Комментарий к Федеральному закону «О безопасности» (постатейный)

С. Ю. Чапчиков, 2011

Книга представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». В ней подробно рассматриваются основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности Российской Федерации. Издание предназначено для политиков, юристов, общественных деятелей, а также широкого круга читателей, интересующихся вопросами национальной безопасности Российской Федерации на современном этапе. Издание подготовлено при информационной поддержке Компании «ГАРАНТ».

Введение

В современных условиях среди комплекса проблем государственного строительства особое значение приобрели проблемы национальной безопасности.

Дело в том, что развитие мира идет по пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий.

Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции.

Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз.

В результате укрепления новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация. Формируется тенденция к поиску решения имеющихся проблем и урегулированию кризисных ситуаций на региональной основе без участия нерегиональных сил^[1].

Социальная напряженность, рост нетерпимости, ксенофобии, религиозного радикализма, повышение агрессивности, распространение насилия и террора стали неотъемлемыми чертами развития современных геополитических процессов. Эти тенденции становятся все более опасными для России в силу большой протяженности ее сухопутных и морских границ. Поэтому эффективное противодействие современным угрозам для российского государства — залог сохранения суверенитета, федеративной целостности, гарантия стабильных международных отношений^[2].

На обеспечение национальных интересов Российской Федерации негативное влияние оказывают рецидивы односторонних силовых подходов в международных отношениях, противоречия между основными участниками мировой политики, угроза распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, а также совершенствование форм противоправной деятельности в кибернетической и биологической областях, в сфере высоких технологий. Усиливается глобальное информационное противоборство, возрастают угрозы стабильности индустриальных и развивающихся стран мира, их социально-экономическому развитию и демократическим институтам. Обостряется мировая демографическая ситуация и проблемы окружающей природной среды, возрастают угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, наркоторговлей и торговлей людьми, другими формами транснациональной организованной преступности. Вероятно распространение эпидемий, вызываемых новыми, неизвестными ранее вирусами^[3]. В этой ситуации обеспечение национальной безопасности стало центральной стратегически значимой для развития страны задачей. Для ее решения требуются соответствующие силы, средства и ресурсы, специальные структуры, управленческие кадры и специалисты-профессионалы, научное, организационное, правовое и иное обеспечение, единая выверенная и взвешенная политика национальной безопасности, охватывающая все основные сферы жизни и деятельности общества и государства, и, самое главное в условиях демократического правового государства, — надежная и эффективная правовая база.

В настоящее время произошло существенное расширение представлений о безопасности, как в отношении объектов посягательства, так и в отношении источников опасности, а в принципиальных вопросах при определении понятия «безопасность» речь по-прежнему идет либо о способности (иногда свойстве, качестве) какой-либо системы противостоять посягательствам, либо о состоянии объекта, характеризующегося защищенностью от опасности или отсутствием самой возможности разрушительного воздействия. Это наглядно проявилось в принятии Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Разработка проблем безопасности государства не может не опираться на государственные и международные нормативные правовые акты, регулирующие внутренние и внешние политические отношения. Особую роль при этом играют Устав ООН, Договоры об ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1, СНВ-2, СНВ-3), Договор об ограничении стратегических ядерных потенциалов (СНП), международные акты по вопросам безопасности, в частности документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975, 1992 гг.) и др. Для развития общей теории безопасности государства в условиях российской действительности важное значение имеет Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О безопасности», Федеральный закон «Об обороне», Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Военная доктрина Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации и другие государственные нормативные правовые документы.

Основные методологические ориентиры для изучения проблем национальной безопасности сформулированы в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, в Федеральном законе «О безопасности», принятом Государственной Думой 7 декабря 2010 г. и подписанном Президентом РФ 28 декабря 2010 г.^[4].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что Россия преодолела последствия системного политического и социально-экономического кризиса конца XX в. — остановила падение уровня и качества жизни российских граждан, устояла под напором национализма, сепаратизма и международного терроризма, предотвратила дискредитацию конституционного строя, сохранила суверенитет и территориальную целостность, восстановила возможности по наращиванию своей конкурентоспособности и отстаиванию национальных интересов в качестве ключевого субъекта формирующихся многополярных международных отношений.

Реализуется государственная политика в области национальной обороны, государственной и общественной безопасности, устойчивого развития России, адекватная внутренним и внешним условиям. Созданы предпосылки для укрепления системы обеспечения национальной безопасности, консолидировано правовое пространство. Решены первоочередные задачи в экономической сфере, выросла инвестиционная привлекательность национальной экономики. Возрождаются исконно российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической памяти. Укрепляется общественное согласие на основе общих ценностей — свободы и независимости российского государства, гуманизма, межнационального мира и единства культур многонационального народа Российской Федерации, уважения семейных традиций, патриотизма.

В целом сформированы предпосылки для надежного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы.

В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности^[5].

Основными направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются стратегические национальные приоритеты, сформулированные в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которыми определяются задачи важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны, сохранения территориальной целостности и суверенитета государства.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.

Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Основная задача Стратегии состоит в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года используются следующие основные понятия:

«национальная безопасность» — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства;

«национальные интересы Российской Федерации» — совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства;

«угроза национальной безопасности» — прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства;

«стратегические национальные приоритеты» — важнейшие направления обеспечения национальной безопасности, по которым реализуются конституционные права и свободы граждан Российской Федерации, осуществляются устойчивое социально-экономическое развитие и охрана суверенитета страны, ее независимости и территориальной целостности;

«система обеспечения национальной безопасности» — силы и средства обеспечения национальной безопасности;

«силы обеспечения национальной безопасности» — Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации;

«средства обеспечения национальной безопасности» — технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению^[6].

Силы и средства обеспечения национальной безопасности сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности.

Наша страна подошла к необходимости выработки целостной теории национальной безопасности в первой половине 90-х гг. прошлого столетия. Так, в 1993 г. термин «национальная безопасность» появился в отечественных теоретических источниках, а примерно с 1994 г. в Администрации Президента Российской Федерации началась разработка ее теории и методологии на основе междисциплинарного подхода^[7]. Фактически тогда удалось совершить интеллектуальный прорыв, который, в частности, получил воплощение в Послании Президента РФ по национальной безопасности от 13 июня 1996 г. Многие положения этого документа впоследствии были развиты в других концептуальных документах, нормативных правовых актах, материалах и выступлениях высшего руководства нашей страны и в диссертационных исследованиях.

Важными этапами в концептуальном осмыслении национальной безопасности явились такие важнейшие документы, как Конституция РФ 1993 г., Концепция внешней политики РФ 1993 г., Концепции национальной безопасности 1997 и 2000 гг., Военная доктрина РФ 2000 г. Концепции внешней политики 2000 и 2008 гг. Законы «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1 и 28 декабря 2010 г.

Политико-правовыми источниками концептуальных обобщений и последующих практических действий по обеспечению национальной безопасности являются также ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, его выступления по важнейшим проблемам внутренней и внешней политики страны^[8].

Особую роль в разработке методологических ориентиров в сфере национальной безопасности играет принятый в конце 2010 г. Федеральный закон № 390-ФЗ «О безопасности»^[9]. Дело в том, что практика применения Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» показала необходимость его корректировки, уточнения основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности Российской Федерации. За годы действия Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» существенно изменился характер реальных внешних и внутренних опасностей и угроз, участились природные и техногенные катастрофы, возникли принципиально новые проблемы в области взаимоотношений с иностранными государствами и альянсами. Серьезные изменения претерпела стратегия международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Новые угрозы и вызовы изменили содержание и направленность деятельности Российского государства по обеспечению безопасности. Соответственно потребовались корректировка действующего Закона «О безопасности», расширение и уточнение целей и задач, стоящих перед Россией в этой области, а также полномочий органов государственной власти по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В Федеральном законе № 390-ФЗ определяются основные принципы обеспечения безопасности и устанавливаются полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области безопасности.

В Федеральном законе в соответствии со ст. 83 Конституции Российской Федерации определяется статус Совета Безопасности Российской Федерации, его задачи, функции, состав и порядок организации деятельности^[10].

КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3

«О БЕЗОПАСНОСТИ»

Принят Государственной Думой 7 декабря 2010 г.

Одобрен Советом Федерации 15 декабря 2010 г.

Примечания

1

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. — 2009. — № 20. — Ст. 2444 (далее — Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года).

2

Аналитический вестник Совета Федерации. — 2010. — № 17 (403).

3

См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

4

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (принят ГД ФС РФ 7 декабря 2010 г.) // Российская газета. — 2010. — № 295 (далее — Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»).

5

См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

6

См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

7

По согласованию с помощником Президента РФ по национальной безопасности Ю.М. Батуриным была создана аналитическая группа независимых экспертов. В нее вошли методологи, глобалисты, экономисты, философы, социологи, эксперты-международники, дипломаты.

8

См.: Кортунов С.В. Национальная и международная безопасность: Концептуальные основы. — М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007. — С. 21.

9

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».

10

См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».