Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015

Коллектив авторов, 2015

Рассматриваются концепции организации государственного управления в условиях информационного общества. Анализируются новые возможности и риски, связанные с использованием информационных технологий. Изучается опыт зарубежных стран по созданию современных механизмов государственного управления и перспективы его применения в России. Для научных сотрудников, работников органов исполнительной и законодательной власти, преподавателей высших учебных заведений, аспирантов и студентов.

Изменение организации государственного управления при переходе к информационному обществу

М.А. Положихина

К настоящему времени на тему формирования информационного общества и различных аспектов этого процесса уже написано огромное количество как научной, так и художественной литературы, и появляются всё новые работы. А само «понятие… обросло великим множеством предположений и гипотез» и «уже стало расхожим словосочетанием в широких кругах» [Уэбстен Ф., 2004, с. 11]. Данное положение объясняется тем, что хотя концепция информационного общества возникла в связи с распространением новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), ее можно «поставить в ряд фундаментальных цивилизационных проектов» [Соколов А.В., 2012, с. 34], затрагивающих самые разные общественные сферы (экономику, культуру, политику, науку, образование и т.д.). Теоретическое осмысление этого процесса, а также его последствий продолжается до сих пор. «Но так и нет ясности, что же на самом деле происходит» [Паршин П., 2009, с. 8].

Считается, что основу для информационного общества положили прогресс в коммуникационных технологиях и вычислительной технике в первой половине XX в.; появление специфического корпуса научных и инженерно-технических работников, а также развитие жанров утопии / антиутопии и научной фантастики в литературе [Соколов А.В., 2012, с. 37]. За прошедший период «учеными и специалистами самых различных отраслей знаний были сформированы [разнообразные] концепции взаимодействия общества с электронно-вычислительными машинами, информационными системами и коммуникациями» [Шакиров Р.Р., 2011, с. 374].

Так, О.Б. Скородумова выделяет три вида научных представлений об информационном обществе: постиндустриалистское, постмодернистское и синергетическое [Скородумова О.Б., 2009]. Постиндустриалистская трактовка информационного общества заключается в отождествлении информационного и постиндустриального общества, либо в придании информационному обществу статуса определенной стадии в развитии общества постиндустриального. В рамках постмодернизма информационное общество рассматривается как «квинтэссенция социального развития человеческой цивилизации, выраженная в деконструкции социальных ценностей и форм социальной организации модерна и развитии новых, в том числе децентрализации политической и экономической деятельности, распространении горизонтальных социальных связей и социокультурного плюрализма». В синергетической парадигме информационное общество выступает как качественно иная стадия социального развития человечества, в которой происходит унификация смыслов и возможно возникновение некоего коллективного планетарного разума [Алдошенко Е.В., 2014, с. 28, 33, 34].

Н.В. Литвак делит существующие концепции информационного общества на технологические и социальные [Литвак Н.В., 2008, с. 27]. «При этом первые основное внимание уделяют вопросам ИКТ, НТП, виртуальной реальности, тогда как вторые акцентируют внимание на социальных трансформациях, происходящих в современном обществе в контексте не только информационной революции, но и ряда других факторов, выражающихся в формировании нового типа общества — “общества знания”» [Алдошенко Е.В., 2014, с. 18].

А.В. Соколов подразделяет концепции информационного общества на историко-философские, технократические и гуманистические. Он выделяет социологическую, экономическую, политологическую, культурологическую и философскую версии информационного общества, однако считает возможным выработать его единое общенаучное понятие [Соколов А.В., 2012, с. 95–96, 169].

Однако «несмотря на большое число публикаций, посвященных информационному обществу, его общепризнанного определения не существует» [Черный Ю.Ю., 2014, с. 46]. Сохраняется мозаичность в исследованиях информационного общества. Хотя некоторый консенсус в определении его базовых характеристик можно считать достигнутым. Никто не спорит, что основой является расширяющееся использование ИКТ, а главной социально-экономической ценностью — информация (особенно ее высшая форма — знание). Кроме того, информационное общество глобально, а наиболее характерной организацией для него является сетевая.

Свидетельством перехода к информационному обществу признают [Логиновский О.В., Козлов А.С., 2013, с. 265]:

— увеличение роли информации и знаний в общественной жизни;

— возрастание вклада информационных коммуникаций, продуктов и услуг в ВВП государств;

— увеличения доли занятых обработкой информации в структуре занятости;

— расширение процессов роботизации производств;

— компьютеризация и информатизация важнейших сфер общественной и политической жизни;

— создание глобального информационного пространства, обеспечивающего эффективное информационное взаимодействие людей, доступ к мировым информационным ресурсам, удовлетворение потребностей в информационных продуктах и услугах;

— развитие цифровых рынков, электронных социальных и хозяйственных сетей, информационной экономики, электронного государства.

По мере проникновения ИКТ в разные сферы формируется качественно новое состояние общества, а осознание последствий отражается в создании соответствующих концепций. Однако эти процессы между собой не всегда гармонизированы.

Эволюция представлений об информационном обществе

Полагают, что основанные на технических новациях социально-культурные преобразования (к которым относится информатизация общества) осуществляются в несколько этапов: 1) зарождение идеи; 2) культивация (концептуальный этап); 3) утилизация (государственно-коммерческий этап); 4) социологизация идеи [Соколов А.В., 2012, с. 35–37]. С этой точки зрения научную историю развития информационного общества можно представить следующим образом.

Зарождение идеи. Впервые об обществе, основанном на работе с информацией, заговорили в начале 50-x годов прошлого столетия — благодаря появлению кибернетики и математической теории связи. Пионерами в формировании представлений об информационном обществе считаются основоположники этих наук — американские ученые К. Шеннон, Н. Винер, Д. фон Нейман, А. Тьюринг и советские математики школы А.Н. Колмогорова. Признается также вклад работ в области коммуникаций канадского филолога Г.М. Маклюэна [Логиновский О.В., Козлов А.С., 2013, с. 261; Соколов А.В., 2012, с. 38–43].

Культивация идеи. Само понятие «информационное общество» появилось в 1960-х годах. Изобретение термина приписывается профессору Токийского технологического института Ю. Хаяши [Чернов А.А., 2003, с. 29]. Хотя точно определить авторство затруднительно, так как этот термин в то же время был использован в вышедших независимо в Японии и США работах Ф. Махлупа (1962) и Т. Умесао (1963).

Считается, что идеология информационного общества зародилась в Японии, бурное экономическое развитие которой во второй половине ХХ в. в немалой степени основывалось на успехах в сфере ИКТ [Алдошенко Е.В., 2014; Алексеева И.Ю., 1999]. Наиболее полно данная идея выражена в работах И. Масуда, руководителя Института разработок и использования компьютеров Японии — JACUDI. По его мнению, производство информационного продукта (а не продукта материального) становится движущей нового общества [Masuda Y., 1983, р. 29], которое будет бесклассовым и бесконфликтным, с небольшим правительством и государственным аппаратом [Панцерев К.А., 2010, с. 66].

Разработанные японскими футурологами в 1960-е годы концептуальные основы информационного общества в последующие десятилетия были восприняты американскими и западноевропейскими социологами, а также экономистами, политологами, философами. Среди многочисленных работ на данную тему наибольшую известность и влияние получили теория Д. Белла, М. Кастельса, а также Тоффлера¹⁵. Кроме того, большое значении имели исследования, выполненные М. Поратом, П. Друкером¹⁶, Т. Стоуньером, Дж. Стиглером, К. Эрроу, Г. Шиллером. И этот список может быть продолжен. Идее информационного общества также созвучны концепции французских постмодернистов (постконструктивистов), особенно Ж. Бодийара.

Эффекты от внедрения ИКТ в 1960–1970-е годы анализировались и в СССР, но преимущественно представителями технических наук, связанными с разработкой автоматизированных систем управления (работы В.С. Немчинова, В.М. Глушко, Н.Н. Моисеева). В 1970–1980-х годах начали появляться исследования отечественных ученых, более глубоко затрагивающие социально-экономические аспекты этого процесса (А.Д. Урсул, В.А. Звягинцев, А.П. Ершов, А.И. Ракитов, А.В. Соколов и др.). В советской науке была сформулирована идея информатизации общества, опирающаяся на учение В.И. Вернадского о ноосфере. При этом распространяющаяся на Западе концепция информационного общества резко критиковалась, так как господствующая марксистско-ленинская догматика рассматривала подобные футурологические теории крайне негативно [Вершинская О.Н., 2013, с. 6–8].

Но в 1990-х годах и в России перешли к дискурсу информационного общества — как в связи с отказом от марксизма-ленинизма, со снятием идеологических барьеров в общественных науках, так и под влиянием международных организаций, поддержавших данную концепцию. Однако, приняв ее, отечественные специалисты в целом сохранили критическое отношение к этому подходу. Тем более что достаточный материал для сомнений давали неоднозначные эффекты от внедрения ИКТ, наблюдаемые в развитых странах. Позже, присоединившись к обсуждению характеристик информационного общества, российские ученые акцентируют внимание не столько на его преимуществах и достоинствах, сколько на новых вызовах и рисках. Среди многочисленных исследований на эту тему нельзя не отметить работы И.С. Мелюхина, В.Л. Иноземцева, К.К. Колина, С.А. Дятлова, О.В. Вершинской, И.Ю. Алексеевой, А.И. Неклессе, И.Г. Моргенштерна, Р.М. Юсупова, Т.В. Ершовой, В.З. Когана.

Утилизация идеи (т.е. признание полезности идеи информационного общества государственной властью и структурами бизнеса) [Соколов А.В., 2012, с. 35]. А.В. Соколов считает, что «наиболее колоритными фигурами, символизирующими переход от культурации к утилизации идеи информационного общества, являются В.М. Глушко, Б. Гейтс и Т. Бернерс-Ли» [Соколов А.В., 2012, с. 62]. На наш взгляд, их деятельность скорее можно рассматривать как переходную. Во всяком случае, в СССР идея информационного общества государственной властью не признавалась, а концепцию информатизации скорее терпели (хотя использовали на практике). Да и в США бизнес подключился к реализации идеи информационного общества далеко не сразу.

Поэтому стоит согласиться, что «сколько бы значительными ни были результаты, полученные в осмыслении информационной (телекоммуникационной, цифровой, сетевой и т.п.) революции академическим сообществом, концепция информационного общества оказалась в фокусе внимания как мировой общественности, так и политиков только после своеобразной “политической отмашки”, инициированной США и поддержанной ЕС» [Паршин П., 2009, с. 4–6]. Основными эпизодами этого процесса стали:

1. Принятие в США в 1991 г. закона, известного как High Performance Computing and Communication Act, а также публикация в 1993 г. Меморандума У.Дж. Клинтона и А. Гора «Технология экономического роста Америки. Новое направление, которое предстоит создать» и принятие «Плана действия администрации США в области национальной информационной инфраструктуры». Эти документы положили начало созданию новой информационной инфраструктуры, в том числе высокоскоростных сетей — «цифровой магистрали» (digital highway) и «супермагистрали» (superhighway) [Черный Ю. Ю, 2014, с. 50].

2. Публикация в 1994 г. доклада «Европа и глобальное информационное общество. Рекомендации Европейскому совету», а также разработка конкретного плана действий для объединенной Европы по построению информационного общества — «Европейский путь в информационное общество: план действий», которые были подготовлены экспертными группами под руководством комиссара ЕС М. Бангманна [Черный Ю.Ю., 2014, с. 51].

В дальнейшем концепция информационного общества получила признание на международном уровне. В 2000 г. на саммите «Большой восьмерки», проходившем на о. Окинава (Япония), была принята Хартия глобального информационного общества. В ее первой статье зафиксировано, что «информационно-коммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества двадцать первого века. Их революционное воздействия касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества» [Окинавская Хартия.., 2000].

В 2002 г. начала действовать программа ЮНЕСКО «Информация для всех», целью которой является содействие внедрению ИКТ в социальных сферах. Всемирный банк начал участвовать в финансировании проектов построения информационного общества.

Наконец, под эгидой ООН была проведена Всемирная встреча на высшем уровне по вопросам информационного общества (WSIS или ВВИУО, в два этапа: в 2003 г. — в Женеве, в 2005 г. — в Тунисе), по итогам которой был принят целый ряд важных документов («Декларация принципов. Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» и «План действий», Женева, 2003; «Тунисская программа для информационного общества» и «Тунисское обязательство», Тунис, 2005), очертивших некоторые рамки глобального информационного порядка [Черный Ю.Ю., 2014, с. 54]. В 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН провозгласила 17 мая Международным днем информационного общества (резолюция A/RES/60/252).

В настоящее время во многих странах мира приняты и реализуются национальные программы развития информационного общества, базирующиеся на определенных универсальных принципах, в том числе [Вершинская О.Н., 1999, с. 53]:

— содействие развитию конкуренции в области телекоммуникаций;

— поощрение частных капиталовложений в развитие информационной инфраструктуры;

— разработка гибкого, способного к адаптации законодательства в сфере информатизации;

— обеспечение открытого доступа к информационным сетям;

— содействие предоставлению гражданам эффективных и доступных информационных услуг.

Были введены международные измерения достижений в развитии различных составляющих информационного общества. В общем виде они оцениваются по уровню распространения ИКТ и уровню готовности к их использованию в бизнесе, домохозяйствах, государственном управлении. К наиболее авторитетным относятся измерения ООН (составляет рейтинг развития электронного правительства — E-government development rank); Международного союза электросвязи (МСЭ или International Telecommunication Union — ITU — специализированного подразделения ООН, которое рассчитывает Индекс развития ИКТ — ICT Development Index или IDI); Всемирного экономического форума (рассчитывает Индекс сетевой готовности — Networked Readiness Index)¹⁷. В последние годы лидерами в данных направлениях признаются Ю. Корея, Сингапур, Скандинавские страны, Австралия и Новая Зеландия, Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, США и Япония. Россия последовательно улучшает свои показатели, но пока занимает (в лучшем случае) место в третьем десятке стран [Аксенов А., 2014; Всемирный экономический форум.., 2015; E-Government.., 2014; Measuring.., 2014].

Однако вскоре выяснилось, что каждая страна реализует определенные на глобальном и транснациональном уровнях принципы по-разному. Более того, происходит «национализация» самого Интернета, в том числе за счет расширения его «незападного» сектора (Рунета, Узнета, Казнета и т.д.). «Национальные участки единого информационного пространства носят культурно-обусловленный характер и связаны с ментальностью, системой ценностей и мировоззрением носителей конкретного языка» [Авдеев И.А., 2014, с. 41]. Таким образом, универсальные, казалось бы, принципы и идеи преобразуются на национальных уровнях, что позволяет сохранить разнообразие как источник развития социума.

Соответственно, исследователи стали выделять национальные модели построения информационного общества. Например, модель «Силиконовой долины» (США), сингапурскую и финскую модели [Кастельс М., Химанен П., 2002]. Или западную модель (подразделяющуюся на континентальную и англо-американскую) и восточные модели (в том числе японскую, китайскую, индийскую, развивающихся государств Юго-Восточной Азии) [Вершинская О.Н., 1999]. Было признано, что успешность внедряемых принципов зависит от того, насколько они отвечают базовым ценностям того или иного сообщества.

Социализация идеи (достигается тогда, когда продукты массовой ее реализации становятся привычными и необходимыми компонентами образа жизни) [Соколов А.В., 2012, с. 36]. Представляется, что в настоящее время мы находимся именно на этой стадии. В докладе Генеральной Ассамблеи ООН от 16 мая 2011 г. доступ к сети Интернет уже отнесен к базовым (или неотъемлемым) правам человека. Ограничение доступа к сети Интернет и распространению информации признано нарушением основных прав человека.

Скоро персональные компьютеры, Интернет и связанные с ними ИКТ станут таким же обыденным явлением, каким в XX в. стали электрические приборы. Хотя хозяйственные системы еще долгое время будут представлять собой смесь из разных используемых технологий. Но, по некоторым оценкам, превышение количества постоянных пользователей сети Интернет — 20% от численности населения, может служить пороговым значением для того, чтобы считать страну перешедшей к современному информационному обществу.

В развитых странах доступ в Интернет уже имеют 78% домашних хозяйств, тогда как в развивающихся странах этот показатель составляет 31%, а в 48 странах, отнесенных ООН к числу наименее развитых, — всего 5%. Использование Интернета стабильно растет, в том числе в 2014 г. на 6,6% в мировом масштабе (3,3% в развитых странах и 8,7% в развивающемся мире). В конце 2014 г. к Глобальной сети будут подключены 44% домашних хозяйств [Measuring the information.., 2014, с. 25, 29]. Однако главные преобразования следует ждать уже в недалеком будущем, когда произойдет смена поколений и в активной (экономической и политической) деятельности будут участвовать преимущественно «цифровые аборигены» (т.е. те, кто начал пользоваться ИКТ с 12 лет) и «поколение Next» (те, кто с детства привык пользоваться современными ИКТ).

Ожидается, что количественные изменения (в том числе расширение информационно-коммуникационной инфраструктуры, увеличение количества пользователей ИКТ, проникновение ИКТ в различные виды деятельности и т.д.) приведут к качественным трансформациям общества. В том числе к следующим [Алдошенко Е.В., 2014, с. 20; Литвак Н.В., 2008]: 1) преобразованию структуры общества и формированию нового авангардного социального класса — интеллектуалов, которые постепенно «забирают пальму первенства» у традиционной собственнической буржуазии; 2) превращению информации, знания в основной экономический товар, продукцию, определенный эквивалент денег, позволяющий обладание информацией быстро трансформировать в материальное богатство; 3) революционным преобразованиям в самой системе управления государством и обществом — организации электронных или виртуальных органов власти и управления.

Относительно первых двух позиций прогресс пока сомнителен. Хотя в последнее время всё больше распространяются представления о переходе к «обществу знания» («обществу, основанному на знании»), в котором на первый план выходит развитие социальной сферы (образования, науки, здравоохранения) и использование творческого потенциала людей. Но, например, А.И. Ракитов еще в начале 1990-х годов рассматривал идею общества, основанного на знании, в качестве усиленной версии информационного общества [Ракитов А.И., 1991, с. 31]. А «многие из отечественных исследователей склонны придерживаться гибкого подхода, при котором представления об информационном обществе плавно “перетекают” в рассуждения об обществе знаний» [Ефременко Д.В., 2010, с. 77]. Одни считают, что движение от машинного «информационного общества» к ориентированному на развитие человека «обществу знания» в перспективе позволяет вернуть информационным процессам гуманистическое измерение [Черный Ю.Ю., 2014, с. 57]. Другие напоминают о «революционизирующей роли знания, которое плохо приспособлено к тому, чтобы служить товаром и находится в частной собственности», что ведет к росту неустойчивости и рискованности современного общественного устройства [Ефременко Д.В., 2010, с. 96]. Некоторые специалисты предлагают рассматривать концепцию информационного общества лишь как гипотезу / миф о будущем постиндустриальном обществе, основанном на информационных процессах. А другие считают информационное общество реальностью и пытаются найти эмпирические подтверждения этому.

Так, Дж.Б. Рул и Я. Безен искали связь между ростом расходов на патентование, образование, исследования и разработки, развитие инфраструктуры и показателями экономического роста в США в период с 1954 по 2001 г. Но они не получили убедительных подтверждений связи между ростом инвестиций в эти сферы и ответным повышением производительности труда. Проведенный Дж.Б. Рулом и Я. Безен анализ показал, что информатизация способствовала экономическому росту в период с 1954 по 2001 г., но не оказала существенного влияния на повышение производительности труда. Какого-то перелома, свидетельствующего об изменении качества экономики или общества в связи с информатизацией, на рубеже 1970-х годов отмечено не было [Рул Дж.Б., Безен Я., 2010, с. 175]. Напротив, по данным Е.Н. Клочковой и О.В. Леденевой, с 2000 по 2012 г. вклад информационных технологий в рост ВВП развитых стран составил в среднем 20–40%, причем именно они определяют 70–80% положительной динамики совокупной факторной производительности. В России этот показатель составляет 2,9%. Ежегодный темп роста (глобальных) расходов на информационные технологии составляет 5–6% [Клочкова Е.Н., Леденева О.В., 2014, с. 49].

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

15

Русскоязычные издания предлагают три варианта перевода имени Тоффлера «Alvin»: Алвин, Элвин и Олвин. А.В. Соколов предлагает называть Тоффлера так, как он называл себя сам, т.е. Олвин [Соколов А.В., 2012, с. 83–84].

16

Фамилия этого ученого «Drucker» также переводится по-разному — Друкер и Дракер [Соколов А.В., 2012, с. 205]. Хотя первое написание более традиционно.

17

Кроме того, Всемирный банк с 2000 г. определял Индекс экономики знаний — Knowledge Economy Index или KEI. Но после 2012 г. его расчеты, очевидно, не проводились, так как последняя публикация датируется 2013 г.