Дипломатическое и консульское право

М. Ф. Чудаков, 2019

Раскрываются источники возникновения и развития дипломатического и консульского права, предлагаются для изучения основы дипломатической службы. Рассматриваются классы, ранги, титулы глав и членов дипломатических представительств; дипломатические миссии и дипломатический корпус, а также дипломатический протокол. Адресуется студентам юридических специальностей учреждений высшего образования, преподавателям, магистрантам, аспирантам, а также практическим работникам.

Тема 2

Внутригосударственные и зарубежные органы внешних сношений

2.1. Классификация органов внешних сношений.

2.2. Конституционные полномочия Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь и Правительства Республики Беларусь в сфере внешней политики.

2.1. Классификация органов внешних сношений

Основные понятия:

внутригосударственные органы внешних сношений; зарубежные органы внешних сношений; постоянные дипломатические и консульские органы; временные дипломатические органы.

Государственные органы внешних сношений по месту их нахождения делятся на две группы:

• внутригосударственные;

• зарубежные.

Первая группа (внутригосударственные органы внешних сношений) по характеру, функциям и правовому регулированию подразделяется еще на три подгруппы:

1) органы, определяющие и устанавливающие основные направления в сфере внешней политики государства, — глава государства, правительство и парламент, также их называют органами общего политического руководства. Органы первой подгруппы обладают полномочиями в сфере внешней политики и международных дел на основе законов и прежде всего конституции. Данные органы наделены самой широкой универсальной компетенцией, часть которой составляют международные дела. Эта часть входит в их уставные полномочия, например главы государств (президент, монарх) обычно обладают полномочиями в нескольких важнейших сферах государственной жизни — полномочия в сфере экономики, обороны, законодательства и, конечно, полномочиями в сфере внешней политики. В связи с этим американцы называют своего президента «главный дипломат», так как прежде всего президент с поддержкой Конгресса осуществляет внешнюю политику. Именно он, а не министр иностранных дел является главным должностным лицом в этой сфере. Также универсальной компетенцией обладает парламент, который наряду с главой государства занимается внешней политикой;

2) органы, призванные реализовывать и выражать правовыми средствами политическую волю главы правительства, министра иностранных дел. Деятельность органов второй подгруппы также универсальна, но менее самостоятельна. Например, министр иностранных дел при всей важности полномочий не может принимать тех решений, которые принимает президент;

3) иные органы, реализующие отдельные направления внешней политики государства, — отраслевые министерства и ведомства, которые обладают специальной компетенцией в конкретных сферах (экономика, культура, образование и т.д.) и параллельно занимающиеся иностранными делами «не в первую очередь». Основные задачи органов третьей подгруппы вытекают из названия министерств: министерство сельского хозяйства, министерство образования и т.д., иностранными делами они занимаются «не в первую очередь». В их составе существуют внутренние подразделения (международные отделы и т.д.), которые осуществляют контакты с учреждениями внешних сношений своего государства и, если это необходимо, с зарубежными органами.

Министерство иностранных дел — это тоже отраслевой орган, но в группе государственных органов, занимающихся международными делами. Министерство иностранных дел стоит выше всех других министерств и ведомств, так как иностранные дела — его главная функция.

Взаимоотношения специализированных государственных органов внешних сношений с аналогичными или подобными органами других государств обычно регламентируются специальными международными соглашениями, конвенциями или установившимися в международном общении обычаями и традициями.

Вторая группа (зарубежные органы внешних сношений) делится на постоянные дипломатические и консульские органы и временные дипломатические органы.

К постоянным дипломатическим органам относятся:

• посольства;

• миссии, возглавляемые посланниками;

• миссии, возглавляемые поверенными в делах.

К постоянным консульским органам относятся:

• генеральные консульства;

• консульства;

• вице-консульства;

• консульские агентства;

• представительства при международных организациях.

Зарубежные органы внешних сношений могут быть не только постоянными, но и временными. К ним причисляют:

• специальные миссии;

• делегации на международных конференциях и иных форумах.

К зарубежным органам внешних сношений относятся и недипломатические зарубежные органы (постоянные, временные). Это органы, которые юридически не могут быть отнесены к дипломатическим или к консульским органам, например представительство за рубежом Минского тракторного завода, отделение Белорусского телеграфного агентства и т.д. К временным недипломатическим зарубежным органам относят специальные делегации или миссии, выполняющие научно-технические, образовательные задачи и т.д.

К внутригосударственным конституционным органам и должностным лицам в области внешних сношений относятся:

• глава государства — единоличный (президент, монарх) или коллегиальный;

• высшие законодательные органы власти, обычно избираемые населением страны — парламенты;

• правительство и в первую очередь глава правительства;

• министр иностранных дел и министерство иностранных дел.

Важнейшим органом внешних сношений государства является глава государства — единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является президент (в государствах с монархической формой правления — монарх).

Среди государственных органов, уполномоченных реализовывать политику государства в международной сфере, глава государства занимает особое место. Отметим, что это повсеместно утвердившаяся многовековая традиция. В связи с общепринятой международной практикой глава государства всегда является представителем своей страны в международных отношениях и для этого ему не нужны специальные письменные полномочия. Компетенция главы государства в сфере международных отношений основана на нормах обычного международного права и конституции, согласно которым заявления главы государства по международным делам выражают волю государства и влекут правовые последствия в международных отношениях.

В государствах с парламентской формой правления высшим государственным органом в области внешней политики и внешних сношений является парламент и правительство. Осуществление определенных функций в области внешних сношений законодательными органами власти восходит еще к древним рабовладельческим государствам. Например, решение вопроса о войне и мире, ведение переговоров с иностранными государствами и окончательное суждение по вопросам этих переговоров, назначение дипломатических миссий и послов в иностранные государства и т.п. в Древнем Риме входило в функции римского Сената.

Даже в период Средневековья в тех государствах, в которых существовала республиканская форма правления (Венеция, Флоренция, Швейцария), основные вопросы внешних сношений входили в функции представительных законодательных органов власти.

В настоящее время конституции определяют содержание и границы полномочий парламентов в сфере международной деятельности. Объем компетенции парламентов в данной области зависит от формы правления, развития демократических институтов, традиций и т.д. В большинстве случаев парламент определяет основные направления внешней политики государства, заслушивает отчеты глав государств и глав ведомств, руководящих внешнеполитическими и внешнеэкономическими делами. Парламенты ратифицируют международные договоры и соглашения. Они также осуществляют так называемые межпарламентские международные связи.

В странах с парламентской формой правления (Великобритания, ФРГ), где главную роль в заграничной политике играет премьер-министр (канцлер), глава государства в международной сфере выполняет представительские функции, однако его роль применительно к международным делам достаточно значительна. Главы государств независимо от формы правления аккредитуют послов — своих и чужих, подписывают и принимают верительные и отзывные грамоты, обращаются к главам других государств с посланиями, подписывают договоры и т.д.

Отметим, что представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями, внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера их деятельности. Осуществляя важнейшие представительские функции государства в международных отношениях, глава государства постоянно имеет непосредственные сношения с другими государствами, поддерживает контакты с главами других государств по вопросам внешней политики. Важнейшие договоры, внешнеполитические акты и заявления подписываются главой государства.

Глава правительства также представляет государство и его правительство во внешних сношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную политическую, экономическую и другую деятельность в этой области. Он может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций на основании своих полномочий как главы правительства.

2.2. Конституционные полномочия Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь и Правительства Республики Беларусь в сфере внешней политики

Основные понятия:

Президент Республики Беларусь; полномочия Президента Республики Беларусь в сфере внешней политики и международных дел; полномочия парламента; Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь; полномочия Правительства страны.

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (разд. IV гл. 3 ст. 79) Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию внутренней и внешней политики государства, представляет нашу страну в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета государства, его национальной безопасности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти. Статья 84 Конституции среди иных полномочий Президента Республики Беларусь закрепляет полномочия в сфере внешней политики и международных дел. В их числе право Президента решать вопросы о приеме в гражданство Республики Беларусь, о его прекращении и предоставлении убежища (и. 17), право вести переговоры и подписывать международные договоры, назначать и отзывать дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях (и. 20), право принимать верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (и. 21).

Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь. Национальное собрание Республики Беларусь согласно Конституции состоит из двух палат: Палаты представителей и Совета Республики.

Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь в соответствии с п. 2 ст. 97 Конституции Республики Беларусь рассматривает проекты законов об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики, ратификации и денонсации международных договоров. После принятия Палатой представителей данных законопроектов они поступают для одобрения в Совет Республики, а затем в десятидневный срок на подпись Президенту (ст. 100 Конституции Республики Беларусь). Как видно, процедура принятия законов в области внешней политики соответствует принципам разделения властей, а также сдержек и противовесов, участвуют в ней представители разных ветвей государственной власти в соответствии с принципами демократии и ст. 6 Конституции Республики Беларусь.

Каждая из палат содействует развитию международных связей с соответствующими парламентскими органами, межпарламентскими организациями и группами других стран.

В международно-правовых отношениях участвует и судебная власть.

В Конституции Республики Беларусь в соответствии с абз. 2 ч. 4 ст. 116 Конституционный Суд дает заключения о соответствии законов, декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь, Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Правительство страны руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ст. 107). В нашем случае необходимо отметить, что Правительство руководит Министерством иностранных дел, а также (согласно Конституции) разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации.

Республика Беларусь (ст. 8) признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Там же говорится, что Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции.

Фундаментальное положение, которое определяет основной вектор наших международно-правовых отношений с другими странами, записано в ст. 18 Конституции: Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права.

Контрольные вопросы

1. На какие подгруппы делятся внутригосударственные органы внешних сношений?

2. Что относится к постоянным дипломатическим органам?

3. Что относится к временным дипломатическим органам?

4. Что относится к конституционным органам внешних сношений?

5. Каковы конституционные полномочия Президента Республики Беларусь в области внешних сношений?

6. Каковы конституционные полномочия Парламента Республики Беларусь в области внешних сношений?

7. Каковы конституционные полномочия Правительства Республики Беларусь в области внешних сношений?