Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты

Ольга Александровна Борзунова, 2010

Налоговый кодекс Российской Федерации применяется уже более 10 лет. Каковы результаты его реализации, и куда движутся изменения – вопросы, которые задают себе многие ученые и практики. У НК РФ особое место. Это единственный кодекс, который читают и экономисты, и юристы, маститые ученые и предприниматели. Также и ругают его почти все. В монографии сделана попытка ответить на вопросы: почему именно кодифицированный акт регулирует налоговые отношения. Какой у него особый правовой статус, чем он выделяется среди иных форм права? Книга рассчитана на ученых-юристов, студентов и преподавателей, государственных служащих, а также всех тех, кого интересует развитие налогового права в России.

Человечество создало 35 миллионов законов, и все только для того, чтобы заставить людей исполнять десять заповедей Божьих.

Берт Мастерсон (Wall Street Journal)

Введение

Кодификация налогового законодательства в России обусловлена рядом факторов.

Первое. Налоговое законодательство, несмотря на принятие единого кодифицированного акта — Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ), остается нестабильным, а по ряду проблем правового регулирования налоговых отношений — противоречивым. Сохраняются попытки под благовидными предлогами политической и экономической целесообразности, борьбы с кризисом и т. д. вносить изменения в законодательство о налогах и сборах, с нарушением процедуры, предусмотренной НК РФ. А нередко функцию трактования и комментирования налоговых норм, выработку рекомендаций по их исполнению берет на себя Министерство финансов Российской Федерации (далее — Минфин), широко использующее практику рассылки писем по налоговым проблемам, юридическая обоснованность которых по меньшей мере спорна. В связи с этим чрезвычайно актуальна объективная и всесторонняя оценка состояния систематизации налогового законодательства в современной России, определение дальнейших задач в области его кодификации, определение наиболее юридически обоснованных способов ее осуществления.

Второе. В современной юридической науке России до сих пор отсутствует концептуальное единство по ряду ключевых проблем и понятий современного налогового права. Нет официальной концепции развития налогового законодательства, идет дискуссия по поводу методологических ориентиров его систематизации, нет научно обоснованной модели кодификации налогового законодательства, нет согласия ученых, законодателя, практиков по отношению к международному и зарубежному опыту развития и кодификации налогового законодательства. Такого рода пробелы и плюрализм в налоговом праве существенно затрудняют решение практических и научных задач в налоговой сфере, делая тему исследования актуальной и важной.

Третье. В научной юридической литературе, посвященной налоговой сфере, по существу, нет комплексных исследований, посвященных разработке проблемы кодификации. Кодификация налогового законодательства в современной России находится на обочине исследовательского внимания. Между тем в период серьезных исторических перемен кодификация законодательства в странах романо-германской правовой системы играла весьма важную роль в совершенствовании правового регулирования общественных отношений. В странах Западной Европы, в СССР в XIX–XX вв. не раз осуществлялись обширные кодификации законодательства, его интеграции и унификации. Таковы Гражданский кодекс Франции 1804 г. и Основы законодательства СССР и союзных республик.

В современном мире значение кодификации значительно возросло, ибо, во-первых, кодификации подвергаются многие отрасли стремительно обновляющегося законодательства; во-вторых, в орбиту кодификации вовлечены закрепленные в Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) ценности так называемого естественного права; в-третьих, в ходе кодификации внутригосударственного законодательства в кодифицированные акты включается большое количество имплементированных принципов, норм и положений международного права. Можно констатировать, что ныне кодификация приобретает все более гуманитарную и универсальную направленность, содействует унификации законодательства на основе верховенства общечеловеческих и национальных ценностей.

Четвертое. В Российской Федерации кодификация, выходя за рамки обычной систематизации, активно выполняет правотворческие функции. Она проходит параллельно с правотворчеством, выступает его формой. Неоценима роль кодексов в формировании структурных компонентов правовой системы. Кодексы в системе права приобрели качество главенствующих законов в соответствующей отрасли законодательства, а их верховенство — залог материализации ценностей правовой государственности.

При этом в условиях интенсивного законотворчества вопросы качества и эффективности законов и обеспечения их верховенства становятся особенно актуальными. С одной стороны, принятие за короткий срок огромного количества кодифицированных актов в виде кодексов, уставов и положений — свидетельство большой значимости кодификации как формы правотворчества. Но, с другой стороны, острота проблем, связанных с качеством кодифицированных актов и эффективностью действующего законодательства, не только не снимается с повестки дня, но и имеет все большое значение.

Пятое. Активная кодификационная деятельность стала одним из определяющих направлений проводимой налоговой реформы в Российской Федерации. Этим также обусловлены важность и актуальность научного анализа практики проведения кодификационной деятельности в налоговой сфере и разработки рекомендаций по ее усовершенствованию.

От эффективности процессов кодификации, унификации и гармонизации норм налогового законодательства зависит «восприимчивость» российской налоговой системы к динамичным изменениям условий мировой торговли и мировых финансов. Эти процессы сопровождаются выработкой международными экономическими организациями и независимыми ассоциативными структурами различных типовых, модельных кодексов и актов, включая налоговые, которые должны содействовать сближению налогово-правовых режимов различных государств в условиях единого мирового торгово-экономического пространства.

Актуальность темы обусловлена необходимостью с научных позиций показать особенности процессов кодификации и унификации норм российского налогового правового регулирования.

Шестое. Актуальность темы обусловлена тем, что процессы кодификации и гармонизации налоговых норм требуют особого внимания ввиду неполноты учета законодателем влияния общепризнанных мировых норм на российское налоговое законодательство.

Новые условия, ориентиры и направления общественного развития, при которых осуществляется кодификация, новые ее формы и направления, важность информационно-коммуникативной, интегративной роли кодификации в современном обществе, а вместе с тем интенсивное законотворчество и связанное с этим требование обеспечения качества кодифицированных актов, особенно кодексов, их верховенства в правовой системе, способствовали появлению ряда новых актуальных проблем теории и практики кодификации, которые требуют своего решения. Попытка решить ряд этих проблем предпринята в настоящей работе.

В налоговом праве вопросы теории и практики кодификации были предметом исследования многих советских и российских авторов, внесших большой вклад в разработку ее теоретико-методологических основ. Общетеоретические вопросы кодификации анализировались С.С. Алексеевым, Д.А. Керимовым, Н.П. Колдаевой, A.B. Мицкевичем, A.C. Пиголкиным, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманинов А.Ф. Шебановым и др.

Проблемы соотношения правотворчества, систематизации и кодификации нашли отражение в научных работах Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, A.B. Мицкевича, А. Нашиц, С.В. Полениной, Т.Н. Рахманиной, P.O. Халфиной и др. Теоретические проблемы правотворческой техники и ее применения в кодификационной деятельности, кодификационная техника составили предмет анализа А.Н. Иодковского, Д.А. Керимова, И.Б. Усенко и др. Вопросы теоретических основ кодификационной деятельности широко исследованы в учебниках и научных работах А.Б. Венгерова, Л.C. Галесника, М.Н. Марченко, М.С. Студеникиной и др. Понятие и система нормативных правовых актов были глубоко изучены М.Н. Марченко, A.B. Мицкевичем, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомировым и др.

Специально проблемам кодификации законодательства Российской Федерации, ее формам, видам и тенденциям развития российского законодательства на современном этапе посвящено исследование Т.Н. Рахманиной.

Несмотря на достаточно большой объем работ, посвященных теории и практике кодификации законодательства России, проблемы кодификации налогового законодательства практически не исследованы.

Остается неразработанной концепция развития законодательства о налогах и сборах, отсутствует единая модель кодификации налогового законодательства, нет комплексного анализа тенденций изменения Налогового кодекса.

Принятые в последние годы кодифицированные акты Российской Федерации, характер вносимых в них изменений, их полезность, квалифицированная оценка технико-юридического качества также еще не были предметом монографического научного исследования. Можно прямо сказать — в научном сознании интерес к кодификации явно недостаточен. Между тем кодификация законодательства — одно из базовых условий его стабильности и качества. При этом на сущность кодификационной работы накладывают свой отпечаток национальные, культурные, исторические, демографические, психологические и иные особенности. Сегодня все активнее проявляется воздействие на кодификационный процесс и социальных институтов, важную роль играют международные факторы. На общем фоне все более наглядным становится тесное переплетение объективных, обоснованных, долговременных оснований кодификации законодательства и оснований субъективных. Все очевиднее, что повышение качества правового регулирования, качества закона невозможно без четкой, научно обоснованной концепции кодификации законодательства^[1].

Обобщенный анализ имеющихся публикаций свидетельствует о следующих отчетливо проявившихся тенденциях:

а) исследования, как правило, весьма жестко привязаны к той или иной отрасли законодательства, к тому или иному кодификационному акту;

б) динамика кодификационного процесса в целом обычно остается «затененной», поскольку отдельные исследователи и временные творческие коллективы анализируют развитие либо отдельных норм кодексов, либо конкретных их институтов;

в) взаимосвязи между крупными, определяющими, фундаментальными «кодификационными блоками» государства нередко оказываются незамеченными. Имеющиеся разработки зачастую ограничиваются лишь указанием на взаимодействие этих блоков с акцентом на иерархические связи. На содержательной стороне многообразия иных взаимосвязей авторы внимания не останавливают. Далеко не все виды возможного и необходимого горизонтального взаимодействия действующих кодификационных актов получили надлежащее освещение в современной отечественной и зарубежной юридической литературе^[2].

Как справедливо отмечают в связи с этим В.М. Баранов и Д.Г. Краснов, есть в кодификационном пространстве пробелы, которые трудно объяснить как с теоретической, так и с практической точек зрения^[3]. В частности, анализ научных трудов свидетельствует, что вне серьезного изучения остается проблема целей кодификации, целевой характеристики кодексов. По мнению В.М. Баранова и Д.Г. Краснова, в значительной мере это связано со сложной логико-гносеологической природой категории «цель», но есть немало и иных философских, социально-политических и практических причин, объясняющих стремление исследователей «обойти» эту проблему.

Однако всякое упрощение целевой характеристики кодификации ведет не только к примитивизации этого вида юридической деятельности, но и к снижению его социальной ценности.

Целью монографии является исследование исторических и практических аспектов, а также оценка перспектив кодификации налогового законодательства в Российской Федерации. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

изучить понятия и теоретические проблемы систематизации права;

рассмотреть модельные признаки кодифицированного акта;

изучить идейные и юридические истоки, а также конкретно-исторические условия развития кодификации налогового законодательства в России с учетом мирового опыта с целью сопоставления и выявления проблем преемственности и новизны в исследуемой сфере;

исследовать основные формы и направления кодификации налогового законодательства в России и определить перспективы кодификации на будущее; выявить особенности кодификационного процесса;

проанализировать средства, приемы и методику кодификационной техники в сфере налогового законодательства в Российской Федерации;

исследовать систему нормативных правовых актов Российской Федерации и определить место НК РФ в этой системе;

изучить влияние международного права и модельных кодифицированных актов стран с развитой рыночной экономикой и стран СНГ на кодификационную деятельность в сфере налогового законодательства России;

определить круг нормативных правовых актов, составлявших основу налоговой системы России в начале 90-х гг.;

выявить основные недостатки в правовом регулировании налоговой системы 90-х гг. и обосновать необходимость ее кодификации;

на основе анализа нормативной базы и литературы определить основные цели и этапы кодификации налогового законодательства в Российской Федерации.

Теоретическую основу монографии составили труды советских, российских, зарубежных ученых-юристов, их выводы и предложения по проблемам правотворчества, систематизации, кодификации, законодательной техники.

В монографии широко использованы работы С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова, А.Ф. Ковачева, М.Н. Марченко, A.B. Мицкевича, А. Нашиц, A.C. Пиголкина, С.В. Полениной, А.Ф. Шебанова, М. Махмудова, С.А. Раджабоваи др.

При проведении исследований были применены современные методы и подходы научного познания правовой действительности. В частности, в монографии использованы логико-исторический, структурно-функциональный, историко-сравнительный, сравнительно-правовой методы познания. В качестве эмпирической базы был применен опыт кодификации советского и постсоветского периода.

Монография имеет научно-теоретическое значение, ее выводы и положения могут оказать помощь в дальнейших исследованиях проблем кодификации налогового законодательства в Российской Федерации, а также использоваться в ходе деятельности по совершенствованию существующего законодательства. Работа имеет также учебно-познавательное значение, она может послужить учебным пособием при изучении (преподавании) дисциплин, сопряженных с вопросами кодификации, в частности учебного курса общей теории государства и права, а также специальных курсов.

Практическая значимость монографического исследования проявляется в трех аспектах.

Во-первых, основные результаты работы применялись в практике работы Государственной Думы. Речь идет о представлении монографического материала в виде аналитических записок и аналитических вестников по проблемам развития налогового законодательства.

Во-вторых, материалы работы могут оказать существенную помощь преподавателям теории государства и права и налогового права в учебном процессе.

В-третьих, на их основе может осуществляться дальнейшее научное изучение проблем кодификации налогового законодательства.

Примечания

1

См.: Баранов В.М., Краснов Д.Г. Кодификационное пространство государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 г.). — Н.-Новгород, 2009. — С. 16.

2

См.: Баранов В.М., Краснов Д.Г. Кодификационное пространство государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 г.). — Н.-Новгород, 2009. — С. 16.

3

Там же. — С. 17.