Пенсионное право России

Виктор Аракчеев, 2003

В книге содержится всесторонний анализ состояния и развития пенсионной системы России. На основе обобщения общетеоретических и отраслевых исследований, эмпирического материала (действующего и утратившего силу пенсионного законодательства) автор обосновывает и развивает идею о существовании в российской правовой системе пенсионного права в качестве подотрасли права социального обеспечения и считает, что оно уже в настоящее время располагает всем необходимым и достаточным для признания его самостоятельной правовой отраслью. С этой целью в работе значительное место отводится рассмотрению таких отправных категорий, как понятие пенсии (на основе сопоставления с определениями, закрепленными в законах РФ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 15 и 17 декабря 2001 г.), понятие, значение оснований и условий пенсионного обеспечения, оценивается механизм формирования размеров пенсий, критически характеризуется отсутствие в действующем законодательстве специальных статей, содержащих прямое указание на цели, задачи и функции пенсионного обеспечения, принципы, на которых базируется современная политика государства в данной сфере правового регулирования. Исследование рассчитано на научных сотрудников, практикующих юристов, аспирантов, студентов, а также всех тех, кого интересует положение пенсионеров в нашем государстве.

© В. С. Аракчеев, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Введение

Россия — страна, почти каждый четвертый житель которой является пенсионером. По одной лишь этой причине вопросы, связанные с улучшением пенсионного обеспечения, следует с полным основанием относить к числу наиболее значимых общегосударственных задач, без решения которых государство, в Конституции которого закреплено, что оно является государством социальным, таковым быть признано не может. Проблема пенсионного обеспечения в нашей стране имеет общегосударственный характер еще и потому, что нынешнее поколение пенсионеров в своем подавляющем большинстве в отличие от современной молодежи и людей среднего возраста работало исключительно на государство и его интересы и утратило заработок как единственный источник средств к существованию по объективным причинам: в силу возраста, состояния здоровья, потери способности к определенным видам профессионального труда.

Стало быть, общегосударственная задача по пенсионному обеспечению граждан является одновременно и обязанностью государства, реализация которой носит не только морально-нравственный, но и юридический характер. Юридической эта обязанность является и в силу того, что работающие граждане производят отчисления страховых взносов на свое будущее пенсионное обеспечение, в связи с чем аккумулированные в Пенсионный фонд средства представляют собой не что иное, как долговое обязательство государства перед застрахованными лицами.

Наиболее наглядным показателем качества исполнения государством этой задачи-обязанности является уровень пенсионного обеспечения (размеры пенсий), который, как известно, для большинства пенсионеров даже не поднимается до уровня прожиточного минимума и который по каким-то причинам рассчитывается по заниженным по сравнению с другими возрастными категориями граждан показателям. В целом материальное положение пенсионеров в нашей стране можно с полным основанием охарактеризовать как крайне неудовлетворительное, и таковым оно является уже на протяжении длительного времени. Пенсия человеку в России дается большим трудом, а прожить на нее он в состоянии с еще большим трудом. В связи с этим будет уместным привести оценку пенсионного обеспечения в СССР в период «развитого социализма» данную Г. Р. Климовым на основе сопоставления с социальным обеспечением послевоенной побежденной Германии, выплачивающей странам-победителям огромные суммы в виде репараций и контрибуций. «Позже, — пишет он, — когда мы ближе ознакомились с условиями в Германии, мы убедились, что социальное обеспечение в Германии в форме пенсий или ренты, как бы оно ни казалось малым, все же обеспечивает людям закат своей жизни в достойных человека условиях. Пенсии в СССР по старости являются абсолютно эфемерным понятием. Человек может прожить только работая до смерти или получая помощь от своих детей. А чем могут помочь дети, когда они сами ничего не имеют!.. С пенсиями для инвалидов та же история, что и с пенсиями по старости. И умереть не умрешь — и жить не будешь…».^[1] Добавим к этому, что не лучше обстоит дело и с размером пенсий членам семьи, потерявшей кормильца, с пенсионным обеспечением ряда категорий служащих, искусственно переведенных государством в разряд «наемных» работников в сфере образования, здравоохранения, что также снизило уровень гарантий прав соответствующих категорий граждан на достойное пенсионное обеспечение. К сказанному следует добавить, что начатая в середине 80-х годов XX в. перестройка социально-экономического и политического строя, государственного устройства, переход к рыночной экономике, схоластичная приватизация важнейших объектов государственной собственности, на которых была занята значительная часть работающего населения страны, еще более усугубили положение пенсионеров в нашей стране. Можно с уверенностью констатировать, что в результате этих преобразований улучшилось материальное положение лишь одной категории пенсионеров — бывших служащих государственного аппарата различного уровня, военнослужащих и лиц, к ним приравненных по условиям пенсионирования.

Однако относительно благополучное пенсионное обеспечение служащих на общем фоне крайне низкого уровня пенсионирования подавляющей части населения страны не меняет, в принципе, качественной оценки пенсионной системы современной России в целом, что, конечно же, приводит к необходимости ее изменения. И эти изменения первоначально были изложены в трех программных документах Правительства РФ, а затем нашли свое нормативно-правовое закрепление в блоке пенсионных законов. С принятием новых пенсионных законов в России начата реформа ее пенсионной системы, суть которой сводится к переходу от распределительной к накопительной системе, а цель — к значительному увеличению средств, которые выплачиваются работниками и работодателями в виде страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и фиксируются на их именных лицевых счетах.

Как следует из программных документов Правительства и содержания действующих пенсионных законов, положительные результаты реформы должны быть получены в относительно отдаленном будущем, т. е. лишь в перспективе, а в настоящий момент государство гарантирует только сохранение (через механизм конвертации) ранее приобретенных прав, в связи с чем материальное положение нынешнего поколения пенсионеров остается прежним, более того, оно постепенно ухудшается в связи с тем, что заложенный в Законе о трудовых пенсиях^[2] механизм индексации пенсий не в состоянии нейтрализовать существующие темпы инфляции. Однако этому поколению пенсионеров нужно настоящее, иначе вряд ли оно может рассчитывать на будущее, тем более отдаленное на десятилетия. Показательной в этом отношении является индексация пенсий на 6 % (т. е. 30 рублей в месяц), проведенная в марте 2003 г., которая была воспринята большинством пенсионеров как оскорбительная в связи с тем, что цены на коммунальные услуги, в части стоимости отопления, возросли на 30–50 %. Но если заложенный в Законе (п. 6 ст. 17) механизм индексации не нейтрализует последствия инфляции в настоящем, то нет гарантии его эффективности и в будущем.

Стало быть, можно констатировать, что проводимая реформа пенсионной системы не дала ожидаемого результата в настоящем, т. е. не улучшила материального положения пенсионеров, а в какой-то степени, ухудшила его по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Так, по Закону от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации»^[3] юридическое значение для назначения пенсий по возрасту и инвалидности, за выслугу лет (при определенных дополнительных условиях) имел общий трудовой стаж, в который включались не только периоды трудовой деятельности, но и иные периоды социально значимого поведения (общественно полезной деятельности), кроме того, этот стаж мог исчисляться в льготном (кратном) порядке. В настоящее время для установления пенсий юридическое значение имеет страховой стаж, в который включаются за незначительным исключением (ст. 11 Закона о трудовых пенсиях) преимущественно периоды работы, в течение которых уплачивались страховые взносы, причем эти периоды не подлежат кратному (льготному) исчислению. В результате многие лица, работающие в настоящее время в экстремальных условиях, будут лишены возможности досрочного выхода на государственную пенсию, а предполагаемое в ближайшее время введение института профессиональных пенсий не будет обеспечивать того уровня гарантий государства, который был закреплен в утратившем силу законодательстве.

Даже из этих приведенных частных примеров следует, что авторы пенсионной реформы либо далеко не искренни в благих пожеланиях, либо недостаточно «вооружены» знанием современной теории пенсионного права, не обладают должными знаниями его истории, а по этой причине не были в состоянии спрогнозировать надлежащее развитие соответствующих правоотношений. Свидетельств последнему достаточно, и они хорошо просматриваются даже при общем обзоре новейшего законодательства. Так, ни в одном из нормативных актов не содержится статей с указанием целей и задач пенсионного обеспечения, принципов, на которых оно базируется, статьи (за исключением Закона об обязательном пенсионном страховании^[4]), в которой бы в концентрированном виде были изложены основные права и обязанности субъектов непосредственно пенсионных правоотношений, основания ответственности государства и Пенсионного фонда РФ; чрезмерно усложненным, не доступным для понимания рядовых пенсионеров представляется порядок исчисления пенсий, не оптимальной является структура соответствующих законов, фактически закрепляется социально несправедливый сословный подход к условиям и уровню пенсионного обеспечения служащих и наемных работников, практически неограниченными являются полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов в вопросах пенсионного обеспечения, что уже приводит к явной диспропорции в размерах пенсий федеральных государственных служащих и служащих ниже рангом. В новых пенсионных законах даже отсутствует такая отправная категория, как основание пенсионного обеспечения, в результате создается впечатление, что граждане РФ не имеют основания, т. е. права на пенсию, ибо это право — безосновательно им предоставляется, что государство не обременено корреспондирующей этому праву обязанностью.

Автор настоящей работы предпринял попытку проанализировать состояние действующего пенсионного законодательства, в том числе на основе его сопоставления с утратившими силу нормативно-правовыми источниками, дать оценку нововведениям, вносит свои предложения по устранению определенных пробелов и коллизий, в связи с чем выражает надежду, что данное исследование может оказать помощь и быть полезным для студентов, аспирантов, научных работников, интересующихся проблемами права социального обеспечения, практиков, а также представителей нормотворческих органов.

Примечания

1

Климов Г. Р. Песнь победителя. Ростов н/Д, 1995. С. 217–218.

2

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 20 дек.

3

Ведомости Съезда н/д и ВС РСФСР. 1990. № 27.

4

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // Российская газета. 2001. 20 дек.