Комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439‑ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (постатейный)

А. Н. Борисов, 2021

В книге дан постатейный комментарий к Федеральному закону от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Подробно рассмотрены основы формирования Совета Федерации, требования к кандидатам и порядок наделения полномочиями сенатора Российской Федерации, правила определения начала и прекращения полномочий сенатора. Дан сравнительный анализ с «предшественником» комментируемого Закона – Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей – лиц, принимающих участие в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также обеспечивающих осуществление деятельности данных органов. Книга также будет интересна всем, кто интересуется вопросами регламентации формирования верхней палаты российского парламента. В формате PDF A4 сохранен издательский макет книги.

Введение

Существование самостоятельного акта федерального законодателя, регламентирующего формирование Совета Федерации Федерального Собрания РФ (в настоящем комментарии обозначается как Совет Федерации; в Конституции РФ это понятие «Совет Федерации» и используется), предопределено положением ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, согласно которому порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. В пункте 7 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ предусматривалось, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Но избирался лишь Совет Федерации первого созыва. Как отмечалось в Постановлении КС России от 21 декабря 2005 г. № 13-П^[13], Совет Федерации в силу ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96 Конституции РФ формируется, в его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, то есть вопрос о порядке наделения гражданина РФ полномочиями члена Совета Федерации оставлен на усмотрение федерального законодателя.

Федеральный закон от 22 декабря 2020 г. № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» является уже четвертым соответствующим отдельным актом федерального законодателя, регламентирующим формирование Совета Федерации. «Предшественниками» комментируемого Закона последовательно являлись Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[14], Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации) и Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (в настоящем комментарии обозначается как Закон 2012 г. о порядке формирования Совета Федерации).

Издание комментируемого Закона обусловлено изданием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[15] и Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»^[16], каждым из которых излагалась полностью в новой редакции ст. 95 Конституции РФ, определяющая структуру Федерального Собрания РФ и регламентирующая формирование его палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

В пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что проект подготовлен в развитие положений Конституции РФ, изменяющих порядок формирования Совета Федерации. При этом разработчиками законопроекта указано следующее:

статьей 95 Конституции РФ устанавливается, что Совет Федерации состоит из сенаторов России и в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти), Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки (при принятии им соответствующего решения), а также не более 30 представителей России, назначаемых Президентом РФ;

в соответствии с конституционными нормами законопроектом устанавливаются требования, предъявляемые к гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора России, закрепляются положения, имеющие правоустанавливающее значение в части, касающейся начала и прекращения полномочий сенаторов России, определяется порядок реализации Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, права на осуществление полномочий сенатора России.

Более детально концепция законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, описана в Заключении Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству «На проект федерального закона № 1048141-7 “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”» ^[17]:

законопроектом в развитии соответствующих конституционных норм устанавливаются требования к кандидатам в сенаторы России. Так, сенатором России может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий в России, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства;

при этом, с учетом ранее закрепленных в законодательстве исключений из условий по срокам постоянного проживания для кандидатов в сенаторы — представителей субъектов РФ, в соответствии с которыми кандидатом может быть гражданин России, постоянно проживающий на территории представляемого субъекта РФ в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению, законопроектом предусматривается дополнить исключение из ценза оседлости для федеральных государственных гражданских служащих, имеющих классный чин, соответствующий воинскому званию генерал-полковника, адмирала, генерала армии, адмирала флота (например, классный чин действительного государственного советника РФ 1-го класса). Кроме того, указывается, что ценз оседлости не применяется к лицам, проходившим в течение пяти лет на территории субъекта РФ службу в войсках национальной гвардии РФ;

также следует отметить, что законопроектом, по сравнению с ранее действовавшими нормами законодательства, расширяется перечень лиц, которых высшее должностное лицо субъекта РФ, избираемое законодательным (представительным) органом, может назначить сенатором — представителем субъекта РФ;

кроме предусмотренной возможности назначения сенатором России депутата Государственной Думы, избранного по партийному списку от соответствующего субъекта РФ, аналогичная возможность предусматривается для депутата Государственной Думы, избранному по одномандатному избирательному округу от соответствующего субъекта РФ;

вместе с тем расширяются ограничения для назначения сенатором России лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности: в дополнение к уже установленному ограничению в отношении тяжких или особо тяжких преступлений вводится перечень преступлений средней тяжести, по которым не должно быть судимостей; вводятся дополнительные сроки ограничения для назначения сенатором после снятия или погашения судимости: 15 лет за особо тяжкие преступления, 10 лет за тяжкие преступления и 5 лет за преступления средней тяжести;

законопроектом уточняется, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, приобретает статус сенатора России с момента подачи в Совет Федерации заявления с приложением необходимых документов. Заявление может быть подано однократно в течение трех месяцев со дня прекращения исполнения полномочий Президента РФ. При этом Президент РФ, полномочия которого прекращены до принятия данного закона, может подать такое заявление в течение трех месяцев со дня вступления закона в силу;

также в отношении сенаторов России — представителей России указывается, что они назначаются указом Президента на срок 6 лет либо пожизненно (не более 7 сенаторов). Назначение сенаторов является правом, но не обязанностью Президента РФ, и может осуществляться по его усмотрению в любое время;

содержащиеся в проекте федерального закона новеллы законодательства направлены на реализацию конституционных норм, касающихся порядка формирования Совета Федерации. В законопроекте закрепляются положения, имеющие правоустанавливающее значение в части, касающейся определения сроков начала и прекращений полномочий сенаторов РФ, определяются требования, ограничения и иные условия, необходимые для соблюдения как гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора России, так и действующим сенаторам России. Отдельными нормами проекта федерального закона определяется порядок реализации Президентом РФ, прекратившим свои полномочия, права на осуществление полномочий сенатора России;

принятие проекта федерального закона будет способствовать обеспечению большей прозрачности парламентской деятельности в целом, а также улучшению организационного обеспечения и эффективности осуществления законотворческого процесса в рамках Совета Федерации в частности, а также повышению авторитета института законодательной власти в России.

Примечания

13

СЗ РФ, 2006, № 3, ст. 336.

14

СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4869.

15

pravo.gov.ru, 2014, 22 июля.

16

pravo.gov.ru, 2020, 14 марта.

17

https://sozd.duma.gov.ru, 2020, 13 ноября.