Зачетный механизм страхового обеспечения. Как он появился в российском социальном страховании

Владимир Викторович Исаков, 2018

Книга посвящена истории становления одного их важнейших механизмовосуществления российского социального страхования. Острота и политическая значимость проблемы внедрения зачетного механизмастрахового обеспечения, неоднозначное отношение к ней теоретиков и практиковсоциального страхования и профсоюзного движения, партийных и советскихорганов, наличие большого фактического материала из архивных и другихисточников, изложение позиций непосредственных участников происходящихпроцессов и событий в социальном страховании и вокруг него придают книгеособый интерес и ценность.

Предисловие

Страховое обеспечение застрахованных граждан в связи с их временной нетрудоспособностью в большинстве субъектов Российской Федерации осуществляется в настоящее время по месту их работы с использованием так называемого зачетного механизма. Суть его сводится к назначению, начислению и выплате страховых пособий по временной нетрудоспособности не органами социального страхования, а персоналом самих страхователей (предприятий, организаций и учреждений) в счет причитающихся с них страховых взносов с последующим перерасчетом со страховыми органами по оплаченным и выданным пособиям. В случае если начисленных страхователем страховых взносов недостаточно для выплаты пособий застрахованным лицам (работникам) в полном объеме, он обращается за необходимыми средствами к страховщику — в территориальный орган Фонда социального страхования по месту своей регистрации.

Зачётный механизм страхового обеспечения

Зачетный механизм страхового обеспечения был изобретен в конце 1920-х годов и действовал в системе социального страхования, находившейся в ведении Народного комиссариата труда СССР. В связи с ликвидацией в 1933 году этого наркомата управление социальным страхованием вместе с зачетным механизмом страхового обеспечения на 60 лет перешло к профсоюзам.

Зачетная система организации социального страхования была вполне адекватна для социалистического государства. Она позволила не только Зачетная система организации социального страхования была вполне адекватна для социалистического государства. Она позволила не только максимально приблизить к застрахованному выплату пособий, которые он получал на своем предприятии, но и являлась эффективным инструментом страховой демократии, так как решения о назначении пособия или в его отказе принимались коллегиальными органами, избранными трудящимися: сначала — выплатными пунктами, с 1937 года — советами, а с 1958 года — комиссиями по социальному страхованию фабрично-заводских комитетов профсоюзов.

Кроме того, зачетный механизм переводил страхователя из пассивного плательщика страховых взносов в активного участника страховой системы, возлагая на него ответственность за рациональное (путем сокращения расходов за счет введения различных профилактических программ) и целевое использование средств (путем проведения активной работы по управлению социальными страховыми рисками). В 1960–1980-е годы эти действия поощрялись и экономически стимулировались государством. Постановлением Совета Министров СССР «Об улучшении организации работы по государственному социальному страхованию и использованию средств, выделяемых на эту цель» от 9 апреля 1968 года был введен новый порядок планирования и расходования средств соцстраха, направленный на повышение экономической заинтересованности администрации и трудовых коллективов предприятий в снижении заболеваемости. Это достигалось путем создания на предприятиях двух фондов: фонда профилактической работы, который формировался за счет экономии средств от снижения травматизма и заболеваемости, и фонда оздоровительной работы, образуемого в результате перевыполнения доходной части сметы по социальному страхованию. В распоряжении предприятий и организаций в этих фондах скапливались значительные суммы, которые направлялись на развитие лечебной базы заводских здравпунктов, санаториев, профилакториев, приобретение путевок на санаторно-курортное лечение и отдых трудящихся и на охрану труда, что приводило к снижению заболеваемости в трудовых коллективах и повышению производительности труда.

В начале 1990-х годов управление социальным страхованием от профсоюзов вернулось к государственным органам. При Правительстве Российской Федерации был образован государственный страховщик — Фонд социального страхования Российской Федерации. Ему в наследство от профсоюзов достался и зачетный механизм страхового обеспечения.

Однако переход на рыночную экономику и изменение социально-трудовых отношений как в рамках государства, так и внутри предприятий стали приводить к сбою в работе зачетной системы, во многом опиравшейся на организационные ресурсы хозяйственной и партийной дисциплины. Многие предприятия в силу тяжелого финансового положения оказались не в состоянии своевременно выплачивать пособия работникам. Многомесячные задержки этих платежей приобретали массовый характер. Люди оказались беззащитными и в случаях банкротства или ликвидации предприятий. Появились многочисленные факты неуплаты страховых взносов, отказа в выплате пособий. Страховое обеспечение трудящихся, осуществляемое страхователями по зачетному механизму, минуя страховщика — Фонд социального страхования, затрудняло полноценный контроль за средствами обязательного социального страхования и создавало почву для разного рода злоупотреблений и мошенничества со стороны застрахованных граждан, страхователей и медицинских организаций. В то же время к работодателям постепенно приходило понимание того, что они выполняют не свойственные им функции в сфере социального страхования при наличии государственного страховщика.

С 1 июля 2011 года, хотя и c большим опозданием, началось реформирование системы социального страхования, предусматривающее ликвидацию зачетного механизма и переход на уплату страхователями страховых взносов в полном объеме и осуществление назначения, начисления и выплат страхового обеспечения их получателям напрямую органами Фонда социального страхования Российской Федерации.

Переход к системе прямых выплат страхового обеспечения — это масштабный проект, который связан с разработкой и внедрением новых электронных технологий приема и обработки данных, с изменениями в структурно-кадровой политике, созданием оборотного запаса денежных средств, необходимых для бесперебойных выплат.

К началу реализации проекта, в 2010 году, расходы на пособия по временной нетрудоспособности и материнству составили 182,5 млрд рублей. Было оплачено 392,6 млн дней временной нетрудоспособности.¹ Ежегодно оплачиваются около 40 млн больничных листков. Все эти расходы с применением зачетного механизма страхового обеспечения осуществляли страхователи (предприятия, организации и учреждения), которых числилось на учете в органах Фонда около 5 млн с числом работающих более 58 млн человек.

Учитывая, что решение перечисленных выше задач по реализации проекта по ликвидации зачетного механизма и переходу на прямые выплаты страхового обеспечения одновременно во всех субъектах Российской Федерации несло в себе высокий социальный риск, были выбраны несколько территорий для его отработки на практике.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 21 апреля 2011 года № 294 «Об особенностях финансирования, назначения и выплаты в 2011 году страхового обеспечения, иных выплат и расходов» для проведения эксперимента определило Нижегородскую область и Карачаево-Черкесскую Республику. С июля 2012 года в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2011 № 1054 к реализации пилотного проекта подключились Астраханская, Курганская, Новгородская, Новосибирская, Тамбовская области и Хабаровский край.

В ходе реализации пилотного проекта в перечисленных выше субъектах Российской Федерации было установлено, что переход на прямые выплаты застрахованным лицам страхового обеспечения страховщиком позволяет:

— решить проблему обеспечения пособиями по социальному страхованию застрахованных лиц, работодатель которых либо имеет финансовые проблемы (картотеку на счете), либо фактически прекратил свою деятельность;

— создать систему контроля за обоснованностью назначения пособия и правильностью расчета его размера;

— внедрить механизм электронного обмена информацией со всеми участниками пилотного проекта (страхователями, лечебными учреждениями, органами государственных социальных внебюджетных фондов, органами социальной защиты населения, МСЭ и т.д.);

— отработать технологию листка нетрудоспособности в электронном виде для его внедрения;²

— создать систему мониторинга схем возможного страхового мошенничества, включая систему контроля за фальшивыми бланками листков нетрудоспособности до назначения и выплаты пособий, что невозможно сделать при зачетной системе.

К пилотному проекту по ликвидации зачетного механизма страхового обеспечения и переходу на прямые выплаты пособий органами Фонда ежегодно присоединяли по несколько субъектов Российской Федерации: в 2015 году — Белгородская, Ростовская, Самарская области, г. Севастополь, Республика Татарстан и Республика Крым; с 1916 года — Калининградская, Брянская, Калужская, Липецкая, Ульяновская области и Республика Мордовия; с 1917 года — Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Калмыкия, Алтайский и Приморский край, Амурская, Вологодская. Омская, Орловская, Магаданская, Томская области, также Еврейская автономная область. С 1 июля 2018 года к пилотному проекту присоединены еще 8 регионов: Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Северная Осетия — Алания, Республика Тыва, Костромская и Курская области. В настоящее время в пилотном проекте участвуют 39 региональных отделений Фонда. Еще 46 регионов ждут своей очереди.

Предлагаемая книга кандидата исторических наук, советника председателя Фонда социального страхования Российской Федерации В. В. Исакова посвящена истории возникновения зачетного механизма страхового обеспечения, который формировался на протяжении нескольких лет.

Общеизвестно, что историю делают люди. Не является исключением и история развития социального страхования. В книге показаны личности, от которых зависели изобретение, внедрение и дальнейшая судьба зачетного механизма страхового обеспечения. В его разработке принимали активное участие представители профсоюзов, Рабоче-крестьянской инспекции, Центрального управления социального страхования, ВСНХ и других органов советской власти. Среди них — Нарком социального обеспечения А. Винокуров и его заместитель Н. Милютин, секретарь ВЦСПС А. Догадов, Нарком труда СССР В. Шмидт, член Центральной Контрольной комиссии ВКП(б) Н. Мальцев, начальник организационного управления, а затем управления социального страхования Наркомата социального обеспечения РСФСР И. Сегалович, начальники Центрального управления социального страхования Наркомата труда СССР Л. Немченко и В. Котов, заведующие административно-организационным и фондовым отделами Центрального управления социального страхования НКТ СССР Б. Файнгольд и Н. Быховский, заведующий организационным отделом Главного управления социального страхования РСФСР, секретарь Всероссийского совета социального страхования Б. Любимов, заведующий тарифно-экономическим отделом (ОТЭ) ВЦСПС Л. Гинзбург, заведующий отделом экономики труда ВСНХ Р. Я. Эмдин и другие.

Механизм прямых выплат

Острота и политическая значимость проблемы внедрения в 1920-е годы зачетного механизма страхового обеспечения, неоднозначное отношение к ней перечисленных выше теоретиков и практиков социального страхования и профсоюзного движения, партийных и советских органов, наличие большого фактического материала из архивных и других источников, изложение позиций непосредственных участников происходящих процессов и событий в социальном страховании и вокруг него придают книге особый интерес и историческую ценность. Простым и доступным языком она рассказывает о сложных путях становления отечественного социального страхования, вскрывает любопытные аналогии в его развитии, убедительно доказывает необходимость соблюдения принципов социального страхования.

Материал может представлять интерес для всех получателей страхового обеспечения, работодателей, работников профсоюзных, налоговых органов и государственных социальных внебюджетных фондов, научных работников, преподавателей, студентов, аспирантов, слушателей системы повышения квалификации и подготовки кадров.

Секретарь Федерации Независимых Профсоюзов России, кандидат социологических наук, Заслуженный работник социальной защиты населения Российской Федерации, член Правления Фонда социального страхования Российской Федерации И. Г. Шанин

Примечания

1

Афанасьев С.А. развитие социального страхования в России. — Вестник государственного социального страхования. 2011, №11(136), с.12.

2

с 2014 года в ряде регионов России начался эксперимент по переводу больничного листка в электронный вид, а уже через три года федеральным законом от 01.05.2017 № 86-ФЗ «о внесении изменений в статью 13 федерального закона «об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» и статьи 59 и 78 федерального закона «об основах охраны здоровья граждан в российской федерации»» с 1 июля 2017 года наряду с привычными бумажными бланками в России было узаконено введение электронных листков нетрудоспособности (больничных).