Анализ региональной антикризисной политики

И. В. Стародубровская, 2010

Книга посвящена оценке перспектив посткризисной модернизации российских регионов на основе анализа шести субъектов Российской Федерации: Вологодской, Калининградской, Томской, Тюменской областей, Пермского края и Республики Бурятия. Основной вывод из проведенного исследования состоит в том, что нацеленность на сохранение status quo на федеральном уровне негативно повлияла на институциональные предпосылки модернизации в регионах, не позволив использовать потенциал кризиса для «созидательного разрушения». Однако есть отдельные исключения, которые позволяют продемонстрировать как преимущества, так и риски промодернизационной политики. Книга адресована представителям исполнительной и законодательной власти федерального и регионального уровней, а также широкому кругу читателей, интересующихся вопросами региональной политики.

© Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010

Введение

Экономический кризис для власти может быть вызовом и шансом, проблемой и решением. Чем стал прошлогодний кризис для российских регионов? И как реагировали региональные власти на изменение условий их деятельности, на перелом сложившихся в течение длительного времени трендов? Как боролись с трудностями? Как решали проблемы? Как использовали шансы? Что помогало и что мешало им проводить эффективную антикризисную политику? Поиск ответов на все эти вопросы в рамках настоящего исследования проводился на основе анализа антикризисной политики шести российских регионов: Калининградской, Томской, Тюменской и Вологодской областей, Пермского края и Республики Бурятия. Данная выборка регионов не претендует на репрезентативность, хотя в ее рамках соблюдено требование географического разнообразия (названные шесть регионов относятся к четырем федеральным округам; в ней представлены регионы, имеющие различные систему расселения, структуру экономики, уровень бюджетных доходов и многие другие параметры). В то же время все выбранные регионы имеют одну общую черту: в политике региональной власти каждого из них есть своя «изюминка», свои особые подходы, которые формируют лицо региона и не позволяют перепутать его ни с каким другим.

Остановимся на характеристике каждого из включенных в исследование регионов. Три из них относятся к развитым и не получают дотаций на выравнивание из федерального бюджета. Вологодская область является монопрофильным регионом с доминированием металлургии в структуре промышленности, что делает ее развитие неустойчивым и зависимым от конъюнктуры цен мирового рынка. Ведущий центр металлургии Череповец — один из самых крупных монопрофильных городов страны, а областной центр относительно невелик по численности населения, что затрудняет развитие на основе агломерационных преимуществ. Экономика Пермского края более диверсифицирована, но и в ней преобладают отрасли по добыче и первичной переработке сырья (нефть, калийные соли, лес), велики проблемы монопрофильности промышленных городов. В то же время преимуществом Пермского края является наличие крупного регионального центра с численностью населения, близкой к миллиону. Высокие показатели Тюменской области обеспечены не столько наличием на ее территории крупного нефтехимического производства и разработкой новых, относительно небольших нефтедобывающих месторождений, сколько системой межбюджетных отношений: статус «материнской» территории создает возможности по перераспределению дохода входящих в ее состав ведущих нефтегазодобывающих автономных округов. Томская область близка к развитым регионам, выделяясь уникальной структурой экономики: помимо развитой нефтедобывающей промышленности область имеет инновационные ресурсы, сконцентрированные в одном из ведущих в стране центров высшей школы и науки — г. Томске. Вместе с тем из-за особенностей трансфертного ценообразования бюджетная обеспеченность Томской области представляется крайне низкой по сравнению с экономическим потенциалом данного региона. Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в последние докризисные годы ее промышленность и в целом экономика динамично росли благодаря статусу особой экономической зоны (ОЭЗ), обеспечившему приток инвестиций и развитие новых сборочных производств импортозамещающего профиля. Однако статусные преимущества не обеспечили устойчивого развития в кризисных условиях, особенно при высоких издержках бизнеса на преодоление таможенных барьеров. Республика Бурятия также относится к среднеразвитым регионам, но к их самой отстающей группе. Дефицит инвестиций в течение многих десятилетий, удаленность и периферийное положение в сочетании с высокой стоимостью жизни не позволяют республике сократить сильное экономическое отставание.

В рамках проведенного исследования решались следующие задачи, принципиально важные как для оценки эффективности региональной антикризисной политики, так и для определения направлений и возможностей распространения лучшей управленческой практики.

Во-первых, необходимо было определить, от чего и в какой степени зависят выбранные на региональном уровне подходы к формированию антикризисной политики — от объективных обстоятельств либо намерений власти, от докризисной политики либо глубины кризисных явлений, от федеральных установок либо внутренних условий.

Во-вторых, рассматривались последствия проводимой политики: позволяла она решать порождаемые кризисом проблемы и использовать даваемые кризисом шансы, создавала базу для модернизационного выхода из кризиса либо была нацелена на возвращение к докризисному равновесию.

В-третьих, определялась цена, которую должен заплатить регион сегодня и какую он вынужден будет платить завтра за сделанный выбор из различных альтернатив антикризисной политики с точки зрения социальной стабильности, перспектив экономического развития, финансовой устойчивости и т. п.

В-четвертых, выявлялись примеры лучшей практики в проведении региональной антикризисной политики и определялись условия, при которых возможно их распространение в других регионах.

В-пятых, оценивалось влияние федеральной политики на принимаемые на региональном уровне антикризисные решения, причем меры и направления федеральной политики рассматривались с точки зрения того, насколько они соответствуют потребностям регионов в кризисных условиях, позволяют им реализовывать наи более эффективные антикризисные подходы и не создают ли искаженных стимулов в проведении региональной политики.

Насколько эти задачи решены — судить читателям.

Авторы выражают благодарность сотрудникам ИЭПП и АНХ А. Золотаревой, Д. Лободановой, Н. Мироновой, С. Жаворонкову, А. Мамедову, А. Алаеву за участие в подготовке материалов для данной работы, а также А. Чепурной и Ю. Коротковой за помощь в оформлении текста и подготовке таблиц.

Проведение исследования было бы невозможно без активного участия руководителей и сотрудников региональных органов власти шести регионов, анализ которых содержится в данной работе. Авторы выражают признательность всем представителям регионов, содействие которых позволило обеспечить информационную насыщенность и разносторонность изучения регионального опыта. В то же время авторы несут полную ответственность за содержащиеся в работе оценки региональной политики, а также за любые ошибки в тексте работы.