Проблемы правового регулирования договора государственного (федерального) займа в России

Вадим Залевский, 2016

В работе ставятся и анализируются важные для гражданского права проблемы, ранее не привлекавшие должного внимания специалистов. На основании законодательства, доктрины и обширной судебной практики автором анализируются понятие, правовая природа, форма и содержание договора государственного (федерального) займа, особенности его обеспечения и прекращения. Для преподавателей и студентов юридических учебных заведений, практикующих юристов.

Глава 1. Понятие и правовая природа договора государственного (федерального) займа

Договор государственного займа в системе смежных юридических категорий.

Сложность исследования тематики государственного займа выявляется уже на стадии осмысления правовых категорий, используемых в данной области. Реалии таковы, что вопрос содержания и соотнесения базовых терминов «государственного займа», «государственного кредита», «государственных долговых обязательств», «государственных заимствований», «государственных гарантий» никогда не был предметом комплексного анализа, а, в лучшем случае, затрагивался эпизодически.

Принимая во внимание, что отношения государственного займа регулируются, как гражданским, так и финансовым правом сегодня необходимо унифицировать ключевые понятия, построив систему четких и однозначных категорий, позволяющую избегать двусмысленностей.

Действующий ГК РФ, а вслед за ним и БК РФ впервые в отечественной истории выделили договор государственного займа, как особую разновидность общегражданского займа, охарактеризовав его основные черты¹.

В соответствие со статьей 817 ГК РФ по договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а заимодавцем — гражданин или юридическое лицо. Согласно статье 6 БК РФ: государственный или муниципальный заем (заимствование) — передача в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

В определении, данном в ГК РФ, законодатель отразил суть отношений государственного займа, складывающихся в России с конца XVIII века, и зародившихся в Европе еще в XII веке н.э. Широкий круг займодавцев и оформление посредством выпуска и распространения ценных бумаг стали исходными особенностями договора государственного займа. Что касается определения данного в БК РФ, то оно является расширительным по сравнению с ГК РФ, поскольку не содержит упоминания об эмиссии ценных бумаг, как форме договора.

Именно форма договора по действующему законодательству лишает государственный заем характера универсальности в кредитных отношениях государства, не позволяя отнести к нему письменный договор между юридическим лицом и правительством о предоставлении средств на возвратной и платной основе. Последствиями данного подхода законодателя, на наш взгляд, является распространение на займы правительства, не оформленные посредством эмиссии ценных бумаг, общих положений о договоре займа и, таким образом, о возможности изменения, в установленном порядке, условий сделки (в противовес п.4 ст.817 ГК РФ о недопустимости изменения условий выпущенного в обращение государственного займа). Правомерность заключения вышеуказанных договоров правительством не подвергается сомнению, однако проблема видится в их названии. По сути, данные займы являются также государственными, а, следовательно, без дополнительных разъяснений существа договора в конкретном случае не обойтись.

В настоящее время, сопоставив нормы о договорах общегражданского займа и государственного займа, можно детализировать вышеуказанную специфику последнего.

Серьезная проблема, с которой приходится столкнуться, рассматривая различные аспекты участия государства в заемно-кредитных отношениях, это противоречивые, порой диаметрально противоположные подходы к использованию терминов «государственный заем» и «государственный кредит», которые формируются в ключе общей дискуссии о смысле, вкладываемом в понятия «кредит» и «заем».

Схема №1. Соотношение договоров общегражданского и государственного займа

По этимологическому происхождению слово кредит представляет собой синоним доверия (от лат. credere — верить; «кредит — доверие, вера, в долг, дача и прием денег или товаров на счет, на срок»²), реже — платежеспособности³.

В экономическом обороте кредит выступает универсальным понятием, охватывающим обширный круг отношений, включающих предоставление денежных средств в долг с последующим возвратом в любой форме; предоставление вещей, определенных родовыми признаками, с обязанностью возвратить равное количество полученных вещей того же рода и качества; предоставление отсрочки платежа за полученное имущество, выполненные работы, по иным обязательствам. Исходя из этого, кредит может выступать как самостоятельным отношением, так и элементом, входящим в состав другого.

Гражданское право оперирует рассматриваемым термином в более узком смысле. Речь идет о кредитном договоре, по которому банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуется предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее (ст. 819 ГК РФ); товарном кредите, предусматривающем обязанность одной стороны предоставить другой стороне вещи, определенные родовыми признаками (ст. 822 ГК РФ), и коммерческом кредите в виде предоставления отсрочки, рассрочки платежа, предварительной оплаты товара (работы, услуги) либо аванса (ст. 823 ГК РФ).

Используемое в законе понятие кредита не охватывает в полном объеме указанные абзацем выше экономические отношения, часть их именуется займом. Более того, именно займу гражданское право придает характер универсальности, а кредитный договор является особой, самостоятельной разновидностью отношений займа⁴.

По договору займа одна сторона (заимодавец) передает в собственность другой стороны (заемщику) деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а заемщик обязуется возвратить заимодавцу такую же сумму денег (сумму займа) или равное количество других полученных им вещей того же рода и качества (ст. 807 ГК РФ).

Несмотря на изначальную общность и сходность регулируемых отношений, термины заем и кредит, с правовой точки зрения не могут употребляться в качестве синонимов, имея специальную область применения. Данное однозначное положение обусловлено четкими определениями, данными кредиту и займу в гражданском законодательстве, чего нельзя сказать относительно аналогичных отношений с участием государства.

Термины «государственный кредит» и «государственный заем» тесно переплелись в отечественной науке и практике уже в конце XVIII — начале XIX века. При этом «государственный заем» изначально имел более конкретное содержание, в официальных актах той эпохи, посвященных привлечению денежных средств в казну, использовался именно он. «Государственный кредит» выступал общим понятием, объединявшим все долговые обязательства государства, включая эмиссию денежных знаков. Четкого разграничения терминов ни в законодательстве, ни в теории мы не найдем. Закон оперировал рассматриваемыми понятиями как данностью, не раскрывая их содержания⁵. Все без исключения базовые труды XIX — XX веков, посвященные данным отношениям, содержали в названии слова «государственный кредит» и вели речь о государственных займах⁶.

Подобный подход сохранился и в советский период. Государственным кредитом называлась совокупность отношений, в котором должником являлось государство. В.Н.Твердохлебов в 20-х годах ограничивал их государственным займом⁷. Позднее государственным кредитом стали называть также отношения по привлечению временно свободных средств населения во вклады в сберегательных кассах⁸. Под государственным кредитом понималось также дополнительное финансирование общественных потребностей сверх текущих расходов государства⁹, иначе говоря, операции по предоставлению средств из государственного бюджета хозяйствующим субъектам на возвратной основе, так называемые «бюджетные ссуды» (в начале 90-х — «государственные кредиты»¹⁰).

Таким образом, в процессе развития общественных отношений, в понятии государственного кредита произошло умножение и смешение смыслов. Противоречия видны при рассмотрении отношений по привлечению и предоставлению государством денежных средств через призму категорий действующего законодательства — понятие государственного кредита с правовой точки зрения далеко не всегда совпадает с вкладываемым в него экономическим содержанием.

Узкое определение государственного кредита как исключительно отношений (урегулированных правовыми нормами) по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения¹¹ по содержанию совпадает с легальным определением государственного займа.

Широкая трактовка государственного кредита, согласно которой он представляет совокупность кредитных отношений, в которых одной из сторон является государство, а кредиторами или заемщиками — физические и юридические лица, выделяет государственные займы как основную форму государственного кредита (государство выступает в качестве должника)¹², а, следовательно, также стоит на позиции отождествления рассматриваемых категорий с той лишь разницей, что к государственному кредиту дополнительно отнесены сделки, где государство выступает в качестве кредитора.

Л.Г.Ефимова констатировала, что «кредит, в котором заемщиком является государство, традиционно называется государственным займом, а не государственным кредитом»¹³. Однако анализ работ на эту тему показывает, что данный оправданный подход пока не стал обычным ни для экономики, ни для финансового права.

Сложность описанной ситуации усугубляется отсутствием четкого определения государственного кредита в нормативных актах. Не смотря на объективные особенности и традиционное выделение в отдельный вид кредита наряду с банковским, коммерческим и кредитом частных лиц категория государственного кредита не нашла места в системах гражданского и финансового законодательства. В общую же конструкцию кредитного договора введение данных отношений невозможно по субъектному признаку кредитора.

Таким образом, нормативному определению государственного займа «de facto» соответствует лишь многозначное теоретическое понятие государственного кредита. То, что в теории принято называть государственным кредитом на практике представляет совокупность самостоятельных видов договоров.

Договоры, в которых государство выступает в качестве должника:

• государственный заем;

• кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций;

Данные сделки вместе с государственными гарантиями объединены БК РФ в новое понятие «государственные заимствования», входящее в более общее понятие «долговые обязательства РФ» которое помимо вышеназванных форм включает переоформленные в государственный долг РФ на основании федеральных законов долговые обязательства третьих лиц; соглашения и договоры, в том числе международные, заключенные от имени России, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Договоры, в которых государство выступает в качестве кредитора:

• бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах;

• налоговый кредит — задолженность организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет;

• государственный кредит — предоставление средств иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям.

К числу проблем взаимодействия финансовой и гражданско-правовой науки автор относит вопрос о соотношении институтов государственного займа и государственной гарантии. Исходя из легального определения государственного займа, представляется не корректным мнение, согласно которому, «к государственному займу необходимо отнести и гарантированные государством займы, так как в конечном итоге, источником выплаты по ним является государственный бюджет,… а также займы, выпущенные предприятиями, находящимися в государственной собственности, поскольку их доходы и расходы полностью огосударствлены, и включаются в доходные и расходные статьи бюджета»¹⁴.

Действительно, с экономической точки зрения государственные гарантии могут рассматриваться как форма отсроченного финансирования расходов бюджета, которая изначально предполагает, что заемщик вернет не все полученные средства, либо вернет их несвоевременно. Однако нельзя не признать, что выдача гарантии сама по себе не влечет ни передачу средств в казну, ни выплату их из казны, а отправной точкой служит ненадлежащее исполнение должником своего обязательства.

В этой связи, соотнесение терминов «государственные заимствования», «государственный заем» и «государственная гарантия» в БК РФ можно назвать неудачным. Согласно ст. 89 БК РФ государственные заимствования осуществляются в форме государственных займов и государственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц.

Немаловажным в рассматриваемом вопросе является то, за кого государство дает гарантию, поскольку оно разделяет с кредиторами риски невозврата средств. Государственные гарантии справедливо относят к инструментам активной экономической политики правительства, необходимые, в частности, для того, чтобы привлечь инвесторов к финансированию проектов, реализация которых имеет общественное значение. Кроме того, использование государственной гарантии позволяет уменьшить расходы на выплату процентов по займу/кредиту за счет снижения рисков кредитования.

Тем не менее, поскольку предоставление государственной гарантии не означает, что займополучателем становится государство, включение займов и кредитов, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками в состав государственных заимствований с точки зрения устоявшейся правовой терминологии представляется ошибочным. В том же БК РФ, в статье 115, государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарант по государственной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству, за исключением гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг РФ, когда может предусматриваться солидарная ответственность гаранта.

Государственная гарантия как способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств в гражданском законодательстве не упоминается, что само по себе является пробелом и требует соотнесения, введенного в бюджетное законодательство понятие «государственная гарантия» с гражданско-правовыми терминами «банковская гарантия» и «поручительство».

От банковской гарантии государственная гарантия отличается тем, что имеет, в отличие от первой, акцессорный характер. От поручительства — отсутствием договорных отношений между гарантом и кредитором, а также тем, что гарант по государственной гарантии, по общему правилу, в отличие от поручителя несет субсидиарную, а не солидарную ответственность по долгам принципала. В науке, государственную гарантию рассматривают, как правило, близкой к договору поручительства. Л.А. Новоселова называет государственные гарантии особым видом поручительства¹⁵. В. Кокорев пишет, что «государственная гарантия по своей гражданско-правовой природе является поручительством, но никак не гарантией»¹⁶.

Дополнительного внимания требует вопрос о соотношении непосредственно государственной гарантии (ст. 115 БК РФ) и договора о предоставлении государственной гарантии (ст. 97 БК РФ), поднятый в статье М.В. Елизарова¹⁷. На наш взгляд, категорические выводы автора об их разделении и отнесении договора о предоставлении государственной гарантии к самостоятельному обязательству предварительного характера, сделанные на фоне смешения понятий государственной гарантии и договора поручительства, является ошибочным. Реальность такова, что договор о предоставлении государственной гарантии является, по сути, формой закрепления и существования последней. Данный подход лишает почвы потенциальные разночтения закона.

Таким образом, к настоящему времени в системе нормативного регулирования заемно-кредитных отношений с участием государства сформировалась сложная система категорий несколько отличная от сложившихся в науке стереотипов. Из рассмотренных нами терминов наиболее прозрачным является государственный заем, получивший легальное определение в ГК РФ, а в БК РФ четко соотнесенный с более общими понятиями «государственные заимствования» и «государственные долговые обязательства»¹⁸. Отвечая родовым признакам договора займа, государственный заем обладает такими особенностями как оформление исключительно посредством эмиссионных государственных ценных бумаг, на определенный срок (до 30 лет) и на условиях возмездности.

Дефиниция же государственного кредита, претерпев существенную эволюцию, до настоящего времени не получила нормативного закрепления в своем универсальном значении. В реалиях действующей системы, круг применения термина «государственный кредит», ограниченный отношениями по предоставлению государством денежных средств определенному кругу субъектов — иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям (ст. 122 БК РФ) неоправданно сужен до отдельной разновидности. Это обусловливает, на наш взгляд, необходимость введения в законодательство России наряду с нормами, посвященными государственному займу общих положений о государственном кредите, в которых, наконец, следует сформулировать его понятие и дать основные принципы. Правильным, думается, будет отнесение к государственному кредиту обязательств по предоставлению Российской Федерацией денежных средств гражданам, юридическим лицам, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иностранным государствам на возвратной, платной и срочной основе.

Правовая природа и система нормативного регулирования отношений государственного займа.

Специфика отношений по договору государственного займа, обусловленная сложным взаимопроникновением и взаимовлиянием публично-правовых и частноправовых элементов, в том числе соединением государством публичной власти и гражданской правосубъектности, ставит массу вопросов в области конституционного, гражданского, финансового и международного права.

Осмысливая существующие доктрины по указанному вопросу, приходится констатировать, что правовая природа отношений государственного займа является недостаточно определенной. Границы финансово-правового и гражданско-правового регулирования рассматриваемых отношений подвижны и постоянно корректируется законодателем, пытающимся конъюнктурно маневрировать между публичным и частным интересом. При этом отсутствие четкого разграничения указанных сфер негативно сказывается на защите прав государственных кредиторов. В связи с чем, детальное исследование правовой природы государственного займа является актуальным и необходимым делом. Одновременно подчеркнем, что проблемы государственного долга редко обсуждаются в чисто правовой плоскости, осложняясь экономическими и политическими аспектами.

В целях настоящего исследования важно определиться с ключевыми функциями и принципиальными особенностями государственных заемных операций. К первым относят, прежде всего, покрытие бюджетного дефицита, антиципацию бюджетных доходов; уплату процентов по ранее заключенным займам; покрытие обязательств по платежному балансу и поддержке денежного обращения; финансирование дополнительных программ хозяйственного и социально-культурного строительства без ожидания поступления обычных бюджетных доходов. Займы выступают альтернативой увеличения налогового бремени при чрезвычайных расходах, позволяя правительству покрывать их таким образом, что налогоплательщик не чувствует сразу всей тяжести дополнительных расходов.

Формально отказываясь в гражданских правоотношениях от властных методов, государство преследует цель обеспечения финансовыми ресурсами общественных потребностей. Именно оптимизация достижения данной цели обусловливает замену финансового правоотношения (налога) на гражданское правоотношение (добровольный заем). Гражданский договор как согласование воли равноправных субъектов выступает самостоятельным эффективным инструментом привлечения денежных средств. Но, отождествляясь с обычным заемщиком, государство не обладает в полной мере хозяйственными функциями и исполнение гражданско-правовой обязанности «de facto» неразрывно связывается с государственным бюджетом, через финансовые правоотношения.

Очевидная самобытность кредитования государства была отмечена отечественными учеными уже в первой половине XIX века. М.Ф.Орлов писал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный, кроме имени и цели имеют мало подобия»¹⁹. А. Залшупин полагал, что «государственный кредит ничего общего, кроме одного названия, с частным кредитом вообще не имеет»²⁰.

Среди специфических черт государственных заимствований называются приоритет публичной власти в финансовых отношениях, связанных с государственным долгом; невозможность юридического принуждения государства к уплате долгов (за исключением международно-правовых санкций); отсутствие, как правило, специального обеспечения долга; непроизводительный, с экономической точки зрения, характер; источник погашения. Нормы, регулирующие отношения государственного займа, содержатся в различных отраслях законодательства, в связи с чем положения гражданского права невозможно применять вне совокупности с иными нормами. Учитывая, что приоритет применения нормативно-правового акта определяется из отраслевой принадлежности правоотношений, выступающих объектом правового регулирования, чрезвычайно важно точно определить в каких случаях вопросы государственного займа регулируются публичным, а в каких частным правом.

В советском финансовом праве признавалось, что основу государственного кредита составляли отношения займа. Однако при этом положения Гражданского кодекса РСФСР о займе на него не распространялись. По господствующей доктрине отношения, возникающие в связи с организацией и осуществлением операций в области государственного кредита, считались отличными от отношений, возникающих в договоре займа, регулируемых гражданским правом, поскольку размер, условия займа определялись, изменялись самим дебитором — государством. В связи с этим государственный кредит был отнесен к финансово-правовым институтам²¹.

Подобный подход культивируется в финансовом праве и по сей день. Так, в одном из широко используемых учебных пособий под редакцией Н.И. Химичевой делается вывод, что отличительные черты частного и государственного кредита служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита²².

Пытаясь обосновать свое мнение, еще один сторонник рассматриваемой концепции А.Д.Селюков, пишет, например, что основанием «позволяющим включать совокупность правовых норм по поводу государственного или муниципального займа… в структуру финансового права есть то, что деньги переходят к государству или муниципалитетам. А это уже компетенция финансового права… Также надо учитывать, что погашение долга по государственным и муниципальным заимствованиям осуществляется, как правило, за счет бюджетных средств, планируемых ежегодно в законе о бюджете»²³.

Далее А.Д. Селюков соотносит финансово-правовое и гражданско-правовое регулирование рассматриваемых отношений: «Что касается непосредственного оформления отношений между кредиторами и должниками государственного или муниципального долга, то к ним применяются договоры гражданско-правового характера. При этом содержание данных договоров, как правило, включает элементы публично-правового характера, в том числе цели, предмет договоров, субъектный состав, процедурные вопросы и др.»²⁴.

Оставим за рамками критики формулировки автора, а обратим внимание на главную, на наш взгляд, ошибку — мысль о превалирующем характере финансового права в отношениях государственного займа и лишь гражданско-правовой форме соответствующих договоров. С попытками ряда ученых включать все отношения государственного займа в систему финансового права согласиться нельзя.

Корректировка направлений финансовой деятельности государства повлекла за собой вывод за границы финансовых целого ряда правоотношений. К их числу, безусловно, относится и договор государственного займа, регулируемый нормами гражданского права.

При этом операции по привлечению денежных средств в казну посредством займов не ограничиваются схемой «займодавец — заемщик», а более разнообразны. По справедливому замечанию М.В. Карасевой²⁵, отношения, «опосредующие организацию государственного внутреннего долга», по прежнему принадлежат финансовому праву. Она же выделила следующие критерии финансовых правоотношений: отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований; строятся на правовом регулировании главным образом, с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого являются: обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения²⁶.

Среди них можно назвать отношения, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства:

• по установлению верхнего предела государственных заимствований и размера конкретного государственного займа;

• по определению условий эмиссии и обращения государственных долговых обязательств;

• по обеспечению затрат на размещение и погашение государственных долговых обязательств, а также на выплату доходов по ним;

• по использованию сумм государственных займов.

Кроме того, следует указать на правоотношения по назначению органа уполномоченного представлять государство в отношениях займа; по включению в компетенцию ЦБ РФ обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Для финансово-правовых отношений характерно выступление в качестве субъекта правоотношений государственного органа, который наделен властными полномочиями, разрешение возникающих споров в административном порядке. В качестве критерия возможно использовать подход Л. Эннекцеруса, утверждавшего, что «действительно решающим моментом для установления публично-правовой природы правоотношений является то, участвует ли в правоотношениях публичная организация — носитель публичной власти как таковой, то есть в этом своем качестве (теория субъекта)»²⁷.

Вполне логичную схему финансово-правового регулирования сферы государственного долга, предложенную выше, некоторые правоведы, по нашему мнению, неоправданно расширяют. Так, авторы учебного пособия по финансовому праву утверждают, что «несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения. Юридические и физические лица, добровольно вступив в отношения по государственному кредиту, обязаны выполнять все условия займа… Основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод государственно-властных велений и государству принадлежит функция управления государственным внутренним долгом…»²⁸.

Анализ описанных отношений через призму действующего законодательства заставляет расставить несколько иные акценты. Государство действительно в одностороннем порядке устанавливает условия договора государственного займа, что, в общем-то, свойственно для гражданско-правовых договоров присоединения (права и обязанности по ценным бумагам изначально определяются эмитентом в одностороннем порядке), а затем предлагает их займодавцу. Условия, на которых заключен заем обязательны не только для займодавца, но, прежде всего для заемщика, поскольку договор относится к односторонне обязывающим. Эмитент в период обращения ценной бумаги не имеет права изменить ее содержание или иным образом восстановить прежнее имущественное положение.

Гражданско-правовая доктрина.

Демократические преобразования, качественно расширившие сферу субъективных прав личности, раздвинули пределы гражданско-правового регулирования. И если выше мы говорили о том, что сфера финансового права сужена, то с гражданским правом произошло как раз наоборот. В.Ф. Яковлев справедливо подчеркивал, что в современном законодательстве РФ нет четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права. Это ведет к пагубным последствиям в экономике, а также к тому, что нарушается принцип равенства сторон в гражданском праве²⁹.

Тот факт, что правильно заключенный заем есть договорное обязательство, связывающее государственную власть, а всякое изменение условий займа, досрочное, не предусмотренное договором, погашение займа или отказ от возврата его являются нарушением договора, представляется одним из важнейших постулатов рассматриваемой нами сферы.

Сошлемся на Н.Б. Новицкого и Л.А. Лунца, писавших, правда, нетрадиционно для своего времени, что договорная природа обязательств по государственным облигациям не вызывает сомнения, поскольку характер данного обязательства определяется как заем (обязательство сводящееся к обратной уплате при известных условиях и в определенные сроки сумм, полученных от подписчиков на заем)³⁰.

Отношения между займодавцем и заемщиком по договору государственного займа не могут быть отнесены к финансово-правовым, в первую очередь, по методу их регулирования, который не имеет ничего общего с властными предписаниями. Для них характерны признаки добровольности, возвратности, срочности и возмездности. Действующее законодательство прямо указывает на гражданско-правовую природу отношений, складывающихся между Российской Федерацией и гражданами/юридическими лицами при выпуске государственных займов (пункты 1 и 5 статьи 817 ГК РФ).

Добровольность государственных займов, закрепленная статьей 75 Конституции Российской Федерации, предопределила договорной характер и гражданско-правовую регламентацию рассматриваемых отношений, для которой свойственна однопорядковая правосубъектность сторон (публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами — пункт 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ).

В законодательство введено довольно жесткое требование, касающееся недопустимости изменения условий государственного займа. По мнению С.А. Хохлова, гражданско-правовое регулирование в отличие от административно-финансовых предписаний создает здесь большие гарантии для займодавцев³¹. Нормы гражданского законодательства олицетворяют принципы диспозитивности, приоритет частного интереса, свободы договора.

Гражданское право исконно и по самой своей структуре было правом отдельной человеческой личности, сферой её свободы и самоопределения³². Основными началами гражданского законодательства выступают равенство участников гражданских правоотношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, судебная защита гражданских прав.

Внешние отличительные признаки гражданских правоотношений: 1) метод защиты; 2) основания возникновения; 3) специфика норм (диспозитивность); 4) способы прекращения³³. В ГК РФ выделены два признака отнесения отношений к не-гражданско-правовым: подчинение одного лица другому, то есть обязанность одного лица следовать указаниям другого; властный характер этого подчинения, то есть публичность подчинения, которая выражается в подчинении лица требованиям органа исполнительной государственной власти³⁴. Доверие к кредитному обязательству основано, прежде всего, на платежеспособности заемщика, убеждении в его желании платить; наличии принудительных мер против него в случае неплатежа; уверенности в получении равноценного возврата.

Настаивая на гражданско-правовой природе договора государственного займа, автор, тем не менее, признает наличие существенной специфики, обусловленной субъектным составом рассматриваемых правоотношений и, прежде всего, спецификой правосубъектности государства как политической организации, которая рассматривается в настоящей работе.

Система нормативного регулирования отношений государственного займа.

Законодательство РФ, посвященное договору государственного займа, условно включает в себя пять уровней нормативного регулирования.

1. Конституция РФ. В соответствии с пунктом 4 статьи 75 Конституции РФ государственные займы размещаются на добровольной основе, а порядок их выпуска определяется федеральным законом. Федеральный конституционный закон «О правительстве РФ» относит к компетенции Правительства РФ управление внутренним долгом.

2. Гражданский кодекс РФ формулирует понятие договора государственного займа, принципы его заключения и изменения. Бюджетный кодекс РФ содержит понятия государственного долга, управления государственным долгом, реструктуризации долга, определяет право государственных заимствований, характеризует предельный объем государственного долга и предельные объемы расходов на обслуживание и погашение долга, эмиссию государственных ценных бумаг, предусматривает программы государственных внешних и внутренних заимствований.

Согласно пункту 3 статьи 114 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ³⁵, порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Использование любых бюджетных средств, в том числе и на погашение внутреннего долга, допускается в соответствии с действующим законодательством только с согласия представительного органа государственной власти — Государственной Думы путем принятия федерального закона о федеральном бюджете на каждый год.

3. Специальные Федеральные законы. Федеральный закон от 29.07.98 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» дает понятие государственной ценной бумаги, формулирует требования к эмиссии государственных ценных бумаг, устанавливает порядок возникновения обязательств РФ и особенности исполнения обязательств по государственным ценным бумагам. Федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год определяет верхний предел государственного долга.

4. Постановления Правительства РФ. В соответствие с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» Правительство РФ утверждает Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, в которых формулируются общие положения об обязательствах данного вида и особенности эмиссии облигаций.

5. Приказы Минфина РФ принимаются во исполнение Постановлений Правительства РФ и утверждают Условия выпуска облигаций, акты ЦБ РФ и ФКЦБ РФ регулируют технические вопросы обращения государственных ценных бумаг.

Схематично структура нормативного регулирования выпуска ценных бумаг представляет собой последовательное принятие и утверждение следующих актов: Федеральный закон о бюджете — Постановление Правительства РФ — Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций — Приказ Министерства финансов РФ — Условия выпуска облигаций.

Гражданское законодательство содержит основу регулирования отношений государственного займа — положения о договоре, о ценных бумагах, об ответственности.

Е.А. Суханов в своей статье об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам указал на ряд противоречий, которые, по его мнению, имеют место при соотнесении финансового и гражданского законодательства в интересующей нас сфере³⁶. В свете настоящего исследования считаем необходимым высказать свою позицию по поставленным вопросам.

Е.А. Суханов подчеркивает, что «согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», рассматривающего отношения государственного займа как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти правомочны утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций «в форме нормативных правовых актов», а не в форме типовых условий договора присоединения (статья 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь, это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменить и (или) «дополнять» содержание таких «нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 12 названного Федерального закона), тем самым обходя на «законном основании» установленный гражданским кодексом запрет…».

Однако усматриваемые в данном случае профессором Сухановым подтекст и противоречия представляются нам не очевидными. В соответствии с пунктом 1 статьи 428 ГК РФ «договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом». Нормативно-правовой акт, изданный федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 11.02.1999 г.)³⁷, представляет собой не что иное, как стандартную форму закрепления условий договора государственного займа.

Сама по себе форма нормативного правового акта, в которые облекаются условия займа, содержит в себе возможность одностороннего изменения ровно настолько, насколько эту возможность содержит любой иной документ с позиции государства как института публичной власти. В этой связи ссылка на часть 2 статьи 12 Федерального закона представляется необоснованной, поскольку она содержит лишь оговорку о порядке опубликования рассматриваемых нормативных актов, изменений и дополнений к ним, но не более.

Более сложным и актуальным представляется вопрос о толковании и применении части 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона, связанный с многочисленными судебными разбирательствами по ОВГВЗ, и также затронутый Е.А.Сухановым в своей статье.

Согласно указанной норме исполнение обязательств Российской Федерации по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации в соответствии с законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Фактически, данная норма расценивается как подтверждение денежных обязательств, исполняемых за счет бюджетных средств. Отсутствие средств в федеральных бюджетах 1998-1999 годов послужило основанием для отказа в удовлетворении требований владельцев ОВГВЗ о своевременном погашении последних.

Комплексный анализ правовых норм, посвященных регулированию договора государственного займа, диктует иное, более логичное и органичное толкование смысла статьи 2 закона. Взяв на себя определенный объем гражданско-правовых обязательств, государство должно заложить сумму по ним в расходной части федерального бюджета на соответствующий год. Функция федерального закона о бюджете суть установление конкретных размеров необходимых платежей. Наступление срока погашения государственных ценных бумаг презюмирует наличие в государственной казне денежных средств для их оплаты. Практика негласного наделения федерального закона о бюджете статусом «определяющего» по отношению к массивам гражданского и финансового законодательства, посвященных государственному займу, представляется порочной. Исходя из данной логики, потенциальная коллизия закона и ГК РФ, БК РФ снимается.

Анализ гражданского и бюджетного кодексов неизбежно приводит к выводу об отсутствии противоречий между их нормами в вопросе заключения и исполнения договора государственного займа, более того последний дословно воспроизводит нормы первого о недопустимости односторонних действий со стороны заемщика, ущемляющих права и законные интересы займодавца. Толкование положений Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», приведенное выше, также не противоречит данному основополагающему принципу. Просто финансовое законодательство вторично в регулировании договора государственного займа по отношению к гражданскому праву.

Таким образом, в настоящее время представляются несостоятельными попытки апеллировать к двойственности финансового и гражданского регулирования в обоснование ненадлежащего исполнения государством своих обязательств. Бюджетное законодательство регулирует не погашение (отдать или не отдать), а только механизм погашения (если должен, то как отдать).

Е.А. Суханов констатирует, что сегодня не прекращаются попытки прямого нормативного закрепления за публично-правовыми образованиями определенных преимуществ и льгот, отсутствующих у других участников гражданского оборота³⁸. На наш взгляд, процесс этот обусловлен характером правоотношений, и не замечать особенности заемщика, означает не защитить кредитора, а породить у него иллюзию невозможности отказа публичной власти от своих обязательств. Одним из вариантов правового регулирования договора государственного займа представляется оформление решения о выпуске государственных ценных бумаг (федерального займа) представительным органом власти в форме федерального закона³⁹.

Таким образом, развитие представлений о договоре государственного займа шло и идет, с одной стороны, через отрицание гражданско-правовой природы договора государственного займа, а, с другой стороны, через обоснование безусловности гражданско-правовых обязательств государства в рассматриваемых отношениях. Данное диалектическое противоречие снимается признанием за договором государственного займа гражданско-правовой природы, осложненной особенностями, обусловленными суверенитетом заемщика.

Гражданско-правовая природа договора государственного займа определяется принципами автономии воли, свободы и равенства субъектов, на которых основаны данные отношения и подразумевает распространение на государственный заем общих положений о договоре займа, диктующих правила его заключения, изменения и прекращения, а также меры обеспечения и ответственности. Вместе с тем существенное влияние на отношения государственного займа оказывают нормы финансового права. Способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств РФ, возникших в результате эмиссии государственных ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством РФ. Общим принципом соотношения отраслевого регулирования рассматриваемых отношений предлагается считать недопустимость блокирования гражданско-правовых обязательств государства финансово-правовыми нормами, которые изначально призваны их обеспечить.

Ключевой особенностью вступления государства в гражданско-правовые отношения займа является привлечение средств для удовлетворения публичных потребностей. Погашение данных обязательств за счет ущемления интересов иных получателей средств федерального бюджета, в том числе социально не защищенных, противоречит реализации конституционных функций государства и общественным интересам в целом. В связи с этим в кризисных ситуациях заемщику при условии справедливой компенсации убытков держателям государственных ценных бумаг должна быть предоставлена легальная возможность в рамках гражданского права отказа от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях, в том числе право на отсрочку (мораторий).

Анализ действующего законодательства, регулирующего отношения государственного займа, позволяет выделить перспективные направления его совершенствования. ГК РФ, БК РФ, федеральные законы не дали ответа на целый ряд вопросов, поэтому обоснованным представляется принятие федерального закона о государственном долге, где следует дать понятие государственного внутреннего и внешнего долга; определить структуру и формы государственных долговых обязательств; разграничить компетенцию органов государственной власти в области заимствований и управления государственным долгом; сформулировать принципы управления государственным долгом; предложить понятие, способы и правила реструктуризации государственных долговых обязательств (конверсия — новация), порядок аудита в сфере государственного долга

Примечания

1

Ни Французский гражданских кодекс, ни Германское гражданское уложение, ни кодифицированные акты США не содержат подобных статей.

2

См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. — Т.2. — М.: Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1955. — С.189.

3

См.: Словарь русского языка в 4-х томах. Т.2. — М.: Русский язык, 1983. — С.124.

4

См.: Суханов Е. Заем и кредит. Финансирование под уступку денежного требования. Банковский вклад. Банковский счет // Хозяйство и право. — 1996. — № 7. — С.9.

5

См.: Свод законов Российской империи. В 16 Т. Т. XI., Ч.II. Кредитный устав / Сост. А.М. Нюренберг. — М.: А.А.Левенсон, 1910.

6

См.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. — М.: Статут (в серии “Золотые страницы российского финансового права”), 1998; Вреден Э. Финансовый кредит. Исследование оснований, существа нормальной области действия, границ, видов и форм общественной займовой системы. — СПб., 1871; Залшупин А.С. Очерки теории государственного кредита. — СПб., 1892; Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1906). Опыт историко-критического обзора. — Харьков, 1907 и др.

7

См.: Твердохлебов В.И. Государственный кредит. Теория и техника. — Л.: Прибой, 1928. — С.5.

8

См.: Цыпкин С.Д. Правовое регулирование государственного кредита в СССР. — М.: Знание, 1977. — С.4.

9

См.: Вавилов Ю.Я. Государственный кредит: прошлое и настоящее. — М.: Финансы и статистика, 1992. — С.73.

10

См., например: Письмо Минфина РФ от 17.07.1992 № 56 “О порядке предоставления государст-венных кредитов на инвестиционные нужды предприятиям инвесторам” // Справочная правовая система ГАРАНТ 5.1.

11

См.: Большой экономический словарь. — М.: Фонд “Правовая культура”, 1994. — С.204-205; Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. 2-е изд. — М.: Юристъ, 1999. — С.445-446; Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — С.302.

12

См.: Финансово-кредитный словарь. — Т.1. — М.: Финансы и статистика, 1984.

13

См.: Ефимова Л.Г. Теория и практика заемно-кредитных правоотношений //Юридический мир. — 2000. — № 1. — С.24-27.

14

См.: Толмачева О.В. Государственные займы в условиях переходной экономики. Диссертация на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. — Екатеринбург, 1999. — С.20.

15

См.: Новоселова Л.А. Поручительство и банковская гарантия как способы обеспечения исполнения обязательства // Гражданин и право. — 2001. — № 10.

16

Кокорев В. Государственные гарантии: как разумное сделать легитимным // Вопросы экономики. — 2001. — № 4. — С.53.

17

Елизаров М.В. Некоторые аспекты соотношения государственной гарантии и поручительства, зафиксированные в одном документе // Экономический лабиринт. — 2001. — № 11.

18

Но нельзя не отметить, что реальная правотворческая практика в ряде случаев данный факт проигнорировала. В частности, ряд кредитных соглашений между Международным банком реконструкции и развития либо Европейским банком реконструкции и развития и Российской Федерацией именовались займами, хотя ценные бумаги при этом не эмитировались (Постановление Правительства РФ от 24.07.1997 № 940 “Об утверждении Соглашения между Российской Федерацией и Европейским банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта постприватизационной поддержки предприятий”; Постановление Правительства РФ от 19.11.1997 № 1455 “О подписании Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения”). Для сравнения, аналогичные сделки с Экспортно-импортными банками Японии и США именовались кредитами (Распоряжение Правительства РФ от 11.12.1997 № 1728-р).

19

См.: Орлов М.Ф. Теория государственного кредита // У истоков финансового права. — М.: Статут, 1998. — С.300.

20

Залшупин А. Очерки теории государственного кредита. — СПб., 1892. — С.37.

21

См.: Гурвич М.А, Советское финансовое право. — М.: Госюриздат, 1952. — С.222

22

См.: Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. — 2-е изд. — М.: Юрист, 1999. — С.447.

23

Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит. Правовое обеспечение. — М.: право и закон, 2000. — С.15.

24

Селюков А.Д. Указ. соч.

25

См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Диссертация на соиск. учен. степ. д-ра. юр. наук. — Воронеж, 1998. — С.6-7.

26

См.: Карасева М.В. Указ. соч. — С.7.

27

Эннекцерус Л. Курс германского гражданского права. — Т.1. Полутом 1. — М.: Иностранная литература, 1949. — С.30.

28

См.: Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И.Химичева. — 2-е изд. — М.: Юрист, 1999. — С.468.

29

См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России. — М.: Изд-во МЦФЭР, 1998. — С.63-64.

30

Новицкий Н.Б., Лунц Л.А, Общее учение об обязательстве. — М.: Юридическая литература, 1950. — С.192.

31

См.: Хохлов С.А. Заем и кредит (гл. 42) // Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Текст, комментарии, алфавитно-предметный указатель / Под ред. О.М.Козырь, А.Л.Маковского, С.А.Хохлова. — М., 1996. — С.426-427.

32

См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — М.: Статут, 1998. — С.309.

33

См.: Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. — М.: Статут, 2000. — С.541-542.

34

См.: Вахнин И. Учет соотношения частного и публичного порядка регулирования при определении условий договоров // Хозяйство и право. — 1998. — № 11. — С.101.

35

СЗ РФ. — 03.08.1998. — № 31. — Ст. 3823.

36

См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовых обязательствам // Вестник ВАС РФ. — 2001. — № 3. — С.120.

37

СЗ РФ. — 18.08.1997. — № 33. — Ст.3895.

38

См.: Суханов Е.А. Указ. соч. — С.119.

39

Подобное предложение рассматривалось при разработке федерального закона “Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг”. См.: Хакамада И. Зачем нужен закон о государственных ценных бумагах // Рынок ценных бумаг. — 1996. — № 16. — С.54.