Глава 3 Устав Хабаровского края как основной источник государственного права края
§3.1 Основное содержание и место Устава Хабаровского края в правовой системе России
Большинство научных работ посвящённых конституционному (уставному) нормотворчеству субъектов РФ пытаются анализировать структуру348 этих документов. Но как показывает анализ этих работ, в основном в них рассматривается содержание349 региональных конституций (уставов)350. На наш взгляд объясняется это, прежде всего, тем, что на день подготовки данного научного издания, единой точки зрения на понятие «структура конституции (устава)» в научной юридической литературе не сложилось351, что позволяет говорить о том, что и содержание этих документов зачастую зависело от политических амбиций региональных руководителей, которые стали на своё усмотрение регулировать вопросы собственного вéдения, что приводило, зачастую, к нарушению российского правового поля.
Наиболее наглядно это проявлялось в период уставного нормотворчества отграниченный 1994 — 1998 гг. С принятием в 1999 г. Федерального закона №184 эта работа была упорядочена, а с изданием Указа Президента РФ №1486 от 10.08.2000 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»352 началась проводиться правовая экспертиза всех региональных правовых актов силами Минюста РФ и приведение их в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.
Исходя из всего вышесказанного, авторы в данной главе делает попытку изложить содержание (основную суть) Устава Хабаровского края как источника государственного прав края.
3.1.1 Основное содержание Устава Хабаровского края
Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»353.
Анализируя Устав Хабаровского края как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях Конституции Российской Федерации:
— Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления;
— высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;
— носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;
— край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство354;
— федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
— государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
— местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.
Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом.
Ссылка здесь на устав края как на нормативный правовой акт, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов РФ федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов РФ, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края355. Все иные региональные нормативные правовые акты (законы, подзаконные акты и акты органов МСУ) должны соответствовать уставу субъекта РФ.
Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называясь законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов356, рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей и их содержание часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы). Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании.
Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»357, «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».
Наличие в Уставе края вступительной части — преамбулы — обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»358.
Как видно из содержания Устава, Устав края, в отличие от Конституции РФ, не выделяет в своём содержании основ уставного строя Хабаровского края как субъекта РФ359, но анализ уставных статей позволяет говорить о том, что Устав края, устанавливая начала государственного строя края как субъекта Федерации, воспроизводит основы конституционного строя России. Так, подкрепляя идеи федеративного устройства Российской Федерации, в Уставе, в отличие от многих конституций республик в составе РФ (в ред. до 2003 г.)360, отсутствовали и отсутствуют претензии на государственный суверенитет либо статус государства361. Но при этом уже в ч. 2 ст. 2 край определяет себя равноправным субъектом Федерации.
В Уставе прямо закрепляется отказ от выхода из состава Российской Федерации. «Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от неё и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2)362.
Устав определяет применительно к краю принцип народовластия. Статья 3 устанавливает, что «…единственным источником власти в Хабаровском крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края».
В Уставе, как и в Конституции РФ, устанавливается, что в крае признаются и гарантируются конституционные права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина. Но в отличие от Конституции РФ в уставе наряду с терминами «человек» и «гражданин», употребляет такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории края», которым гарантируются дополнительные льготы за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края.
Устав определяет идеологию власти, главный принцип которой — парламентаризм, предусматривающий особую систему организации государственной власти, основанную на принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости, и правопорядка. Исходя из этого принципа регламентируется механизм образования и функционирования органов государственной власти, суть которого определена Конституцией РФ и сводится к тому, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Устав вслед за Конституцией Российской Федерации признает и гарантирует населению края право на местное самоуправление, определяя, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.
Применительно к краевым условиям Устав включает положения об образовании, науке, культуре, физической культуре и спорте, об организации охраны здоровья населения края, о социальной защите и занятости населения как основы социально-культурной сферы края.
Определяется порядок изменения Устава края, и заканчивается Устав главой «Заключительные и переходные положения».
3.1.2 Место устава Хабаровского края в правовой системе Российской Федерации
Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят перед научными кругами вопрос об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уже упоминались выше. Затем вышел ряд статей по этой теме. В 1998 г. в России появляются первые диссертационные, монографические исследования, а затем и учебные пособия.
Авторы научных статей, диссертационных и монографических исследований, учебных пособий в своих мнениях о месте региональных уставов разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные уставы, которые, в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве, стали характеризоваться основными законами субъектов РФ363, осуществляющими учредительные функции364, «мини конституциями»365, «малыми конституциями»366, «малыми региональными конституциями»367.
Некоторые аналогичные характеристики региональных конституций (уставов) получили отражение в законодательстве отдельных субъектов РФ, в том числе и дальневосточных368.
Вторая группа исследователей, опираясь на ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституции и уставы субъекта РФ из регионального законодательного поля369, не называют их основными законами субъектов РФ, а говорят о них как об особых региональных нормативных правовых актах370, регулирующих общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.
Этой точки зрения придерживался и Б. Г. Хачатурян при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По его мнению, определять устав субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и, уставы субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»371, (да и многие уставы принимались законами субъекта РФ, т.е. «основной закон» принимался законом, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ, получивший специальное название «устав»372, обладающий высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта РФ. И как результат в Уставе края термин «основной закон» отсутствует373, а Устав охарактеризован как «высший нормативный правовой акт Хабаровского края»374.
Что касается учредительного характера конституций и уставов субъектов РФ, то на этот вопросе то же есть две точки зрения: первая, её придерживается большинство исследователей, высказана Конституционным Судом РФ (КС РФ), который в своём заключении отмечает, что «…конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредитель-ными по своему характеру <…> образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения»375 (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).
Анализ научных работ показывает, что отдельные исследователи просто соглашаются с аксиомой, сформулированной КС РФ, другие же пытаются обосновать учредительный характер региональных конституций и уставов акцентированием внимания на нормах говорящих, по их мнению, об учредительном характере этих документов.
Так Я. А. Зорина в 2008 г. пытаясь доказать учредительный характер конституций и уставов регионов пишет, что «Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра»376.
О какой самостоятельности в вопросах организации и функционирования органов государственной власти может идти речь, если, во-первых, Конституция РФ в ч. 1 ст. 77 ограничивает самостоятельность субъектов РФ в установлении системы органов государственной власти двумя порогами377. Мало того, Конституция РФ лишила субъекты Федерации собственной региональной судебной ветви власти, а краям, областям,… в отличие от республик, жёстко определила способ принятия регионального устава — законодательным органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66)378. Во-вторых, Федеральный закон №184, за истекшее после его принятия время, более 100 раз потребовал внесения в конституции и уставы субъектов РФ поправок, касающихся организации и деятельности региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Таким образом, в регламентации общественных отношений, зафиксированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством. Именно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, т.е. принципы построения системы региональных и муниципальных органов публичной власти.
В 2010 г. А. В. Мачинский379 в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «Предназначение Устава как учредительного акта субъекта Федерации в том и состоит, чтобы детально конкретизировать предметы вéдения субъекта РФ».
На наш взгляд, от того, что они (предметы вéдения) будут или нет «детально» прописаны в уставе, прав на разрешение вопросов исключительного вéдения у субъектов РФ не прибавится и не убавится. Анализ региональных конституций и уставов показывает, что отдельные субъекты действительно пытаются сформулировать предметы своего вéдения, но придумав несколько таких вопросов, заканчивают список региональных предметов вéдения пунктом начинающимся словами «другие вопросы…»380.
Куда субъект РФ не может самостоятельно вторгаться, чётко обозначено в ст. 71 и 72 Конституции РФ. В остальном у субъектов РФ «руки свободны»381.
Примечательно, что в отношении учредительного характера региональных конституций и уставов российские учёные-юристы неоднократно высказывали своё сомнение как до принятия вышеуказанного постановления КС РФ от 18.07.2003 №13-П, так и после. Например, О. А. Калашников ещё в 2002 г. определив целью своего диссертационного исследования «…проанализировать <…> учредительный характер уставов» отмечает, что «Учредительный характер устава области можно определить как „усечённый“, который характеризуется принципом не противоречия и соответствия уставных положений нормам Конституции РФ»382.
Эту мысль поддержал О. П. Личичан, который в 2012 г. писал, что следует согласиться с тем, что конституциям (уставам) субъектов РФ присущ не абсолютный, относящийся только к федеральной Конституции, а «усечённый» учредительный характер, который ограничен принципом не противоречия и соответствия конституционных (уставных) положений нормам Конституции РФ383.
В последующем многие авторы, исследующие конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, стали или молчаливо опускать этот вопрос384, или упоминают на манер КС РФ без какого-либо объяснения сути, или просто ссылаться на вышеназванное решение КС РФ385.
Вторая точка зрения, её придерживаются и авторы данного исследования, исходит из энтомологии слова учредительный386, в соответствии с которой региональные конституции и уставы должны были, что-то учредить, но они, являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90% они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10% представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.
Осмелимся предположить, что ни конституции автономных республик РСФСР, ни конституции республик в составе РФ, ни тем более уставы субъектов РФ учредительными документами не являлись и не являются, так как не учреждали, а только фиксировали нормы, регулирующие общественные отношения определённые федеральным законодательством, спустя значительное время после формирования самих субъектов РФ387.
Таким образом, по субъективному убеждению авторов настоящей работы, современные конституции (уставы) субъектов РФ не являются ни основными законами субъектов РФ, ни учредительными документами, ни конституциями. Здесь больше подходит именно термин «устав субъекта Российской Федерации — высший нормативный правовой акт субъекта Федерации».
В целом же, конституционное (уставное) нормотворчества субъектов РФ должно соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, оно находится в контексте социально-инструментарной демократической модели современной конституции, к которой относится Конституция России 1993 г. И, как совершенно справедливо ещё в 2005 г. отмечали Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин, «…такая модель характеризуется повышенным вниманием к регулированию экономических и социальных вопросов»388.
Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины389, со своей Конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.390). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила судьбу конституций штатов США391.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края — это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий (фиксирующий) в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края392.
Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов Российской Федерации:
во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию МСУ, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;
во-вторых, все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона;
в-третьих, нельзя не согласиться с выводами А. Н. Савченко о том, что «…сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы закрепить и гарантировать реализацию наиболее важных общественных отношений в субъекте РФ. При этом конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ должно быть создано таким образом, чтобы в максимальной степени следовать конституционному законодательству Российской Федерации»393.
В заключение необходимо отметить, что Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.
§3.2 Уставные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае
Современное состояние российского общества характеризуется отчётливо ощутимой тенденцией к усилению роли государства. Социологические опросы показывают растущую готовность большинства населения принять даже авторитарные методы руководства. В этих условиях все более актуальной становится задача юридического закрепления основных прав и свобод человека и гражданина. Как правило, такое закрепление прав и свобод находит своё отражение в основном законе государства, но для федеративных государств характерным является тот момент, что многие субъекты Федерации пытаются на своём уровне не только повторить права и свободы из федеративной Конституции, но и зачастую дать своим гражданам свои региональные специфические права и свободы. Не стоят в стороне от этой деятельности и дальневосточные субъекты РФ.
Регламентация прав, свобод и гарантий осуществляется в региональных конституциях и уставах с разной степенью подробности, однако, обычно этому посвящаются специальные главы, и они, как правило, расположены одними из первых в конституциях, уставах субъектов РФ394. Причём, отдельные субъекты просто переписывают гл. II Конституции Российской Федерации, другие — дают её вольный пересказ и т. д.
В то же время, конституционные нормы о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина только на федеральном уровне не препятствует принятию (изданию) на уровне субъекта РФ нормативных правовых актов в соответствующих сферах правового регулирования.
На наш взгляд, роль устава края, области,… заключается не в повторении основных прав и свобод человека и гражданина, а в определении гарантий их реализации применительно к историческим традициям и экономическим возможностям территорий, конкретизации этих прав и свобод на региональном уровне, в формировании системы так называемых республиканских, краевых, областных, окружных прав и свобод жителя данного региона.
Устав Хабаровского края, не повторяя дословно гл. II Конституции России, акцентирует внимание на отдельные конституционные права жителей края и их гарантии. Появление в Уставе этого раздела — не прихоть краевых законодателей. Таковы были требования многих жителей края. Обосновывались они тем, что, во-первых, права и свободы, закреплённые в Конституции РФ, могут оказаться формальными; во-вторых, каждый житель края должен, открыв Устав, увидеть перечень своих прав и свобод, убедиться, что край следует общегосударственным ориентирам; в-третьих, Устав содержит и некоторые положения, которые носят чисто региональный характер; в-четвертых, в Уставе прописаны не только права и свободы, но и гарантии этих норм со стороны краевых органов государственной власти, что отвечает идее правового государства о взаимной ответственности государства и личности.
Так, Устав, закрепляя правовой статус личности в Хабаровском крае, подчёркивает, прежде всего, что «…признаются и гарантируются права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации». Устав выделяет экономические, общественно-политические, социально-культурные права и свободы.
Говоря об экономических правах Устав в ст. 14 устанавливает, что каждый имеет право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной, не запрещённой законом экономической деятельности. Органы государственной власти Хабаровского края осуществляют поддержку и стимулирование развития предпринимательства через установление соответствующих приоритетов в экономической и финансовой политике.
В развитие этой уставной нормы в крае принят ряд нормативных правовых актов регламентирующих предпринимательскую деятельность жителей края395.
Регламентируя социальные права, Устав сосредотачивает внимание на праве на жилище, на социальное обеспечение и социальную защиту, на информацию о положении дел в крае, на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Устав определяет, что политическими правами и свободами обладает население края как часть народа Российской Федерации. Введение данного термина в Устав не случайно. Понятие «население края» вытекает из конституционной нормы о многонациональном народе РФ как носителе суверенитета и единственном источнике власти. Поэтому здесь под населением края понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Хабаровского края и реализующие политические права и свободы в пределах края в соответствии с Конституцией РФ и Уставом края. То есть Устав рассматривает население края как источник и субъект государственной власти, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и МСУ, наделяет его особым статусом и правосубъектностью.
Введя такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории Хабаровского края»396, Устав предусматривает возможность расширения прав и свобод для этой категории граждан Российской Федерации.
В отдельных дальневосточных уставах особое внимание уделено национально-историческому составу населения, защите аборигенных народов, национальных меньшинств, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации397. В Уставе Хабаровского края этому посвящены ст. 19 («Гарантии прав национальных меньшинств») и ст. 20 «Права жителей северных территорий Хабаровского края на социальную защиту», в соответствии с которой «Органы государственной власти Хабаровского края обеспечивают условия для реализации прав и законных интересов жителей северных территорий, коренных малочисленных народов посредством реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ Хабаровского края»398.
В развитие данного уставного положения в крае принят ряд законов. Так, принятый в 1996 г. Закон Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Севера»399 устанавливал правовые основы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории края и был направлен на создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты коренных малочисленных народов Севера.
Принятый в 2001 г. Закон Хабаровского края «Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае»400 определяет правовой статус, компетенцию, порядок избрания и прекращения полномочий уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае в целях обеспечения прав коренных народов на самобытное социальное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.
Одной из тенденций государственного строительства в субъектах РФ является стремление субъектов не только зафиксировать те или иные права, но и создать механизм защиты этих прав на региональном уровне. И к началу ХХI столетия в большинстве субъектов РФ сложилась система защиты прав и свобод человека и гражданина. Система эта состоит как бы из двух частей. Первоначально это были комиссии по правам человека созданные при главах исполнительной власти в большинстве регионов Федерации. Затем, после принятия Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»401, стали приниматься законы субъектов Федерации, вводившие институт омбудсмена в региональное правовое поле402. Первым субъектом РФ на Дальнем Востоке, учредившим и реально обеспечившим деятельность института Уполномоченного по правам человека, стала Амурская область.
В Хабаровском крае возможность введения института Уполномоченного появилась в 1998 г., когда в Устав края было внесено дополнение о том, что Законодательная Дума Хабаровского края назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в крае, действующего в соответствии с краевым законом. 31.05.2000 г. Думой был принят в третьем чтении краевой Закон «Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае». Но Глава Администрации Хабаровского края В. И. Ишаев, воспользовавшись своим уставным правом 20.06.2000 г. отклонил этот Закон. «Вето» было преодолено только в 2006 г.403
В 2011 г. в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребёнка в Хабаровском крае была учреждена должность уполномоченного по правам ребёнка404.
В апреле месяце 2017 г. на заседании Думы были заслушаны отчёты уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребёнка. По словам председателя Думы С. Луговского, такая форма позволяет выявить слабые и сильные стороны, понять, над чем стоит работать. «Во-первых, дума назначает уполномоченных и это даёт нам ещё одну возможность услышать мнение людей по различным вопросам. У них есть свои права, обязанности, по которым идёт работа с гражданами. Это дополнительная площадка для выявления мнения населения для принятия последующих решений нам, в законодательном поле, и разрешения всех вопросов. Сегодня важно учитывать, и это самое главное, мнение людей по любым возникающим проблемам»405.
Уполномоченный по правам человека в своём выступлении отметил «Как показывают результаты социологического исследования, в большей степени жители Хабаровского края указывают на ущемление и нарушение социально-экономических прав. В меньшей степени в общественном мнении отражено нарушение политических прав. При этом жители региона считают, что наиболее эффективны в решении проблем и защите прав граждан суды, прокуратура, институт уполномоченного по правам человека, полиция»406.
Уполномоченный по правам ребёнка в отчёте сказала, что «Проведённый анализ обращений за прошедший год показал, что вопросы, поднимаемые в них, отражают актуальные проблемы в сфере детства, существующие в Хабаровском крае и России в целом. По-прежнему большинство из них поступает от членов семей несовершеннолетних. Также увеличилось количество обращений от неравнодушных граждан, сообщавших о случаях детского неблагополучия. Поднимаемые вопросы касались обеспечения безопасности детей на дороге, в Интернете, семейных взаимоотношений, разрешения конфликтных ситуаций в образовательных учреждениях и семье»407.
В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории Хабаровского края, и субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории края, ВРИО Губернатора Хабаровского края В. И. Шпортом в Думу был внесён Законопроект «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае». 27.11.2013 г. закон был принят во втором и третьем чтениях408.
Оценивая работу уполномоченных, губернатор края В. И. Шпорт в приветствии участникам II Всероссийской научно-практической конференции по вопросам защиты прав и свобод человека (г. Хабаровск. 12.09.2017 г.) отметил, что деятельность уполномоченных совместно с общественными правозащитниками дополняет работу государственных органов и непосредственно влияет на настроение в обществе409.
Как большой недостаток в регламентации прав и свобод авторы считают отсутствие в Уставе края положения о праве лиц, постоянно проживающих на территории Хабаровского края на осуществление МСУ. Это объясняется тем, что на момент разработки и принятия Устава в российском законодательстве отсутствовало чёткое понимание природы МСУ и его принципиально новое положение в системе управления государством. Подробно о местном самоуправлении как новом управленческом институте будет говориться в гл. 5 данного исследования.
Проведённый анализ регламентации прав и свобод в Уставе Хабаровского края позволят сказать, что они не получили такого качества, которое позволило бы им возвыситься над властью. На практике это выражается в росте обращений граждан в суды с жалобами на неправомерные действия должностных лиц, органов власти и большом количестве желающих покинуть край, о чём будет сказано ниже. Наиболее характерным примером тому являются события (митинги и демонстрации) в крае в 2020 г.
§3.3 Административно-территориальное устройство Хабаровского края
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти и управления осуществляется в границах определённых территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением. Территории, на которых строится определённая система местных органов государственной власти и органов МСУ, называются административно-территориальными единицами.
Система административно-территориального устройства является важнейшим элементом организации власти и управления на местах и обычно отражает естественно-исторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. При этом в унитарных государствах само государство делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации410.
Действующая в настоящее время в российских субъектах система административно-территориальных единиц сложилась, в основном, в годы советской власти. Районное деление автономий, краёв и областей в РСФСР было осуществлено в 1920 гг. Районы вводились как административно-территориальная единица, на которых создавалась единая социально-экономическая, культурная и иная инфраструктура.
В основу административно-территориального деления был положен ряд принципов, важнейшим из которых являлся экономический принцип, в соответствии с которым при образовании административно-территориальной единицы учитывались особенности хозяйственного профиля, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения.
При этом, передача тех или иных территорий из состава одной республики, АССР, края, области в другую административно-территориальную единицу в СССР происходило, как правило, без учёта мнения этих территорий. Наиболее известный такой факт — это передача Крыма из РСФСР в состав Украины. Но и на Дальнем Востоке таких примеров предостаточно, что приводит к претензиям соседних субъектов РФ по возвращению когда-то «принадлежащих» им территорий411.
Для РСФСР как многонационального государства важную роль играл и национальный принцип административно-территориального устройства, предполагавший учёт национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствовало целостности как российских субъектов, так и России в целом, а также социально-культурному развитию компактно проживающих национальных групп.
Важным принципом, в соответствии с которым строилось административно-территориальное устройство автономных образований, краёв и областей РСФСР, являлся также и принцип максимального приближения к населению как государственного аппарата, так и органов местного управления.
Применение всех вышеперечисленных принципов наглядно демонстрирует история формирования территории Хабаровского края, который, как уже говорилось выше, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г.
Победа над Японией в 1945 г. обусловила возврат Курильских островов и Южного Сахалина в состав Советского Союза. Особые условия жизни и работы здесь вызвали необходимость создания особой административной единицы Южно-Сахалинской области (наряду с существующей Сахалинской областью) и временного учреждения своеобразного органа административно-хозяйственного руководства — Южно-Сахалинского областного управления по гражданским делам при военном совете Дальневосточного военного округа.
Однако жизнь показала, что в интересах дела необходимо иметь на островах единую область, объединяющую весь Сахалин и Курилы. 02.01.1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ликвидации Южно-Сахалинской области и включении её территории в состав Сахалинской области»412. В состав Сахалинской области вошли острова Сахалин, Монерон, Тюлений и Курильские острова. Область была выделена из состава Хабаровского края.
По мере развития производительных сил Дальнего Востока выявилась необходимость дальнейшего совершенствования его административно-территориального деления, это в первую очередь касалось Хабаровского края, проявившаяся в его разукрупнении. 02.08.1948 г. из состава Хабаровского края была выделена в самостоятельную Амурскую область (за исключением Верхнебуреинского района). В неё были включены несколько районов Читинской области: Сковородинский, Тыгдинский, Джелтулакский, Зейский, Зейско-Учурский, Нюкжинский. Из состава Приморского края в сентябре того же года г. Советская Гавань с прилегающей к нему территорией был передан Хабаровскому краю.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.12.1953 г. из северных районов Хабаровского края и Чукотского национального округа образована самостоятельная Магаданская область.
23.01.1956 г. из Хабаровского края вместе с Корякским национальным округом выделяется самостоятельная Камчатская область.
Как уже говорилось выше в 1991 г. ЕАО была выведена из состава Хабаровского края.
На день подготовки данного издания Хабаровский край занимает площадь в 788,6 тыс. км2, с население 1 333 224 человек. Городское население составляет 82,06%. В рамках муниципального устройства, край включает в себя 2 городских округа и 17 муниципальных районов, на территории которых располагаются 23 городских поселений и 191 сельских поселений.
Принятая в 1993 г. Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Тем не менее, конституционное установление о том, что власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы МСУ (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), позволяет говорить о том, что административно-территориальное деление субъекта РФ выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой, — как способ организации МСУ413. При этом, считает В. В. Комарова414, важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъекта являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов — их территориальное устройство.
То есть, общие принципы административно-территориального устройства субъектов РФ определяются федеральным законом, и принципы эти являются общими для всей страны, а вот детальная правовая регламентация административно-территориального устройства субъектов РФ осуществляется их законами.
Под административно-территориальным устройством субъекта РФ понимается территориальная организация данного субъекта, представляющая собой систему входящих в субъект административно-территориальных единиц, под которыми понимается часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая название, орган МСУ, установленный законом соответствующий статус.
В соответствии с установившейся практикой поселения могут быть городскими (города и посёлки городского типа415) и сельскими416 (село, деревня, станица, хутор и др.).
Как устанавливает ч. 12.1 ст. 12 Устава Хабаровского края (в ред. закона от 03.02.2016 №163) административно-территориальное устройство края есть территориальное деление края, установленное краевым законом с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и МСУ. Административными единицами в крае являются города, районы417, посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.
Часть 11.2 ст. 11 Устава Хабаровского края определяет, что изменение границ края не может быть произведено без согласия населения, выраженного посредством краевого референдума. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что преобразования в административно-территориальном устройстве края осуществляются в соответствии с краевым законом.
Пунктом 49.2. ст. 49 краевого Устава определялось, что «…территории местного самоуправления — районов, городов, посёлков, сёл (сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В последующем это положение было несколько изменено и стало звучать следующим образом «границы территорий муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В 2004 г. в крае были приняты законы о наделении городских округов, районов, населённых пунктов статусом муниципального образования и определения их границ418.
Устав края установил, что административным центром Хабаровского края является город Хабаровск, статус которого определяется краевым законом419.
В 2007 г. в крае был принят закон об административно-территориальном устройстве, которым определены его принципы и установлено, что образование и упразднение административно-территориальных единиц осуществляются законом края420. Статьёй 3 Закона сформулированы следующие принципы административно-территориального устройства края:
1) обеспечения территориального единства края;
2) взаимосвязи территориального и административного устройства края с учётом исторически сложившегося расселения жителей края;
3) обеспечения экономических и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти и органов МСУ;
4) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, проживающих в крае;
5) учёта мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства края.
Статья 4 определяет, что административно-территориальными единицами в системе административно-территориального устройства края являются районы, районы в городах, а также населённые пункты, в которых находятся органы государственного управления и (или) органы МСУ.
Таким образом, административно-территориальное устройство Хабаровского края — это территориальная организация края как субъекта Федерации, в соответствии с которой строится и функционирует система его органов государственной власти и органов МСУ. Административными единицами в крае являются города, районы, посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.
§3.4 Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края
3.4.1 Полномочия и принципы экономической деятельности органов государственной власти Хабаровского края
В первом издании пособия (2003 г.) данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Статья 58 этой главы, вслед за Конституцией РФ устанавливала, что экономическую основу края составляют государственная, муниципальная и частная421 собственность422, а также иные формы и виды собственности.
Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ423 в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».
Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:
во-первых, в «старых» конституциях большинства стран отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека424.
Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г., впервые введших статьи об экономической основе социалистического государства [статьи определяли, что экономическую основу СССР и РСФСР составляли «…социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожении эксплуатации человека человеком» (повторив их в Конституции 1977 г., и в конституциях союзных Республик425)], в ряде стран наметилась тенденция социализации государственного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения426;
во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса427 содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.
В Конституции РФ 1993 г. таких разделов и глав нет428.
Ответ на вопрос о сути экономической основы российского государства дают ст. ст. 7, 8 и 37 Конституции РФ. Так, ст. 7 устанавливает, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В свою очередь ст. 8 указывается, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности — это, во-первых, и, во-вторых, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Ст. 37 определяет, что в России труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.
Анализ статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; финансы; социальное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления. При этом субъекты рыночного хозяйствования находятся между собой в отношениях конкуренции429.
Федеральный закон №184 в ч. 1 ст. 26.10. устанавливает, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственности субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепляет, что собственность субъекта Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Более подробно вопросы экономической основы регулируются другими федеральными и региональными законами и нормативными правовыми актами.
Так, вопросы конкуренции регулируются Законом от 22.03.1991 №948—1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»430.
Трудовые отношения в России регулируются трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса431, иных федеральных законов и законов субъектов РФ432.
Что касается финансов433, то это весьма важный компонент экономической системы, ибо через финансовые механизмы государство в нормальных условиях решает свои экономические (и социальные) задачи. Ведущее место в системе финансов занимает государственный бюджет.
В современной практике под финансовой системой подразумевается, во-первых, совокупность различных сфер финансовых отношений в рамках данной страны. И, во-вторых, совокупность финансовых учреждений страны. В широком смысле охватывает и кредитные учреждения.
Юридический словарь даёт следующее определение финансовой системе Российской Федерации, это — совокупность всех входящих в финансы Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи. Финансовую систему РФ составляют следующие звенья:
— бюджетная система с входящими в неё государственными (федеральным, краевыми, областными,…) и местными бюджетами;
— внебюджетные целевые фонды;
— финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, экономических отраслей;
— имущественное и личное страхование;
— кредит (государственный и банковский).
Для контроля в финансовой деятельности Конституция РФ предусматривает создание при парламенте РФ Счётной палаты, деятельность которой регулируется федеральным законом434. Субъекты Федерации создают свои контрольные органы435.
В связи с важностью вопроса обычно в конституциях содержатся специальные главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центральных банков. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и её субъектами.
Как уже говорилось выше, в Конституции РФ таких разделов, глав нет. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. Конституция к исключительному ведению РФ отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов (ст. 71); защита и обеспечение устойчивости рубля (ст. 75).
К совместному вéдению в финансово-экономической сфере отнесены ряд вопросов, чем в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.
Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, а также имущественные права субъекта РФ.
Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности»436.
Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».
Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональных конституциях (уставах), поэтому содержание гл. 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики437 и финансов. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам РФ жёстко! Мало того, как пишет Ю. В. Агибалов федеральный законодатель стал постоянно пополнять новыми полномочиями субъекты РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые должны осуществляться за счёт средств бюджета субъекта Федерации. На 2012 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта РФ, было отнесено решение 102 вопросов. В дальнейшем эта практика была продолжена. Таким образом, федеральный законодатель, дополняя перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184, фактически снимает с федерального уровня финансовую нагрузку, при этом сегодня, очевидно, что многие из этих вопросов не могут быть реализованы за счёт средств бюджета субъекта Федерации (без субвенций из федерального бюджета)438.
В результате, в отличие от федерального закона, Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».
Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.
Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.
В ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.
Как отмечала в 2007 г. Л. Н. Кузнецова «Проблемы бюджетного устройства субъектов РФ приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться, каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует „включить“, чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ и т. п. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование внешних и внутренних факторов, определяющих формирование и величину налогового потенциала региона»439.
На практике же мы видим совершенно другую картину, выражающуюся, в том числе и в содержании конституций (уставов) субъектов РФ. Так в первой редакции Устава Хабаровского края имелась ст. 63 «Налоговая система в Хабаровском крае» характеризующая механизм формирования краевой налоговой системы. В редакции от 18.12.2019 г. термин «налог» в краевом уставе вообще не упоминается.
Как показывает проведённый анализ, федеральный центр резко сократил возможности самостоятельного решения субъектами Федерации своих экономических вопросов. Такое отношение к правам субъектов РФ в сфере региональной экономики не могло не сказаться на социально-экономическом положении населения в Хабаровском крае, да и большинства субъектов РФ.
Так, анализируя Сводный доклад Хабаровского края о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2009 г., газета «Хабаровский Экспресс» отмечает, что за 2009 г. Хабаровский край в рейтинге российских регионов по показателю «Общий уровень эффективности» переместился с 48 места на 57. Анализ, сделанный газетой «Хабаровский Экспресс» в масштабе ДФО, показывает, что край, как и в 2008 г., на четвёртом месте, но в 2009 г. его обошли ЕАО (общероссийское место 41), Амурская область (52) и Приморский край (53)440.
Комментируя отчёт Губернатора края о результатах деятельности Правительства каря в 2019 г. депутат ЗДХК от КПРФ 08.07.2020 г. отметил, что «…в 2019 г. в крае закрылось более 1700 предприятий малого бизнеса»441.
В интервью СМИ Заместитель Председателя Правительства РФ — полномочный представитель Президента РФ в ДФО Ю. П. Трутнев 13.07.2020 г. назвал работу руководства Хабаровского края плохо организованной. И у меня есть все на это основания, добавил он. Ю. П. Трутнев отметил, что, когда он начинал работу на Дальнем Востоке, Хабаровский край был на 18 месте среди российских регионов по инвестиционному климату, а сейчас опустился на 63 строчку. Он объяснил, что Хабаровскому краю «выделили миллиарды» на строительство онкодиспансера и дворца самбо, однако ничего так и не было построено442.
При обсуждении отчёта губернатора Хабаровского края 08.07.2020 г о результатах деятельности краевого правительства в 2019 г., депутат ЗДХК от КПРФ отметил, что в крае не решаются социальные программы и как результат население просто бежит из края. За 2019 г. население края сократилось на 5830 человек. Очень показательной оказалась молчаливая реакция присутствующих на отчёте Губернатора края, когда Губернатор задал вопрос: «…кто в крае знает число умерших и рождённых в 2019 г.», ни министры Правительства края, ни депутаты, присутствовавшие на отчёте, ответить на него не смогли! То есть на момент отчёта такой информацией руководство края не владело443.
Реформы в сфере экономики на региональном уровне, сказались в худшую сторону на управляемости территорий, что, в свою очередь, отразилось на население ДФО, которое всё больше понимает бесперспективность проживания на дальневосточных территориях (так стоимость потребительской корзины на Дальнем Востоке в несколько раз выше, чем в средней полосе России), и в результате округ теряет около 0,6% численности населения в год. Динамику по Хабаровскому краю наглядно показывает приводимая ниже таблица 1.
Таблица 1. Численность населения Хабаровского края (1985 — 2021 гг.)
Таблица показывает, что тенденция убытия населения кря продолжается и в XXI столетии444.
Состояние экономики Хабаровского края, как и всего Дальнего Востока, после экономических «реформ» последнего десятилетия XX — второго десятилетия XXI столетий, очень чётко прослеживается на судьбе строительной и аграрной отраслей.
Хорошим пояснением ситуации в строительной отрасли являются воспоминания бывшего первого секретаря Комсомольского-на-Амуре горкома КПСС Е. Н. Хорошилова который, говоря о результатах реформирования строительной отрасли г. Комсомольска-на-Амуре и социальном положении его жителей пишет: «…ликвидирован трест „Комсомосльскжилстрой“, набравший (к концу 1980 гг., Б.Х и Е.Ш.) мощность кирпичного строительства объёмом около 50000 кв. м жилья в год. ˂…˃ Численность города опустилась с максимума 337 до 260 тысяч человек. Рождаемость в городе на 1000 жителей за последние 20 лет снизилась с 20 до 9 — 10 человек»445.
А вот как характеризовали г. Комсомольск-на-Амуре (когда-то инженерную столицу Дальнего Востока) в приложении к Российской газете «Экономика Дальнего Востока» за 27.04.2017 г. «…город выглядит неухоженным, серым и очень грязным ˂…˃ здесь на улице редко можно увидеть крановую технику — строят мало. Здесь повсеместно горы мусора — и ни одного дворника вокруг».
И подобное положение на Дальнем Востоке не только в г. Комсомольске-на-Амуре446.
Плачевно обстоят дела и в сельском хозяйстве как Дальнего Востока, так и края.
Наглядно упадок в сельском хозяйстве Дальнего Востока показывает судьба сельских сёл, отстроенных в 1970 — 1990 гг. Минводхозом СССР. Так на фото 16 (слева) центральная улица с. Сиваковка Хорольского района Приморского края (застроенная в 1990 гг. двухэтажными коттеджами), когда-то крупнейшего на Дальнем Востоке рисоводческого совхоза. Совхоз прекратил своё существование. Люди бросают построенные государством дома, коттеджи, уезжают. Брошенные дома разваливаются.
В течение последних 20 лет доля сельского населения на Дальнем Востоке имеет тенденцию к медленному сокращению. В Хабаровском крае процент сельских жителей сократилась с 19,4% до 18% (численность сельских жителей за период 1996 — 2016 гг. сократилась на 58,4 тыс. человек).
Также происходит увеличение среднего возраста сельских жителей, снижение доли трудоспособных граждан в общей численности сельского населения (с 19,22% на 01.01.1995 до 17,91% на 01.01.2016). Это связано, в том числе, и с низким уровнем жизни на селе, слаборазвитой социальной инфраструктурой в сельской местности.
Созданная система управления сельскохозяйственной отраслью в крае привела к тому, что доля сельского хозяйства в валовом региональном продукте Хабаровского края к концу второго десятилетия XXI столетия заметно снизилась и ежегодно составляет около 2,2% (с учётом охоты и лесного хозяйства — 4,4%). Край обеспечивает себя на 80% картофелем, яйцом — на 84%, овощами — на 35%, мясом — на 16%, молоком — на 14%.
Но территории дальневосточных сёл не остались пустынными. Их стали активно осваивать наши соседи китайцы. Именно они занялись производством сельскохозяйственной продукции на полях Дальнего Востока.
Анализ правового обеспечения экономической деятельности Хабаровского края позволяет сказать, что созданная в 1994 — 2003 гг. система регионального управления в сфере экономики оказалась неэффективной и требует дальнейшего совершенствования.
И вновь приходится констатировать, что подобное положение было во всех дальневосточных субъектах РФ.
В связи с этим представляют интерес планы федеральных органов государственной власти России по формированию эффективной как в целом системы управления на региональном и муниципальном уровнях, так и системы управления экономикой российских субъектов. Так председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по делам Федерации и региональной политике В. В. Усачев в 2009 г. в своей статье «Мощь России прирастает регионами»447 говорит о следующих мерах, которые «…помогли бы поддержать развитие российских регионов и создать равные условия гражданам, независимо от места их проживания, в реализации своих социальных и экономических прав»:
а) развитие национального трудового потенциала, эффективное его использование. С этой целью:
— обеспечение всем гражданам равных возможностей в реализации права на труд и свободный выбор профессии;
— обеспечение доступности бюджетных услуг, как основу роста качества жизни населения;
— создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности;
— поощрение трудовой и предпринимательской инициативы граждан и работодателей, создающих дополнительные рабочие места, а также механизмы социальной защиты;
б) концентрация государственных инвестиций448 на развитие отраслей с высоким потенциалом отдачи;
в) развитие малого бизнеса;
г) тщательный анализ темпов роста тарифов на услуги естественных монополий.
И ни каких предложений в сфере усовершенствования организаций управления, повышения ответственности органов и должностных лиц за дела как в субъектах Федерации, так и в муниципалитетах.
Примерно в этом же ключе, т.е. обо всём помаленьку, в основном про экономику председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко в соавторстве с председателем Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению И. В. Бабичевым в опубликованной в 2020 г. статье под многообещающем заголовком «Местное самоуправление сегодня и в среднесрочной перспективе»449 анонсируя во вступлении «…предложения, которые могли бы составить содержательную часть новых Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в нашей стране, — считают необходимым включить, такие как, — территориальные, организационные (прежде всего организационно-властные), <…> основы местного самоуправления, <….> ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», дальше анонса этих проблем авторы не пошли. То есть, вбросив очередной мем450 (о проблемах в области организационных основ местного самоуправления, управляемости органов МСУ, ответственности органов и должностных лиц МСУ), в дальнейшем авторами ни чего не предлагается по решению озвученных проблем.
Напрашивается вывод, что федеральных законодателей вполне устраивает сложившаяся, в последние тридцать лет, система государственного и муниципального управления и состояние ответственности органов и должностных лиц в субъектах РФ и муниципалитетах.
Не вселяет оптимизма и отношение управленческой элиты России к проблемам развития региональной экономики в конце второго десятилетия XXI столетия. Особенно ярко это проявилось в феврале 2018 г. на Российском инвестиционном форуме, проведённом в г. Сочи, в работе которого приняли участие Правительство РФ во главе с Председателем Правительства и большинство руководителей субъектов РФ.
Организаторы форума предложили для обсуждения многообещающую тему «Новая региональная политика: совершенствуя управление». В ходе двухдневного обсуждения были рассмотрены такие вопросы как: «Человеческий капитал — основа экономики будущего на Дальнем Востоке», «Налоговая система России: отвечая на вызовы», «Новая региональная политика — преемственность или перемены», «Региональный бюджет. Потратить нельзя сэкономить» и т. п. Но, как видим, термин «управление», кроме как в повестке, нигде не звучит!
Нет сомнения, что обсуждаемые вопросы важны, но, участники дебатов в очередной раз произнесли дежурные речи, которые в большинстве своём характеризовали сложившуюся региональную картину, в то время как по нашему мнению, они должны были предложить, как заявлено в программе, стратегию «совершенствования управления» регионами, новую региональную политику451 и, прежде всего, в управленческо-экономической сфере.
Рефрен двухдневной панельной дискуссии — предложение Председателя Правитель-ства РФ (Д. А. Медведева), поддержанное представителями субъектов РФ, о привлечении в субъекты РФ инвестиций для строительства дорог, жилья и агрохолдингов452.
И это неединственная такая позиция со стороны представителей исполнительных органов. Так говоря о проблемах Дальнего Востока, заместитель председателя Правительства РФ — полномочный представителя Президента РФ в ДФО453 Ю. П. Трутнев отмечая, что отток населения на Дальнем Востоке сохраняется, так как людей не устраивают здравоохранение, образование, возможно, инфраструктура городов454. А потому, делает он вывод, необходимо повышение качества жизни в макрорегионе до уровня выше среднероссийского, на что потребуется два миллиарда рублей455. Никто не спорит, повышать качество жизни необходимо, в том числе и через вливание дополнительных финансовых средств, но этого будет мало. Необходима, прежде всего, качественно новая система управления и ответственности на региональном уровне.
В духе констатации состояния дел в субъектах РФ и муниципалитетах оформляются ежегодные доклады об эффективности деятельности органов и должностных лиц в субъектах Федерации, органов местного самоуправления456. Многие документы предусматриваю систему поощрения. Но ни в одном из изученных, нет положения о том, что будет за снижение тех или иных показателей.
Аналогичное положение дел и в научной среде. Так, во втором десятилетии XXI столетия, стало модным говорить об исполнении национальных проектов на всех уровнях управления. Но исследователи, приводя неплохую статистику состояния дел в анализируемой сфере, говоря о творческом подходе к их исполнению, о недостатках в выполнении национальных проектов (статистика плачевная), совершенно не обращаются как к причинам появления недостатков, невыполнении нацпроектов, так и к ответственности соответствующих органов и должностных лиц за неисполнение национальных проектов на территории соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований457. Статистика дело хорошее, но в научных работах хотелось бы видеть не только цифровой анализ, а причины, влияющие на положение дел в субъектах РФ, муниципалитетах, конкретные предложения по исправлению сложившейся ситуации.
Как видим ни законодательная, ни исполнительная ветви власти, ни научные круги не озабочены вопросами улучшения именно управляемости в регионах и муниципалитетах. Вместо правового реформирования системы управления в сфере экономики (как, в общем-то, и в других сферах деятельности) по созданию механизма управления — констатация фактов характеризующих положение дел в рассматриваемой сфере, предложение программ точечных вкраплений в бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов в виде инвестиций для хозяйственной деятельности, в крайнем случае голая статистика положения дел в субъектах РФ и муниципальных образованиях. А как за невыполнение тех или иных рассматриваемых вопросов будут отвечать органы и должностные лица регионов и муниципалитетов, как правило, не говорится ни слова…
Примерно в этом же ключе звучат все предложенные планы развития Дальнего Востока. Но, в большинстве случаев, они оставляют следы только на бумаге, зачастую своевременно не выполняются и в последующем неоднократно продлеваются458.
Такое же положение дел и в дальневосточных субъектах РФ. Практически во всех из них в 2018 г. регулярно принимаются соответствующие программы социально-экономического развития региона. Толчком к этой работе стал Федеральный закон о стратегическом планировании в РФ459. Закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования и определяет, что стратегическое планирование в РФ осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований. В соответствии с требованиями федерального законодателя субъекты РФ приняли свои законы о стратегическом планировании в субъекте460
Конец ознакомительного фрагмента.
