Комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439‑ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный)

А. Н. Борисов, 2021

В книге дан постатейный комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Подробно рассмотрены основы формирования Совета Федерации, требования к кандидатам и порядок наделения полномочиями сенатора Российской Федерации, правила определения начала и прекращения полномочий сенатора. Дан сравнительный анализ с «предшественником» комментируемого Закона – Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей – лиц, принимающих участие в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также обеспечивающих осуществление деятельности данных органов. Книга также будет интересна всем, кто интересуется вопросами регламентации формирования верхней палаты российского парламента. В формате PDF A4 сохранен издательский макет книги.

Статья 1

Основы формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации) в соответствии с Конституцией Российской Федерации состоит из сенаторов Российской Федерации.

2. В Совет Федерации входят:

1) по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации — на срок полномочий соответствующего органа;

2) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (далее — Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий), — пожизненно. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

3) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

3. Наделение полномочиями сенатора Российской Федерации — представителя от субъекта Российской Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации.

4. Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, в том числе до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, реализует свое право на осуществление полномочий сенатора Российской Федерации в случае принятия им соответствующего решения.

5. Сенаторы Российской Федерации — представители Российской Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно, назначаются Президентом Российской Федерации сроком на шесть лет.

6. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Сенаторы Российской Федерации не создают фракции и партийные объединения.

1. Комментируемая статья посвящена основам формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (при этом в ч. 1 данной статьи в юридико-технических целях введено обозначение «Совет Федерации»; в Конституции РФ это понятие «Совет Федерации» и используется).

В части 1 комментируемой статьи указано, что Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ состоит из сенаторов России. Речь идет о положении абз. 1 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, определяющем, что Совет Федерации состоит из сенаторов России. Данное положение является нововведением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, изложившего указанную статью полностью в новой редакции. В прежней редакции ст. 95 Конституции РФ (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) подобное положение не содержалось, а вместо понятия сенатора России использовалось понятие члена Совета Федерации.

В первоначальной редакции ст. 95 Конституции РФ вообще не использовалось понятие, обозначающее лицо, входящее в состав Совета Федерации, в результате чего в первоначальной редакции Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы использовалось понятие депутата Совета Федерации. Это понятие заменено понятием члена Совета Федерации Федеральным законом от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ^[18], изложившим названный Закон полностью в новой редакции. В свою очередь, понятие члена Совета Федерации заменено понятием сенатора России изменениями, внесенными в названный Закон Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ, принятым в целях приведения действующего законодательного регулирования статуса членов палат Федерального Собрания РФ в соответствие с новыми положениями Конституции РФ.

2. В части 2 комментируемой статьи воспроизведены положения абз. 2–5 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, которыми установлено, что в Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти — на срок полномочий соответствующего органа;

б) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, — пожизненно. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора России (в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отношении Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, в юридико-технических целях введено обозначение «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий»);

в) не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

Положения абз. 2–5 ч. 2 ст. 95 Конституции РФ приведены в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ. В прежней редакции ч. 2 и 3 указанной статьи (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) устанавливалось следующее:

в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта РФ — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители России, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более 10 % от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 2);

член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ (ч. 3).

Еще ранее, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, устанавливалось лишь то, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Это положение и было воспроизведено в ч. 1 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, то есть данный Закон изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, не учитывал.

Применительно к первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в Постановлении КС России от 18 января 1996 г. № 2-П^[19]отмечалось, что в данной норме отражены требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов; раздельное представительство в Совете Федерации становится бессмысленным, если оба представителя — от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ — избраны одним и тем же органом.

В обоснование изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, разработчиками его проекта отмечалось следующее:

предусматривается расширить представительство в Совете Федерации, включив в состав палаты представителей России. Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов России и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа России, призванного отражать ее федеративное государственное устройство;

одновременно предлагается закрепить в Конституции РФ действующую законодательную норму о том, что член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ.

Как говорилось выше (см. введение), Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству при работе над законопроектом, принятым в качестве комментируемого Закона, подчеркивалось, что назначение сенаторов России — представителей России является правом, но не обязанностью Президента РФ, и может осуществляться по его усмотрению в любое время.

Соответственно новой редакции ст. 95 Конституции РФ в ч. 1 ст. 1 Закона о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы (в ред. упомянутого выше Федерального закона от 22 декабря 2020 г. № 440-ФЗ) определено, что сенаторами России являются уполномоченные в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации (а таким актом является комментируемый Закон) осуществлять в Совете Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и названным Законом о статусах Сенатора России и депутата Государственной Думы:

а) представитель от субъекта РФ;

б) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, если им принято решение об осуществлении полномочий сенатора России;

в) представитель России, назначенный Президентом РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что наделение полномочиями сенатора России — представителя от субъекта РФ осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок полномочий указанного органа на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ.

Такие же положения ранее содержались в ч. 2 и 3 ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации в отношении наделения полномочиями члена Совета Федерации. Как говорилось выше, положение о том, что член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта РФ наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ, содержалось в прежней редакции ч. 3 ст. 95 Конституции РФ (то есть в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).

В части 2 указанной ст. 1 Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации отдельно устанавливалось, что наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта РФ на основе волеизъявления избирателей данного субъекта РФ. Данное положение являлось нововведением Закона 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации, разработчиками проекта которого в рамках обоснования того, что предусматривается новый порядок формирования Совета Федерации по непартийному принципу на основе волеизъявления избирателей субъектов РФ, отмечалось, что в этих целях определяются новые требования к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации, вводятся различные процедуры наделения их полномочиями от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также новый порядок наделения полномочиями нового члена Совета Федерации в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации.

Еще ранее подобным образом в ч. 1 ст. 2 Закона 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации предусматривалось, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

18

СЗ РФ, 1999, № 28, ст. 3466.

19

СЗ РФ, 1996, № 4, ст. 409.