Федеральная служба безопасности в правозащитном механизме

Елена Михалукова

Государственная безопасность, наряду с общественной безопасностью и национальной обороной, являются основными приоритетами национальной безопасности, под которой понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, и которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Глава 1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Правовое положение и организационно-правовая структура Федеральной службы безопасности

Правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция Российской Федерации, ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Деятельность ФСБ РФ осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Федеральная служба безопасности (ФСБ РФ) — это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации (ст. 1 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ).

Н. И. Глазунова отмечает, что «система — это определенное множество взаимосвязанных компонентов (подсистем), образующих устойчивое единство, целостность, обладающую интегральными свойствами и закономерностями, сфокусированным, системным качеством»³.

Единство предполагает наличие общих, единых для всей системы целей и задач, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации.

Централизация обозначает вертикальную структуру управления с четкой иерархией и подчинением нижестоящих органов вышестоящим во главе с единоличным органом, возглавляющим данную систему.

Руководство деятельностью федеральной службы безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами осуществляется Президентом РФ (Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁴). В рамках такого руководства Президент РФ утверждает Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и структуру органов федеральной службы безопасности (см.: Указ Президента РФ от 11.08.2003 г. №960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»⁵, далее — Положение о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960).

Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти и возглавляет всю систему государственных органов исполнительной власти. В систему последних входит и федеральная служба безопасности, поэтому Правительство РФ обладает определенными полномочиями в отношении регламентации ее функционирования. Правительство РФ соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность ФСБ России в части, касающейся взаимодействия ФСБ России с федеральными органами исполнительной власти, а также определяет порядок финансового, материального и социально-бытового обеспечения официальных представителей, советников и специалистов органов федеральной службы безопасности в иностранных государствах.

Перечень органов федеральной службы безопасности, формирующих ее систему, в самом общем виде представлен в ст. 2 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ и в ст. 5 Положения о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960 (см.: Приложение 1). Однако указанные акты не дают полного представления о структуре Федеральной службы безопасности. Причиной тому является требование ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. №5485—1 «О государственной тайне»⁶ об отнесении информации о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, что применительно к рассматриваемому ведомству и определяет его структуру, к сведениям, составляющим государственную тайну⁷.

К органам ФСБ РФ относятся территориальные органы безопасности — управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам РФ.

Следует отметить, что территориальные органы исполнительной власти существуют в любом федеративном государстве как органы, воспроизводящие компетенцию центрального аппарата на местах, применительно к региональным и местным условиям деятельности. В зависимости от конкретной территориальной компетенции они бывают четырех типов: межрегиональные (окружные), субъекта РФ, межмуниципальные (межрайонные), районные. В зависимости от подчиненности они могут быть федеральными и субъектов РФ.

Общий порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти регулируется разд. 5 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»⁸.

Следующая группа органов ФСБ РФ — это органы безопасности в войсках, то есть управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ (далее — ВС РФ), других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления. Их статус регулируется Положением об управлениях (отделах) ФСБ РФ в ВС РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках), утвержденным Указом Президента РФ от 07.02. 2000 г. №318⁹ (далее — Положение об отделах ФСБ РФ в ВС РФ от 07.02. 2000 г. №318).

В соответствии с п. 6 Положения об отделах ФСБ РФ в ВС РФ от 07.02. 2000 г. №318 в систему органов безопасности в войсках входят:

— Управление военной контрразведки (3 Управление) Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее именуется 3 Управление);

— управления и отделы ФСБ РФ по военным округам и флотам, округу Военно-воздушных сил и противовоздушной обороны, войскам национальной гвардии Российской Федерации, группам войск, объединениям центрального подчинения;

— отделы ФСБ РФ по объединениям, соединениям, воинским частям, гарнизонам, военным образовательным учреждениям профессионального образования, организациям Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Структура и организация деятельности 3 Управления определяются положением о нем, утверждаемым директором ФСБ России.

В системе органов безопасности в войсках образуется коллегия, в состав которой входят начальник 3 Управления (председатель коллегии), его первый заместитель и заместители (по должности), а также другие руководящие сотрудники 3 Управления и органов безопасности в войсках, включаемые в состав коллегии директором ФСБ России по представлению начальника 3 Управления.

Структура и штаты органов безопасности в войсках устанавливаются и изменяются директором ФСБ России по представлению начальника 3 Управления.

К третьей и четвертой группе органов федеральной службы безопасности относятся:

управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы ФСБ России) (ст. 8, 11.1 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ);

другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности) (ст. 8 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ).

Отделы или отделения в городах и районах субъектов РФ органами федеральной службы безопасности не являются и представляют собой структурные подразделения названных территориальных органов безопасности¹⁰.

К органам федеральной службы безопасности относятся также организации и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности, в том числе: авиационные подразделения; центры специальной подготовки; подразделения специального назначения, предприятия; образовательные и научные организации; экспертные, судебно-экспертные; военно-медицинские подразделения и организации; военно-строительные подразделения и др.

Распоряжением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. №1348-р утвержден Перечень федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении ФСБ России¹¹.

ФСБ РФ является юридическим лицом, имеет действительное и условное наименования, эмблему, флаг и знамя, учреждаемые Президентом РФ, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, соответствующие печати, штампы, счета, в том числе валютные, в банках и других кредитных организациях (Указ Президента РФ от 13 ноября 1999 г. №1513 «Об учреждении геральдического знака — эмблемы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»¹², Указ Президента РФ от 22 апреля 2010 г. №499 «Об учреждении флага и знамени Федеральной службы безопасности Российской Федерации»¹³).

Таким образом, ФСБ РФ — это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации. В своей деятельности органы безопасности руководствуются следующими нормативно-правовыми актами: Конституцией Российской Федерации; ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ, Положением о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960 и иными нормативными правовыми актами.

1.2. Полномочия органов Федеральной службы безопасности

Полномочия органов ФСБ РФ обозначены в Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960 (ст. 1) согласно которому ФСБ РФ осуществляет государственное управление в области:

— обеспечения безопасности Российской Федерации,

— борьбы с терроризмом,

— защиты и охраны государственной границы Российской Федерации,

— охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов,

— обеспечивает информационную безопасность Российской Федерации

— реализует основные направления деятельности органов ФСБ РФ, определенные законодательством Российской Федерации,

— координирует контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Основными задачами ФСБ России являются:

1) управление органами безопасности (п. 1 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

2) информирование Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации (п. 2 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

3) выявление и пресечение разведывательной деятельности специальных служб иностранных государств (п. 3 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

4) координация контрразведывательных мероприятий (п. 4 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

5) выявление и пресечение преступлений, отнесенных к подведомственности ФСБ РФ (п. 5 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

6) взаимодействие с федеральными органами государственной власти в сфере борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации и пр. (п. 6 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

7) борьба с терроризмом и с диверсионной деятельностью (п. 7 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

8) разведывательная деятельность (п. 8, 9 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

10) защита и охрана государственной границы (п. 10 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

11) защита сведений, составляющих государственную тайну, и противодействие иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку (п. 11 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

12) обеспечение производства по делам об административных правонарушениях отнесенных к подведомственности органов ФСБ РФ (п. 12 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

13) обеспечение безопасности Российской Федерации путём повышения экономического, научно-технического и оборонного потенциала (п. 13 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

14) обеспечение информационной безопасности (п. 14 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960);

15) обеспечение криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи (п. 15 ст. 8 Положении о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960).

Управление федеральной службой безопасности осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности через указанный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Как уже было указано выше, органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности является ФСБ России.

Таким образом, непосредственное управление федеральной службой безопасности осуществляется Директором ФСБ России, назначаемым на должность и освобождаемым от должности Президентом РФ. Данное управление осуществляется директором через ФСБ России и ее территориальные органы. Тем самым Закон подчеркивает главенствующую роль ФСБ России в системе органов федеральной службы безопасности.

Полномочия Директора ФСБ России урегулированы Положением о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960 и Регламентом ФСБ России, утвержденным приказом ФСБ России от 18 сентября 2008 г. №464¹⁴. Директор ФСБ России несет ответственность за выполнение задач, стоящих перед органами безопасности, организует работу ФСБ России, руководит деятельностью органов безопасности, устанавливает полномочия должностных лиц органов безопасности по решению ими оперативно-служебных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции, представляет ФСБ России в отношениях с другими органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает от имени ФСБ России договоры, соглашения и другие документы гражданско-правового характера, а также осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации.

Более детально полномочия Директора ФСБ России закрепляются п. 11 Положения о ФСБ РФ от 11.08.2003 г. №960. Их условно можно подразделить на следующие группы:

1) относящиеся непосредственно к реализации направлений деятельности органов федеральной службы безопасности;

2) относящиеся к организации деятельности федеральной службы безопасности;

3) относящиеся к кадровому делу.

По состоянию на 23 апреля 2015 г. должность Директора ФСБ России в соответствии с Указом Президента от 12 мая 2008 г. №750¹⁵ занимает А. В. Бортников — генерал армии; имеет государственные награды: орден «За заслуги перед Отечеством» IV, III и II степени, орден «За военные заслуги», орден Почета, орден Дружбы, 6 медалей; награжден также наградами ряда зарубежных стран.

Основные направления деятельности ФСБ России обозначены в ст. 8 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ, в соответствии с которой деятельность органов ФСБ РФ осуществляется по следующим основным направлениям:

— контрразведывательная деятельность (ст. 9 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ);

— борьба с тероризмом (ст. 9.1 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ);

— борьба с преступностью (ст. 10 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ);

— разведывательная деятельность (ст. 11 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ);

— пограничная деятельность (ст. 11.1 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ);

— обеспечение информационной безопасности (ст. 11.2 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ).

Иные направления деятельности органов федеральной службы безопасности определяются федеральным законодательством. Так, Указом Президента РФ от 14 января 2013 г. №23 «О федеральных органах исполнительной власти, ответственных за определение мер по обеспечению безопасности судоходства в зонах безопасности, установленных вокруг искусственных островов, установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также мер по обеспечению безопасности таких искусственных островов, установок и сооружений»¹⁶, что вокруг искусственных островов, установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, создаются зоны безопасности (максимум 500 м от каждой точки внешнего края острова, установки, сооружения), меры по обеспечению безопасности указанных объектов определяют Минтранс России, ФСБ России и Минобороны России.

При этом деятельность органов ФСБ РФ строится на условиях взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти, «под которым следует понимать основанную на законе и подзаконных нормативных правовых актах деятельность органов, осуществляемую в пределах их компетенции, согласованную по целям, стратегическим и тактическим задачам, месту, времени и средствам реализации, выражающуюся в обеспечение единства действий при принятии решении силами ФСБ РФ и другими федеральными органами исполнительной власти, путем обмена информацией, совместной разработке и реализации комплексной системы мер и отдельных мероприятий и взаимного использования всех имеющихся в распоряжении сил, средств и методов по обеспечению безопасности личности, общества и государства, борьбы с преступностью и общественного порядка»¹⁷.

ФСБ России организует свою деятельность в соответствии с утверждаемыми в установленном порядке планами на основе ежегодных Посланий Президента Российской Федерации.

В целях обеспечения взаимодействия граждан Российской Федерации с органами ФСБ РФ, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. №842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»¹⁸, Приказом ФСБ России от 18.09.2008 №464 (ред. от 30.12.2015) «Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации»¹⁹ (далее — Регламент ФСБ РФ от 18.09.2008 №464) образован Общественный совет при ФСБ России.

Таким образом, ФСБ РФ осуществляет государственное управление в области: обеспечения безопасности Российской Федерации, осуществляя основные направления деятельности: контрразведывательная деятельность (ст. 9 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ); борьба с тероризмом (ст. 9.1 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ); борьба с преступностью (ст. 10 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ); разведывательная деятельность (ст. 11 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ); пограничная деятельность (ст. 11.1 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ); обеспечение информационной безопасности (ст. 11.2 ФЗ о ФСБ от 03.04.1995 №40-ФЗ).

Примечания

3

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: учебник. М., 2015. С. 386

4

О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Рос. Федерации от 21.05.2012 №636 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 29.12.2016 №727) // Российская газета. 2012. №114.; Собрание законодательства Российской Федерации. 2017. №1 (ч. I). Ст. 149.

5

Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 11.08.2003 №960 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 07.12.2016 №656) // Российская газета. 2003. №161.; 2016. №50. Ст. 7077.

6

О государственной тайне: закон Рос. Федерации от 21.07.1993 №5485—1 (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 08.03.2015 №23-ФЗ) // Российская газета. 1993. №182.; 2015. №52.

7

Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону «О Федеральной службе безопасности» (постатейный) / М. И. Петров. М.: Деловой двор, 2016. С. 16.

8

О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства Рос. Федерации от 19.01.2005 №30 (в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 30.01.2015 №83) // Российская газета. 2005. №12.; 2015. №6. Ст. 965.

9

Об утверждении Положения об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органах безопасности в войсках): указ Президента Рос. Федерации от 07.02.2000 №318 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 07.12.2016 №657) // Российская газета. 2000. №31.; Собрание законодательства Российской федерации. 2016. №50. Ст. 7078.

10

Сумин А. А. Комментарий к Федеральному закону «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» / А. А. Сумин. М.: НОРМА, 2016. С. 13.

11

Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении ФСБ России: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 12.08.2010 №1348-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. №33. Ст. 4464.

12

Об учреждении геральдического знака — эмблемы Федеральной службы безопасности Российской Федерации (вместе с «Положением о геральдическом знаке — эмблеме Федеральной службы безопасности Российской Федерации»): указ Президента Рос. Федерации от 13.11.1999 №1513 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 22.04.2010 №499) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №48. Ст. 5828.; 2010. №17. Ст. 2054.

13

Об учреждении флага и знамени Федеральной службы безопасности Российской Федерации (вместе с «Положением о флаге Федеральной службы безопасности Российской Федерации», «Положением о знамени Федеральной службы безопасности Российской Федерации»): указ Президента Рос. Федерации от 22.04.2010 №499 // Российская газета. 2010. №90.

14

Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации: приказ ФСБ России от 18.09.2008 №464 (в ред. приказа ФСБ России от 30.12.2015 №817) // Российская газета. 2008. №213.; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 10.02.2016.

15

О директоре Федеральной службы безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 12.05.2008 №750 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. №20. Ст. 2320.

16

О федеральных органах исполнительной власти, ответственных за определение мер по обеспечению безопасности судоходства в зонах безопасности, установленных вокруг искусственных островов, установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также мер по обеспечению безопасности таких искусственных островов, установок и сооружений: указ Президента Рос. Федерации от 14 января 2013 г. №23 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. №3. Ст. 174.

17

Хабибулина А. А. Теоретико-правовые основы деятельности ФСБ России в сфере обеспечения финансовой безопасности: автореф. дис.… канд. юрид. наук: 12.00.01. Казань, 2013. С. 10.

18

О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам: указ Президента Рос. Федерации от 04.08.2006 №842 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 23.05.2013 №508) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №32. Ст. 3539.; 2013. №21. Ст. 2625.

19

Об утверждении Регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации: приказ ФСБ России от 18.09.2008 №464 (в ред. приказа ФСБ России от 30.12.2015 №817) // Российская газета. 2008. №213.; Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 10.02.2016.