Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

Коллектив авторов, 2020

В монографии рассматривается широкий круг вопросов, связанных с формированием и развитием институциональной среды для повышения качества управления государственным имуществом и государственными ресурсами. Исследуется комплекс теоретических, методологических и практических проблем трансформации институтов государственного управления в условиях глобальных стратегических вызовов. Показаны возникающие фундаментальные риски в контексте существующих институциональных ограничений, выделены сложившиеся институциональные предпосылки низкой эффективности государственного управления. Предлагаются новые концептуальные подходы к развитию модели управления государственным имуществом и публичными закупками. Исследуются возможности и потенциал института государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций в стратегические национальные проекты. Особое внимание уделено институциональным аспектам управления наукой в условиях глобальных вызовов технологического и информационного характера. Монография представляет интерес для научных работников и специалистов, представителей экспертного сообщества, профессиональной и деловой общественности, занимающихся проблемами государственного управления, а также для преподавателей и студентов экономических вузов.

Введение

На современном этапе растущая неэффективность сложившейся модели государственного управления требует переосмысления концептуальных подходов к ее трансформации для преодоления экономических последствий мировой пандемии и достижения стратегических целей, определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г.». В основном Указ содержит позиции и целевые показатели социально-экономического развития страны, однако без проведения институциональных преобразований в сфере государственного управления, формирования институциональных условий для повышения качества государственного управления адекватный ответ на глобальные вызовы, стоящие перед нашей страной, не представляется возможным.

Следует отметить, что поиск более эффективных моделей государственного управления активно идет в большинстве экономических развитых стран мира. Кризис государственного управления во многом является следствием глобальных цифровых и технологических вызовов. В последние два десятилетия проблемы кризиса и трансформации парадигмы государственного управления выступают важнейшим направлением исследований, результаты которых и определяют институциональные принципы формирования новых моделей управления. В первую очередь, это получившие развитие в конце прошлого века — парадигма Нового государственного управления (New public management)¹, которая рассматривает государство как систему сервисных функций, и «Достойного управления» (Good Governance)², предлагающая перейти от понимания управления как исполнения функций к управлению как сети взаимосвязей государства и граждан. В настоящее время в теории и на практике наблюдается тенденция к синтезу идей, принципов и подходов обеих концепций для повышения качества государственного управления.

Одной из наиболее современных теорий, комплексно рассматривающих взаимосвязанные аспекты формирования новой концепции государственного управления, является модель «государства плеймейкера» (play-maker), рассматривающего государство в качестве самостоятельного и полноправного экономического субъекта, определяющего общественный интерес и нормативные установки развития, располагающего ресурсами для их реализации, гармонично взаимодействующего с современными формами демократии и гражданского общества³. В контексте данного теоретического подхода приоритетной становится не проблема объема (масштаба) государственного участия в экономике, а эффективность такого участия, в том числе эффективность институтов управления экономическими активами государства: объектами государственного имущества; компаниями с государственным участием; различными видами материальных и финансовых ресурсов, в том числе направляемых на публичные закупки для обеспечения общественных нужд, финансирование науки, поддержку фундаментальных исследований и разработок.

Разработке комплекса данных вопросов, многие аспекты которых остаются недостаточно изученными как в теоретико-методологическом, так и практическом планах, посвящена данная коллективная монография. В качестве методологической основы исследований выступает ретроспективный и институциональный анализ для определения взаимосвязи сложившихся дисфункций в сфере государственного управления с концепцией проводимых институциональных реформ, а также для оценки влияния внешних факторов (стратегических, правовых, цифровых, экономических) и внутренних (организация корпоративного управления, менеджмента) на качество управления экономическими активами государства.

В монографии значительное внимание уделено проблемам институциональных преобразований для внедрения цифровых технологий и платформенных решений в систему государственного управления, что приводит к возникновению противоречий при взаимодействии новых и действующих институтов, обострению фундаментальных институциональных рисков, связанных с неэффективностью ранее проведенных институциональных реформ. При этом институты государственного управления, выступая одновременно субъектом и объектом преобразований, являются важнейшим элементом и драйвером реализации стратегических задач экономического развития.

Можно утверждать, что в условиях глобальных вызовов значительная роль в достижении национальных приоритетов будет сохраняться за государственным сектором и государственными компаниями, которые оказывают существенное влияние на эффективность функционирования российской экономики. Однако проблемы управления государственным имуществом на протяжении всего периода рыночных реформ в России рассматриваются главным образом сквозь призму приватизационных процессов, несмотря на отсутствие явных успехов в контексте обеспечения роста экономики, создания конкурентной среды и цивилизованного рынка. В этой связи в монографии достаточно полно и комплексно исследуется система управления государственным имуществом, компаниями с государственным участием и обосновывается необходимость разработки новых базовых концептуальных положений.

На современном этапе чрезвычайно остро стоит и проблема повышения эффективности системы закупок для обеспечения государственных и общественных нужд. На публичные закупки выделяются огромные бюджетные средства, совокупный спрос государства (в лице уполномоченных органов исполнительной власти), муниципальных образований и отдельных видов юридических лиц составляет порядка 31–37% ВВП, а государство, выступая в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, имеет возможность использовать государственный спрос для стимулирования инновационного обновления российской экономики и выполнения национальных проектов. Однако существующие фундаментальные проблемы в модели регулирования закупок препятствуют трансформации контрактной системы в важнейший институт государственного управления. В этой связи разработка методологии построения модели управления публичными закупками, опирающейся на дифференцированный и сегментированный подход к регулированию закупок, представляется чрезвычайно важной задачей.

Отдельной темой в монографии выступают проблемы организации и управления научными исследованиями. На протяжении всего постсоветского периода продолжается дискуссия об основополагающих принципах реформы организационной структуры российской науки для повышения ее конкурентоспособности и делаются практические шаги в данном направлении.

В условиях экономических санкций, а также возникающих финансовых проблем из-за волатильности цен на энергоресурсы, достижение устойчивого экономического роста российской экономики не представляется возможным без привлечения потенциала частного предпринимательства, построения системы эффективных взаимоотношений государства и частного бизнеса. В этой связи разработка институциональных основ совершенствования форм и механизмов государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций в национальные проекты представляется чрезвычайно актуальной задачей для реализации стратегических задач социально-экономического развития страны.

Монография подготовлена в Центре исследования проблем государственного управления Института экономики РАН на основе результатов исследований по теме государственного задания «Институты государственного управления в реализации новой стратегии экономического развития России» за 2017 — 2020 гг. Peг. № НИОКТР АААА-А17-117021750041-5.

Коллектив авторов:

Смотрицкая И.И., д.э.н., заведующая Центром исследований проблем государственного управления (введение, гл. 1, гл.5, заключение);

Козлова С.В., д.э.н., заведующая сектором институтов и механизмов государственного управления (гл. 2, параграф 3.1, заключение);

Яковлев А.Ю., д.п.н., в.н.с. (глава 4);

Черных С.И., д.э.н., проф., г.н.с. (глава 6);

Зельднер А.Г., д.э.н, проф., г.н.с. (глава 7);

Новицкий Н.А., д.э.н., проф. г.н.с. (параграф 7.2.);

Братченко С.А., к.э.н., с.н.с. (параграфы 2.1, 2.2);

Звягинцев П.С., к.э.н., в.н.с. (параграф 3.2);

Свирина Л.Н., к.э.н., с.н.с (параграф 3.3);

Шувалов С.С., к.э.н., с.н.с. (параграфы 5.3, 5.4);

Грибанова О.М., н.с. ( параграф 3.1);

Конищева Т.И., н.с. (параграф 7.4).

Примечания

1

Новый государственный менеджмент вырос из практики реформирования общественного сектора ряда англоязычных государств (Новой Зеландии, Австралии, Великобритании) в 1980-х гг., обрел широкую популярность в США после выхода в свет в 1992 г. книги Д. Осборна и Т. Геблера «Переосмысление государства: как предпринимательский дух трансформирует общественный сектор» 9 (Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. NYC. Plume Publ. 1993. ), после чего его идеи стали активно использоваться и в странах с переходными и развивающимися экономиками.

2

Впервые понятие «Good Governance» появилось на повестке дня в 1992 г. на Ежегодной конференции Всемирного банка в области экономического развития, подобным образом была названа одна из тем конференции (Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управленческие модели: синтез New public management и Good governance // Ars Administrandi. 2014. № 2. С. 45–62. )

3

Основные теоретические положения данной модели отражены в работах: Рубинштейн А.Я., Городецкий А.Е. Государственный патернализм и патерналистский провал в теории опекаемых благ // Журнал институциональных исследований.2018.Том 10. № 4. С.38–58; Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития. Монография. М.: Институт экономики РАН.2018.; Городецкий А.Е. Гринберг Р.С., Воейков М.И. Экономическая природа государства: новый ракурс: Препринт. М.: ИЭ РАН 2018.