Общественное участие в саморазвивающихся полисубъектных средах

В. Е. Лепский, 2019

В последние годы предпринимаются попытки перехода к новой стратегии социально-экономического развития страны на основе решения комплекса задач научно-технологического прорыва. Стартовали 12 национальных проектов, но первые шаги по их реализации свидетельствуют о необходимости придания этой работе более системного и согласованного характера. Главная проблема связана с необходимостью обеспечения консолидации государства и общества в процессах управления и развития страной, которая должна быть обеспечена адекватными механизмами для индивидуального и общественного участия в этих процессах. Только используя потенциал общества можно выстоять в гонке инноваций между странами и цивилизациями, в организации стратегического партнерства и гармонии мирового сообщества. В монографии проведен критический анализ состояния общественного участия в современных российских реалиях и на основе современных философско-методологических представлений рассмотрены потенциальные возможности и технологии общественного участия в саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) средах (кибернетика третьего порядка). Монография предназначена для специалистов из гуманитарных, естественнонаучных и технических областей знания, ориентированных на проблемы общественного участия в управлении и развитии, для студентов и аспирантов, а также для широкой аудитории представителей социально-ориентированных общественных организаций и социально-ориентированного бизнеса.

1. Обобщенный анализ общественного участия в механизмах управления и развития России

1.1. Введение

Проблема перевода России на курс развития неразрывно связана с проблемой консолидации государства, бизнеса и общества в целом, с обеспечением общественного участия в управлении и развитии страной. Без формирования пространства доверия в межсекторных взаимодействиях, не получиться прорыв в будущее, не получиться организовать сборку субъектов развития, достигнуть гармонии и справедливости в отношениях с субъектами мирового сообщества.

В России на законодательном уровне закреплены возможности общественного участия в принятии управленческих решений на различных уровнях, однако недостаточно развиты механизмы и технологии, а также практически отсутствует заинтересованность в общественном участии либерально ориентированных представителей властной элиты.

В данном разделе проведен обобщенный критический анализ состояния общественного участия в управлении и развитии в России.

Для совершенствования механизмов общественного участия предлагается использование модели саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред. На основе постнеклассической кибернетики третьего порядка^[3].

1.2. Содержание понятия «Общественное участие», базовые формы и критерии оценки

1.2.1. К вопросу о понятии «Общественное участие»

Многообразие форм и технологий общественного участия является естественным, должно стимулироваться и поддерживаться государством. Принципиально важно отметить, что роль государства в этих процессах должна быть научно обоснованной и чрезвычайно мягкой. В ряде исследований показаны негативные последствия излишней институционализации форм общественного участия, которая иногда приводит к снижению активности институтов в защите интересов конкретных граждан и общества в целом.

В научной литературе имеет место разнообразие названий общественного участия (гражданское участие, социальное партнерство, социальные технологии, межсекторное взаимодействие и др.). На определение влияют доминанты социологического или

политологического подходов. В данной работе мы постараемся оставаться на позиции междисциплинарного подхода и учитывать все аспекты общественного участия в процессах управления и развития.

Близким к принимаемому нами в данной работе содержанию понятия общественное участие является данное К.В. Подъячевым определение гражданского участия: «Гражданское участие есть активность граждан и их объединений, направленная на влияние на процесс принятия решений структурами публичной власти, в целях реализации прав и интересов граждан или общего изменения социальной реальности»^[4].

Вместе с тем мы несколько шире подходим к пониманию «общественное участие» применительно к управленческой практике, где под участием понимается также сотрудничество индивида, социальной группы, населения с системой управления их включенность в систему управления и развития и становлением субъектом управления и развития.

В контексте проблематики управления можно выделить три подхода к рассмотрению «общественного участия». Эти подходы можно классифицировать в контексте представлений о научной рациональности (классика, неклассика, постнеклассика)^[5].

Классический подход, в основу которого положена парадигма управления «субъект — объект», а власть воспринимает индивидов и общество как объекты управления, объекты «подчинения». Власть берет на себя полномочия стратегического целеполагания, присваивая себе полностью полномочия общества на участие в определение своего будущего. Как следствие остро встает проблема легитимности власти, для обеспечения которой требуется использовать разнообразные механизмы манипулятивного и силового воздействия на общество. Власть является единоличным носителем социальной ответственности. В этих условиях «общественное участие» выражается в выполнение функций, задаваемых «правящим меньшинством». Этот подход опирался на философские концепции позитивизма, использовался представителями бихевиоризма, классической кибернетики (Н. Винер) и системного подхода в контексте классической научной рациональности.

Неклассический подход, в основу которого положена модель сотрудничества индивида (общества) и власти. Цели и ценности определяются в их взаимодействие. Индивиды рассматриваются как субъекты в парадигме отношений «субъект — субъект». Интересы индивидов и общественных структур учитываются в управление наряду с интересами власти. Сторонники этого подхода видят активного индивида, действующего осознано при поддержке этноса, класса, политической партии, частью которых он может выступать. Наиболее продвинутыми направлениями являются «теория открытого общества» К. Поппера и концепция «Устойчивого развития». Носителями социальной ответственности становятся индивиды (общество) и власть. В центре внимания этого подхода оказались активные взаимодействия представителей власти и общества, децентрализация управления. Важно отметить, что доминирующим субъектом управления продолжала оставаться властная элита. Этот подход в управленческом аспекте соответствует кибернетике второго порядка (Фон Ферстер)^[6].

Постнеклассический подход, в основу которого положена модель саморазвивающихся полисубъектных (рефлексивно-активных) сред. Индивиды и различные формы их организации наряду с представителями властных структур рассматриваются как равноправные субъекты саморазвивающейся среды (метасубъекта). При таком подходе происходит слияние субъекта и объекта в процессах самоорганизации и саморазвития. Этот подход находится на начальной стадии формирования, в управленческом аспекте он соответствует кибернетике третьего порядка (В.Е. Лепский)^[7].

1.2.2. Базовые формы общественного участия

Для выделения форм общественного участия могут использоваться разнообразные классификации. Рассмотрим два варианта классификации форм общественного участия. По основаниям (причинам) общественного участия и по собственно формам общественного участия.

Классификация форм общественного участия по основаниям включенности в нее граждан предложена J. Pretty^[8] в 1995 году и включает 7 уровней:

Манипулятивное участие. «Представители общественности» включаются в официальные комиссии, но они не избраны и не имеют реальных полномочий.

Пассивное участие. Людям сообщают готовое решение или то, что уже совершилось. Одностороннее информирование со стороны администрации или представителей проекта без выслушивания реакции.

Участие в консультациях: Внешние специалисты определяют вопросы, на которые люди должны отвечать, и формат консультаций, в которых они должны участвовать. Они же контролируют анализ и выводы. Процесс не позволяет участвовать в принятии решений.

Участие за вознаграждение: Люди участвуют своим трудом взамен за еду, деньги или иное материальное вознаграждение. Хотя это называют «участием», но люди не участвуют в распространении инноваций, когда заканчиваются материальные стимулы.

Функциональное участие: Участие рассматривается менеджерами проекта как средство достижения своих целей — сокращения расходов и пр. Такое участие может быть интерактивным и включать совместное принятие решений, но только после того, как основные решения уже приняты.

Интерактивное участие: Люди участвуют в совместном анализе проблем, выработке планов и формируют или улучшают местные организационные структуры для решения проблем. Участие рассматривается как право, а не как способ достижения целей проекта. Процесс основывается на междисциплинарных технологиях, которые позволяют достигать множественных целей и использовать процесс взаимного обучения. Поскольку группы включаются в принятие решений, они имеют реальное влияние.

Самомобилизация: Люди проявляют инициативу независимо от внешних организаций для того, чтобы изменить систему. Они контактируют с внешними организациями для того, чтобы получить ресурсы и технические рекомендации, но сами контролируют их распределение.

Таким образом, любую ситуацию можно охарактеризовать через низкий или высокий уровень участия. В России большинство граждан сталкивается только с процедурами манипулятивного типа, поэтому попытки внедрить процедуры с высоким уровнем участия наталкиваются на непонимание, сопротивление, социальную некомпетентность — как граждан, так и государственных или муниципальных служащих^[9].

Предлагаются разнообразные варианты классификации форм общественного участия с учетом собственно их форм организации ^[10]. Не претендуя на полноту, в данной работе мы будем использовать следующий вариант классификации:

— межсекторное социальное взаимодействие (партнерство);

— гражданский контроль и экспертиза;

— общественные консультативные структуры /ОКС/ при органах власти;

— общественные слушания;

— представительская демократия;

— политические партии;

— профсоюзы;

— социально-ориентированные НКО;

— социально-ориентированный бизнес;

— общественное участие в финансирование проектов;

— электронное общественное участие.

Прежде чем провести анализ базовых форм общественного участия в процессах управления и развития рассмотрим критерии их оценки.

1.2.3. Базовые критерии оценки общественного участия и готовности к общественному участию

Анализ опыта социологических и политологических исследований общественного участия в обеспечение жизнедеятельности, управления и развития социальных систем позволяет сделать вывод, что критериям оценки данных форм и процессов уделяется мало внимания. В первую очередь связано с низким уровнем использования системных и междисциплинарных подходов в этих областях знания.

На наш взгляд, целесообразно различать критерии оценки результатов общественного участия и критерии готовности социальной среды к организации общественного участия в процессах обеспечения жизнедеятельности, управления и развития.

Для выделения базовых критериев воспользуемся опытом разработки критериев эргономического подхода к организации различных видов человеческой деятельности: продуктивность, безопасность, удовлетворенность и развитие субъектов и форм их активности.

Критерии оценки результатов общественного участия.

Продуктивность общественного участия. Оценка состояния современной России, которой последние 30 лет не удается преодолеть системный кризис и встать на путь развития позволяет сделать вывод, что в стране фактически отсутствуют механизмы стратегического целеполагания^[11], стратегического планирования, проектного управления. Общественное участие практически не влияет на преодоление негативных явлений расслоения общества на бедных и богатых, коррупции, развала науки и образования и др. Эти соображения позволяют сделать ввод о явно неудовлетворительном состояние общественного участия в России.

Развитие общественного участия. Имеет место развитие по отдельным формам общественного участия, в частности, возрастает активность и скоординированность деятельности социально-ориентированных НКО, однако, она распространяется на «малые дела» и фактически не влияет на преодоление системного кризиса страны. По остальным формам общественного участия существенного развития не наблюдается. Основной преградой для развития общественного участия является доминирующее отношение к нему властной элиты как к средству, используемому для сохранения сложившегося состояния страны, удобного для дальнейшего обогащения властной элиты.

Безопасность общественного участия. Выделим два аспекта безопасности общественного участия: влияние общественного участия на национальную безопасность страны и безопасность субъектов общественного участия. По первому аспекту общественное участие оказывает крайне слабое влияние на национальную безопасность страны, что в значительной степени связано с неадекватными реалиям современного мира концептуальными основаниями обеспечения национальной безопасности^[12]. Безопасность субъектов общественного участия в должной степени не обеспечена, если их конструктивные предложения по развитию, содержат критику сложившего состояния организации процессов управления и развития в стране.

Удовлетворенность субъектов общественного участия может быть косвенно оценена по результатам социологических опросов, которые показывают падение рейтингов большинства представителей властной элиты и структур ими возглавляемых.

Критерии оценки готовности к общественному участию.

Рассмотрим инициирование общественного участия как социальную инновацию и используем аналогичную группу критериев.

Во-первых, эффективное реагирование («продуктивность») социальной среды на позитивные возможности организации общественного участия. Готова ли государство, наука и общество в целом к организации исследований, разработок и позитивному восприятию данного типа новаций. Государство поддерживает данный тип социальных новаций общественного участия, но при условии жесткого управления и ограничения масштабов участия. Наука в последние десятилетия понесла большой урон под влиянием необоснованных ее реформ и реформ образования и на данный момент в достаточной степени не готова к решению сложнейших социальных проблем, однако имеются отечественные научные заделы для высокого старта. Большинство представителей общества озабочено решением проблем выживания и также не готово активно участвовать в исследование и поиске адекватных форм общественного участия. Тем не менее общество желает социальных преобразований и включенности в общественное участие, что проявляется в повышение активности социально-ориентированного бизнеса и НКО.

Примеры типичных ошибок при организации общественного участия:

— нет проекта намечаемой деятельности, по которому можно выбрать и обсудить альтернативы, проводится обсуждение некой «проблемы», а не её решения, формальный результат процесса неясен;

— решение заранее предопределено, предполагается только его «одобрение» или «критика»;

— решение принимается не на том административном уровне, на котором проводится обсуждение;

— организатор не имеет ясной цели, сам не очень понимает, какое решение принимается, кем и по какой процедуре,

— обсуждение проводится теми, кого интересует не решение, а сам процесс или отсутствие результата (возможно, имеет место конфликт интересов)^[13].

Во-вторых, контролирующее реагирование («безопасность») социальной среды на потенциальные угрозы от внедрения конкретных форм общественного участия. В том числе справедливое реагирование на позитивные возможности данного типа социальных новаций. Готовность использовать эти позитивные возможности в интересах развития страны, а не исключительно в интересах узкой группы лиц, обладающих, например, большими капиталами или силовыми ресурсами. По этому критерию страна не готова к адекватному реагированию на новации общественного участия. Необходимым условием для преодоления этого недостатка является отказ от неолиберальной идеологии в социально-экономической сфере страны, что соответствует призывам Президента Российской Федерации.

В-третьих, адекватное реагирование на удовлетворенность различных слоев населения социальными новациями общественного участия. Для населения эти новации представляют интерес, но требуется большая работа по повышению культуры общественного участия и стимулирования социальной активности населения. Анализ российских реалий позволяет сделать вывод, что в стране имеются категории населения, мотивированные поддержать общественное участие и становление гражданского общества, совершенствование системы управления страной и ее стратегического целеполагания. Это представители науки, образования, культуры, малого бизнеса, высокотехнологичных секторов экономики и др. Однако их мотивов недостаточно, в силу снижения их социальной активности, под влиянием культа денег, недоверия к государству и крупному бизнесу, утраты позитивного образа будущего и др. Первоочередная сложнейшая проблема в формировании пространства доверия между государством, бизнесом и обществом, только тогда создадутся предпосылки для их консолидации в интересах развития страны.

В-четвертых, развивающее реагирование социальной среды на социальные новации общественного участия. Для этого страна должна иметь образ своего будущего и механизмы его воплощения в жизнь. Только при этом условии можно адекватно оценить потенциал новаций общественного участия для развития страны. Выявить степень их влияния на реализацию проекта развития страны, готовность к использованию новых технологий, целесообразность и объемы используемых ресурсов на достижение позитивных результатов и нейтрализацию негативных и др. Очевидно, что по данному критерию страна также не готова на адекватное реагирование на социальные новации общественного участия.

1.2.4. Правовое регулирование различных форм общественного участия

В международном и отечественном законодательстве сложились правовые основы разных форм общественного участия. Можно привести следующие примеры отечественных правовых норм или норм международных, ратифицированных Россией: Всеобщая декларация прав человека, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации (ст. 3, ст. 29–33, 130 и др.),

Федеральный бюджетный кодекс (ст. 36) и большинство региональных и местных нормативно-правовых актов о бюджетном процессе, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», соответствующие региональные и местные нормативно-правовые акты. Упоминания о различных формах общественного участия содержат и другие Федеральные законы (ФЗ), федеральные, региональные и местные нормативно-правовые акты, например: ФЗ «О радиационной безопасности населения», ФЗ «О защите прав потребителей», Постановление Правительства РФ «О поддержке общественного движения в защиту прав потребителей». Мировой опыт повышения эффективности управления и снижения политических рисков также требует открытости власти ее партнерства с обществом и создания условий для участия, что находит отражение в международных стандартах и нормах — например, в Кодексе надлежащей практики в бюджетном процессе Международного валютного фонда (МВФ)^[14].

Столь объемный состав документов правового регулирования общественного участия, к сожалению, не обеспечивает необходимого для развития страны общественного участия. Следовательно, преградой является не правовое обеспечение, а неготовность властной элиты к реальному стимулированию и поддержке общественного участия в процессах обеспечения жизнедеятельности, управления и развития страны.

1.2.5. Выводы

Принятые в научной литературе определения понятия «общественное участие», как правило, имеет либо доминанту социологического подхода, либо политологического. В них недостаточно внимания уделяется междисциплинарному подходу. Нами предложено рассматривать содержание и специфику механизмов общественного участия в контексте представлений о научной рациональности. Что позволяет выделить их особенности в историческом аспекте развития как философско-методологических подходов, так и в эволюции проблематики управления и кибернетики.

В сложившихся подходах к организации и поддержке общественного участия практически не уделяется внимания критериям его оценки. Предложены два типа критериев оценки общественного участия: критерии оценки результатов и критерии оценки готовности к общественному участию как социальной новации.

По рассмотренным критериям качественная оценка общественного участия отражает явно неудовлетворительное состояние, что соответствует системному кризису механизмов управления в стране. Имеет место явный конфликт интересов властной элиты и общества, без преодоления которого будут непреодолимые преграды для общественного участия.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

3

Лепский В.Е. Методологический и философский анализ развития проблематики управления. М.: Когито-Центр, 2019. 340 с.

4

Подъячев К.В. Основные формы гражданского участия в условиях современной России. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/ Podyachev_osn.pdf (дата обращения 26.10.2019).

5

Степин В.С. Теоретическое знание. М.: Прогресс-Традиция, 2003.

6

Foerster Heinz von. Cybernetics of Cybernetics. Urbana Illinois: University of Illinois, 1974.

7

Лепский В.Е. Методологический и философский анализ развития проблематики управления. М.: Когито-Центр, 2019. 340 с.

8

Bass S, Dalal-Clayton B, Pretty J (1995) Participation in strategies for sustainable development. Environmental Planning Group, International Institute for Environment and Development, London. Retrieved from http://pubs.iied.org/pdfs/7754nED.pdf

9

Карпов А.С. Формы общественного участия в принятии решений. 2011. URL: http://www.kdobru.ru/materials/Формы общественного участия в принятии решений Кариов. А.С. рсЬ'(дата обращения: 26.10.2019).

10

Нездюров А.ЛОбщественное участие — теоретические и практические аспекты / Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства. Методическое пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013. С. 13–19.

11

Лепский В.Е. Стратегическое целеполагание в России: состояние и перспективы развития // Труды Вольного экономического общества России. Том 215. № 1. 2019. С. 66–80.

URL: http://www.veorus.ru/upload/iblock/657/veo_215.pdf

12

Лепский В.Е. Развитие и национальная безопасность России // Экономические стратегии. 2008. № 2. С. 24–30.

13

Карпов А.С. Формы общественного участия в принятии решений. 2011. URL: http://www.kdobru.ru/materials/Формы общественного участия в принятии

решений 1<ариов. А.С. х1Г (дата обращения: 26.10.2019).

14

Нездюров А.Л. Общественное участие — теоретические и практические аспекты / Технологии общественного участия и межсекторного социального партнерства. Методическое пособие / под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2013. С. 13–19.