Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Н. К. Науменков, 2021

В постатейном комментарии к новому Федеральному закону подробно рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области организации дорожного движения, а также требования к обеспечению эффективности организации дорожного движения, к парковкам общего пользования и к платным парковкам, требования к документации по организации дорожного движения – комплексным схемам организации дорожного движения, проектам организации дорожного движения. Проанализированы все изменения, вносимые комментируемым Законом в ряд законодательных актов РФ. Издание предназначено для сотрудников органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих функции в области организации дорожного движения, а также для всех интересующихся вопросами правовой регламентации организации дорожного движения в России.

Введение

Законопроект, принятый в качестве Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесен в Государственную Думу Правительством РФ (см. распоряжение Правительства РФ от 14 апреля 2016 г. № 671-р «О проекте федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[16]). В обоснование необходимости принятия комментируемого Закона разработчиками проекта отмечалось следующее:

в настоящее время интенсивный рост автомобильного парка в России наряду с продолжающейся концентрацией деловой активности вокруг городских агломераций выдвинул в число наиболее острых проблем, препятствующих устойчивому развитию транспортной системы страны, проблемы, связанные с резким повышением уровня загрузки автомобильных дорог. В первую очередь это коснулось территории крупных городов и подъездов к ним;

перегрузка автомобильных дорог и городских улично-дорожных сетей ведет к снижению скоростей движения и надежности доставки пассажиров и грузов, повышению себестоимости автомобильных перевозок, росту числа дорожно-транспортных происшествий, выбросов загрязняющих веществ и транспортного шума. Складывающаяся ситуация приводит к снижению качества жизни населения и экономическим потерям;

в условиях высоких темпов автомобилизации населения одной из ключевых ошибок, приведшей к существующей ситуации с перегрузкой улично-дорожных сетей, явилась недооценка тесной взаимосвязи складывающихся условий дорожного движения с практикой градостроительного развития территорий, состоянием и уровнем развития улично-дорожных сетей, уровнем развития и качеством услуг общественного транспорта, применением современных методов и средств организации дорожного движения;

пропускная способность существующей улично-дорожной сети при прочих равных условиях может быть существенно повышена за счет проведения эффективной политики в сфере организации дорожного движения. Оптимальная организация дорожного движения позволяет также снизить выбросы вредных веществ от автотранспорта. При этом основной упор в организации дорожного движения в последние годы был сделан на одной из составляющих такой деятельности — обеспечении безопасности дорожного движения и борьбе с нарушениями правил дорожного движения;

при этом обеспечение эффективности обеспечения организации дорожного движения, экологической безопасности работы автомобильного транспорта рассматриваются как технические вопросы без их соотнесения с общими задачами управления транспортом. Исходя из этого организация дорожного движения не воспринимается как самостоятельный и значимый вид общественной деятельности, который направлен не только на обеспечение безопасности дорожного движения, но в равной мере и на решение других не менее значимых социально-экономических задач;

деятельность по организации дорожного движения распределена между различными уровнями власти, ведомствами и организациями. Во многих регионах отсутствуют единые центры организации дорожного движения, технические средства и автоматизированные системы управления дорожным движением не обеспечивают решения усложняющихся дорожно-транспортных проблем;

проблемы в сфере дорожного движения усугубляются отсутствием надлежащей правовой базы, необходимой для обеспечения эффективной организации дорожного движения, эффективного планирования и управления работой региональных транспортных систем;

сложившийся приоритет градостроительного законодательства над транспортным законодательством при осуществлении нормотворческой деятельности и правоприменительной практики еще больше усугубляет транспортные проблемы в области организации дорожного движения;

в настоящее время нет единого основополагающего федерального закона, регулирующего вопросы транспортного развития территорий, организации дорожного движения и оперативного управления ими, а также устанавливающего компетенцию федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления в данной сфере, в т. ч. в части правового регулирования организации дорожного движения, транспортного планирования и проектирования, осуществления и финансирования мероприятий по организации дорожного движения;

имеющиеся нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности дорожного движения не могут обеспечить надлежащее базовое правовое регулирование этой деятельности с учетом современных проблем. На законодательном уровне не раскрываются цели и содержание организации дорожного движения как самостоятельного вида деятельности, его соотношение с градостроительной и дорожной деятельностью, не определены требования к организации дорожного движения с позиции обеспечения ее эффективности;

вопросы организации размещения транспортных средств на дорожной сети и применения различных правовых мер, ограничивающих движение, остановку и стоянку автомототранспорта, также не имеют адекватного и рационального регулирования на законодательном уровне;

вышеизложенное свидетельствует о необходимости систематизации и унификации вопросов организации дорожного движения на уровне федерального закона.

В пояснительной записке к законопроекту указано:

целью законопроекта является создание правовых условий и механизмов для обеспечения безопасности и эффективности организации дорожного движения, снижения экономических потерь в дорожном движении, а также формирования единого подхода по организации дорожного движения на территории России;

в задачи законопроекта входят: создание единой законодательной основы для правового регулирования базовых вопросов, связанных с организацией дорожного движения; создание единого понятийного аппарата в данной сфере правового регулирования; установление ответственности государства перед гражданами и обществом за обеспечение безопасности и эффективности организации дорожного движения; установление полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере организации дорожного движения;

актуальность разработки законопроекта подтверждается результатами опроса субъектов РФ (75 регионов) о существующих проблемах и предлагаемых мероприятиях в сфере организации дорожного движения, проведенного Минтрансом России. Большинство регионов указало на настоятельную необходимость совершенствования нормативной правовой базы, 10 % — указали на необходимость разработки федерального закона, содержащего положения по организации дорожного движения;

основная идея законопроекта заключается в установлении единых правовых основ деятельности в сфере организации дорожного движения, основных прав и обязанностей субъектов, обеспечивающих организацию дорожного движения, определении и разграничении полномочий органов исполнительной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления в данной сфере;

предметом предлагаемого к разработке законопроекта являются общественные отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти России, субъектов РФ, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в процессе организации перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, а также в процессе самого движения между его участниками;

участниками отношений, регулируемых законопроектом, будут граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица, органы власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления, вовлеченные в сферу организации дорожного движения;

к кругу лиц, на которых распространяется действие законопроекта, относятся: граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся участниками дорожного движения или осуществляющие предусмотренную законопроектом деятельность в границах земель дорог либо земель, прилегающих к дорогам (в том числе собственники и владельцы объектов дорожной инфраструктуры); владельцы автомобильных дорог; уполномоченные органы в сфере организации дорожного движения — исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные полномочиями в области организации дорожного движения;

законопроект разрабатывается и направлен на детализацию и реализацию положений статьи 71 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению России относятся федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»), федеральные транспорт и пути сообщения (п. «и»), гражданское законодательство (п. «о»); статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой в совместном ведении России и субъектов РФ находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. «в»), административное и земельное законодательство (п. «к»), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н»);

нормы законопроекта «синхронизированы» с положениями ГК РФ, ГсК РФ, ЗК РФ, КоАП РФ, Закона 1995 г. о безопасности движения, Закона 2007 г. об автомобильных дорогах, Закона 1999 г. об органах власти субъектов РФ, Закона 2003 г. о местном самоуправлении;

основой предмета регулирования законопроекта является термин «дорожное движение». Он трактуется как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью автомототранспортных средств или без таковых в пределах дорог, в т. ч. улиц. Данное толкование отражает административно-правовой (государственно-управленческий) подход к рассмотрению дорожного движения, основной посылкой которого является тезис о том, что общественные отношения в сфере дорожного движения в подавляющем объеме возникают в процессе управления им;

дорожное движение, включающее в себя пространственное перемещение людей и грузов, в целом является не стихийным процессом, а результатом сознательной и управляемой деятельности. Это не деятельность разрозненных индивидуумов, а прежде всего результат функционирования единой дорожно-транспортной системы страны. Множественность участников дорожного движения свидетельствует о том, что в его процессе соприкасаются и порой сталкиваются интересы людей, различных организаций, общества в целом. Это обуславливает необходимость управления дорожным движением, его организацией как областью общественных отношений;

принципиально важным является разграничение предметов правового регулирования предлагаемого законопроекта, Закона 2007 г. об автомобильных дорогах, Закона 1995 г. о безопасности движения. При этом в предмете регулирования Закона 1995 г. о безопасности движения остаются самостоятельные специальные вопросы обеспечения безопасности дорожного движения как одного из ключевых результатов организации дорожного движения;

отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, регулируются самостоятельным Законом 2007 г. об автомобильных дорогах. Поэтому часть специальных норм по организации и обеспечению безопасности дорожного движения, непосредственно связанных с содержанием автомобильных дорог, установкой, заменой, демонтажом и содержанием технических средств организации дорожного движения, должны оставаться в рамках данного Закона и соответствующих подзаконных актов;

Законом 2007 г. об автомобильных дорогах работы по организации дорожного движения отнесены к содержанию автомобильных дорог, т. е. рассматриваются как часть исключительно дорожной деятельности. В то же время вопросы обеспечения пропускной способности дорог, эффективности организации дорожного движения этим законом не регулируются, а соответствующие цели не ставятся;

основным и единственным специальным законодательным актом в сфере организации дорожного движения действующей законодательной основы является Закон 1995 г. о безопасности движения, который прежде всего определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации и обеспечивает правовую охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, а также защиту интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий;

в то же время положения Закона 1995 г. о безопасности движения нацелены исключительно на обеспечение безопасности дорожного движения и не создают необходимой правовой основы для обеспечения эффективного и бесперебойного движения транспортных и пешеходных потоков по дорогам. Данный закон не определяет организацию дорожного движения как самостоятельный объект правового регулирования, не закрепляет и основную цель этой деятельности — обеспечение условий для безопасного, эффективного (бесперебойного) дорожного движения. В данном законе не определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в этой сфере деятельности, не определено само содержание деятельности по организации дорожного движения;

на подзаконном уровне дорожное движение регулируется Правилами дорожного движения Российской Федерации (утверждены Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090), а также иными нормативными правовыми актами Правительства РФ, Минтранса России, МВД России, других органов государственной власти, которые в той или иной степени затрагивают вопросы правового регулирования движения по дорогам;

на основании анализа ст. 5 и п. 1 ст. 6 Закона 1995 г. о безопасности движения с учетом иных его положений и других действующих законодательных актов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, следует сделать вывод, что данный Закон не устанавливает четких границ компетенции России в сфере осуществления деятельности по организации дорожного движения;

таким образом, проведенный анализ российского законодательства показывает, что на федеральном уровне организация дорожного движения в настоящее время регулируется, в первую очередь, как составная часть деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. При этом организация дорожного движения и деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения Законом 2007 г. об автомобильных дорогах включены в дорожную деятельность;

принятие законопроекта позволит: определить «организацию дорожного движения» как отдельный вид деятельности; установить основные принципы организации дорожного движения в России, направленные на повышение эффективности данного вида деятельности; ввести новый понятийный аппарат в области организации дорожного движения; разграничить полномочия органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области организации дорожного движения; определить возможность создания организаций (специализированных структур, центров, учреждений), ответственных за организацию дорожного движения; установить требования к организации дорожного движения, включая требования к обеспечению эффективности такой деятельности; ввести учет основных параметров дорожного движения в России; направить деятельность в области организации дорожного движения на обеспечение эффективности, имея в виду прежде всего минимизацию потерь (задержек) времени при передвижении транспортных средств и пешеходов; предусмотреть требования к парковкам общего пользования, платным парковкам; установить дополнительные критерии введения временных ограничений или прекращения движения транспортных средств в целях обеспечения эффективности организации дорожного движения; увязать размещение объектов капитального строительства с требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения; предусмотреть требования к документации в сфере организации дорожного движения, установить требования к структуре, содержанию, порядку согласования и утверждения КСОДД, ПОДД; установить правовые основы для осуществления регионального контроля в области организации дорожного движения;

для эффективной реализации целей, предусмотренных законопроектом, необходимо внесение изменений в отдельные законодательные акты России. При этом концепция законопроекта исходит из необходимости максимально возможного сохранения конфигурации действующего законодательства. Эта задача решается минимальным использованием статей, вносимых в форме изменений в иные федеральные законы;

таким образом, в целях уточнения отдельных положений законодательных актов РФ законопроектом предусматривается внесение изменений или дополнений в Закон 1995 г. о безопасности движения, Закон 2007 г. об автомобильных дорогах, Закон 1999 г. об органах власти субъектов РФ, Закон 2003 г. о местном самоуправлении, ГсК РФ;

в процессе подготовки законопроекта проведен анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики в области дорожного движения и его организации в зарубежных государствах, в том числе в странах СНГ;

принятие законопроекта приведет к совершенствованию системы государственного управления организацией дорожного движения на федеральном и региональном уровнях, снизит социальную напряженность, связанную со снижением качества жизни населения в городах;

новый закон будет способствовать стабильности общественных отношений, складывающихся между органами исполнительной власти России, субъектов РФ, органами местного самоуправления, владельцами автомобильных дорог, организациями и гражданами в связи с дорожным движением, его организацией, управлением и регулированием;

принятие законопроекта будет способствовать устойчивому функционированию единой транспортной системы страны, что является одной из основ для решения политических задач государства по обеспечению обороноспособности, национальной безопасности, развитию экономики, социальной сферы и культуры России.

Следует упомянуть, что первоначальным вариантом проекта комментируемого Закона предлагалось КоАП РФ дополнить статьей 12.38 «Несоблюдение требований законодательства Российской Федерации в области организации дорожного движения». Названной статьей проектировалась административная ответственность за размещение объекта капитального строительства с нарушением требований к обеспечению эффективности организации дорожного движения, за несоблюдение документации по организации дорожного движения и за отсутствие КСОДД для территории муниципального образования либо его части. Однако в ходе работы над законопроектом положения, касающиеся внесения изменений в данный Кодекс, из него были исключены.

Примечания

16

pravo.gov.ru, 2016, 18 апреля.