Административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века

Денис Гергилёв, 2016

Посвящена административному управлению Сибирью в XVIII – первой трети XIX века. В монографии последовательно рассматривается развитие системы управления Сибирью в 1730–1760-х, 1763–1801, 1801 году – 1830-х годах. Особое внимание уделяется административной реформе М. М. Сперанского, определившей дальнейшее развитие административного устройства Сибири в XIX веке. Предназначена для ученых-историков, студентов и всех интересующихся историей Сибири.

Глава 1

Система административного управления Сибирью в 1708–1763 годах

1.1. Развитие системы административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века

В первой четверти XVIII века в России происходило множество преобразований, затрагивавших все сферы жизни. В том числе менялся административно-территориальный облик России. Сибирь, как важная составляющая этого облика, играла существенную роль в общей системе государственного строительства. Специфическими чертами Сибирского региона были протяженная территория, огромное расстояние до столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Особенности процесса освоения этого края влияли на формирование социальной структуры сибирского общества.

Первый этап государственного строительства в Сибири (конец XVI — начало XVIII века) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой того периода стало создание и функционирование Сибирского приказа — одного из нескольких территориальных приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и всей страны) являлся уезд, возглавляемый воеводой. Ко времени Петра Великого все управление было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально.³³ Прообразом областного деления были разряды.

Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления в России начинается с XVIII века. Петр I стремился к достижению двух основных целей — самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура — от торговли до церкви, от частного двора до солдатской казармы — не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку³⁴.

В этих условиях в России складывается новая форма правления феодально-крепостнического государства — абсолютная монархия. Утверждение абсолютизма ознаменовалось серьезными изменениями в принципах организации государственной службы, введением бюрократических начал, формализацией и унификацией деятельности учреждений и должностных лиц.

Разрушение воеводско-приказной системы управления Сибирью произошло при проведении губернской реформы 1708 года. Реформа была вызвана потребностями государства в увеличении доходов и привлечении больших масс людей для формирования армии и флота в условиях Северной войны. В. О. Ключевский так обозначил ее суть: «Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса выжимания денег из населения»³⁵.

Впервые слово «губерния» упоминается в указе 1706 года применительно к Ингерманландской (с 1710 года — Санкт-Петербургской) губернии. Термин «губернатор» возник еще раньше: в 1694 году его применил Петр I в письме к Ф. М. Апраксину, назначенному воеводой Архангельска. Титул губернатора Киева носил в 1701 году генерал-майор Ю. А. Менгден, в 1702 году губернатором Петербурга был назначен А. Д. Меньшиков³⁶.

Первая попытка нового административного деления России датируется 1707 годом³⁷, когда все города, находящиеся от Москвы более чем на 100 верст, для удобства управления следовало приписать к Киеву, Смоленску, Азову, Казани и Архангельску³⁸. В результате возникло шесть округов, которые не назывались губерниями, но очень их напоминали.

О разделении России на губернии было объявлено именным указом 1708 года³⁹. Территория государства была разделена на восемь губерний, включающих 339 российских городов с уездами: Московскую (39 уездов), Ингерманландскую, с 1710 года — Санкт-Петербургскую (29 уездов), Киевскую (56 уездов), Смоленскую (17 уездов), Архангелогородскую (20 уездов), Казанскую (71 уезд), Азовскую (77 уездов) и самую большую по территории Сибирскую (30 уездов).

Однако окончательное оформление губернского управления произошло лишь в 1712 году. В результате проведения реформы во главе Сибирской губернии был поставлен бывший судья Сибирского приказа М. П. Гагарин. В 1712 году его старое и новое положение противопоставлялось в следующей фразе: «Сибирский приказ ведал, что ныне Сибирской губернии губернатор»⁴⁰.

В Москве, в Сибирском приказе, утратившем какие-либо властные полномочия, остался ландрихтер — дьяк И. Л. Чепелев. Обязанности комиссара от Сибирской губернии при Сенате в 1711–1714 годах исполнял князь В. И. Гагарин⁴¹. Основные функции Сибирского приказа в 1710-х годах заключались в организации китайских караванов и торговле сибирской пушниной. 21 января 1719 года Сенат по именному указу приговорил «Сибирский приказ и китайский торг ведать, також и дела Сибирской губернии управлять… князю Алексею Михайловичу Черкасскому»⁴². Окончательно Сибирский приказ был упразднен в 1763 году. В 1720-х годах оценка китайских и сибирских товаров была передана Штатс-конторе. По указу Сената от 18 мая 1724 года Штатс-контора выделила двух офицеров, которые были «вместо Сибирского приказа и оценки сибирских и китайских товаров». Главным из них был майор Г. Е. Засецкий, с 1725 года именовавшийся «управителем Сибирской канцелярии»⁴³.

Упразднение приказов привело к сосредоточению всех властных полномочий на местах в руках губернатора. С этой точки зрения после образования Сибирской губернии в 1711 году старое личное начало в управлении было только усилено. Однако Петр I пытался создать механизмы, которые бы ограничили личную власть губернатора коллегиальными началами, что является одним из признаков бюрократизации управления. Приступая к проведению реформы в 1708 году, царь предполагал, что губернатор будет управлять губернией вместе с четырьмя «губернскими персонами»: обер-комендантом (командиром всех военных сил), обер-комиссаром (ответственным за денежные сборы), обер-провиантом (ответственным за хлебные сборы) и ландрихтером (главой губернской юстиции). Реально в российских губерниях была введена только должность обер-коменданта⁴⁴.

Результатом новой попытки придать власти губернатора коллегиальный характер стал именной указ от 24 апреля 1713 года. Этим указом царь повелевал «учинить ландраторов» (так переиначивался термин «ландрат», заимствованный из административной практики завоеванных прибалтийских провинций). Кандидатов в ландраты (двух человек) должен был представлять губернатор, а утверждать — Сенат. Предполагалось, что ландраты составят при губернаторе совет и будут «все дела с губернатором делать и подписывать»⁴⁵. В 1714 году прошли оживленные переговоры между князем М. П. Гагариным и Сенатом, в ходе которых было отобрано 18 «царедворцев» для назначения ландратами в Сибирь. Но губернский совет ландратов в Сибири, как и во всей России, не успел вступить в действие, так как именной указ от 28 января 1715 года полностью изменил их обязанности в местном управлении⁴⁶.

Следствием неудачных попыток заменить личное начало коллегиальным было то, что сибирский губернатор, князь М. П. Гагарин — доверенное лицо царя, — сосредоточил в своих руках полномочия, которые ранее принадлежали судье Сибирского приказа и тобольскому воеводе. Бесконтрольность его власти усиливалась тем, что новые высшие государственные органы (Сенат и Ближняя канцелярия царя) с самого начала не могли справиться с огромной массой судебных, административных дел и финансовой отчетностью, которые поступали из всех губерний России.

Обширность территории, подвластной князю М. П. Гагарину, приводила к тому, что он постоянно был в переездах между Тобольском и столицами — старой (Москвой) и новой (Санкт-Петербургом). В первый раз князь приехал в Сибирь во второй половине 1711 года. В конце весны 1712 года — ездил в Москву вместе с «походной Сибирской губернии канцелярией», а уже в июне отправился обратно в Сибирь. Зимой 1713 года М. П. Гагарин вновь ездил по делам губернии к царю. В 1714 году князь в первый раз попал под следствие и был отозван в столицу. По указу Петра I с 7 декабря 1714 года по 4 января 1716 года губернией правил тобольский обер-комендант И. Ф. Бибиков. Наконец, в 1717 году в связи с началом нового следствия М. П. Гагарин окончательно выехал из Сибири.

Бюрократическим аппаратом, позволявшим князю М. П. Гагарину успешно справляться со своими обязанностями, был новый орган — Сибирская губернская канцелярия. В 1713 году все дела в ней вершили пять дьяков и 24 подьячих — семь старых, два «средней статьи» и 15 молодых. Структура канцелярии была в основном унаследована от Тобольской приказной палаты. Известно о действии в это время приходного и расходного, разрядного и судного «столов» губернской канцелярии⁴⁷.

По указу о разделении России на губернии в состав Сибирской вошли следующие города: Тобольск, Енисейск, Илимск, Тара, Березов, Сургут, Тюмень, Томск, Мангазея, Иркутск, Кузнецк, Туринск, Верхотурье, Якутск, Красноярск, Пелым, Нарым и Кетск. А также в ее состав вошли приписанные вновь «поморские города» — Кунгур, Пермь Великая, Чердынь, Соль Камская, Кай-городок, Яренск и Вятка с уездами⁴⁸. Причем присоединение «поморских городов» к Сибирской губернии происходило с личного разрешения Петра I⁴⁹ при активном посредничестве князя А. Д. Меньшикова, за которое М. П. Гагарин приказывал дьякам Сибирского приказа прислать ему собольи и лисьи меха⁵⁰. Свою версию присоединения этих городов выдвинул В. Н. Татищев, по мнению которого основным движущим элементом была жадность М. П. Гагарина: «нахватал» городов, чтобы потом их грабить⁵¹. Учреждение Сибирской губернии привело к ликвидации старой единицы административного деления (разряда), но сам принцип объединения нескольких уездов сохранился.

Проведение губернской реформы привело к замене старого термина «воевода» новым («комендант»), причем иногда они встречаются как взаимозаменяемые в одном и том же документе. Само название «комендант» было заимствовано из прибалтийских провинций. В Сибири князь М. П. Гагарин повелел «воевод писать комендантами» после своего приезда в Тобольск в октябре 1712 года⁵².

Петр I в 1715 году предпринял попытку отделить гражданское управление от военного на уровне уезда. Именным указом от 28 января 1715 года были полностью изменены обязанности ландрата в местном управлении. Согласно этому указу должности обер-коменданта и коменданта упразднялись в тех городах, где не было военного гарнизона. Комендант должен был стать исключительно командиром гарнизона, а его административные, судебные и фискальные обязанности переходили к ландратам. Указом от 10 ноября 1715 года ланд-ратам было велено провести перепись крестьян, бобылей и других тяглецов⁵³.

Само законодательство 1715 года о ландратах почти не нашло применения в Сибири. Во всех городах Сибирской губернии были военные гарнизоны (либо регулярные военные части, либо служилые люди «по прибору»), поэтому в большинстве городов сохранились коменданты, которые продолжали исполнять все свои прежние обязанности. Ничего не известно и о разделении Сибирской губернии на ландратские доли, и о переписи дворов ландратами. В Санкт-Петербург по требованию Сената ландратских переписных книг из Сибири прислано не было, а сами ландраты по вызову не явились⁵⁴.

Сохранились сведения о деятельности только двух ландратов в Сибирской губернии — тобольского В. П. Грекова и якутского И. Раки-тина. В. П. Греков управлял Тобольском вместе с обер-комендантом С. П. Карповым в 1717–1719 годах, князь М. П. Гагарин назвал его в письме царскому секретарю А. В. Макарову даже «ландратом Сибирской губернии». Якутский ландрат И. Ракитин сменил в 1716 году коменданта П. Немтинова и единолично управлял уездом до 29 марта 1720 года⁵⁵.

Будучи в должности «начального человека» Сибирского приказа, а впоследствии в должности сибирского губернатора, М. П. Гагарин полностью контролировал в 1706–1718 годах все назначения на должности воевод, обер-комендантов, комендантов и ландратов. После возникновения Сибирской губернии по его предложениям из Сената в Сибирь было послано «ис шляхетства для правления дел тамошних 48 человек». Но, как позже выяснилось на следствии, М. П. Гагарин назначал на должности комендантов «как ис шляхетства, так и ис приказных людей», которые «отбываясь службы и укрываясь от смотров и посылок в армейские полки… вымышленным своим пралазом в губернию к делам самовольно… а иные ис купечества и сосланные за вины, добивались к делам»⁵⁶.

За период с 1711 по 1719 год на должностях обер-комендантов, комендантов и ландратов в Сибири работали 57 человек, в том числе 32 стольника, восемь московских служилых людей «по отечеству», восемь офицеров, один выходец из московской Мещанской слободы, три дьяка и пять выходцев из сибирских дворян и детей боярских⁵⁷.

Выбирая среди претендентов на должности воевод и комендантов, М. П. Гагарин стремился окружить себя родственниками и старыми «знакомцами». При назначении на должности комендантов и ландратов князь М. П. Гагарин учитывал более не «породу», а «заслуги», административный опыт и преданность претендента. Так, в 1708–1709 годах на службе в Сибири пребывали трое племянников князя М. П. Гагарина⁵⁸. Должность коменданта Томска в 1713–1715 годах занимал «свойственник» М. П. Гагарина стольник Р. А. Тарханиотов⁵⁹.

Князь М. П. Гагарин за назначения на административные должности в Сибирь брал взятки. Сведения о них содержат документы следствия. 18 февраля 1721 года Ф. Некрасов, дворовой князя М. П. Гагарина, при проведении «розыску в застенке, с подъему и пытки» сознался, что А. Усталкова губернатор назначил комендантом в Кунгур, взяв с него полторы коробки золота, с П. Коноплина «от отпуску в Шадринскую слободу» — две коробки золота, С. Дурново «князю Гагарину принашивал коробошного золота от отпуску на приказы в слободы, а сколько коробок, того он не ведает, потому что принашивал он не по одно время, да ему, Некрасову, дал деньгами рублев сто или больше»⁶⁰. Е. Левонов на допросе сознался, что в 1712 году за назначение комиссаром в Терсяцкую слободу дал М. П. Гагарину коробку золота, стольнику С. Карпову и княжескому дворовому Я. Матвееву — пять аршин «штофу с золотыми травками» и три червонца⁶¹.

Мероприятия князя М. П. Гагарина по отбору верных ему чиновников вступали в вопиющее противоречие с законодательством Петра I. Губернская реформа привела к крупным изменениям в обеспечении гражданской службы, которые свидетельствуют о бюрократизации общества. Состав и обеспечение служащих губернской канцелярии были определены именным указом 1715 года. Согласно этому указу губернской канцелярией единолично руководил губернатор с жалованьем в 1 200 руб. и 600 пудов хлеба⁶². Канцелярские дела вершили подьячие, которым было определено фиксированное жалованье: старым подьячим — 60 руб. и 30 пудов, «средней статьи» — 40 руб. и 20 пудов, молодым — 15 руб. и 10 пудов хлеба в год⁶³. В том же году было определено жалованье ландрату и его подчиненным: ландрату — 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару — 60 руб. и 60 четвертей хлеба, четырем подьячим — по нормам, определенным для губернской канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо окладного жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество.

Коменданты и ландраты 1710-х годов, как и воеводы XVII века, в своей деятельности опирались на местные государственные и сословные органы.

Одно из важных изменений 1710-х годов произошло в таможенном управлении и управлении «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Для увеличения казенных доходов от сибирской торговли князь М. П. Гагарин в 1713 году пересмотрел таможенный устав 1698 года, считая, что он создал льготные условия для торговых людей, особенно для тех, кто торговал внутри Сибири. Губернатор ввел в действие новый устав 1713 года, по которому в Сибири вновь вводился дополнительный сбор десятинной «перекупной» пошлины при перепродаже товаров, кроме хлеба и прочих съестных припасов. С товаров же и пушнины, вывозимых за границу, равно как и с ввозимых из-за границы, устанавливался двойной сбор десятинной пошлины. Возвращаясь к жестким нормам таможенного обложения, авторы устава провозглашали: «А есть ли приезжим купецким людем то пошлинное взятье будет в тягость и им в том неволи нет, сильно их не прежде ни ныне никто не посылал для тоже промыслу; кому тягостно тот не будет ездить»⁶⁴.

Пошлины собирались по новому таможенному уставу 1713 года не сразу и не везде одновременно. Так, в Иркутске по статьям 1713 года пошлины стали впервые брать только в 1716 году. Новый порядок таможенного обложения просуществовал только до 1720 года. И уже в 1722 году сибирский губернатор князь А. М. Черкасский требовал от таможенных властей и воевод неукоснительного соблюдения таможенных правил, установленных статьями 1698 года. В дальнейшем устав 1698 года действовал в Сибири до отмены в 1753 году внутренних таможен⁶⁵.

Приказчики, назначавшиеся комендантом, оставались главным звеном управления «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». В 1711 году появился именной указ, по которому этот пережиток кормленческой системы управления вообще упразднялся, а вместо приказчиков в слободах должны были выбираться из крестьян бурмистры: в больших слободах по три, в малых — по два человека. В некоторых сибирских слободах приказчики действительно исчезают (острогами они продолжали управлять и после 1711 года). Восстановление власти казенных приказчиков в слободах относится исследователями к 1716 году⁶⁶

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

33

Развитие русского права второй половины XVII–XVIII вв. М.: Наука, 1992. С. 127–130; Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА «Медиа Групп», 2003. С. 58–98.

34

Анисимов Е. В. Империя. Возникновение и рост. Поворот к Европе // Власть и реформы от самодержавной к советской России. СПб.: Дмитрий Буланин, 1996. С. 120.

35

Ключевский В. О. Сочинения: в 9 т. Т. 4. Курс русской истории. М.: Мысль, 1989. 400 с.

36

Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1905. С. 255, 260–261; Губернии Российской империи. История и руководители. 1707–1917. М.: Объед. ред. МВД России, 2003. С. 250.

37

Мрочек-Дроздовский П. Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г.: в 2 ч. Ч. 1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719). М.: Унив. тип., 1876. С. 18; Анисимов Е. В. Время петровских реформ. Л.: Лениздат, 1989. С. 146.

38

ПСЗРИ — 1. Т. 4. № 2176 и 2217. 18 дек. 1707 г. и 9 дек. 1708 г.

39

Указ. соч. Т. 4. № 2218. 18 дек. 1708 г.

40

Акишин М. О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого: Следствие по делу сибирского губернатора М. П. Гагарина. Новосибирск: Изд-во НГУ, 1996. С. 47.

41

Седов Д. О. Строители империи: Очерки государственной и криминальной деятельности сподвижников Петра I. Новосибирск: НГУ 1996. С. 107, 224.

42

РГАДА. Ф. 248. Кн. 156. Л. 121, 121 об.

43

Указ. соч. Ф. 248. Кн. 1926. Л. 57–58; Кн. 1943. Л. 897.

44

ПСЗРИ — 1. Т. 4. № 2097 от 12 марта 1706 г., № 2135 от 17 янв. 1707 г.

45

Указ. соч. Т. 5. № 2673 от 24 апр. 1713 г.

46

ПСЗРИ — 1. Т. 5. № 2964 от 10 дек. 1715 г.

47

Алексеев В. В. Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. XVI–XX века. М.: Наука, 2004. С. 213.

48

ПСЗРИ — 1. Т. 4. № 2218.

49

Письма и бумаги императора Петра Великого: в XIII т. Т. V. Вып. 1. СПб. [Б. и.], 1907. С. 131.

50

РГАДА. Ф. 214. Оп. 5. Д. 942-а. Л. 1 об. 2.

51

Акишин М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири в XVIII веке: структура и состав государственного аппарата. — М.: Древлехранилище, 2003. С. 33.

52

Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы / ред. В. В. Коновалов. Тюмень: Управление по делам архивов администрации Тюменской области, 2000. С. 42.

53

Указ. соч. Т. 5. № 2964 от 10 дек. 1715 г.

54

Клочков М. В. Население России при Петре Великом по переписям того времени: в 2 т. Т. 1. Переписи дворов и населения (1678–1721). СПб.: Сенат. тип., 1911. С. 318–350.

55

Иванов В. Ф. Русские письменные источники по истории Якутии XVIII — начала XIX в. Новосибирск: Наука, 1991. С. 56.

56

РГАДА. Ф.214. Оп. 5. Д. 2648. Л. 36 об.

57

Акишин М. О. Российский абсолютизм и управление Сибири в XVIII веке: структура и состав государственного аппарата. М. — Новосибирск: Древлехранилище, 2003. С. 86; Вершинин Е. В. Воеводское управление Сибири (XVII в.). Екатеринбург, [Б. и.], 1998. С. 160.

58

РГАДА. Ф. 214. Оп. 5. Д. 1865. Л. 2; Д. 1956. Л. 1; Ф. 248. Кн. 156. Л. 3.

59

Указ. соч. Ф. 214. Оп. 5. Д. 2662. Л. 1–24.

60

Там же. Ф. 199. Портф. 497. Ч. 1. Л. 318 об. 319.

61

Анпилогов Г. Н. Губернские комиссары при Петре I: 1711–1718 гг. // Моск. ун-т. Ист. фак-т. Доклады и сообщения. Вып. 8. М.: Изд-во МГУ, 1948. С. 35.

62

Бельский К. С. О реформе губернаторской должности // Государство и право. 2001. № 1. С. 6.

63

ПСЗРИ — 1. Т. 5. № 2879 от 28 янв. 1715 г.

64

РГАДА. Ф. 214. Кн. 1596. Л. 30–37; История Сибири с древнейших времен до наших дней: в 5 т. Т. 2: Сибирь в составе феодальной России. Л.: Наука, 1968. С. 136.

65

Миллер Г. Ф. Описание о торгах сибирских. СПб.: Тип. Императорской Академии наук, 1756. С. 15, 169.

66

Власть в Сибири: XVI — начало XX в. 2-е изд., перераб. и доп. / сост. М. О. Акишин, А. В. Ремнев. Новосибирск: ИД «Сова», 2005. С. 50.