Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный

С. П. Степкин, 2020

Настоящий научно-практический комментарий содержит постатейные комментарии, основанные на практике применения, сложившейся за годы действия Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», и по сути является первым комплексным научно-практическим исследованием в данной сфере правоотношений. Особое внимание уделено эффективности обращений, их содержанию и формам. Комментарий может быть полезен должностным лицам, осуществляющим работу по рассмотрению обращений граждан, государственным и муниципальным служащим, юристам, адвокатам, судьям, преподавателям юридических вузов, а также студентам и аспирантам.

Комментарий

Статья 1. Сфера применения Закона № 59-ФЗ

1. Законом № 59-ФЗ регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также — гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Безусловное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина является одним из главных критериев развития России.

Имея верховенство в законодательной ветви и прямое действие (статья 15 Конституции Российской Федерации), Конституция Российской Федерации закрепила право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления как лично, так и посредством направления индивидуальных и коллективных обращений (статья 33 Конституции Российской Федерации). По факту реализация данного права ложится в основу двух важнейших норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, — «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (статья 2) и «…единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (статья 3).

Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «б» статьи 72).

О непосредственном применении Конституции при осуществлении правосудия, Верховный Суд Российской Федерации дал разъяснения в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»^[46].

Именно обращения граждан к субъектам публичной власти являются главным средством защиты и реализации их прав^[47]. Они способствуют выявлению ошибок и укреплению законности, получению информации о степени удовлетворенности граждан действиями органа или должностного лица, обеспечивают обратную связь, повышают эффективность работы органов власти и должностных лиц^[48].

Как утверждает А. В. Должиков, в нормах Конституции Российской Федерации нет указаний на возможные изъятия из нормативного содержания права граждан на обращения. В то же время установленный в законодательстве порядок реализации данного права можно трактовать двояко: как уточнение нормативного содержания и как вмешательство^[49].

А. В. Минашкин в своем исследовании указывает, что обращения граждан являются значимым источником информации, которая необходима для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства^[50].

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного в статье 33 Конституции Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан регулируются комментируемым законом. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что данный закон определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок рассмотрения обращений граждан^[51].

Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм, предусмотренных Законом № 59-ФЗ, выступает их двойная природа — реализация конституционного права граждан на обращение, регулируемая нормами конституционного права, и процедура рассмотрения обращений граждан, относящаяся к административно-правовому регулированию.

2. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 1 статьи 3.

При этом, в случае поступления обращения, подлежащего рассмотрению другим органом в соответствии с его компетенцией, подлежат применению нормы части 3 статьи 8 Закона № 59-ФЗ о направлении такого обращения по компетенции с уведомлением об этом гражданина (пункт 3 статьи 5, пункт 5 части 1 статьи 10 Закона № 59-ФЗ).

Следует учитывать, что порядок рассмотрения обращений граждан по вопросам, разрешение которых подведомственно судам, определен кодифицированными нормативными правовыми актами: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — ГПК РФ)^[52], Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — АПК РФ)^[53], Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (далее — УПК РФ)^[54] и Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ)^[55]. Суды Российской Федерации самостоятельны и независимы^[56], а обращение к судьям по находящимся у них в производстве делам возможно только в процессуальном порядке, иное преследуется по закону^[57].

Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон «О прокуратуре Российской Федерации»)^[58] закреплено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений, и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (статья 4); в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов (статья 10); Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 статьи 1, статьями 3, 10, 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не осуществляют надзор за деятельностью судов и их должностных лиц, не разъясняют принятые ими решения и не дают консультаций по применению действующего законодательства, а рассматривают обращения, содержащие сведения о нарушении законов. В гражданском и административном судопроизводстве прокурор принимает участие и проверяет законность судебных постановлений по определенным категориям дел, перечень которых дан в статье 45 ГПК РФ и статье 39 КАС РФ. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»^[59] и части 1 статьи 5 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» не допускается воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на следователя и (или) прокурора с целью повлиять на принимаемое ими решение или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности, прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов.

Жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, руководителя следственного отдела, следователя, органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя подлежат рассмотрению в порядке, установленном УПК РФ.

Жалоба на судебного пристава-исполнителя подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве)^[60].

Жалобы на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг подлежат рассмотрению в порядке, установленным Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг)^[61], в связи с чем порядок, предусмотренным Законом № 59-ФЗ к таким жалобам не применим^[62].

Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300–1 «О защите прав потребителей»^[63], регулирующий отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами, владельцами агрегаторов информации о товарах (услугах), устанавливает отдельный порядок предъявления требований потребителей, а также сроки удовлетворения отдельных требований потребителя (рассмотрения претензий потребителя). Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов^[64], принятые Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации^[65], устанавливают особый порядок рассмотрения жалоб (заявлений, требований и претензий) потребителя (пользователя) данного вида услуг.

Следует особо отметить, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (часть 3 статьи 10)^[66] не допускает поступления в органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля обращений и заявлений в форме электронного документа, не позволяющих идентифицировать обратившееся лицо.

Обращения, в которых граждане запрашивают предоставление информации о деятельности органа, следует рассматривать как запросы, с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон об обеспечении доступа к информации)^[67]. В целях реализации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления данные органы принимают регламенты, утверждая перечень информации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Так, например, Правительство Российской Федерации установило для себя и для федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, перечни информации, размещаемой в сети «Интернет»^[68]. Аналогичный перечень утвержден Государственной Думой^[69]. В этом случае орган вправе дать гражданину ссылку на ресурс в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», предложив гражданину ознакомиться с интересующей его информацией на нем. Запрашивая копии каких-либо документов, необходимо учитывать сроки хранения данных документов, установленные Перечнем типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения^[70], а также подлежат ли данные документы архивному хранению в соответствии с законодательством Российской Федерации^[71].

3. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Данная норма взаимосвязана с частью 1 статьи 3 Закона № 59-ФЗ и приравнивает права иностранных граждан и лиц без гражданства в рассматриваемой сфере к правам гражданина Российской Федерации, что вполне укладывается в правовое регулирование, установленное частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, о равных правах и обязанностях иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан Российской Федерации, кроме случаев, прямо установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» (далее — Закон о государственном языке)^[72] и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 68) государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык, он подлежит обязательному использованию в деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, в том числе в деятельности по ведению делопроизводства, а также во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений^[73].

С учетом норм Закона Российской Федерации от 25 октября 1991 года № 1807–1 «О языках народов Российской Федерации» (далее — Закон о языках народов РФ)^[74], Российская Федерация гарантирует всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения вне зависимости от места проживания. Иными словами, народы Российской Федерации вправе обращаться в органы власти и к должностным лицам на своем народном языке, и если в местах их проживая таким языком, как правило, владеют, то на федеральном уровне и в других субъектах Российской Федерации работа с таким обращением становится крайне затруднительной.

Кроме того, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 3 Закона о государственном языке, обязательному использованию во взаимоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности и граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, общественных объединений подлежит именно русский язык, а не какой-либо иной.

Иностранные граждане и лица без гражданства могут не владеть русским языком, и в этом случае подлежат применению нормы части 2 статьи 5 Закона о государственном языке, предусматривающие, что при реализации и защите прав и законных интересов на территории Российской Федерации лицам, не владеющим государственным языком Российской Федерации, в случаях, предусмотренных федеральными законами, обеспечивается право на пользование услугами переводчика. Здесь представляются интересными два момента. Первый — это неурегулированность вопроса о том, кто и за счет каких средств должен осуществить перевод обращения с иностранного языка или языка народов Российской Федерации на русский язык, чтобы соответствующий орган или соответствующее должностное лицо могли его должным образом рассмотреть. При этом не определен срок такого перевода, в связи с чем предполагается, что и перевод, и рассмотрение обращения гражданина по существу должны быть произведены в тот же срок, что рассмотрение обращений на русском языке. Второй — это то, что возможность выступать на родном языке или пользоваться услугами переводчика предусмотрена лишь несколькими федеральными законами. Так, эта норма закреплена в статье 97 Налогового кодекса Российской Федерации^[75], статье 24.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)^[76], статье 18 УПК РФ, статье 9 ГПК РФ, статье 12 АПК РФ, статье 58 Закона об исполнительном производстве^[77] и статье 15 Закона о языках народов РФ^[78].

Таким образом, можно сделать обоснованный вывод, что обращения иностранных граждан и лиц без гражданства должны отвечать требованиям вышеуказанных норм, должны быть составлены на государственном языке Российской Федерации (русском языке) либо переведены на русский язык, поскольку Законом № 59-ФЗ не предусмотрено рассмотрение обращений, составленных на иностранных языках. Как, к примеру, это прямо предусмотрено нормами части 4 статьи 18 Закона об обеспечении доступа к информации^[79].

Судебная практика также говорит о том, что обращение гражданина может быть зарегистрировано только после его перевода на русский язык, однако это не возлагает на граждан, в том числе иностранных, обязанности прикладывать к таким обращениям их перевод^[80].

4. Установленный Законом № 59-ФЗ порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции, государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Данная норма изложена в новой редакции в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»^[81] в целях расширения сферы применения Закона № 59-ФЗ и круга лиц, подвергающихся административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений, а также в связи с признанием взаимосвязанных положений комментируемого закона в прежней редакции противоречащими Конституции Российской Федерации^[82]. Законопроект № 191991–6 внесен субъектом права законодательной инициативы — Правительством Российской Федерации. Изменения вступили в силу 19 мая 2013 года.

Право граждан на объединение предусмотрено частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, и, соответственно, на рассмотрение обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, распространяются нормы Закона № 59-ФЗ, в той степени, в которой эти нормы по своей правовой природе к ним могут быть применены. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, применяя в своих решениях нормы статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод к объединениям граждан^[83].

Положения Закона № 59-ФЗ распространены на юридические лица, а также иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц. При этом определение понятия «организации, осуществляющие публично значимые функции» в действующем законодательстве Российской Федерации до сих пор отсутствует.

И. Н. Харинов отмечает, что содержание понятия института публичных услуг отсутствует не только в законодательстве, но и в науке^[84].

Однако Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что публично-правовое предназначение проявляется в реализации организациями значимых для общества и государства задач, в связи с чем государство может передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти и, соответственно, вправе устанавливать для них обязательные условия^[85], в том числе распространять на такие организации, осуществляющие публично значимые функции, действие Закона № 59-ФЗ. Аналогичный правовой подход использует Европейский Суд по правам человека, возлагая ответственность за действия негосударственных организаций, реализующих публично-правовое предназначение, на государство^[86].

Так, Пенсионный фонд Российской Федерации относится к государственным учреждениям, и его деятельность подпадает под действие Закона № 59-ФЗ^[87]. К осуществляющей публично значимые функции отнесена ФГУП «Почта России»^[88], оказывающая услуги почтовой связи, правда в настоящее время организация изменила свою организационно-правовую форму на АО^[89], а также организации, осуществляющие сбыт электрической и тепловой энергии гражданам^[90], транспортное обслуживание населения^[91] и т. д. Однако деятельность товариществ собственников жилья (ТСЖ) не относится к публичным функциям и, соответственно, не регулируется Законом № 59-ФЗ^[92].

Следует также учитывать, что действие Закона № 59-ФЗ не распространяется на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями^[93]. Данные правоотношения регулируются отдельными нормативными правовыми актами в конкретной сфере правоотношений (например, в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, защиты прав потребителей, оказания коммунальных услуг и пр.). Так, правоотношения с управляющей организацией носят гражданско-правовой характер, поскольку она не осуществляет публично значимые функции, и, соответственно, ее работники не могут быть привлечены к административной ответственности по статье 5.59 КоАП РФ^[94].

В части обращений к депутатам необходимо учитывать, что законодательство разделяет понятия «гражданина», как лица, которое имеет конституционное право обращаться и направлять обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, и «избирателя», как лица, обладающего активным избирательным правом, привязанного к конкретному месту жительства и, соответственно, избирательному округу^[95]. Так, например, согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»)^[96] одной из форм деятельности депутата Государственной Думы при исполнении полномочий является именно работа с избирателями, в связи с чем де-юре у депутата отсутствует обязанность работать с обращениями не избирателей (жителями других территорий, иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами, находящимися в местах лишения свободы по приговору суда)^[97]. Следует также отметить, что депутат Государственной Думы не является должностным лицом и согласно Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»^[98] к государственной должности не отнесен.

Следует отметить, что письма граждан, направленные в средства массовой информации (СМИ) могут остаться без ответа, так как редакция СМИ не обязана на них отвечать и пересылать их тем органам, организациям и должностным лицам, в чью компетенцию входит их рассмотрение^[99].

Статья 2. Право граждан на обращение

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Правомочие обращаться лично, закрепленное в статье 33 Конституции Российской Федерации является основополагающим. Так, граждане вправе прийти в соответствующий орган (его приемную) лично, обратиться устно, письменно (в ходе личного приема, посредством операторов почтовой связи, организаций и частных лиц, оказывающих курьерские и подобные услуги), а также в форме электронного документа. При этом форму и способ обращения гражданин определяет самостоятельно с учетом возможности органа осуществлять личный прием граждан.

Понятия массовых и веерных обращений до настоящего времени законодательно не определены, однако они плотно вошли в гражданский оборот и используются различными органами и организациями. За квартал в орган может поступить до 2 тысяч таких обращений или единовременно более 100. Особенно остро данный вопрос стоит перед законодательными (представительными) органами, где присутствует большое количество адресатов, обладающих особым статусом (депутаты различных уровней, сенаторы Российской Федерации (члены Совета Федерации) и др.)^[100].

Среди таких обращений нередко встречаются лоббистские обращения. А. П. Любимов отмечет, что правовое регулирование лоббистской деятельности одной из целей ставит содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства^[101], он даже посвятил отдельный труд рассмотрению практики этого явления^[102]. Ю. В. Хрумалова отмечает, что гражданский лоббизм является предусмотренной Конституцией Российской Федерации формой участия граждан в законотворчестве в период между выборами и в отсутствие референдума^[103]. Такими обращениями в основном пользуются различные политические партии, правозащитные и иные негосударственные организации, которые иногда находят идеологических единомышленников, а иногда платят гражданам за направление обращений, в том числе лоббирующие принятие либо отклонение законодательных инициатив, а также привлечение внимания к определенным вопросам, для решения которых необходима нормотворческая деятельность^[104].

Веерные обращения нередко используют адвокаты, вводя доверителей в заблуждение об эффективности таких мер и получая за это немалую плату, рассылая обращения одинакового содержания, касающиеся гражданских, административных и уголовных дел в различные органы, в том числе с дискредитирующей участников процессов информацией. Однако, в соответствии со статьями 6 и 6.1 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Закон об адвокатуре)^[105] единственной формой обращения адвоката в качестве представителя доверителя в конституционном и гражданском судопроизводстве, а также в качестве представителя или защитника доверителя в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных правонарушениях, является адвокатский запрос. Также следует иметь в виду, что такие действия нарушают нормы подпунктов 1 и 4 пункта 1 статьи 7 Закона об адвокатуре и пунктов 1 и 3 статьи 4, пункта 2 статьи 5, подпункта 7 пункта 1 статьи 9, пункта 1 статьи 10, статьи 12 Кодекса профессиональной этики адвоката^[106], за что предусмотрена ответственность вплоть до прекращения статуса адвоката (подпункты 2 и 2.1 пункта 2 статьи 17 Закона об адвокатуре, пункт 6 статьи 18 Кодекса).

В целях составления обращений граждане нередко прибегают к платным услугам многочисленных посредников, активно рекламирующих свои услуги, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Однако составление обращения часто производится такими организациями формально, и пользоваться данными услугами нецелесообразно, поскольку обращение гражданина производится в произвольной форме, требования к его нормативно-правовому обоснованию в Законе № 59-ФЗ также не содержатся. Получить бесплатную консультацию граждане могут в региональных отделениях Ассоциации юристов России, в том числе в определенные дни приема в Приемной Президента Российской Федерации, а также, в соответствии с частью 4 статьи 23 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»,^[107] в юридических клиниках вузов юридического профиля, в том числе онлайн (список юридических клиник при крупнейших вузах страны с возможностью задать вопрос онлайн представлен на сайте правовой системы Консультант Плюс^[108], список юридических клиник с возможностью личного приема представлен на сайте Центра развития юридических клиник^[109]). Список адвокатов, участвующих в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи, по адресам в конкретном субъекте Российской Федерации, представлен на официальных сайтах государственных органов, органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее — Закон о персональных данных)^[110] операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом. Согласно части 2 статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ)^[111] лица, действующие хотя и в чужих интересах, но от собственного имени, лица, лишь передающие выраженную в надлежащей форме волю другого лица, не являются представителями.

Таким образом, лицо, обратившееся в интересах другого гражданина, чьи права и интересы нарушены, должно иметь достаточные полномочия действовать от имени гражданина, включая наличие документального подтверждения воли гражданина обратиться в конкретный государственный орган с конкретным вопросом. В связи с чем для представления интересов третьих лиц необходимо оформление доверенности, общие положения о которой регулируются статьей 185 ГК РФ.

Следует учитывать, что право гражданина обращаться лично в государственные органы не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию (часть 1 статьи 8 Закона № 59-ФЗ).

2. Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Данная норма о недопустимости нарушения прав и свобод других лиц взаимосвязана с частью 1 статьи 6 и частью 3 статьи 11 Закона № 59-ФЗ, в комментарии к которой автором более детально рассмотрен вопрос злоупотребления правом при обращении.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, частью 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод^[112], статьями 1 и 10 ГК РФ, гражданин, осуществляя свои права, не должен нарушать права и свободы других лиц, должен действовать добросовестно и разумно. Недобросовестным поведением может быть признано очевидное отклонение действий участника гражданского оборота от добросовестного поведения^[113]. Несоответствующими действительности, порочащими честь и достоинство, признаются высказывания в обращении гражданина, выраженные в утвердительной форме при отсутствии надлежащих доказательств^[114]. В иных случаях суды в основном полагают, что обращения в уполномоченные органы не содержат информации о фактах, а отражают субъективное мнение граждан и носят предположительный характер, поскольку данные органы должны осуществить действия по проверке фактов, изложенных в обращении^[115].

Вместе с тем под злоупотреблением правом в Законе № 59-ФЗ понимается лишь наличие в обращении оскорблений, угроз должностному лицу или членам его семьи (часть 3 статьи 11).

Следует учитывать, что гарантированные статьями 23 и 24 Конституции Российской Федерации права гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия, тесно взаимосвязаны с фактом личного обращения гражданина, поскольку это является его частной жизнью, которую он в силу своей свободы не желает делать достоянием иных лиц.

Одной из форм недобросовестного поведения граждан является запись на все возможные дни личного приема должностными лицами, а также депутатами, сенаторами Российской Федерации (членами Совета Федерации), вследствие чего ограничивается возможность записи других граждан, удлиняется их очередь на прием и фактически возможности оперативно решить свой вопрос лишаются другие граждане. Имеются случаи и систематических неявок на прием, несмотря на предварительную запись^[116]. Безусловно, такие действия свидетельствуют о попытке нарушить права других лиц, однако именно органу, в котором осуществляется личный прием граждан, следует ограничивать запись таких лиц, предусмотрев данный порядок в своем нормативном акте (административном регламенте).

Производство гражданином во время личного приема аудиозаписи, фото — и видеосъемки без согласия других граждан, реализующих свое право на личное обращение, недопустимо, так как это может повлечь обнародование и дальнейшее использование изображений, и тем самым нарушить право граждан на личную жизнь. Согласно части 1 статьи 152.1 ГК РФ обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в которых он изображен) допускаются только с согласия этого гражданина. Однако прямого запрета на аналогичные действия в отношении должностных и иных уполномоченных лиц, обеспечивающих реализацию права граждан на личное обращение, законом не установлено. Исключения составляют лишь режимные объекты (например, здание Администрации Президента Российской Федерации), где аудиозапись, кино — фото — и видеосъемка запрещены в целях безопасности, а также объекты, где производство подобных действий запрещено положением о внутриобъектовом и контрольно-пропускном режимах. При этом запрет и ограничение фото — и видеосъемки не свидетельствуют о нарушении прав, свобод и законных интересов гражданина, а также не препятствуют к осуществлению прав и свобод гражданина^[117].

3. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Плата за рассмотрение обращений субъектами, поименованными в части 4 статьи 1 Закона № 59-ФЗ, не взимается.

Напротив, чтобы минимизировать траты граждан даже на отправку письменных обращений, при каждом органе реализовано право граждан на подачу обращений в форме электронного документа с официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В этой связи пользоваться услугами многочисленных посреднических организаций, предлагающих за плату составление, отправку и рассылку обращений сразу в несколько органов, нет необходимости. Напротив, массовая рассылка обращения без учета вопросов ведения конкретного органа или должностного лица лишь приведет к затягиванию решения вопроса и рассеиванию внимания к нему.

Целенаправленная отправка гражданином обращений в орган, к компетенции которого не относится решение обозначенных в обращениях вопросов, просьбы гражданина переадресовать его обращения в другие органы, направление в орган обращения, адресованного другому органу или должностному лицу, свидетельствует о недобросовестных действия гражданина (использование органа в целях оказания почтовых и провайдерских услуг, что приводит к дополнительным расходам органа), и может привести к судебному взысканию данных расходов с гражданина в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

Статья 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

1. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Законом № 59-ФЗ и иными федеральными законами.

Комментируемый закон регулирует рассмотрение всех обращений, в том числе рассматриваемых в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, однако лишь в части, неурегулированной этими законами. Аналогичная норма приведена в части 2 статьи 1 Закона № 59-ФЗ.

До вступления в силу Закона № 59-ФЗ вопросы рассмотрения обращений регулировались в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», утвержденным Законом СССР от 26 июня 1968 года № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», признанными утратившими силу в связи с принятием Закона № 59-ФЗ. Данные акты являлись морально устаревшими и не отражающими реального федеративного устройства Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантировано право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления лично, а также направлять в данные органы индивидуальные и коллективные обращения (статья 33). Аналогичные права гарантированы Всеобщей декларацией прав человека (статья 19, пункт 1 статьи 21)^[118], Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 19, пункт «а» статьи 25)^[119] и Декларацией прав и свобод человека и гражданина (статья 21)^[120].

В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы также провозглашается право в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые в свою очередь должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки (статья 8, пункты 1 и 2, подпункт «а» пункта 3 статьи 9)^[121].

Следует учитывать, что нормой части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а международный договор Российской Федерации имеет приоритетное применение по сравнению с нормами законодательства Российской Федерации.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[122], Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации^[123], а также Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации^[124], регулирующим в том числе правила личного приема граждан, и Инструкцией по работе с документами в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации^[125], устанавливающей единые нормы работы с документами в Государственной Думе и ее аппарате.

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации регулируются также Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»^[126], Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации^[127], Инструкцией по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации^[128].

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации данные правоотношения регулируются Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации^[129], которую Верховный Суд Российской Федерации отнес к внутреннему локальному акту, определяющему порядок ведения делопроизводства в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, а также определил адресованную исключительно работникам органов и учреждений прокуратуры и не носящую нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц^[130]. Данная позиция Верховного Суда Российской Федерации представляется весьма показательной.

В Правительстве Российской Федерации правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, определяются Регламентом Правительства Российской Федерации (раздел IX)^[131].

В Вооруженных Силах Российской Федерации правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, определяются Инструкцией по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации^[132], в органах ФСБ России — Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности^[133], в органах МВД России — Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях^[134], в Следственном комитете Российской Федерации — Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации^[135], в арбитражных судах — разделом 41 Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)^[136].

Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок работы с обращениями граждан и организаций, порядок приема граждан, приведены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (раздел XII)^[137], утвержденном Правительством Российской Федерации, и детально регламентируются актами соответствующих органов; например, в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации — Инструкцией по работе с обращениями граждан в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации^[138], в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации — Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации^[139].

В Правительстве Москвы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Регламентом Правительства Москвы (раздел 7 «Организация работы со служебными документами и обращениями граждан»)^[140], Уставом города Москвы (статья 65)^[141], а в части гражданской законодательной инициативы — Законом города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»^[142].

Следует отметить, что до принятия в 2012 году Правительством Российской Федерации постановления «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг»^[143] рассмотрение обращений граждан признавалось государственной услугой и, соответственно, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти предусматривали рассмотрение обращений граждан именно как оказание государственной услуги. В этой связи ранее действовавшие административные регламенты признаны утратившими силу^[144].

2. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Законом № 59-ФЗ.

Устанавливая положения, направленные на защиту права граждан на обращение, и дополнительные к федеральным гарантии, субъекты Российской Федерации должны учитывать, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Закону № 59-ФЗ. По факту они могут лишь расширять гарантии и устанавливать дополнительные положения, направленные на защиту права граждан на обращение, не возлагая на физических и юридических лиц новые обязанности и не ограничивая их в правах^[145], в противном случае они подлежат признанию недействующими^[146].

Весьма показательным в этой части является Конституция Республики Алтай (Основного закона)^[147], расширяющая право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки.

Попытка предусмотреть в Административном регламенте рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края^[148] распространение его норм на органы местного самоуправления, а также увеличение срока рассмотрения обращений, поступивших на иностранном языке или изложенных точечно-рельефным шрифтом слепых и т. д., привела к признанию данных норм регламента недействующими^[149]. Суды исходили из того, что срок рассмотрения обращений прямо предусмотрен Законом № 59-ФЗ (часть 2 статьи 10 и статья 12), а порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления определены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[150] и Законом № 59-ФЗ (статья 3).

Важным является право граждан обращаться в органы и к должностным лицам на родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации, которыми они владеют^[151], что может быть прямо предусмотрено в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации.

Н. Ф. Попова в своем исследовании отмечает необходимость принятия административных регламентов по работе с обращениями граждан всеми органами власти^[152], что представляется весьма необходимым, учитывая различия в структуре органов власти, и, соответственно, особенности рассмотрения обращений в них.

Статья 4. Основные термины, используемые в Законе № 59-ФЗ

Для целей Закона № 59-ФЗ используются следующие основные термины:

1) обращение гражданина (далее — обращение) — направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления;

Именно Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон № 227-ФЗ)^[153] было введено обращение в форме электронного документа, в ранее действовавшей редакции упоминались только письменные обращения, а в первоначальной редакции Закона № 59-ФЗ: «Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования…». Законопроект № 342098–5 внесен субъектами права законодательной инициативы — депутатами Государственной Думы В. Н. Плигиным, Е. А. Самойловым, А. Н. Хайруллиным. Изменения вступили в силу 1 января 2011 года.

Именно в данной части Закона № 59-ФЗ реализованы правомочия на направление обращения гражданина в трех формах: письменной, электронной и устной.

С. А. Широбоков характеризует обращение как волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы^[154].

Обращение в письменной форме направляется по официальному почтовому адресу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица с использованием операторов почтовой связи и курьерских услуг, нарочным, с использованием факсимильной связи (при наличии), телеграфа, сдается в ходе личного приема в приемной соответствующего органа в соответствии с нормами статьи 13 Закона № 59-ФЗ, либо лично сдается в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа. Следует различать обращение, поданное в ходе личного приема, когда требуется предъявление документа, удостоверяющего личность, и обращение, поданное в канцелярию (экспедицию) соответствующего органа, когда предъявление такого документа не требуется^[155]. Однако следует учитывать, что, например, обращения в приемных Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются только в ходе личного приема.

В Администрации Президента Российской Федерации сообщения, адресованные Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, принимаются также в СМС-сообщениях на короткий номер 2316, при этом для граждан отправка данных СМС-сообщений осуществляется бесплатно, а операторам сотовой связи стоимость данных СМС-сообщений компенсируется из бюджетных средств^[156], за исключением рекламных, содержащих нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью или имуществу должностного лица, а также членам его семьи.

Устное обращение принимается в ходе личного приема, а в некоторых органах (Администрация Президента Российской Федерации, Правительство Саратовской области^[157] и др.) по телефону, в том числе «горячей линии», «телефону доверия». В качестве самого яркого и известного примера подачи устных обращений, принимаемых по телефону, можно привести ежегодные прямые линии с Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, транслируемые в эфире телеканалов «Первый», «Россия 1», «Россия 24», НТВ, ОТР, «Мир», радиостанций «Маяк», «Вести FM» и «Радио России», а также телемосты.

Следует отметить, что Закон № 59-ФЗ, закрепляя право гражданина на обращение в форме электронного документа, не содержит нормы, регулирующей порядок такого обращения.

Понятие «электронный документ» приводится только в Федеральном законе от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^[158] и определяется как документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (пункт 11.1 статьи 2).

Перечни способов передачи электронного документа также отсутствуют в других законодательных актах, предусматривающих подачу электронных обращений в другие органы, в частности, пункт 2 статьи 10 и статья 11.3 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг^[159], пункт 4 статьи 1 и пункт 1 статьи 7 Закона об обеспечении доступа к информации^[160], статья 37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», пункт 1 статьи 41 АПК РФ, часть 1.1 статьи 3 ГПК РФ, части 2 и 3 статьи 45 КАС РФ.

Как отмечает Верховный Суд Российской Федерации, при таком положении регламентации, учитывая, что общий порядок обращения в форме электронного документа на федеральном уровне отсутствует, порядок реализации права на обращение в форме электронного документа через сервис «Электронная приемная» определяет исключительно порядок обращения в форме электронного документа, а не регулирует вопросы о праве на такое обращение. Определение и использование одного способа обращения в форме электронного документа из имеющегося технического разнообразия нельзя расценить как ограничение права на обращение^[161].

Таким образом, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе предусмотреть своим нормативным актом (порядок рассмотрения обращений, регламент^[162], административный регламент и т. д.) подачу обращения в форме электронного документа исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на странице органа («Электронная приемная»), созданной в целях реализации права граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления или к должностным лицам в форме электронного документа. Так, при наличии «Электронной приемной», сообщения граждан, отправленные на служебные адреса электронной почты, предусмотренные исключительно для служебной переписки, не будут считаться обращениями, и ответ на них может не даваться. Имеющим правовое значение является и указание на сайте органа в разделе «Контакты» информации о том, что обращения на адрес электронной почты органа не принимаются и не рассматриваются^[163].

При отсутствии «Электронной приемной» обращение в форме электронного документа может быть направлено на адрес электронной почты соответствующего органа или соответствующего должностного лица, предназначенный для приема обращений граждан. Следует уточнить данный адрес электронной почты по телефону государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица либо на его сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Сообщения граждан, направленные на официальные аккаунты государственных органов, органов местного самоуправления, а также личные и рабочие аккаунты должностных лиц в социальных сетях (Twitter, Instagram, ВКонтакте, Facebook и др.) не являются обращениями по смыслу Закона № 59-ФЗ, однако следует отметить, что размещение подобных сообщений является зачастую весьма эффективным способом решения вопросов граждан.

Современные технологии, в частности внедрение электронного документооборота на сайтах любого органа государственной и муниципальной власти, судов, создало для недобросовестных граждан инструмент быстрой и не требующей финансовых и временных затрат рассылки массовых (от разных лиц по одному вопросу) и веерных (от одного лица разным адресатам) обращений, а для органов власти — дополнительную нагрузку, что потребовало формирования в них специализированных подразделений по работе с обращениями граждан. Имея возможность выхода в информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», граждане могут производить такую рассылку в любое время суток, без выходных и праздничных дней.

Кроме того, направляя обращения в форме электронного документа, граждане часто используют вымышленные, в том числе взятые из кинематографа, фамилии и имена, создают разовые электронные адреса, оскорбляют представителей власти, пытаются оказать на них давление (требуя провести проверки, уволить и т. д.), и используют вымышленные факты. Электронная форма создает у недобросовестных граждан чувство безнаказанности и вселяет уверенность в своей анонимности, позволяет не сдерживать свои эмоции и «включать фантазию»^[164].

При определении, какие именно обращения не являются обращениями в понимании Закона 59-ФЗ, полезно ознакомиться с Методическими рекомендациями по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления^[165], разработанными Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (далее — УРсОГ Президента РФ). Однако следует принимать во внимание, что методические рекомендации могут не учитываться при рассмотрении дел судами. В целях создания единой нормативной, информационной и методологической системы УРсОГ Президента РФ с государственными органами подписывает протоколы о взаимодействии^[166], предусматривающие, в частности, что стороны протокола руководствуются методическими рекомендациями по вопросам рассмотрения обращений граждан, разработанными УРсОГ Президента РФ. Данные рекомендации являются серьезным подспорьем для рассматривающих обращения граждан лиц.

Исковые заявления и иные документы, адресованные процессуальной стороне по делу (ответчику, в том числе административному, третьему лицу, заинтересованному лицу и т. д.) являются процессуальными документами, рассматриваются в процессуальном порядке (глава 12 ГПК РФ, глава 13 АПК РФ, глава 12 КАС РФ), и их рассмотрение не регламентируется нормами Закона № 59-ФЗ.

Под обращением в порядке Закона № 59-ФЗ не следует понимать запрос информации о деятельности органа, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об обеспечении доступа к информации^[167], а также адвокатский запрос, который подлежит рассмотрению в соответствии с Законом об адвокатуре^[168].

Законом № 59-ФЗ установлена единая процедура рассмотрения обращений граждан (индивидуальные и коллективные), при этом такое понятие, как «массовые обращения», отсутствует. Ввиду отсутствия критериев отнесения обращений к «массовым» и порядка их рассмотрения, граждане (группы граждан) имеют право направлять обращения, имеющие, например, одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание, неограниченному кругу лиц.

Полагаем, что федеральному законодателю стоило бы рассмотреть вопрос о внесении изменений в Закон № 59-ФЗ, дающих следующее определение понятию «массовые обращения»: «массовые обращения — многочисленные обращения, имеющие одинаковый текст или одинаковое смысловое содержание и направленные кругу лиц различными гражданами, объединениями граждан и организациями, в том числе с использованием идентичных шаблонов», а также определяющих особый порядок их рассмотрения на основании внутреннего нормативного акта, принятого в соответствующем государственном органе или органе местного самоуправления с учетом особенностей их структуры и норм Закона № 59-ФЗ, а также определяющего форму подачи обращений в электронном виде исключительно через «Электронные приемные» либо при их отсутствии по адресу электронной почты соответствующего органа или соответствующего должностного лица.

2) предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

3) заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

4) жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц;

Характеристика жалоб в понимании Закона № 59-ФЗ приводится в Методических рекомендациях по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц^[169], разработанных УРсОГ Президента РФ. Вопрос применения методических рекомендаций рассмотрен в комментарии к пункту 1 статьи 4 Закона № 59-ФЗ.

Основная часть жалоб граждан содержит обвинения конкретных должностных лиц либо субъектов предпринимательской деятельности в нарушении законодательства Российской Федерации, прав, свобод и законных интересов гражданина, в том числе в совершении тяжких преступлений^[170].

Стоит обратить особое внимание на специальный порядок обжалования судебных решений исключительно в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в связи с чем жалобы на решения судов не рассматриваются и возвращаются заявителям (часть 2 статьи 11 Закона № 59-ФЗ).

В отношении подачи жалобы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации следует учитывать, что он в соответствии со статьей 16 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»^[171] рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе, и не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а согласно статье 17 данного федерального конституционного закона жалоба, помимо предусмотренных данным законом требований, должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке, а также подана в срок не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Таким образом, имеющим правовое значение является соблюдение порядка обжалования решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного служащего в судебном либо административном порядке до подачи жалобы Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.

Также при подаче жалобы следует учитывать положения части 2 статьи 1, пункта 4 статьи 5, частей 6 и 7 статьи 8, статьи 15 Закона № 59-ФЗ и предлагаемые автором комментарии к ним.

5) должностное лицо — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

46

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Российская газета, № 247, 28.12.1995.

47

Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. 2-е изд., изм. и доп. // — М., 2005.

48

Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.

49

Должиков А.В. Стакан наполовину полон или пуст? Вмешательство как форма ограничения конституционных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 1. С. 80 — 112.

50

Минашкин А.В. Основы правового регулирования обращений граждан в Республике Беларусь // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 7. С. 37.

51

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.05.2015 № 1163-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Сокова Вячеслава Михайловича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 статьи 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

52

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 18.11.2002, № 46, ст. 4532.

53

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ // Российская газета, № 137, 27.07.2002.

54

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Российская газета, № 249, 22.12.2001.

55

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 09.03.2015.

56

Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета, № 3, 06.01.1997

57

Закон Российской Федерации от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета, № 170, 29.07.1992

58

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.

59

Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ст. 6) // Российская газета, № 296, 30.12.2010

60

Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Российская газета, № 223, 06.10.2007.

61

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета, № 168, 30.07.2010.

62

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.05.2016 № 33-АПГ16-9, Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.08.2014 № 45-АПГ14-5 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

63

Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ, 09.04.1992, № 15, ст. 766.

64

Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.05.2011, № 22, ст. 3168.

65

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14.

66

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета, № 266, 30.12.2008.

67

Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета, № 25, 13.02.2009.

68

Постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.11.2009, № 48, ст. 5832.

69

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23.12.2009 № 3018-5 ГД «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 28.12.2009, № 52 (ч. I), ст. 6487.

70

Приказ Росархива от 20.12.2019 № 236 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 07.02.2020.

71

Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 25.10.2004, № 43, ст. 4169.

72

Федеральный закон от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.06.2005, № 23, ст. 2199.

73

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

74

Закон Российской Федерации от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 12.12.1991, № 50, ст. 1740.

75

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, № 31, 03.08.1998, ст. 3824.

76

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета, № 256, 31.12.2001.

77

См. Федеральный закон «Об исполнительном производстве».

78

См. Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации».

79

См. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

80

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 8, август, 2018, Апелляционное определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

81

Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 08.05.2013.

82

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 2) // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.07.2012, № 31, ст. 4470.

83

Постановление ЕСПЧ от 10.06.2010 «Дело «Свидетели Иеговы» в Москве и другие (Jehovah's Witnesses of Moscow and others) против Российской Федерации» (жалоба № 302/02) // Российская хроника Европейского Суда, 2011, № 2, Постановление ЕСПЧ от 01.10.2009 «Дело «Кимля и другие (Kimlya and others) против Российской Федерации» (жалобы №№ 76836/01 и 32782/03) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2010. № 4. С. 3, 36–54, Постановление ЕСПЧ от 17.02.2004 «Дело «Маестри (Maestri) против Италии» (жалоба № 39748/98), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.07.2012, № 31, ст. 4470.

84

Харинов И.Н. Государственный контроль за поставщиками публичных услуг в экономической сфере // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 3. С. 71–78.

85

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, № 3, 2010, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // Российская газета, № 101, 28.05.1998, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Российская газета, № 293, 28.12.2005.

86

Постановления ЕСПЧ от 16.06.2005 по делу «Шторк (Storck) против Германии» (жалоба № 61603/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека, 2005, № 11, Постановление ЕСПЧ от 25.03.1993 по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства», Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.07.2012, № 31, ст. 4470.

87

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.09.2015 № 2310-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

88

Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 29.01.2014 по делу № 33-1098/2014 // URL: http://oblsud.vol.sudrf.ru (дата обращения: 19.08.2020).

89

Федеральный закон от 29.06.2018 № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 29.06.2018.

90

Постановление Камчатского краевого суда от 19.12.2014 по делу № 4-А-387 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

91

Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.04.2013 № ВАС-1838/13 по делу № А43-15951/2011 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

92

Определение Московского городского суда от 04.09.2013 № 4 г/6-9327/13 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

93

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.06.2017 № 1361-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

94

Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2018 № 88-АД18-3, от 14.02.2019 № 88-АД19-1, от 15.02.2019 № 48-АД19-2, от 15.02.2019 № 88-АД19-2 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

95

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 106, 15.06.2002.

96

Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, № 130, 08.07.1999.

97

Степкин С.П. Особенности рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 11. С. 57–61.

98

Указ Президента Российской Федерации от 11.01.1995 № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 16.01.1995, № 3, ст. 173.

99

Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (статья 42) // Российская газета, № 32, 08.02.1992.

100

Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал № 1 (124). 2019. С. 54–59.

101

Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. // — М.: 1998. — 256 с.

102

Любимов А.П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращений граждан. // — М.: МЭЙН. 1998.

103

Хрумалова Ю.В. Гражданский лоббизм в обращениях в органы государственной власти как форма участия в законотворческой деятельности // Право и политика. 2012. № 1. С. 104–108.

104

Парламентаризм: учебник. Под ред. В. И. Добросоцкого // — М.: Магистр, 2020. — 264 c.

105

Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Российская газета, № 100, 05.06.2002.

106

Кодекс профессиональной этики адвоката (принят I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003) // Российская газета, № 4, 2003.

107

Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 21.11.2011.

108

Бесплатная юридическая помощь. КонсультантПлюс — студенту и преподавателю // URL: http://www.consultant.ru/edu/highschool/urclinic (дата доступа 19.08.2020).

109

Юридические клиники. Центр развития юридических клиник // URL: https://codolc.com/clinics (дата доступа 19.08.2020).

110

Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // Российская газета, № 165, 29.07.2006.

111

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

112

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 04.11.1950) // Собрание законодательства Российской Федерации, 08.01.2001, № 2, ст. 163.

113

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Российская газета, № 140, 30.06.2015; Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15.11.2017) // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

114

Апелляционное определение Ростовского областного суда от 18.12.2012 по делу № 33-14102/2012 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

115

Постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.05.2005 по делу № А56-28924/04 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

116

Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.

117

Апелляционное определение Московского городского суда от 24.11.2017 по делу № 33а-5861 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

118

Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета, № 67, 05.04.1995.

119

Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

120

Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 26.12.1991, № 52, ст. 1865.

121

Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в городе Нью-Йорке 09.12.1998 Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

122

См. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

123

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.02.1998, № 7, ст. 801.

124

Распоряжение Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 26.11.2014 № 357р-1 // Приемная Государственной Думы. URL: https://priemnaya.duma.gov.ru (дата обращения: 19.08.2020).

125

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30.01.2002 № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 18.02.2002, № 7, ст. 635.

126

См. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

127

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.02.1998, № 7, ст. 801.

128

Распоряжение Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23.06.2011 № 189рп-СФ «Об отверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета, № 34, 15–21.07.2011.

129

Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Законность, № 4, 2013.

130

Решение Верховного Суда Российской Федерации от 21.08.2017 № АКПИ17-502 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, № 8, 2018.

131

Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 07.06.2004, № 23, ст. 2313.

132

Приказ Министра обороны Российской Федерации от 18.08.2014 № 555 «О мерах по реализации в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 238, 17.10.2014.

133

Приказ ФСБ России от 30.08.2013 № 463 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности» // Российская газета, № 273, 04.12.2013.

134

Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» // Российская газета, № 260, 14.11.2014.

135

Приказ Следственного комитета России от 11.10.2012 № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» // Российская газета, № 48, 06.03.2013.

136

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 № 100 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)» // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

137

Постановление Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 01.08.2005, № 31, ст. 3233.

138

Приказ Минстроя России от 10.08.2016 № 557/пр // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 07.12.2016.

139

Приказ Минтруда России от 04.02.2015 № 60н «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 09.04.2015.

140

Постановление Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 17, 22.03.2006.

141

Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Тверская, 13, № 33, 15–21 августа, 2001.

142

Закон города Москвы от 11.12.2002 № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы, № 5, 22.01.2003.

143

Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2012 № 1254 «О внесении изменения в пункт 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации, 10.12.2012, № 50 (ч. 6), ст. 7070.

144

Приказ МИД России от 12.12.2013 № 22613 «О признании утратившим силу приказа Министерства иностранных дел Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 6199 «Об утверждении Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок» // Российская газета, № 38, 19.02.2014.

145

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (пункт 1) // Собрание законодательства Российской Федерации, 30.07.2012, № 31, ст. 4470.

146

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2009 № 64-Г09-3 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

147

Закон Республики Алтай от 07.06.1997 № 21-4 «О Конституции (Основном законе) Республики Алтай» (статья 40) // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

148

Постановление Губернатора Хабаровского края от 25.12.2007 № 180 «Об утверждении Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края, 31.12.2007, № 12 (65).

149

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.07.2008 № 58-Г08-7 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

150

См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 32).

151

См. часть 4 статьи 15 Закона о языках народов РФ.

152

Попова Н.Ф. Административно-правовая защита права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. № 10. 2011. С. 100

153

Федеральный закон от 27.07.2010 № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета, № 169, 02.08.2010.

154

Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. // — Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России. 1999. С. 8.

155

Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.08.2017 по делу № 33-14512/2017 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

156

Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://letters.kremlin.ru/info-service (дата обращения 19.08.2020).

157

Постановление Губернатора Саратовской области от 26.10.2016 № 388 «Об утверждении Положения о порядке работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений в Правительстве Саратовской области и органах исполнительной власти Саратовской области» (пункт 4.1 Положения) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 01.11.2016.

158

Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета, № 165, 29.07.2006.

159

См. Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

160

См. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

161

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.02.2018 № 78-АПГ17-26 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

162

См. Регламент Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 1 параграфа 22.1) // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, № 4, 2016, Приказ ФТС России от 04.09.2018 № 1380 «Об утверждении Регламента Федеральной таможенной службы» (пункт 12.11 Регламента) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 26.09.2018, Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 № 100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга» (пункт 11.3 Регламента) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга, № 1, 05.01.2004.

163

Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 03.03.2016 № 33а-1450/2016 // СПС Консультант Плюс (дата доступа 19.08.2020).

164

Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. № 1 (124). 2019. С. 54–59.

165

Методические рекомендации по учету, систематизации и обобщению обращений и запросов российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер в государственных органах и органах местного самоуправления // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.

166

См., например, Протокол о взаимодействии между Управлением Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций и управлениями Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12.01.2010.

167

См. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

168

См. Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

169

Методические рекомендации по работе с жалобами российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц // Сборник методических рекомендаций, № А1-3449о, 20.09.2018.

170

Давыдов В.А., Дорошков В.В., Колоколов Н.А., Степалин В.П., Червоткин А.С. Практика применения Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: в 2 т. под ред. В. М. Лебедева. 7-е изд., перераб. и доп. // — М., 2016. Т. 1.

171

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 03.03.1997, № 9, ст. 1011.