывалось по бальяжам и сенешальствам, где и избирались депутаты. Если обнаруживались различия в позиции сословий, голосование проводилось по сословиям. В этом случае каждое сословие имело один голос и в целом феодалы всегда имели перевес над третьим сословием.

Вопросы, выносимые на рассмотрение Генеральных штатов, и продолжительность их заседаний также определялись королем. Король прибегал к созыву Генеральных штатов для того, чтобы получить поддержку сословий по разным поводам: борьба с орденом тамплиеров (1308 год), заключение договора с Англией (1359 год), религиозные войны (1560, 1576, 1588 годы). Но чаще всего причиной созыва Генеральных штатов была нужда короля в деньгах, и он обращался к сословиям с просьбой о финансовой помощи или разрешении на очередной налог, который мог собираться только в пределах одного года.

Значение Генеральных штатов возросло во время Столетней войны 1337–1453 годов, когда королевская власть особенно нуждалась в деньгах. В период народных восстаний XIV века (Парижское восстание 1357–1358 годов, Жакерия 1358 года) Генеральные штаты претендовали на активное участие в управлении страной. Однако отсутствие единства между городами и их непримиримая вражда с дворянством делали бесплодными попытки французскими Генеральными штатами добиться прав, которые сумел завоевать английский парламент.

Наиболее острый конфликт Генеральных штатов с королевской властью произошел в 1357 году в момент восстания горожан в Париже и пленения французского короля Иоанна англичанами. Генеральные штаты, в работе которых приняли участие главным образом представители третьего сословия, выдвинули программу реформ, получившую название Великий мартовский ордонанс. Взамен предоставления королевской власти субсидий они потребовали, чтобы сбор и расходование денежных средств производились самими Генеральными штатами, которые должны были собираться три раза в год и без созыва их королем. Были избраны «генеральные реформаторы», которые наделялись полномочиями контролировать деятельность королевской администрации, увольнять отдельных чиновников и наказывать их, вплоть до применения смертной казни. Однако попытка Генеральных штатов закрепить за собой постоянные финансовые, контролирующие и даже законодательные полномочия не имела успеха. После подавления в 1358 году Парижского восстания и Жакерии королевская власть отвергла требования, содержавшиеся в Великом мартовском ордонансе.

С 1614 до 1789 годы Генеральные штаты снова ни разу не собирались. Лишь 5 мая 1789 года в условиях острого политического кризиса накануне Великой французской революции король созвал Генеральные штаты. 17 июня 1789 года депутаты третьего сословия объявили себя Национальным собранием, 9 июля Национальное собрание провозгласило себя Учредительным собранием, ставшим высшим представительным и законодательным органом революционной Франции.

В XX веке название Генеральные штаты принимали некоторые представительские собрания, рассматривающие актуальные политические вопросы и выражающие широкое общественное мнение (например, ассамблея Генеральных штатов за разоружение, май 1963 года).

Сенат в России

К концу XVII — началу XVIII века в России проявились все типичные признаки абсолютной монархии: централизация государственного управления, усиление государственного контроля (в 1722 году была учреждена прокуратура); упадок сословно-представительных органов (в частности, перестали созываться Земские соборы); создание сильного профессионального бюрократического аппарата (этому способствовала замена приказов коллегиями); Россия в 1721 году стала империей, усилились ее экспансионистские устремления, законодательно был регламентирован правовой статус различных сословий, основной опорой самодержавия ставится консолидированный слой помещиков-землевладельцев. Время Петра Великого важнейший рубеж в отечественной истории. Программа реформ созрела задолго до Петра I и начались они еще при его деде и отце — царях Михаиле и Алексее. Перестройка тогда коснулась многих сторон жизни. Но Петр, продолживший дело предшественников, пошел гораздо дальше их, вложил в преобразования такую энергию, страсть, которые тем и не снились. Вследствие отмирания Боярской думы в конце XVII — начале XVIII века возникают органы, призванные выполнять совещательные и распорядительные функции при монархе: сначала Ближняя канцелярия, затем Консилия министров и затем Сенат.

Петр I во время своих постоянных отлучек, часто мешавших ему заниматься текущими делами управления, неоднократно (в 1706, 1707 и 1710 годах) вручал дела нескольким избранным лицам, от которых требовал, чтобы они, не обращаясь к нему ни за какими разъяснениями, вершили дела, как им дать ответ в день судный. Сначала такие полномочия носили характер временного личного поручения; но в 1711 году они были возложены на созданное при этом 22 февраля учреждение, получившее имя Правительствующий Сенат.

Основанный Петром Сенат не представлял ни малейшего сходства с иностранными учреждениями того же имени (Швеция, Польша) и отвечал своеобразным условиям русской государственной жизни того времени. Степень предоставленной Сенату власти определялась тем, что Сенат был учрежден вместо его царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 года Петр говорит: «Мы определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине».

Указ Петра о Сенате вышел 22 февраля 1711 года. В нем не были четко определены функции будущего высшего государственного органа. Сенат планировался быть коллегиальным органом. Петр назначил в него губернаторов и руководителей ведомств (приказов). Для работы Сената с губерниями были выбраны губернские комиссары.

Сенат в России стал постоянно действующим высшим государственным органом. Во власть Сената Петр отдал управление торговлей и другими отраслями народного хозяйства, вопросы правосудия, финансовые вопросы и в том числе сбор налогов и руководство служивыми людьми.

При отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные и ввиду того, что на разрешение монарха, которого заменял Сенат, постоянно восходили даже самые незначительные дела текущего управления, круг ведомства Сената не мог получить сколько-нибудь определенных очертаний.

Сенат взял на себя функции как высшего судебного, так и управленческого учреждения. Сенату также принадлежало и право законодательной инициативы, так как вместе с прочим он являлся и законосовещательным учреждением. До самой смерти Петра I Правительствующий Сенат являлся высшим органом по делам законодательства и управления, а также выполнял функции надзорной инстанции по отношению к подчиненным ему коллегиям.

Учреждением политическим, в чем-либо ограничивающим или стесняющим власть Петра, Сенат не был; он действовал только по препоручению царя и перед ним за все отвечал. Созданный первоначально с целью дублировать власть царя, Правительствующий Сенат вскоре превращается в координирующий работу других государственных учреждений орган власти.

Сенат издавал законодательные акты; обладал административными полномочиями; являлся высшим судебным органом (после царя); выполнял определенные надзорные функции. Надзор за Сенатом осуществляли сначала генерал-ревизор, потом специальные гвардейские офицеры, потом обер-прокурор.

Когда прекратились постоянные отлучки Петра, вызвавшие учреждение Сената, вопрос о закрытии его не возник. При все более теряющей свое значение системе Приказов (органов центрального государственного управления в Русском государстве) Сенат стал местом, где производятся все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства.

Из всех учреждений, когда-либо состоявших при Сенате, наиболее практическое значение имел институт прокуратуры, появляющийся также в 1722 году. В последние годы царствования Петра, когда он по окончании Северной войны стал больше прежнего обращать внимание на дела внутреннего управления, чрезвычайные полномочия, которыми был наделен Сенат, потеряли свой смысл. Уменьшение власти Сената сказывалось главным образом в области законодательства.

В первое десятилетие своего существования Сенат в области гражданского права сдерживался авторитетом Соборного Уложения 1649 года. В апреле 1714 года состоялось запрещение приносить государю жалобы на несправедливые решения Сената, чем вносилось совершенно новое для России начало; до того времени государю можно было жаловаться на каждое учреждение. Запрещение это было повторено в указе 22 декабря 1718 года, причем за принесение жалобы на Сенат установлена была смертная казнь.

С 1711 по 1714 год местом пребывания Сената была Москва, но иногда на время, в целом или в лице нескольких сенаторов, он переезжал в Петербург, который с 1714 года стал постоянным его местопребыванием; в Москву с тех пор Сенат переезжал только временно, в случае поездок туда Петра на продолжительное время. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием «канцелярия сенатского правления». 19 января 1722 года в Москве были учреждены конторы от каждой коллегии, а над ними поставлена сенатская контора из одного сенатора, ежегодно менявшегося, и двух асессоров. Целью этих контор было облегчение сношений Сената и коллегий с московскими и провинциальными учреждениями и производство мелких текущих дел.

После смерти Петра I значение Сената начало падать, а его функции меняться. Учрежденный 8 февраля 1726 года Верховный Тайный Совет как при Екатерине I, так и в особенности при Петре II фактически осуществлял все права верховной власти, вследствие чего положение Сената, особенно по сравнению с первым десятилетием его существования, совершенно изменилось. Общее значение Сената в системе государственных учреждений очень быстро изменилось уже в силу одного того, что Верховный Тайный Совет стал над Сенатом.

Ослабленный в своем личном составе Сенат продолжал, однако, нести на своих плечах тяжелый труд мелкой текущей правительственной работы. Титул Правительствующий еще при Екатерине был признан «неприличным» Сенату и заменен титулом «Высокий». Верховный Совет требовал от Сената отчетов, запрещал ему производить расходы без разрешения, делал Сенату выговоры, грозил штрафами.

Императрица Анна указом 4 марта 1730 года Верховный Тайный Совет упразднила, и Правительствующий сенат был восстановлен в прежней силе и достоинстве. Число сенаторов было доведено до 21, причем в состав Сената вошли самые выдающиеся сановники и государственные деятели. Сенат снова сосредоточил в своих руках все управление.

С 1731 года его власть ограничивает Кабинет министров, который начал простирать свое влияние и на дела внешней политики, а потом и дела внутреннего управления, что довело Сенат до небывалого падения. 12 декабря 1741 года, вскоре после вступления на престол, императрица Елизавета издала указ об упразднении кабинета и о восстановлении Правительствующего сената (перед тем опять именовавшегося Высоким) в его прежней должности. Сенат не только стал верховным органом империи, не подчиненным никакому другому учреждению, не только являлся средоточием суда и всего внутреннего управления, снова подчинив себе военную и морскую коллегии, но нередко совершенно бесконтрольно осуществлял функции верховной власти, принимая меры законодательного характера, разрешая своею властью административные дела, раньше восходившие на утверждение монархов, и присвоив себе даже право самопополнения.

Однако после свобода действий Сената в области внутреннего управления была сильно стеснена сначала учреждением органа конференции при высочайшем дворе в 1756 году и постоянным вмешательством ее в дела внутреннего управления, а в 1762 году и запрещением императора Петра III «издавать указы».

По вступлении на престол императрицы Екатерины II Сенат снова становится высшим учреждением в империи, ибо Совет прекращает свою деятельность. Однако роль Сената в общей системе государственного управления существенно изменяется: Екатерина сильно уронила ее ввиду того недоверия, с которым она относилась к тогдашнему Сенату. Сенату были возвращены некоторые функции, однако реальное его значение было далеко от его значения в петровские времена. Екатерина неоднократно составляла проекты реформы Сената (сохранились проекты 1775, 1788 и 1794 годов), но осуществлены они не были.

В царствование Павла Петровича, несмотря на все его несочувствие екатерининской системе, положение Сената среди государственных учреждений осталось почти совершенно таким же, каким оно было при Екатерине.

Основной характер Сената, как и других центральных учреждений, окончательно намечается в царствование Александра Павловича. Почти немедленно по вступлении на престол император Александр приступил к реформе Сената, сознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи.

Указ этот, в котором ясно было выражено намерение императора поднять значение Сената, произвел сильнейшее впечатление не только на Сенат, но и на образованную публику вообще. В силу целого ряда условий вновь дарованные Сенату права не могли сколько-нибудь поднять его значение. По составу своему Сенат остался собранием далеко не первых сановников империи. Непосредственных сношений Сената с верховною властью создано не было.

К XIX веку Сенат окончательно превратился в высший орган суда и надзора. В таком виде, практически без изменений, Сенат существовал до 5 декабря 1917 года, когда очередным декретом Советской власти он был упразднен. Деятельность специальных органов Сената возобновлялась в ходе Гражданской войны на востоке и юге России.

Государственный совет в России

Государственный совет в России впервые был учрежден в 1801 году. Предшественником Госсовета был Непременный совет, утвержденный 30 марта (11 апреля) 1801 года, который неофициально также именовался Государственным советом. Образование Государственного совета было одним из элементов программы преобразования системы власти в России. Указ императора Александра I об учреждении Непременного Совета от 30 марта 1801 года гласил: «… учредить… для рассмотрения и уважения дел государственных… Совет Непременной…» В Наказе для новообразованного Непременного Совета были определены его функции: «… Совет… не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы соображения…» Однако уже в 1810 году он стал высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы и законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Госсовете.

Деятельность, полномочия и устройство Совета определялись специальным нормативным документом — «Образование Государственного совета». Этот орган призван был осуществлять также и кодификационную деятельность. Члены Совета назначались императором. Постоянным председателем Государственного совета объявлялся монарх.

Согласно «Образованию», юридическую силу имело мнение большинства членов Совета. Хотя на практике это правило соблюдалось не всегда: царь рассматривал не только мнение меньшинства, но и мнения отдельных членов Совета, выбирая наиболее близкое ему. По «Образованию», законами могли становиться лишь законопроекты, обсуждавшиеся в Государственном совете и утвержденные монархом, что также не соблюдалось в действительности.

Государственный совет состоял из равного числа назначаемых императором членов и избираемых членов. Выборные члены Государственного совета избирались: от губернских земских собраний — по 1 человеку на 3 года; от губернских и областных дворянских обществ — 18 человек; от Православной Российской Церкви — 6 человек, избиравшихся Синодом по представлению епархиальных архиереев; от Совета и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек; от Петербургской Академи наук и университетов — 6 человек; от Финляндского Сейма — 2 человека. В 1914 году Государственный совет состоял из 188 человек.

Члены Государственного совета (за исключением членов от губернских земских собраний) избирались на 9 лет; каждые 3 года обновлялась треть состава. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную Думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях.

С течением времени компетенция Совета теряла четкие очертания. Происходило наделение Государственного совета финансовыми, судебными и административными функциями, не свойственными его первоначальному назначению. Одновременно сокращались функции в законотворческой сфере. В 1812–1813 годы и в 1825 году происходило заметное усиление роли Совета. Однако это были кратковременные периоды. В целом же первая половина XIX века была ознаменована борьбой двух тенденций в политике: одна — за усиление влияния Совета в государственных делах, другая — противоположная.

С 1811 года Государственный совет стал рассматривать финансовые дела. За 1823–1825 годы было принято несколько указов, согласно которым Совет наделялся полномочиями рассматривать сметы о доходах и расходах двух столиц, ежегодно вносимые Министерством внутренних дел в департамент государственной экономии. Судебные вопросы стали рассматриваться Советом уже с 1812 года. Указом от 5 апреля 1812 года Совет получал чрезвычайные полномочия на время отсутствия монарха, подчиняя себе министерства.

Важной вехой в истории Совета стала замена «Образования Государственного совета» 1810 году новым «Учреждением Государственного совета» 1842 года. Поводом к разработке «Учреждения» послужило намечавшееся общее переиздание «Свода законов Российской империи». В новом «Учреждении» определялся круг вопросов для обязательного рассмотрения на Общем собрании после обсуждения в департаментах. Это дела, по которым: 1) в департаменте возникали разногласия; 2) отменялись решения Сената или большинства сенаторов; 3) члены департамента были не согласны с министром.

Несмотря на многие новшества, содержащиеся в «Учреждении Государственного совета» 1842 года, в своей основе он повторял главный принцип «Образования Государственного совета» 1810 года: Совет — высший в империи орган с законосовещательными функциями. С 1842 года дополнения уставов и учреждений стали самостоятельным нормативным актом, называвшимся «мнения Государственного совета».

Манифест 20 февраля 1906 года и новая редакция Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 года учреждали Государственный совет как законодательный орган — верхнюю палату первого российского парламента, наряду с нижней палатой — Государственной Думой. Статья 106-я Основных государственных законов определяла, что «Государственный совет и Государственная Дума пользуются равными в делах законодательства правами»; в реальности у Думы были определенные полномочия, которыми не обладал Совет. Половина членов Государственного совета назначалась императором, другая половина — избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами.

Государственный совет с момента создания в 1810 году и до Февральской революции занимал особое место в государственном механизме Российской империи. За все это время его роль то усиливалась то ослабевала. Однако юридически Государственный совет всегда оставался высшим законотворческим органом империи. Он упорядочивал процесс законодательства: опытные сановники подвергали каждый поступавший законопроект основательной обработке, добиваясь наиболее полного соответствия его норм интересам государства.

После 1906 года существенно изменилась и структура Государственного совета. В нем помимо общего собрания и Государственной канцелярии осталось только два департамента (вместо четырех), увеличилось число постоянно действующих комиссий. Заседания общего собрания Госсовета теперь стали публичными, на них могли присутствовать публика и представители прессы.

В Госсовете появились и свои политические группировки, объединявшие как выборных, так и назначенных членов: в 1906 году образовались «Группа Правых», «Группа Центра» и «Группа Левых»; в 1910 году — «Кружок внепартийного объединения», в 1911 году — «Группа Правого Центра».

Конец ознакомительного фрагмента.