Северный Кавказ. Модернизационный вызов

Д.В. Соколов, 2014

В книге дается представление авторов об экономике Северного Кавказа, существенно отличающееся от общепризнанного. Под вопрос ставятся многие сложившиеся мифы и стереотипы – тотальная депрессивность; масштабы безработицы и бедности; наличие барьеров, полностью исключающих модернизацию; дефицит финансовых средств как основная причина недостаточного экономического развития. Формулируются базовые принципы регионального развития, альтернативные традиционно принятым в северокавказской политике, предлагаются меры по их реализации. Наиболее подробно разработаны рекомендации по земельной реформе на Северном Кавказе. Работа содержит анализ общих тенденций и детальную проработку отдельных примеров, статистические выкладки и результаты социологических опросов, обобщение международного опыта. Для всех, кто интересуется реально происходящими процессами на Северном Кавказе.

Глава 1. Социально-экономическое развитие республик северного Кавказа: количественные оценки

Анализировать уровень и динамику развития республик Северного Кавказа можно по разным источникам информации.

Первый — данные государственной статистики по регионам. Российская региональная статистика несовершенна, но для республик Северного Кавказа это справедливо вдвойне. Главная причина — более широкое распространение неформальной экономики, которая включает теневое производство товаров и услуг в общественном секторе и большую часть малого предпринимательства. Плохо учитывается и продукция личных хозяйств населения, которая играет значительную роль в доходах сельских жителей. Низкое качество статистики усугубляется масштабными приписками^[1] и некорректными дооценками^[2]. Но даже не вполне качественная статистика, если она собирается по стабильной методике, способна отражать динамику развития, в том числе в периоды экономического роста и кризиса. Однако оценки уровня социально-экономического развития и его различий между республиками можно делать только с корректировкой на степень достоверности данных. С этой целью статистические данные сопоставляются с показателями соседних краев и областей юга России, чтобы уточнить достоверность информации по республикам Северного Кавказа и более четко показать их специфику. Второй источник — данные бюджетной статистики, они более достоверны и позволяют оценить приоритеты политики федерального центра и самих республик. Эти данные в оперативном режиме размещаются на сайте Федерального Казначейства. Третий источник — экспертные оценки развития бизнеса в республиках на основе имеющейся информации (деловых СМИ, экспертного сообщества и др.). Но даже интеграция разных источников информации не обеспечивает полной достоверности по причине особой структуры экономики и специфических институтов в этих регионах.

1.1. Особенности экономики и рынков труда республик Северного Кавказа: видимая и невидимая части

Легальная экономика республик Северного Кавказа мала по объему. Неконкурентоспособная промышленность пережила сильнейший спад в 1990-е гг. (сокращение объемов на ⅔ и более), из крупных объектов сохранились гидроэлектростанции, принадлежащие федеральным структурам (ранее РАО ЕЭС, затем «Русгидро»), частично восстановилось цементное производство в Карачаево-Черкесии. Бывшие крупные предприятия тяжелой промышленности либо закрыты (Тырныаузский вольфрамо-молибденовый комбинат в Кабардино-Балкарии), либо с трудом выживают, резко сократив объемы производства («Электроцинк» в Северной Осетии, Каспийский завод в Дагестане, производящий продукцию ВПК). Состояние нефтедобывающей отрасли в Чечне неизвестно. Более устойчиво развиваются пищевые предприятия, работающие частично на местном сырье и производящие алкогольную продукцию, воду, соки и др. В основном это средний и малый бизнес.

Доля аграрного сектора в большинстве республик выше, чем доля промышленности, в нем преобладает продукция частных хозяйств, хотя сельскохозяйственные предприятия формально сохранились. В рыночных услугах доминирует торговля, при этом значительная ее часть остается в тени и не отражается в статистике. Базовой отраслью стали нерыночные услуги (бюджетная экономика), они концентрируют большую часть занятых в легальной экономике и вносят значительный или даже максимальный вклад в структуру валовой добавленной стоимости республик Северного Кавказа — от 24 до 53 %^[3] (табл. 1.1).

Таблица 1.1. Доля основных секторов и отраслей в структуре валовой добавленной стоимости республик Северного Кавказа в 2008 г., %

Неформальная экономика республик Северного Кавказа представлена разными секторами. По экспертным оценкам, важнейший теневой финансовый поток — бюджетные ресурсы, перераспределяемые в форме коррупционных платежей и доходов. Второй по масштабам финансовый источник — нерегистрируемые доходы от товарного личного хозяйства. Третий источник — теневые доходы трудовых мигрантов, выезжающих на заработки за пределы своей республики. Четвертый — теневые доходы от розничной торговли и рекреационных услуг. На Северном Кавказе в структуре розничной торговли до сих пор доминируют вещевые и продовольственные рынки, товарооборот которых преимущественно теневой. Рекреация локализована на горнолыжных курортах (Приэльбрусье, Домбай) и обеспечивает теневые доходы местному населению. Еще один источник — теневое промышленное производство, в том числе в пищевой отрасли (неучтенное производство водки и коньяка), средний и малый бизнес по производству обуви, шубно-меховых изделий, строительных материалов и др. Неформальная экономика каким-то образом дооценивается в государственной статистике, но достоверность этих оценок невысока.

Особенности структуры экономики республик Северного Кавказа отражаются в структуре занятых. В табл. 1.2 представлены данные Росстата о структуре занятых по основному месту работы, рассчитанные по разным методикам и на основе разных источников информации (обследований рынка труда, данных налоговой статистики и др.). Они различаются, ведь точной информации о структуре занятых в этих регионах не существует.

Важнейшая особенность республик Северного Кавказа — высокая самозанятость населения, максимальная в Дагестане и Чечне (47–48 % от среднегодовой численности занятых). Самозанятость существует в двух формах. Первая — предприниматели без образования юридического лица, а также занятые в фермерском хозяйстве, на индивидуальной основе, в домашнем хозяйстве производством продукции, предназначенной для реализации. Их доля максимальна не только в Дагестане и Чечне, но и в Ингушетии (26–28 %). Вторая форма — занятость у физических лиц, также максимальная в Дагестане и Чечне (18–23 %). Обе формы занятости в значительной степени теневые. Так, по данным налоговой статистики, доля индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица (ПБОЮЛ), прошедших регистрацию (перерегистрацию), составляет только 7 % от среднегодовой численности занятых в Дагестане, немногим больше — в Чечне и Ингушетии (12 %). Следовательно, все остальные самозанятые производят товарную продукцию на продажу без юридического оформления своей деятельности и уплаты налогов. Только в Адыгее и Северной Осетии рынки труда по структуре занятости более похожи на среднероссийские и в меньшей степени являются теневыми.

Статистика занятости также подтверждает сильнейшее неблагополучие предпринимательского климата почти во всех республиках Северного Кавказа, за исключением Адыгеи. Занятость на предприятиях малого и среднего бизнеса в республиках (4–11 %) существенно ниже средней по стране (18 %) и ниже, чем в «русских» регионах Юга (16 %). Особенно низкими показателями выделяются Дагестан, Чечня и Ингушетия (4–5 %), что подтверждает устоявшиеся представления о максимальной остроте институциональных проблем в этих республиках, прежде всего гарантий прав собственности.

Таблица 1.2. Распределение численности занятых в экономике по месту основной работы и другие оценки занятости (все показатели рассчитаны в % от среднегодовой численности занятых)^[4]

Обзор особенностей экономики и рынков труда республик Северного Кавказа показывает, что анализ динамики и уровня развития можно проводить только с учетом существующей специфики. Следует еще раз повторить, что многие социально-экономические показатели не могут быть точными при высокой доле теневой экономики и чрезвычайно высокой самозанятости в большинстве республик. Особой осторожности требует анализ статистических показателей Ингушетии, Чечни и Дагестана.

1.2. Уровень и динамика экономического развития в периоды экономического роста и кризиса

В период экономического роста в половине республик Северного Кавказа темпы роста ВРП превышали средние по регионам России, особенно выделяется по динамике роста экономики Дагестан (в 3,4 раза за десять лет в сопоставимых ценах). Показатели динамики Адыгеи и Карачаево-Черкесии были близки к средним, и только Ингушетия резко отставала (рис. 1.1). Позитивные показатели следует оценивать с учетом эффекта базы (очень низких исходных показателей ВРП) и с пониманием того, за счет какого «мотора» росла экономика республик. В основном это резко возросшая федеральная помощь, позволявшая наращивать расходы на социальные цели (они учитываются в ВРП как производство услуг). Однако ускоренный рост ВРП Дагестана объяснить невозможно. Можно только предположить, что немалый вклад в сверхвысокие темпы роста внесли искажения статистической отчетности (приписки) и дооценки неформальной экономики, т. е. чисто статистические эффекты.

Рис. 1.1. Динамика ВРП республик Северного Кавказа и Ставропольского края в 1999–2008 гг., % к 1998 г. нарастающим итогом

Обеспечивает ли экономический рост сближение душевого показателя ВРП республик со средним по стране? Если верить статистике, то сближение демонстрируют только две республики — Чечня и Дагестан (рис. 1.2), причем Чечня — за счет огромных перечислений из федерального бюджета, а Дагестан — вследствие очень своеобразных статистических дооценок, которым трудно поверить. В Северной Осетии, Карачаево-Черкесии и Адыгее сложившееся отставание сохраняется примерно на одном уровне, душевой ВРП составляет 30–40 % от среднего по регионам России. В Ингушетии и, особенно, в Кабардино-Балкарии отставание от среднероссийского показателя за десять лет экономического роста усилилось.

Рис. 1.2. Душевой ВРП республик Северного Кавказа и Ставропольского края, % к среднему по РФ

Объем промышленного производства в республиках невелик, и на его динамику за период экономического роста влияют эффект низкой базы, а также пропорции теневого и легального производства. В результате траектории развития промышленности в республиках очень разные — от сверхвысокой динамики в Адыгее, Кабардино-Балкарии благодаря развитию и легализации пищевой отрасли, в последние годы — в Дагестане (в основном за счет роста федерального финансирования ВПК), до застоя в Северной Осетии и полной деиндустриализации в Ингушетии (рис. 1.3). Кроме того, можно отметить минимальное влияние кризиса 2008–2009 гг. на динамику промышленности, поскольку:

• пищевая продукция не потеряла рынки сбыта;

• Каспийский завод, производящий продукцию для региона, продолжал получать бюджетное финансирование;

• немногочисленные крупные предприятия тяжелой промышленности и до кризиса практически «лежали», поэтому в кризис мало что изменилось.

Рис. 1.3. Динамика промышленного производства в республиках Северного Кавказа, % к 1990 г. нарастающим итогом

Инвестиции в экономику республик Северного Кавказа почти весь период экономического роста были очень низкими, не достигая даже половины от средних по России (рис. 1.4). Заметный рост произошел только во второй половине 2000-х гг. благодаря росту инвестиций из федерального бюджета и привлечению средств государственных монополий. Даже под давлением федеральных властей крупный частный бизнес проявил минимальную инвестиционную активность в республиках с очень высокими рисками. Более устойчиво росли инвестиции в Дагестане, где реализуются энергетические и инфраструктурные проекты, минимальный рост инвестиций до кризиса имели Кабардино-Балкария и Ингушетия. Данные по Чечне не публикуются, но именно эта республика стала реальным инвестиционным лидером благодаря масштабным федеральным трансфертам.

Рис. 1.4. Душевые инвестиции в 1999–2009 гг., в постоянных ценах 2006 г., тыс. руб. на чел.

Характерный для всей страны кризисный спад инвестиций произошел далеко не во всех республиках Северного Кавказа (табл. 1.3). Публикация данных по Чечне позволяет оценить масштабы и беспрецедентную динамику инвестиционных вливаний в экономику республики. В политически проблемных Дагестане и Ингушетии инвестиции также росли, при этом в Ингушетии — вдвое за 2009 г. В 2010 г. рост инвестиций в половине республик продолжился.

Таблица 1.3. Рейтинг республик Северного Кавказа по динамике инвестиций к докризисному периоду (1-е полугодие 2008 г.), %

Не только в Чечне, но также в Ингушетии и Дагестане рост инвестиций обеспечивается в основном за счет инвестиций из федерального бюджета (табл. 1.4). Повышенная доля инвестиций из бюджета Чечни обусловлена большим объемом бюджета этой республики, что позволяет значительную часть средств расходовать

на инвестиционные цели. Такая политика в России типична только для самых «богатых» регионов (Москвы, Тюменской области), но там инвестиционные расходы резко сократились в кризис. В Чечне же их рост только ускорился, поскольку бюджет республики более чем на 90 % формируется за счет федеральных трансфертов, а не собственных доходов. В случае Чечни, а также Ингушетии и Дагестана, статистическая графа «Инвестиции из бюджета субъекта РФ» фактически означает те же средства федерального бюджета, только пропущенные через бюджет региона в виде дотаций и субсидий. «Заливание» бюджетными деньгами наиболее политически проблемных регионов стало основным инструментом политики федеральных властей. В остальных республиках доля инвестиций из федерального бюджета ниже, как следствие — в них ниже и душевые показатели инвестиций.

Таблица 1.4. Доля бюджетных средств в общем объеме инвестиций, %

В целом можно отметить, что слаборазвитая легальная экономика республик Северного Кавказа росла до кризиса достаточно быстро за счет перераспределения бюджетных ресурсов. Исключение — только Ингушетия, где деградация институтов и системы управления достигла предела. Влияние нового кризиса было смягчено возросшими инвестициями из федерального бюджета, они в первую очередь направлялись в наиболее политически проблемные (нестабильные) республики — Чечню, Ингушетию и Дагестан. Для остальных республик кризис сопровождался заметным сокращением инвестиций.

1.3. Уровень и динамика социального развития: статистика не видит кризиса

Индикаторы, измеряющие состояние рынка труда и доходы населения республик Северного Кавказа, также не слишком достоверны. В период экономического роста в республиках был слабее выражен типичный для всей страны тренд сокращения уровня безработицы по методологии МОТ, а в Ингушетии безработица даже резко выросла (рис. 1.5). Помимо очевидных дефектов измерения (недостаточных объема и репрезентативности выборки), есть два объяснения такой динамики. Это может быть связано с выходом на рынок труда более многочисленных когорт молодежи при недостаточном предложении рабочих мест. Другая причина — респонденты не признаются в наличии теневой занятости в ходе обследований рынка труда, проводимых Росстатом.

Рис. 1.5. Уровень безработицы по методологии МОТ, %

Показатели уровня зарегистрированной безработицы еще хуже отражают ситуацию на региональных рынках труда, особенно на Северном Кавказе, ведь на основе этих индикаторов выделяются федеральные трансферты на выплату пособий по безработице. Например, Чечня имеет максимальный показатель зарегистрированной безработицы (61 % на конец 2009 г.), который почти вдвое превышает показатель безработицы по МОТ (33 %). Этого просто не может быть, так как методика оценки безработицы по МОТ более либеральна, поэтому в среднем по РФ и практически во всех регионах этот показатель почти в три раза выше зарегистрированной безработицы.

Не всегда адекватна и динамика показателей зарегистрированной безработицы. В Ингушетии кризис сопровождался сокращением зарегистрированной безработицы, а начало выхода из кризиса — ее ростом (табл. 1.5). В Чечне в острой фазе кризиса (первая половина 2009 г.) зарегистрированная безработица также сокращалась. В остальных республиках Северного Кавказа в период кризиса не произошло заметного роста зарегистрированной безработицы и безработицы по МОТ. Низкая чувствительность к кризисам — типичная реакция проблемных рынков труда с устойчиво высокой безработицей. Только в Чечне на стадии выхода из кризиса сокращение уровня безработицы было значительным. Возможно, это следствие возросших бюджетных инвестиций в республику.

Таблица 1.5. Уровень зарегистрированной безработицы, %

Данные статистики занятости не включают трудовую миграцию, а именно этот сегмент рынка труда более всего пострадал в период кризиса. Многие жители Северного Кавказа не смогли в 2009 г. найти работу за пределами своей республики и из «фиктивных» безработных стали реальными. Однако показать эти изменения в количественном выражении невозможно, подобных данных не существует.

Таким образом, состояние рынка труда большинства республик, за исключением Ингушетии и Чечни, улучшилось за период экономического роста 2000-х гг. Кризисного роста безработицы не произошло, поскольку основная часть легальных рабочих мест приходится на более устойчивые сектора экономики — бюджетную сферу и сельское хозяйство, а масштабы самозанятости измеряются плохо. В реальной жизни проблем стало больше, так как в кризис сократились возможности трудовой миграции за пределы республик.

За 2000-е гг. существенно выросли денежные доходы населения, и даже в кризисном 2009 г. рост доходов продолжался (за исключением все той же Ингушетии). Однако оценки уровня жизни в республиках Северного Кавказа — весьма рискованное занятие. Российская статистика не очень точно оценивает доходы населения в региональном разрезе, а в республиках юга России проблемы усугубляются более значительными масштабами неформальной занятости и теневых доходов. Наименее достоверны статистические данные по Республике Дагестан, где отношение душевых денежных доходов населения к прожиточному минимуму уже превысило средний показатель по стране (рис. 1.6). Это означает, что по покупательной способности доходов населения Дагестан не только опережает все регионы Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, но и, например, Самарскую и Сахалинскую области. Поверить в это крайне трудно.

Рис. 1.6. Отношение душевых денежных доходов населения к прожиточному минимуму в регионе в 2002–2009 гг., %

Судя по всему, для некоторых республик Росстат использует особую методику дооценки теневых доходов. Так, более половины доходов населения Дагестана (54 %) отнесено к скрытой заработной плате (это самая высокая доля среди регионов, в среднем по РФ — 26 %), еще почти четверть — к предпринимательским доходам (в среднем по РФ — 10 %), а доля социальных выплат составляет только 10 % доходов населения, что ниже среднего по стране, хотя республика является слаборазвитой (табл. 1.6). В слаборазвитой Ингушетии доля скрытой заработной платы в доходах почти так же высока (48 %), еще 13 % дают предпринимательские доходы, а доля социальных выплат выше (17 %). Показатели доходов населения Чечни вообще не публикуются. Таким образом, для наиболее проблемных республик в 2000-е гг. стала применяться система очень существенной дооценки теневых доходов, это подтверждает резкий рост доли «других доходов» за 2000–2008 гг. (табл. 1.6). В Адыгее структура расходов значительно ближе к средней по стране, корректировки Росстата на теневые доходы более умеренные и стабильные. Остальные три республики занимают промежуточное положение: в Кабардино-Балкарии неадекватно высока доля предпринимательских доходов, в Карачаево-Черкесии и Северной Осетии вызывает вопросы значительный рост дооценок (доли «других доходов»). Таким образом, дифференция душевых денежных доходов населения республик во многом определяется статистической дооценкой теневых доходов.

При столь низкой достоверности статистики оценивать уровень и динамику доходов населения республик Северного Кавказа практически невозможно. В значительной степени это фиктивные цифры. Даже в Адыгее, вызывающей меньше сомнений в точности измерения доходов, их соотношение с прожиточным минимумом (рис. 1.6) выглядит очень странно — покупательная способность доходов населения республики не росла в течение всей первой половины 2000-х гг. Лучше честно признать невозможность точных оценок денежных доходов населения северокавказских республик из-за дефектов статистики, чем придумывать неадекватные объяснения их различий.

Таблица 1.6. Структура доходов населения, %^[5]

Традиционным способом косвенной оценки доходов населения служат показатели оборота розничной торговли, стоимости жилья, объемов жилищного строительства и владения движимым имуществом, например автомобилями.

Первый из них подтверждает, что кризис не отразился на уровне жизни населения республик, поскольку главными источниками дохода являются бюджетные средства (объемы федеральных трансфертов выросли) и доходы от личного хозяйства. На фоне других регионов России республики Северного Кавказа имели самые высокие темпы роста оборота розничной торговли по сравнению с докризисным периодом (рис. 1.7).

Рис. 1.7. Динамика оборота розничной торговли в регионах РФ, к янв. — сент. 2008 г., %

Если верить остальным косвенным индикаторам, то население республик Северного Кавказа небогато. Статистика стоимости квадратного метра жилья в половине республик отсутствует, а там, где она есть, показатели в два-три раза ниже средней стоимости по России (Адыгея — 61 % от средней стоимости, Дагестан — 52 %, Северная Осетия — 43 %, Карачаево-Черкесия — 29 %). Измеряемый статистикой объем жилищного строительства также невелик, но следует учитывать нежелание собственников оформлять ввод жилья в эксплуатацию, чтобы избежать выплаты налогов, а также очень высокие коррупционные барьеры процедуры ввода. В республиках Северного Кавказа от 75 до 100 % жилья строится населением за счет собственных и заемных средств (в среднем по РФ — 42 %), а индивидуальное строительство часто ведется с нарушениями законодательства (самозахват земель, отсутствие разрешений на строительство и др.). В результате показатели ввода жилья в расчете на 1000 чел. во всех республиках, за исключением Дагестана, значительно ниже средних по стране (рис. 1.8). В кризисном 2009 г. объемы ввода жилья в большинстве республик не сократились (за исключением Ингушетии), что подтверждает статистические данные о продолжавшемся росте доходов населения республик в 2009–2010 гг. благодаря федеральной поддержке.

Рис. 1.8. Ввод жилья в 2000–2009 гг., кв. м на 1000 чел.

Еще один индикатор — обеспеченность легковыми автомобилями, и он также показывает невысокий уровень доходов жителей почти всех республик Северного Кавказа, за исключением Адыгеи (табл. 1.7). Однако следует учитывать, что часть легковых автомобилей используется по доверенности и может быть зарегистрирована в других регионах России.

Таблица 1.7. Обеспеченность легковыми автомобилями на 1000 чел.

Проблемы достоверности велики и в измерении уровня бедности населения, поэтому к показателям также нужно относится с осторожностью. Яркий пример — Дагестан, где уровень бедности за восемь лет сократился с 73 до 9 %, опередив средний по стране (рис. 1.9). Главная причина — рост статистических дооценкок доходов населения. В других республиках динамика показателя в период экономического роста была не столь резкой, а достигнутый уровень бедности (10–20 %) ставит их в один ряд с «русскими» регионами Юга. То же можно сказать и о покупательной способности доходов. Судя по статистике, теперь республики и другие регионы юга России сопоставимы как по денежным доходам населения, так и по степени неравенства в доходах. В кризисном 2009 г. статистика не зафиксировала роста уровня бедности в большинстве республик, за исключением Ингушетии (рис. 1.9). Поддерживающую роль сыграл рост федеральных трансфертов и выплат социальных пособий населению.

Рис. 1.9. Уровень бедности в регионах, %

Из анализа прямых и косвенных индикаторов доходов можно сделать следующие выводы:

• население республик Северного Кавказа, за исключением Ингушетии (данные по Чечне отсутствуют), в соответствии со статистикой, уже не является более бедным, чем жители «русских» регионов Юга, хотя отчасти это достигнуто путем статистических дооценок денежных доходов в республиках;

• благодаря федеральной поддержке республики отличаются высокими темпами роста доходов населения (кроме Ингушетии) и потребления, в том числе и в период кризиса;

• в то же время косвенные индикаторы показывают невысокий уровень доходов, однако следует учитывать значимый вклад институциональных факторов в занижение показателей ввода жилья, обеспеченности автомобилями и др.;

• низкая достоверность статистики не позволяет выявить реальный уровень доходов населения и их дифференциацию, особенно в Ингушетии и Дагестане, однако общий тренд опережающего роста доходов по сравнению со средним по стране в целом достоверен.

1.4. Состояние бюджетов республик: высокая дотационность обеспечивает стабильность

Республики Северного Кавказа относятся к высокодотационным, особенно велика федеральная поддержка Ингушетии и Чечни — более 90 % доходов консолидированного бюджета (табл. 1.8). В острой фазе кризиса доля федеральных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов республик оставалась стабильно высокой, но в 2010 г. в рамках общего сокращения объема федеральных трансфертов она немного снизилась. При этом в наиболее политически проблемных Ингушетии и Чечне объем трансфертов сохранился, а в Карачаево-Черкесии даже вырос.

Таблица 1.8. Доля трансфертов из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов республик Северного Кавказа в 2008–2010 гг. и динамика объема трансфертов, %

Поддержка республик Северного Кавказа сильно дифференцирована, и в основе этой дифференциации лежат не экономические, а политические факторы. Безусловным лидером является Чечня, благодаря огромным федеральным трансфертам ее бюджет (61 млрд руб.) сравним с бюджетом Ставропольского края, население которого в два раза больше. В результате душевые доходы

бюджета Чечни существенно превышают средние по регионам РФ и намного выше показателей других регионов Северокавказского и Южного федеральных округов (рис. 1.10).

Рис. 1.10. Душевые доходы консолидированного бюджета региона в 2009 г., тыс. руб.

Федеральная помощь Чечне осуществляется в режиме «ручного управления»: помимо определяемых по формуле трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности республика получает гораздо большие по объему дотации на сбалансированность и субсидии на реализацию ФЦП (рис. 1.11). Именно благодаря этим «добавкам», которые определяются по непрозрачным правилам, бюджет Чечни достиг столь больших размеров. В последнее время такая же политика проводится федеральным центром и в отношении Ингушетии, хотя и в меньшем масштабе: республика получает повышенные дотации на сбалансированность и трансферты (субсидии и субвенции) на поддержку рынка труда. Остальные республики, помимо дотаций на выравнивание, имеют заметные добавки к бюджетам в виде средств ФЦП. Кроме того, через бюджет Северной Осетии в виде дотаций на сбалансированность проходила часть средств на восстановление Южной Осетии, но этот скрытый канал финансирования сократился и замещается другими. В целом ни одна из республик Северного Кавказа не может сравниться с Чечней по масштабам поддержки из федерального бюджета.

Рис. 1.11. Доля и структура трансфертов из федерального бюджета, % от всех доходов консолидированного бюджета региона в 2009 г.

При больших масштабах федеральной поддержки неизбежно встает вопрос об эффективности расходов бюджетов республик. Один из индикаторов — динамика расходов бюджетов на разные цели. Расчеты динамики расходов за 2008–2009 гг. показывают, что рост доходов консолидированного бюджета Ингушетии привел к вдвое более быстрому росту расходов на управление (общегосударственные вопросы), в Кабардино-Балкарии рост по этой статье также в два раза превышал рост общих расходов бюджета (рис. 1.12). Значительное сокращение расходов по этой статье в бюджете Северной Осетии объясняется не ростом эффективности, а изменением каналов финансирования Южной Осетии. Благодаря росту федеральных трансфертов в 2009 г. во всех республиках выросли инвестиционные расходы (на национальную экономику), особенно в Дагестане, Ингушетии и Чечне. Государство почти полностью замещает бизнес в развитии самых проблемных регионов вместо того, чтобы улучшать институты и инвестиционный климат. Вряд ли такая стратегия эффективна.

Второй ракурс — изменение социальных расходов и расходов на ЖКХ (рис. 1.13). Дополнительные средства, полученные в 2009 г. из федерального бюджета, расходовались республиками по-разному. Лидерами по росту расходов на ЖКХ стали Ингушетия (рост почти в 4 раза), Адыгея (на 80 %) и Карачаево-Черкесия (на 52 %), но эффективность этих расходов — под большим вопросом. Все республики увеличили расходы на образование и здравоохранение (кроме Северной Осетии), что можно рассматривать как позитивный тренд, поскольку душевые расходы на эти цели исходно очень низки. Лидером по динамике расходов, как и в целом по стране, оказалась социальная политика и, особенно, выплаты пособий населению, прежде всего в Чечне и Адыгее. Те же тренды типичны и для «русских» регионов, в том числе для Ставропольского края. Особая ситуация в Ингушетии, где объем расходов на социальную политику в 2009 г. уменьшился на четверть, но выплаты пособий населению выросли в 2,3 раза. Это следствие наведения элементарного порядка в бюджетных расходах и повышения доли выплат социальных пособий с 30 до 88 % от всех расходов на социальную политику.

Рис. 1.12. Динамика несоциальных расходов и всех расходов консолидированного бюджета региона, 2009 г. к 2008 г., %

Рис. 1.13. Динамика социальных расходов и расходов на ЖКХ консолидированного бюджета региона, 2009 г. к 2008 г., %

В целом бюджетная политика властей республик Северного Кавказа, особенно Ингушетии, не вполне совпадала с общими для регионов России тенденциями. Во-первых, полученные дополнительные средства из федерального бюджета более активно расходовались на развитие образования, здравоохранения и на поддержку ЖКХ (в некоторых регионах). Во-вторых, расходы на государственное управление в большинстве республик Северного Кавказа также быстро росли, в отличие от общероссийского тренда их сокращения. В результате рост бюджетных расходов на развитие человеческого капитала сочетался с ростом неэффективных расходов на бюрократию.

В январе-августе 2010 г., несмотря на сокращение объема федеральных трансфертов в большинстве республик, расходы их бюджетов выросли, за исключением Чечни и Дагестана (табл. 1.9).

Таблица 1.9. Динамика расходов консолидированных бюджетов республик в январе-августе 2010 г., % к аналогичному периоду 2009 г.

Во всех республиках продолжали расти расходы на социальную политику, почти везде — на образование (за исключением Северной Осетии) и только в половине — на здравоохранение. Основным способом оптимизации стало сокращение расходов на ЖКХ и инвестиционных расходов на национальную экономику, причем более сильное, чем в целом по регионам страны. Только Ингушетия и Карачаево-Черкесия, получившие в 2010 г. дополнительные трансферты, продолжали наращивать инвестиционные расходы бюджета. В целом социальная ориентация бюджетов республик выросла, но с сильной «иждивенческой» составляющей в виде наиболее быстро растущих социальных выплат.

Таким образом, республики Северного Кавказа, причем не все, только в 2010 г. столкнулись с более жесткими бюджетными ограничениями. Для Ингушетии, бюджетные расходы которой наиболее неэффективны (рост расходов на госуправление — в 2,5 раза за 2009 г., на ЖКХ — почти в 4 раза), дополнительные федеральные трансферты позволили сохранять такую политику и в 2010 г. Дополнительные федеральные трансферты, полученные Ингушетией и Карачаево-Черкесией в 2010 г., стимулировали рост двух видов расходов — инвестиционных и на социальные выплаты. В остальных республиках сокращение федеральной помощи привело к первоочередному урезанию расходов на ЖКХ и инвестиции, затем на здравоохранение. При этом почти не сокращались расходы на государственное управление и продолжали расти расходы на социальные пособия.

Примечания

1

По оценкам демографов, данные переписи 2002 г. завысили численность населения Чечни примерно на 400 тыс. чел., Ингушетии — почти на 100 тыс. чел. По этой причине в Ингушетии численность учащихся школ (ведомственная статистика) почти в два раза ниже численности детей школьного возраста (половозрастная структура рассчитывается на базе данных переписи).

2

Например, уровня душевых денежных доходов населения Дагестана и их структуры.

3

По Дагестану доля бюджетного сектора в валовой добавленной стоимости (16 %) наименее достоверна.

4

* Предприниматели без образования юридического лица, включая лиц, занятых в фермерском хозяйстве, на индивидуальной основе, а также в домашнем хозяйстве производством продукции сельского, лесного хозяйства, охоты, рыболовства, предназначенной для реализации.

** Малого и среднего бизнеса.

5

* Включая скрытую оплату труда.