Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Борис Григорьевич Хачатурян

Издание предназначено студентам, специалистам в области государственного строительства и местного самоуправления, депутатам представительных органов, должностным лицам и работникам органов государственной власти и органов местного самоуправления – всем, кто интересуется и занимается вопросами государственного строительства в субъектах РФ.

Глава 3. Устав Хабаровского края как основной источник уставного права края

§1 Структура, основное содержание и место Устава Хабаровского края в правовой системе России

1.1 Структура и основное содержание Устава Хабаровского края

Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»²¹⁹.

Рассматривая Устав Хабаровского края, как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях российской Конституции:

— Российская Федерация — Россия есть демократическое²²⁰ федеративное правовое государство с республиканской формой правления;

— высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;

— носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;

— край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство²²¹;

— федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

— государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

— местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.

Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус²²² края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом. Ссылка здесь на устав края как на закон, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов Федерации, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края²²³. Все иные региональные законы, подзаконные акты и акты органов местного самоуправления должны соответствовать уставу субъекта Федерации.

Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называя законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов²²⁴, рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы).

Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании, то есть такую, которая используется при построении конституций во многих странах мира, но со своими специфическими региональными особенностями.

Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»²²⁵, «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».

Наличие в Уставе края вступительной части — преамбулы обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»²²⁶.

Как видно из структуры Устава, Устав Хабаровского края, в отличие от Конституции РФ, не выделяет в своём содержании основ уставного строя Хабаровского края как субъекта РФ, но анализ уставных статей позволяет говорить о том, что Устав края, устанавливая начала государственного строя края как субъекта Федерации, воспроизводит основы конституционного строя России. Так, подкрепляя идеи федеративного устройства Российской Федерации, в Уставе, в отличие от многих конституций республик в составе РФ (в ред. до 2003 г.)²²⁷, отсутствовали и отсутствуют претензии на государственный суверенитет либо статус государства²²⁸. Но при этом уже в ч. 2 ст. 2 край определяет себя равноправным субъектом Федерации.

В Уставе прямо закрепляется отказ от выхода из состава Российской Федерации. «Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от неё и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2).

Устав определяет применительно к краю принцип народовластия. Статья 3 устанавливает, что «…единственным источником власти в Хабаровском крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края».

Уставом края устанавливается, что в крае признаются и гарантируются конституционные права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина. Наряду с терминами «человек» и «гражданин», Устав употребляет такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории края», гарантируя для них дополнительные льготы за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края.

Устав определяет идеологию власти, главный принцип которой — парламентаризм, предусматривающий особую систему организации государственной власти, основанную на принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. Исходя из этого принципа регламентируется механизм образования и функционирования органов государственной власти, суть которого определена Конституцией РФ и сводится к тому, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Устав вслед за Конституцией Российской Федерации признает и гарантирует населению края право на местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.

Применительно к краевым условиям Устав включает положения об образовании, науке, культуре, физической культуре и спорте, об организации охраны здоровья населения края, о социальной защите и занятости населения как основы социально-культурной сферы края.

Определяется порядок изменения Устава края, и заканчивается Устав главой «Заключительные и переходные положения».

1.2 Место устава Хабаровского края в правовой системе Российской Федерации

Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят вопрос перед научными кругами об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уж упоминались выше, затем вышел ряд статей в 1998 г. появляются первые диссертационные, а затем и монографические исследования.

Авторы статей, диссертационных и монографических исследований в своих мнениях разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные конституции (уставы), которые в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве стали характеризовались «мини конституциями»²²⁹, «малыми конституциями»²³⁰, «малыми региональными конституциями»²³¹, основным законом субъекта Федерации²³², осуществляющим учредительные функции²³³.

Вторая группа исследователей, опираясь на ст. ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституцию и устав субъекта РФ из регионального законодательного поля, не называет их основным законом субъекта РФ, а говорит о них как об особом региональном нормативном правовом акте, регулирующим общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.

Этой точки зрения придерживался и автор данного исследования при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По мнению автора определять конституцию (устав) субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»²³⁴, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ. И как результата в Уставе термин «основной закон» отсутствует.

Говоря о термине «основной закон» применительно к конституции необходимо отметить, что он появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция — основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик.

В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.

Конституции (уставы) не являются и учредительными документами субъектов РФ, так как не учреждают ни один субъект Российской Федерации. Полный состав субъектов РФ перечислен в ст. 65 Конституции РФ. Конституция России так же устанавливает (ст. 66), что их статус определяется, прежде всего, Конституцией РФ и может быть изменён только по взаимному согласию с Российской Федерацией. Статья 77 Конституции РФ предоставив субъектам Федерации право самостоятельно устанавливать систему региональных органов государственной власти здесь же ограничивает эту самостоятельность двумя барьерами, установив, что система должна соответствовать, во-первых, основам конституционного строя и, во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Статья даже не предусматривает право субъекта РФ на собственную судебную систему.

Кроме того, конституции (уставы) субъектов РФ являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90 процентов они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10 процентов представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.

Таким образом, называть эти документы конституциями, на наш взгляд несколько не логично. Здесь больше подходит именно термин «устав».

Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины²³⁵, со своей конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила историю конституций штатов США²³⁶.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края — это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края²³⁷.

Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов РФ:

во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию местного самоуправления, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;

во-вторых, что все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона.

Таким образом, Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.

§2 Уставные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае

Современное состояние российского общества характеризуется отчётливо ощутимой тенденцией к усилению роли государства. Социологические опросы показывают растущую готовность большинства населения принять даже авторитарные методы руководства. В этих условиях все более актуальной становится задача юридического закрепления основных прав и свобод человека и гражданина. Как правило, такое закрепление прав и свобод находит своё отражение в основном законе государства, но для федеративных государств характерным является тот момент, что многие субъекты Федерации пытаются на своём уровне не только повторить права и свободы из федеративной Конституции, но и зачастую дать своим гражданам свои региональные специфические права и свободы. Не стоят в стороне от этой деятельности и субъекты Российской Федерации.

Регламентация прав, свобод и гарантий осуществляется в конституциях и уставах с разной степенью подробности, однако, обычно этому посвящаются специальные главы, и они, как правило, расположены одними из первых в уставе края, области…²³⁸. Причём, отдельные субъекты просто переписывают гл. II Конституции Российской Федерации, другие — дают её вольный пересказ и т. д. На наш взгляд, роль устава края, области… заключается не в повторении основных прав и свобод человека и гражданина, а в определении гарантий их реализации применительно к историческим традициям и экономическим возможностям территорий, конкретизации этих прав и свобод на региональном уровне, в формировании системы так называемых областных, краевых, окружных прав и свобод жителя данного региона.

Устав Хабаровского края, не повторяя дословно гл. II российской Конституции, акцентирует внимание на отдельные конституционные права жителей края и их гарантии. Появление в Уставе этого раздела — не прихоть законодателей края. Таковы были требования многих жителей края, обосновывались они тем, что, во-первых, права и свободы, закреплённые в Конституции Российской Федерации, могут оказаться формальными; во-вторых, каждый житель края должен, открыв Устав, увидеть перечень своих прав и свобод, убедиться, что край следует общегосударственным ориентирам; в-третьих, Устав содержит и некоторые положения, которые носят чисто региональный характер; в-четвертых, в Уставе прописаны не только права и свободы, но и гарантии этих норм со стороны краевых органов государственной власти, что отвечает идее правового государства о взаимной ответственности государства и личности.

Так, Устав, закрепляя правовой статус личности в Хабаровском крае, подчёркивает, прежде всего, что «…признаются и гарантируются права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации». Устав выделяет экономические, общественно-политические, социально-культурные права и свободы. Сосредоточивает внимание на праве на жилище, на социальное обеспечение и социальную защиту, на информацию о положении дел в крае, на благоприятную окружающую среду, на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Устав определяет, что политическими правами и свободами обладает население края как часть народа Российской Федерации. Введение данного термина в Устав не случайно. Понятие «население края» вытекает из конституционной нормы о многонациональном народе Российской Федерации как носителе суверенитета и единственном источнике власти. Поэтому здесь под населением края понимаются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Хабаровского края и реализующие политические права и свободы в пределах края в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Уставом края. То есть Устав рассматривает население края как источник и субъект государственной власти, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, наделяет его особым статусом и правосубъектностью.

Введя такое понятие, как «лица, постоянное проживающие на территории Хабаровского края»²³⁹, Устав предусматривает возможность расширения прав и свобод для этой категории граждан Российской Федерации.

В отдельных дальневосточных уставах особое внимание уделено национально-историческому составу населения, защите аборигенных народов, национальных меньшинств, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации²⁴⁰. В Уставе Хабаровского края этому посвящены ст. 19 («Гарантии прав национальных меньшинств») и ст. 20 «Права жителей северных территорий Хабаровского края на социальную защиту», в соответствии с которой «Органы государственной власти Хабаровского края обеспечивают условия для реализации прав и законных интересов жителей северных территорий, коренных малочисленных народов посредством реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ Хабаровского края»²⁴¹.

В развитие данного уставного положения в крае принят ряд законов. Так, принятый в 1996 г. Закон Хабаровского края «Об общине коренных малочисленных народов Севера»²⁴² устанавливал правовые основы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории края, и направлен на создание условий для возрождения и развития самобытной экономики, национальных традиций и обеспечения социальной защиты коренных малочисленных народов Севера.

Принятый в 2001 г. Закон Хабаровского края «Об уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае»²⁴³ определяет правовой статус, компетенцию, порядок избрания и прекращения полномочий уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае в целях обеспечения прав коренных народов на самобытное социальное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.

Одной из тенденций государственного строительства в субъектах РФ является стремление субъектов не только зафиксировать те или иные права, но и создать механизм защиты этих прав на региональном уровне. И к началу ХХI в. в большинстве субъектов РФ сложилась система защиты прав и свобод человека и гражданина. Система эта состоит как бы из двух частей. Первоначально это были комиссии по правам человека созданные при главах исполнительной власти в большинстве регионов РФ. Затем, после принятия Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»²⁴⁴, стали приниматься законы субъектов Федерации, вводившие институт омбудсмена в региональное правовое поле²⁴⁵. Первым субъектом РФ на Дальнем Востоке, учредившим и реально обеспечившим деятельность института Уполномоченного по правам человека, стала Амурская область.

В Хабаровском крае возможность введения института Уполномоченного появилась в 1998 г., когда в Устав края было внесено дополнение о том, что Законодательная Дума Хабаровского края назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в крае, действующего в соответствии с краевым законом. 31.05.2000 г. Законодательной Думой Хабаровского края был принят в третьем чтении Краевой закон «Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае». Но Глава Администрации Хабаровского края В. И. Ишаев, воспользовавшись своим уставным правом 20.06.2000 г. отклонил этот Закон. Губернаторское «вето» было преодолено только в 2006 г.²⁴⁶

В 2011 г. в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребёнка в Хабаровском крае была учреждена должность уполномоченного по правам ребёнка²⁴⁷.

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в органе, осуществляющем государственную регистрацию на территории Хабаровского края, и субъектов предпринимательской деятельности, права и законные интересы которых были нарушены на территории края, ВРИО Губернатора Хабаровского края В. И. Шпортом в Думу был внесён Законопроект «Об уполномоченном по защите прав предпринимателей в Хабаровском крае». 27.11.2013 г. закон был принят во втором и третьем чтениях²⁴⁸.

§3 Административно-территориальное устройство Хабаровского края

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением. Территории, на которых строится определённая система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, называются административно-территориальными единицами.

Система административно-территориального устройства является важнейшим элементом организации власти и управления на местах и обычно отражает естественно-исторические, национальные и социально-экономические особенности данного государства. При этом, в унитарных государствах само государство делится на административно-территориальные единицы, а в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации²⁴⁹.

Действующая в настоящее время в российских субъектах система административно-территориальных единиц сложилась, в основном, в годы советской власти. Районное деление автономий, краёв и областей в РСФСР было осуществлено в 20-е гг. ХХ столетия. Районы вводились как административно-территориальная единица, на которых создавалась единая социально-экономическая, культурная и иная инфраструктура.

В основу административно территориального деления был положен ряд принципов, важнейшим из которых являлся экономический принцип, в соответствии с которым при образовании административно-территориальной единицы учитывались особенности хозяйственного профиля, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения.

При этом, передача тех или иных территорий из состава одной республики, АССР, края, области в другую административно-территориальную единицу происходило, как правило, без учёта мнения этих территорий. Наиболее известный такой факт — это передача Крыма в состав Украины. Но и на Дальнем Востоке таких примеров предостаточно, что приводит к претензиям соседних субъектов РФ к возвращении когда-то «принадлежащих» им территорий²⁵⁰.

Для РСФСР как многонационального государства важную роль играл и национальный принцип административно-территориального устройства, предполагавший учёт национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствовало целостности как российских субъектов, так и России в целом, а также социально-культурному развитию компактно проживающих национальных групп.

Важным принципом, в соответствии с которым строилось административно-территориальное устройство автономных образований, краёв и областей РСФСР, являлся также и принцип максимального приближения к населению как государственного аппарата, так и органов местного управления.

Применение всех вышеперечисленных принципы наглядно демонстрирует история формирования территории Хабаровского края, который, как уже говорилось выше, как самостоятельная административно-территориальная единица был образован 20.10.1938 г.

Победа над Японией в 1945 г. обусловила возврат Курильских островов и Южного Сахалина в состав Советского Союза. Особые условия жизни и работы здесь вызвали необходимость создания особой административной единицы Южно-Сахалинской области (наряду с существующей Сахалинской областью) и временного учреждения своеобразного органа административно-хозяйственного руководства — Южно-Сахалинского областного управления по гражданским делам при военном совете Дальневосточного военного округа.

Однако жизнь показала, что в интересах дела необходимо иметь на островах единую область, объединяющую весь Сахалин и Курилы. 02.01.1947 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ликвидации Южно-Сахалинской области и включении её территории в состав Сахалинской области». В состав Сахалинской области вошли острова Сахалин, Монерон, Тюлений и Курильские острова. Область была выделена из состава Хабаровского края.

По мере развития производительных сил Дальнего Востока выявилась необходимость дальнейшего совершенствования его административно-территориального деления, это в первую очередь касалось Хабаровского края, проявившаяся в его разукрупнении. 2 августа 1948 г. из состава Хабаровского края была выделена в самостоятельную Амурскую область (за исключением Верхнебуреинского района). В неё были включены несколько районов Читинской области: Сковородинский, Тыгдинский, Джелтулакский, Зейский, Зейско-Учурский, Никжинский. Из состава Приморского края в сентябре того же года г. Советская Гавань с прилегающей к нему территорией был передан Хабаровскому краю.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 03.12.1953 г. из северных районов Хабаровского края и Чукотского национального округа образована самостоятельная Магаданская область.

23.01.1956 г. из Хабаровского края вместе с Корякским национальным округом выделяется самостоятельная Камчатская область.

Как уже говорилось выше в 1991 г. ЕАО была выведена из состава Хабаровского края.

На день подготовки данного издания Хабаровский край занимает площадь в 788,6 тыс. км², с население 1 333 224 человек. Городское население составляет 82,06%. В рамках муниципального устройства, край включает в себя 2 городских округа и 17 муниципальных районов, на территории которых располагаются 23 городских поселений и 191 сельское поселение.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Тем не менее, конституционное установление о том, что власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), позволяет говорить о том, что административно-территориальное деление субъекта РФ выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой, — как способ организации местного самоуправления²⁵¹. При этом, считает В. В. Комарова, важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъекта являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти. Из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в соответствующих статьях Конституции РФ, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов — их территориальное устройство²⁵².

То есть, общие принципы административно-территориального устройства субъектов РФ определяются федеральным законом, и принципы эти являются общими для всей страны, а вот детальная правовая регламентация административно-территориального устройства субъектов РФ осуществляется их законами.

Под административно-территориальным устройством субъекта РФ понимается территориальная организация данного субъекта, представляющая собой систему входящих в субъект административно-территориальных единиц, под которыми понимается часть территории субъекта Федерации в фиксированных границах с одним или несколькими поселениями, имеющая название, орган местного самоуправления, установленный законом соответствующий статус. В соответствии с установившейся практикой поселения могут быть городскими (города и посёлки городского типа²⁵³) и сельскими²⁵⁴ (село, деревня, станица, хутор и др.).

Как устанавливает ч. 12.1 ст. 12 Устава Хабаровского края (в ред. закона от 03.02.2016 №163) административно-территориальное устройство Хабаровского края есть территориальное деление Хабаровского края, установленное краевым законом с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры для осуществления функций государственного управления и местного самоуправления. Административными единицами в Хабаровском крае являются города, районы²⁵⁵, посёлки, сельские населённые пункты и другие поселения.

Часть 11.2 ст. 11 Устава Хабаровского края определяет, что изменение границ Хабаровского края не может быть произведено без согласия населения, выраженного посредством краевого референдума. Часть 2 этой же статьи устанавливает, что преобразования в административно-территориальном устройстве Хабаровского края осуществляются в соответствии с краевым законом.

Пунктом 49.2. ст. 49 Устава определялось, что «…территории местного самоуправления — районов, городов, посёлков, сёл (сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В последующем это положение было несколько изменено и стало звучать следующим образом «границы территорий муниципальных образований устанавливаются краевыми законами». В 2004 г. в крае были приняты законы о наделении городских округов, районов, населённых пунктов статусом муниципального образования и определения их границ²⁵⁶.

Устав края установил, что административным центром Хабаровского края является город Хабаровск, статус которого определяется краевым законом²⁵⁷.

В 2007 г. в крае был принят закон об административно-территориальном устройстве, которым определены его принципы и установлено, что образование и упразднение административно-территориальных единиц осуществляются законом края²⁵⁸.

Статьёй 3 Закона сформулированы следующие принципы административно-территориальное устройство края:

1) обеспечения территориального единства края;

2) взаимосвязи территориального и административного устройства края с учётом исторически сложившегося расселения жителей края;

3) обеспечения экономических и организационных условий для формирования и эффективной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4) сохранения и развития национальной культуры, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, проживающих в крае;

5) учёта мнения населения при решении вопросов административно-территориального устройства края.

Статья 4 определяет, что административно-территориальными единицами в системе административно-территориального устройства края являются районы, районы в городах, а также населённые пункты, в которых находятся органы государственного управления и (или) органы местного самоуправления.

§4 Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края

4.1 Полномочия и принципы экономической деятельности органов государственной власти Хабаровского края

В первом издании пособия данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ²⁵⁹ в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».

Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:

во-первых, в «старых» конституциях отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека²⁶⁰.

Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституции СССР, впервые введшей статью об экономической основе социалистического государства в 1936 г. (повторив её в Конституции 1977 г., в том числе и в конституциях Советских Республик²⁶¹), в ряде стран наметилась тенденция социализации конституционного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения²⁶².

Во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса²⁶³ содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.

В Конституции РФ таких разделов и глав нет²⁶⁴. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. В связи с тем, что финансово-экономические вопросы относятся к ведению Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.

Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности²⁶⁵».

Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональном уставе, поэтому содержание главы 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики²⁶⁶ и финансов²⁶⁷. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам жёстко!

В отличие от федерального закона Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».

Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.

Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.

В ст. ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.

4.2 Бюджет Хабаровского края²⁶⁸

4.2.1 Понятие бюджета субъекта Российской Федерации

Термин «бюджет» в теоретическом плане включает в себя три понятия:

— бюджет как экономическая категория — это совокупность объективных, в основном, регламентированных государством экономических (денежных) отношений, связанных с формированием и использованием централизованных денежных фондов, находящихся в руках соответствующих органов власти;

— бюджет с правовой точки зрения (под которым понимается план-прогноз) — форма и использование денежных фондов для обеспечения функций органов государственной власти (закрепляется законами соответствующих органов власти);

— бюджет в материальном смысле слова — представляет размер, объем этих денежных фондов.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы её построения, то есть бюджетное устройство, которое включает в себя организацию и принципы построения бюджетной системы, определяет взаимоотношения звеньев бюджетной системы. Бюджетное устройство устанавливается и регламентируется законодательными актами, которыми определены права центральных и местных органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджетов, а также распределению доходов и расходов между отдельными видами бюджета.

Бюджетное устройство страны определяется государственным устройством: в унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления. В федеративных государствах бюджетная система, состоящая из трёх звеньев (государственный или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства; бюджеты субъектов Федерации; местные бюджеты), имеет определённую специфику и базируется на соблюдении следующих основных принципов:

— равноправие всех членов Федерации в их финансовых взаимоотношениях с центром, допускающее при определённых условиях выбор того или иного типа взаимоотношений членов Федерации с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих ограничений;

— разграничение сфер деятельности и ответственности между федеративным центром и членами федерации, то есть фактическое разграничение сфер финансирования расходов за счёт бюджетов того или иного уровня. При этом, может иметь место, устанавливаемое законодательно как наличие прав финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня власти, так и отсутствие такого права;

— самостоятельность бюджетов различных уровней, предполагающая, что каждый из них имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. При этом, может иметь место как закрепление тех или иных объектов налогообложения за центром или членами Федерации, так и наличие права центра и членов Федерации на налогообложение одних и тех же объектов²⁶⁹.

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются основополагающими, поскольку выражают право государства, субъектов Федерации и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Любая бюджетная система должна быть ориентирована на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, верховенство закона, укрепление единства государства.

Основными функциями бюджета являются: перераспределение национального дохода и ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики, контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств²⁷⁰.

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определённую систему, которая называется бюджетной системой. Согласно законодательству, она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

За последнее десятилетие ХХ века бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения. До 1991 г. её государственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселковые.

После 1993 г. в бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трёх уровней, являясь её самостоятельными частями. К ним относятся:

а) государственные бюджеты двух уровней:

— федеральный бюджет;

— бюджеты субъектов Федерации;

б) местные бюджеты, которые своими доходами и расходами не входят в бюджет территорий и не включаются в федеральный и региональный бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих государственных и местных органов, в том числе для выполнения государственных функций.

Организация бюджетной системы, принципы её построения составляют бюджетное устройство страны. Бюджетное устройство Российской Федерации основывается на следующих принципах: единство бюджетной системы, самостоятельность, полнота, реальность, гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему России.

Тем не менее, несмотря на единство бюджетной системы Российской Федерации, каждый из бюджетов имеет полную самостоятельность, которая проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем нормативного распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Федеральный бюджет России — главное звено бюджетной системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В доходах бюджетов могут быть частично централизованные доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы России для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления²⁷¹. Они направляются на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, на содержание органов государственной власти, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, на погашение государственного долга, создание государственных материальных и финансовых резервов.

Бюджеты субъектов РФ — фонды денежных средств, предназначенные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) — фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления муниципальных образований.

Статья 64 Устава края определяет, что консолидированный бюджет — это «…краевой бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Хабаровского края (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)». Как правило, в отличие от самостоятельных бюджетов консолидированные бюджеты утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

Что касается краевого бюджета, то ст. 65 Устава устанавливает, что «Формирование, утверждение, исполнение краевого бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти края самостоятельно в соответствии с федеральным и краевым законодательством».

Органы государственной власти Хабаровского края определяют общий баланс финансовых и кредитных ресурсов края, в пределах своих полномочий регулируют и контролируют их распределение и использование в интересах социально-экономического развития края и на основе равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Бюджет Хабаровского края обеспечивает финансирование деятельности социально-культурной сферы, краевых программ социальной защиты населения, развитие социально значимых отраслей народного хозяйства, а также содержание органов государственной власти Хабаровского края в пределах ассигнований, установленных краевым законом.

В Хабаровском крае принципы бюджетного устройства, финансового регулирования, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, правовые основы функционирования бюджетной системы, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса определяются Законом Хабаровского края от 25.07.2007 №133 (ред. от 27.04.2016) «О бюджетном процессе в Хабаровском крае»²⁷².

Закон определяет участников бюджетного процесса, коими являются: Законодательная Дума Хабаровского края, Правительство края, Министерство финансов края, главные администраторы доходов краевого бюджета, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы источников финансирования дефицита краевого бюджета.

В соответствии с законом о бюджетном процессе в Хабаровском крае краевой бюджет (далее, бюджет) ежегодно разрабатывается и утверждается в форме закона о краевом бюджете на очередной финансовый год²⁷³, бюджеты краевых внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме краевых законов²⁷⁴, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Основные этапы составления проекта бюджета на очередной год определены Постановлением Правительства Хабаровского края²⁷⁵.

В проекте закона о бюджете на очередной финансовый год содержатся:

1) основные характеристики краевого бюджета, к которым относятся общий объем доходов краевого бюджета, общий объем расходов краевого бюджета и дефицит (профицит) краевого бюджета;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Доходы бюджета края²⁷⁶ формируются в соответствии с федеральным и краевым бюджетным и налоговым законодательством, а также иными источниками, образуемыми в результате деятельности органов государственной власти Хабаровского края и органов местного самоуправления.

Доходы бюджета субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ могут быть подразделены на следующие виды: налоговые доходы; неналоговые доходы; безвозмездные поступления.

К налоговым доходам субъекта РФ бюджетное и налоговое законодательство относит²⁷⁷:

1) налог на имущество организаций. Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют налоговую ставку в пределах, установленных Налогового кодекса Российской Федерации (далее, НК РФ), порядок и сроки уплаты налога.

2) налог на игорный бизнес. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в пределах, установленных НК РФ;

3) транспортный налог. Устанавливается и вводится в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ о налоге и обязателен к уплате на территории соответствующего субъекта РФ.

Устанавливая налог, законодательные (представительные) органы субъектов РФ определяют ставку налога в пределах, установленных гл. 30 НК РФ, порядок и сроки его уплаты.

Эти налоги зачисляются в 100-процентном объёме в бюджет субъекта РФ, т.е. данные налоги не могут быть централизованы в вышестоящий бюджет.

К налоговым доходам субъекта РФ отнесены также федеральные налоги и сборы, доходы от специальных налоговых режимов, которые в определённом проценте зачисляются в бюджет субъекта РФ. Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются также ст. 56 БК РФ²⁷⁸.

Согласно действующему законодательству предусмотрены федеральные налоги (сборы), которые зачисляются в 100%-ом объёме в региональный бюджет. К ним относятся: акцизы на алкогольную продукцию; акцизы на пиво; налог на добычу общераспространённых полезных ископаемых; налог на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов; сбор за пользование объектами животного мира; государственная пошлина за определённые юридически значимые действия.

Ряд федеральных налогов зачисляются не в полном объёме в бюджет субъекта РФ, а по определённому нормативу, который устанавливается ст. 56 БК РФ. К ним относятся: налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключённых до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»²⁷⁹ — по нормативу 80%; налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ, — по нормативу 100%; налог на доходы физических лиц — 70%; акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья — 50%; акцизы на спиртосодержащую продукцию — 50%; акцизы на автомобильный бензин, включая прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей — 60%; налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) — по нормативу 5%; налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространённых полезных ископаемых) — по нормативу 60%; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) — 5%; сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) — 30%; а также доходы от специальных налоговых режимов — налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения — 90%; налог, взимаемый в виде стоимости патента в связи с применением упрощённой системы налогообложения, — по нормативу 90%; единый сельскохозяйственный налог — 30%.

Неналоговые доходы субъекта РФ могут быть подразделены на несколько групп: доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных унитарных предприятий, в том числе казённых; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинённого субъектам РФ, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.

Перечень таких доходов и нормативы отчислений от них устанавливаются ст. 57 БК РФ. Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ, формируются, в том числе за счёт: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, — по нормативу 100%; доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в государственной собственности субъектов Федерации, за исключением имущества автономных учреждений российских субъектов, а также имущества государственных унитарных предприятий субъектов РФ, в том числе казённых, — по нормативу 100%; доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями субъектов Федерации, части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, — в размерах, определяемых в порядке, установленном законами субъектов РФ²⁸⁰; платы за негативное воздействие на окружающую среду — по нормативу 40%; платы за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также платы по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд — по нормативу 100%; декларационного платежа — по нормативу 100%; сборов за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами исполнительной власти субъектов РФ, — по нормативу 100%; доходов от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 20%; доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, — по нормативу 20%; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, — по нормативу 100%; разовых платежей за пользование недрами при наступлении определённых событий, оговорённых в лицензии (бонусы), по участкам недр, содержащих месторождения природных алмазов, — по нормативу 100%. В бюджеты субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению: плата за негативное воздействие на окружающую среду — по нормативу 80%; доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков — по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта Федерации не установлено иное; доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, — по нормативу 100%, если законодательством соответствующего субъекта РФ не установлено иное.

К безвозмездным поступлениям субъекта РФ относятся: дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета; иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

В рамках межбюджетных отношений субъект РФ может получать безвозмездные поступления в форме дотаций, субсидий и субвенций. В настоящее время такие безвозмездные поступления объединены термином «межбюджетные трансферты».

Согласно ст. 6 БК РФ дотация — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Дотация выделяется субъекту РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ. Это задача решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности субъекта РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения полномочий субъекта РФ. Следует заметить, что все субъекты Дальневосточного федерального округа являются получателями такой финансовой помощи из данного фонда. Это свидетельствует о том, что уровень налоговых доходов на одного жителя, расходы по предоставлению бюджетных услуг в расчёте на душу населения ниже, чем, в среднем, по субъектам РФ. В связи с чем, они получают такую финансовую помощь для выравнивания своего уровня бюджетной обеспеченности.

Согласно ст. 132 БК РФ, субсидия бюджетам субъектов РФ — межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения российских субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Субсидия субъекту РФ может предоставляться из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Следует также отметить, что субсидии могут предоставляться юридическим и физическим лицам на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Так же субсидии могут предусматриваться автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (ст. 78, 78.1 БК РФ).

Из Федерального фонда софинансирования социальных расходов выделяется субсидия для содействия и поддержки социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ. Примером социально значимых расходов могут служить частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ по предоставлению граждан субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; расходы по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла, и т. д.²⁸¹

Согласно ст. 133 БК РФ, субвенция бюджетам субъектов РФ — межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств российских субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенция выделяется из Федерального фонда компенсаций для обеспечения отдельных государственных полномочий Российской Федерации субъектами РФ, например, субвенции бюджетам субъектов РФ на реализацию отдельных полномочий РФ в области лесного хозяйства, в области водных отношений и т. д.²⁸²

Следует заметить, что безвозмездные поступления составляют значительную долю доходов бюджетов субъектов РФ. В Хабаровском крае доля безвозмездных перечислений в 2006 г. от общего объёма доходов бюджета субъекта РФ, поступающих из федерального бюджета, составляла 23,23%, что свидетельствует о значительной зависимости бюджетов от финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.

Понятие расходов бюджета даётся в ст. 6 БК РФ. Это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом источниками финансирования дефицита бюджета.

Расходы бюджета субъекта РФ могут быть рассмотрены в зависимости от классификации расходов бюджетов.

Классификация расходов бюджетов включает в себя главного распорядителя бюджетных средств; раздел, подраздел, целевую статью и вид расходов; классификацию операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

Главными распорядителями могут являться органы государственной власти, органы местного самоуправления, наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, которые имеют право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (например, министерство субъекта РФ распределяет средства бюджетным учреждениям и т.п.). Каждому главному распорядителю присваивается определённый цифровой код.

Каждый раздел включает в себя следующие направления расходов: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование; культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты. Каждый раздел отражается в виде цифрового кода.

В свою очередь, каждый раздел делится на подразделы (например, раздел «Общегосударственные вопросы» делится на такие подразделы, как: функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и т. п.). Каждый подраздел отражается в виде цифрового кода.

Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счёт средств соответствующих бюджетов.

Классификация операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, состоит из группы, статьи и подстатьи операций сектора государственного управления.

В состав данной классификации включаются следующие группы: расходы; поступление нефинансовых активов; выбытие нефинансовых активов; поступление финансовых активов; выбытие финансовых активов; увеличение обязательств; уменьшение обязательств.

Каждая группа, в свою очередь, делится на статьи. Например, группа «поступление нефинансовых активов» делится на следующие статьи: увеличение стоимости основных средств; увеличение стоимости нематериальных активов; увеличение стоимости непроизведённых активов; увеличение стоимости материальных запасов. Затем каждая статья делиться на подстатьи.

Формирование расходов бюджета субъекта РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счёт средств соответствующих бюджетов. Под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Органы государственной власти субъектов РФ обязаны вести реестр расходных обязательств, представляющий собой свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объёмов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включённых в реестр обязательств.

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:

1) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения российским субъектом (от имени субъекта Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

2) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом Федерации (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам совместного ведения²⁸³;

3) заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Федерации;

4) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

5) принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

4.2.2 Бюджетный процесс в Хабаровском крае

Уставом Хабаровского края установлено, что Губернатор края «…ежегодно представляет на утверждение Думы краевой бюджет и отчёт об его исполнении» (п. 6 ст. 35). Краевая Дума (п. 1) ч. 30.3 ст. 30) законом края утверждает представленные Губернатором краевой бюджет и отчёт о его исполнении, осуществляет контроль за его исполнением (п. 1 ч. 30.5 ст. 30).

В соответствии с краевым законом²⁸⁴ краевой бюджет составляется сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период и утверждается в форме закона.

В проекте закона о краевом бюджете на очередной финансовый год утверждаются:

— программа государственных внутренних заимствований края;

— программа государственных внешних заимствований края;

— программа государственных гарантий края;

— нормативы расчёта субвенций, выделяемых местным бюджетам для реализации основных общеобразовательных программ.

В общей сложности 28 показателей.

Законом определены документы и материалы, представляемые в Думу края одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год в Законодательную Думу края подлежат внесению проекты законов края:

1) о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год;

2) о признании утратившими силу и (или) приостановлении действия некоторых законов (статей законов) края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году.

Законом Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» устанавливается, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы²⁸⁵ и капитальные расходы²⁸⁶.

Законом Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» устанавливается, что проект краевого бюджета на очередной финансовый год разрабатывается Правительством Хабаровского края и в виде проекта закона о краевом бюджете представляется Губернатором края в Думу на утверждение не позднее 15 сентября.

Проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год, внесённый с соблюдением всех требований действующего законодательства, в течение 3 дней направляется председателем Думы в комитеты Думы и Контрольно-бюджетную палату Думы для заключения другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений.

Председатель Думы на основании заключения комитета Думы по бюджету, финансовому регулированию и налоговой политике принимает решение о том, что проект закона о бюджете края принимается к рассмотрению Думой либо подлежит возвращению в Правительство края на доработку.

По проекту закона о бюджете края на очередной финансовый год проводятся публичные слушания в порядке, установленном Губернатором края²⁸⁷.

Законодательная Дума Хабаровского края рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередные финансовый год в трёх чтениях.

Дума рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения Губернатором края в Думу.

В первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития края на очередной финансовый год и плановый период, основные направления бюджетной и налоговой политики края на очередной финансовый год и плановый период, основные характеристики краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Во втором чтении законопроект рассматривается в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении, по предмету второго чтения Дума рассматривает и утверждает основные показатели²⁸⁸ краевого бюджета на очередной год, к которым относятся:

1) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных образований;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации;

3) распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

4) источники финансирования дефицита краевого бюджета, за исключением изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета;

5) перечень и коды главных администраторов доходов краевого бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета;

6) перечень и коды главных администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета;

7) общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

8) верхний предел государственного внутреннего долга края и (или) государственного внешнего долга края по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием в том числе верхнего предела государственного долга края по государственным гарантиям края;

9) программу государственных внутренних заимствований края;

10) программу государственных внешних заимствований края;

11) программу государственных гарантий края;

12) предельный объем расходов на обслуживание государственного долга края;

12.1) объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам из краевого бюджета;

13) распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

14) размер резервного фонда Правительства края.

И так далее, всего 29 показателей.

В третьем чтении краевая Дума рассматривает проект закона о краевом бюджете в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Дума рассматривает уточнённые основные характеристики краевого бюджета, ведомственную структуру расходов краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период, источники финансирования дефицита краевого бюджета в части изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета.

По окончанию обсуждения законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается, за исключением редакционной правки, исправления грамматических, арифметических и технических ошибок.

Закон о краевом бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

Принятый закон исполняется Правительством края, а Губернатор представляет краевой Думе на утверждение отчёт о его исполнении.

Организация исполнения краевого бюджета осуществляется Министерством финансов края в установленном им порядке в соответствии с требованиями БК РФ.

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год Губернатор края вносит на рассмотрение Думы края проект закона о бюджете территориального фонда, составляемого сроком на один год (на очередной финансовый год), который также рассматривается в трёх чтениях.

Закон о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной Думы края.

Исполнение бюджета территориального фонда обеспечивается Правительством края в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Организация исполнения бюджета территориального фонда осуществляется органом управления территориального фонда в соответствии с БК РФ.

Губернатор края вносит на рассмотрение краевой Думе годовой отчёт об исполнении краевого бюджета и бюджета территориального фонда не позднее 1 июня текущего финансового года. Дума рассматривает проект закона края об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год и бюджета территориального фонда в течение 60 дней со дня их внесения Губернатором края в двух чтениях.

Проекты законов края об исполнении краевого бюджета и бюджета территориального фонда за отчётный финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

В федеративном государстве каждый из уровней управления должен располагать необходимыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ними в соответствии с конституцией или иными законодательными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня власти с помощью налогообложения, различного рода займов или иными средствами. При этом, значительную сложность представляет распределение налоговых полномочий и прав по формированию доходов бюджетов субъектов Федерации, поскольку распределение налоговых полномочий или объектов налогообложения с позиции экономической эффективности, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования сфер или предметов ведения. А потому за субъектами Федерации должны быть закреплены права по введению собственных налогов. А если этот источник не является достаточным, то необходим механизм распределения определенных категорий налоговых поступлений (как правило, федеральных налогов).

Налоговая система Хабаровского края формируется на основе федерального и краевого законодательства²⁸⁹, решений органов местного самоуправления в пределах их компетенции. В краевой бюджет и краевые внебюджетные фонды также зачисляется часть поступлений по федеральным налогам в виде отчислений или в другом порядке, определяемом федеральным законодательством, по согласованию с органами государственной власти Хабаровского края.

В целях организации и осуществления контроля за исполнением краевого бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в краевой государственной собственности, и осуществления иных полномочий Дума образует постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля — Контрольно-счётную палату Хабаровского края²⁹⁰.

§5 Правовое регулирование социально-культурной сферы в Хабаровском крае

5.1 Понятие социального государства

Прежде чем говорить о правовом регулировании социально-культурной сферы в Хабаровском крае необходимо разобраться с возникшим в послевоенные годы XX столетия понятием «социальное государство», на наш взгляд, возникшим во многом под влиянием Советского Союза, впервые конституционно закрепившим основные его признаки. Сегодня этим понятием характеризуются современные государства демократического типа в условиях относительно стабильной и развитой экономики.

Любое государство социально, поэтому термин «социальное государство» предназначен лишь подчеркнуть способность такого государства осуществлять современную социальную политику:

заботится о трудовом устройстве населения;

соблюдать и защищать права человека;

создавать системы здравоохранения, социальной защиты, поддержки малоимущих (т.н. «слабых») слоёв населения;

бороться с преступностью и конфликтами, и т. д.

Идея «социального государства» постепенно отказалась от политической и идеологической риторики и вошла в последнее десятилетие в понятийный аппарат серьёзной политической теории. И потому «социальное государство» в современном понимании этого термина означает, что, помимо, собственно, социальной политики, социальную ориентацию должна приобрести вся экономическая политика государства и, при этом, не перечёркивать конкуренцию и экономическую свободу, поощрять индивидуальную инициативу, сохранять и даже усиливать стимул к росту личного благосостояния. Это государство должно бороться не против богатства, а против нищеты, оно отрицает чрезмерный этатизм²⁹¹ в распределении благ, поощряя социальную функцию частной собственности.

5.2 Особенности российского социального государства

Согласно ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация является социальным государством. Данное определение Российского государства относится к его сущностной характеристике.

Следует отметить, что объявление России социальным государством не означает возвращение страны к тоталитарному государству, обещавшему своим гражданам всеобщее благосостояние за счет создания экономической системы, полностью управляемой и организуемой государством. Социальное государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция РФ, должно стремиться лишь к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному содействию благу всех граждан и к максимально возможному равномерному распределению жизненных тягот.

Наиболее характерные черты социального государства выражаются в его социальной политике. Конституция РФ в ст. 7 закрепляет главную направленность политики российского социального государства — создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Для достижения этой цели в Российской Федерации определены основные направления социальной политики, реализация которых на практике обеспечит создание основных элементов социального государства в Российской Федерации. В их число входят: охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий и иных гарантий социальной защиты.

1. Охрана труда и здоровья людей.

Труд — основа жизни любого общества, решающая сфера применения человеческих сил, способностей. Однако в демократическом обществе труд не может носить принудительный характер; гражданин распоряжается своими способностями к труду самостоятельно. Механизм установления государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников, и работодателей регламентируется Трудовым кодексом Российской Федерации²⁹² (Далее, ТК РФ, Трудовой кодекс).

Деятельность граждан, связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащую законодательству Российской Федерации и приносящую им заработок, принято называть занятостью²⁹³. Вопросы занятости, то есть правовые, экономические и организационные условия, а также гарантии государства по реализации права на труд постоянно проживающих на территории Российской Федерации регламентированы Законом РСФСР «О занятости населения в Российской Федерации»²⁹⁴.

Государство уделяет внимание созданию здоровых и безопасных условий труда, вводит для лиц, занятых в отраслях или на участках производства с особо тяжёлыми, опасными или вредными условиями труда, дополнительные льготы, которые служат формой компенсации со стороны общества за работу в условиях, несущих ущерб здоровью человека.

Наряду с охраной труда, важной составной частью социальной политики государства является охрана здоровья граждан. В Российской Федерации в обязанность государства входит финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экономическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

2. Установление гарантированного минимального размера оплаты труда.

Одной из характерных черт социального государства является его ответственность за предоставление каждому гражданину прожиточного минимума достойного человека. Однако эта ответственность носит вторичный характер, так как каждый взрослый и трудоспособный гражданин должен зарабатывать на себя и на свою семью, а цель социального государства, как говорилось выше, — обеспечить ему такую возможность. В случае, когда гражданин, работая, не может себя обеспечить, наступает ответственность государства. Одна из форм такой ответственности — установление гарантированного минимального размера оплаты труда. В соответствии с Федеральным законом²⁹⁵ минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также для иных целей обязательного социального страхования. Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается. Минимальный размер зависит от многих факторов, прежде всего, от экономических возможностей общества в данный период, и не всегда соответствует той цели, для достижения которой установлен. Однако главное его предназначение состоит именно в достижении этой цели, и РФ, последовательно увеличивая гарантированный минимальный размер оплаты труда, стремится к её достижению²⁹⁶.

3. Развитие государственной системы социальной защиты.

Развитие государственной системы социальной защиты является важной социальной гарантией реализации конституционного права граждан Российской Федерации на материальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях. Государство в законодательном порядке определяет систему государственных пенсий и социальных пособий.

Особое значение здесь имеет обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан. Данный термин обозначает, что в Российской Федерации, во-первых, семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой общества и государства. Здесь, прежде всего, необходимо назвать Семейный кодекс²⁹⁷. Во-вторых, государство заботится об инвалидах и пожилых граждан. Это законы о пенсионном обеспечении²⁹⁸, о ветеранах и т. д.

Для успешного решения социальных проблем большое значение имеет развитие системы социальных служб.

Социальными службами являются учреждения, предоставляющие гражданам социальные услуги. В широком смысле эти услуги охватывают всю социальную сферу, в которую входят вопросы оплаты и условий труда, занятости, обеспечения потребности в товарах и услугах, жилищных условиях, охраны здоровья населения, образования, культуры и т. д. В узком смысле слова такими службами являются специальные службы социального обеспечения и социальной защиты²⁹⁹.

Установленный в Конституции РФ перечень социальных обязанностей государства явно отстаёт от принятых в других государствах направлений социальной политики. Однако введённый в Конституцию термин «социальная защита»³⁰⁰, хотя не обязательно связан только с государственными мерами, предполагает возможность расширения этих обязанностей в будущем законодательстве.

Рассматривая вопрос о социальном государстве, необходимо помнить, что данное конституционное положение является нормой-целью, т.е. на конституционном уровне поставлена задача построения такого государства, которое отвечало бы всем мировым критериям достойной и свободной жизни человека.

Следует отметить, что, ставя перед собой цель построения социального государства, Россия в настоящее время находится только в самом начале пути к достижению этой цели. Задачи первых лет проводимой в стране экономической реформы состоят в том, чтобы создать механизмы рыночного хозяйства и, опираясь на них, найти новые формы социальной защиты граждан в изменившихся условиях. Однако обе эти задачи решаются медленно и во многих отношениях неудовлетворительно.

В результате не снижается острота проблемы бедности, которая все больше перерастает в проблему нищеты. Число лиц, оказавшихся за чертой бедности, неуклонно растёт. В стране наблюдается последовательное усиление расслоения населения по доходам и материальному обеспечению, носящее стихийный характер, поскольку воздействие на него со стороны государства малозаметно. Структурная перестройка, конверсия оборонных производств, банкротства обостряют и без того сложное положение с занятостью.

Из-за почти полного отсутствия социальной ориентации экономической реформы сложилась ситуация, когда цены товаров близки к мировым, а цена труда намного ниже мирового уровня³⁰¹. Становится традицией массовая практика несвоевременной выплаты работникам заработной платы, грубо нарушающая неотъемлемые права граждан, постоянное снижение эффективности социального обеспечения населения.

В этих условиях о социальном государстве появится возможность говорить сколько-нибудь реально только тогда, когда Россия добьётся фактического продвижения по всем этим направлениям, когда будут реализованы конституционные нормы, определяющие социально-экономические права человека в России.

Качественное правовое регулирование прав граждан на социальную защиту не может осуществляться без закрепления основ финансового обеспечения данной сферы. Поэтому важное значение имеет закрепление в ч. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ положения о том, что обеспечение социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, финансируется совместно за счёт средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов. При этом, субъекты Федерации не могут ограничивать правовой статус участников отношений по социальному обеспечению, определённый на федеральном уровне.

5.3 Правовое регулирование социально-культурной сферы в Хабаровском крае

Конституция РФ, провозгласив в ст. 7 Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности, в ст. 72 основные вопросы этой политики разделила с субъектами РФ, возложив в ряде Федеральных законов исполнение значительной их части за счёт бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. В результате, на день подготовки данного издания динамика правового регулирования свидетельствует о принятии субъектами Федерации большого количества региональных законодательных актов в социальной сфере.

Как пишет И. Е. Певцова, «…На сегодняшний день динамика правового регулирования свидетельствует о формировании обширного массива законодательных актов субъектов Федерации в социальной сфере. Можно сказать, что идёт постепенный процесс „социализации“ законодательства субъектов Федерации. Он характеризуется не просто принятием „социальных“ законов (законов в сфере образования, культуры, социальной защиты населения и др.), социализация законодательства означает инкорпорирование в законодательство субъектов Федерации принципов социального государства, таких как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование государством прав граждан, свободная реализация прав и свобод граждан»³⁰².

Нормы, регламентирующие социально-культурную сферу в крае, закреплены, в основном, в главе 4, посвящённой правам, свободам и обязанностям человека и гражданина и в связи с тем, что это, как правило, сферы совместного ведения Федерации и края, Устав закрепляет положения о том, что они регулируются нормативными актами Федерации и Хабаровского края.

Так, ст. 18 Устава устанавливает, что «…в Хабаровском крае предоставляются меры социальной поддержки и социальное обслуживание отдельным категориям граждан в случаях, установленных федеральным и краевым законодательством».

Необходимо отметить, что органы государственной власти в данной сфере, как и в других, выполняют каждый свои полномочия.

Так, краевая Дума формирует правовую основу социальной защиты и закрепляет уровень материальных затрат на социальную сферу. Как пишет И. Е. Певцова, «…нормативная работа по обеспечению и защите прав населения региона в основных сферах жизни происходит по нескольким направлениям: 1) принятие актов общего характера, в которые включены дополнительные меры по защите прав населения региона; 2) принятие актов межотраслевого и отраслевого характера, содержащих нормы, регулирующие отношения, связанные с реализацией и защитой социальных прав граждан; 3) принятие актов, содержащих меры социальной защиты для отдельных категорий граждан»³⁰³.

Законодательной Думой Хабаровского края в этой сфере принято большое количество законов. Среди них можно назвать такие как: «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Хабаровском крае»³⁰⁴, «О мерах социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»³⁰⁵, «О социальной поддержке семей при рождении второго и каждого последующего ребёнка в Хабаровском крае»³⁰⁶ и пр.

Правительство Хабаровского края в развитие краевых законов издаёт подзаконные акты. Так, в целях определения и реализации основных направлений семейной политики в Хабаровском крае на среднесрочную перспективу, укрепления и развития социального института семьи Правительство края разработало и приняло Концепцию реализации семейной политики в Хабаровском крае на период до 2015 г.³⁰⁷ В 2010 г. Постановлением Правительства края определён порядок реализации на территории Хабаровского края краевого законодательства о мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, жертв политических репрессий, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан³⁰⁸.

С целью повышения уровня и качества жизни граждан, нуждающихся в социальной поддержке, сокращения бедности за счёт развития адресных форм социальной защиты населения Правительством края была принята Целевая программа «Социальная поддержка граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, малоимущих и других категорий граждан на 2013 — 2015 годы»³⁰⁹, постановлением Правительства Хабаровского края от 15.04.2014 установлен перечень отдельных мер социальной поддержки и мероприятий по оказанию государственной социальной помощи гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, малоимущим и другим категориям граждан³¹⁰ и т. д.

Кроме того, краевым правительством формируются различные органы, работающие в этой сфере, это комиссии (например, Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав) и органы управления социальной защитой населения и т. п.

§6 Обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности

Во всех современных государствах организация и руководство в сфере охраны общественного порядка и правопорядка является предметом ведения центральных государственных органов. Защита прав и свобод человека и гражданина, охрана правопорядка, обеспечение общественной безопасности являются общегосударственной задачей, в силу своей значимости нуждающиеся в централизованном руководстве.

Федерализм как принцип государственного устройства заключается в обеспечении территориального единства государства, допустимой децентрализации государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в равноправии субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ, охрана общественного порядка и укрепление законности являются предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, причём, распределение полномочий не означает стремление государственной власти отказаться от обеспечения правоохранительной функции. Пункт «б», ч. 1 ст. 72 Конституции РФ гласит: «…защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов». Значимость данной функции для поступательного развития современного государства неоднократно подчёркивалась в юридической литературе. В ряде исследований отмечалось, что функция охраны правопорядка, собственности, прав и свобод граждан представляет собой основную, постоянную и главную функцию государства³¹¹

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

219

Зорина Я. А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — Белгород, 2008. — С. 11.

220

Говоря о демократии необходимо разобраться с эволюцией данного термина и его современным пониманием, что требует небольшого пояснения. Во-первых, единого понимания термина «демократия» за всю историю его применения не сложилось. Так Аристотель рассматривал демократию как правление большинства неимущих граждан в интересах исключительно данного большинства. [Исходя из этого определения самым демократическим государством была Советская Россия в Конституции которой (1918 г.) в ст. 1 закреплялось, что «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». Но западным миром Советская России не признавалась демократическим государством]. На этой же позиции стояли и отдельные авторы «Федералиста» чем собственно и объясняется отсутствие в Конституции США в ред. 1787 г. характеристики её как демократической. Более того, на наш взгляд, содержание Конституции США долгие годы вообще не вписывалось в понятие «демократия» так как не давала многих гражданских и политических прав значительным слоям населения (рабам, женщинам, неимущим). Так 13-я поправка к Конституции США (об отмене рабства) вступила в силу 06.12.1865 г. после того, как её ратифицировали необходимые три четверти штатов (27 из существовавших на тот момент 36-и). Однако некоторые штаты пошли на этот шаг (ратификации 13 поправки) более ста лет спустя. Например, в Кентукки это было сделано лишь в 1976 г., штат Миссисипи, спустя 148 лет после того, как федеральная конституция вступила в силу на всей территории страны, — в 1995 г. Но только 07.02.2013 г. директор Федерального реестра США Чарльз Барт объявил о том, что поправка официально ратифицирована. Негры формально получили право избирать в 1870 г., но смогли полностью реализовать его только в 1965 г. 19-я поправка к Конституции США вводившая активное избирательное право для женщин была принята 18.08.1920 г. То есть конституция была классовой, так как долгие годы выражала, прежде всего, интересы белых собственников мужчин, имеющих право защищать свои свободы с оружием в руках. Во-вторых, в конце XX начале XXI вв. в понимании американского истеблишмента демократическим является только то государство, которое идёт в фарватере политики США. Ярчайший пример тому отношение США к Саудовской Аравии и КНДР, Ирану, Венесуэле во втором десятилетии XXI столетия. То есть использование этого термина американцами в новейшее время больше напоминает рекламный ролик с целью продать эту самую «демократию». Причём не важно, каким способом: деньгами (подкупом), санкциями, военной силой, государственным переворотом в форме «цветной революции» и т. д. лишь бы это давало прибыль американским банкирам. Связку между понятием «демократия» и банкиры хорошо раскрыл 39 президент США Дж. Картер отмечавший, что «США — это олигархическая, а вовсе не демократическая страна. Американская демократия — это подделка, в зависимости от того сколько денег вкачивают в неё олигархи, которые контролируют страну и национальные СМИ, а также решают кто будет занимать важные посты — вплоть до президентского» (цит. по: М. Мельник. Демократия на экспорт, олигархия внутри. Америке поставлен диагноз // Радио Sputnik. 06.08.2015. В-третьих, Евросоюз, так же, как и США, в понимании термина «демократия» использует двойные стандарты. Подтверждение такого подхода могут служить два примера: первый, моментальное принятие бывших прибалтийских республик СССР после его распада в Евросоюз и даже в НАТО; и второй, предупреждение Каталонии о непринятия её в состав Евросоюза, если она выйдет из состава Испании, по итогам референдума. Можно говорить, что в Европе в начале XXI столетия нет ни каких демократических принципов. В-четвёртых, в современной политологии искажены многие понятия: коммунизм, социализм, гуманизм, либерализм, демократия и т. д. В России они зачастую используются как ругательство. В-пятых, отсутствие чётких понятий данного термина приводит к появлению таких терминов как «пролетарская и буржуазная демократия», «социалистическая демократия», «управляемая демократия», «парламентская демократия», «либеральная демократия», «нелиберальная демократия», «классическая демократия» и т. п. Список этот можно продолжать до бесконечности, но уже он, позволяет сказать, что в XXI в. демократия находится в кризисе. Исходя из всего вышесказанного, напрашивается вывод о том, что авторы оперирующие понятием «демократия» должны, прежде всего, определиться с его наполнение. В данном издании автор исходит из понимания демократии сформулированного в глоссарии.

221

Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что не все субъекты РФ употребляют термин «краевое, областное… законодательство» в своих конституциях (уставах) заменяя его термином «система нормативных правовых актов». В Уставе Хабаровского края термин «краевое законодательство» употребляется несколько раз: в п. 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 16.1.2, 37.1, 65.2, 65,3, статьях 18, 68.

222

Статус (лат. status — состояние, положение) — правовое положение, состояние.

223

Анализируя региональное уставное нормотворчество в первой половине последнего десятилетия XX столетия, И. А. Умнова делает вывод о том, что в сложившейся, на тот момент, практике можно выделить, по меньшей мере, три подхода к предмету уставного регулирования. Первый — устав по структуре и содержанию является документом, закрепляющим основы организации государственной власти и местного самоуправления в области (крае). Другой подход. Устав — это местная конституция. Он выполняет функцию как государственного, так и социального документа, регулирующего в единстве государственное и общественное устройство, взаимоотношения между человеком, гражданином, народом, населением, с одной стороны, и государственной и местными властями, — с другой. По структуре такой устав напоминает «слепок» с федеральной Конституции. Третий подход — попытка соединить задачу конституционного регулирования с закреплением автономии области (края), её самостоятельности в финансово-экономических отношениях, природопользовании, управлении и распоряжении собственностью как субъекта Федерации. В данном случае в уставных актах не просто перечисляются права области (края) на самостоятельное принятие бюджета, собственную налоговую систему, самостоятельное осуществление прав владения, пользования и распоряжения областной (краевой) собственностью, но и определяется также порядок их реализации в условиях конкретной области (края), такой подход является преобладающим и предопределяет, несмотря на различие вариантов структурирования уставных документов, их немалое сходство в предмете регулирования (см.: Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. — М.: ИНИОН РАН, 1995. — С. 17).

224

Закон имеет статью «Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Но организация органов и их деятельность — это два разных понятия.

225

Название главы изменено Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273. На наш взгляд, старое название «Экономическая и финансовая основа Хабаровского края», более полно отражало суть данной главы, а содержание главы раскрывало суть этих понятий применительно к субъекту Федерации. Но это как раз пример того, что изменения в устав, не всегда точно отражающие суть вопроса, вносятся в соответствии с изменениями федерального законодательства.

226

Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. — М.: Эксмо, 2009. — С. 39.

227

Например, ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) объявляла Республику суверенным, демократическим и правовым государством, а в ст. 78 Конституции Тувы говорилось о том, что Верховный Хурал по представлению Президента Республики Тува решает вопросы войны и мира.

228

Для Дальневосточных субъектов РФ такая запись в основном законе очень существенна, так как она ставит правовой заслон сепаратистским тенденциям. При этом необходимо учитывать, что на территории Дальнего Востока ещё высказываются идеи возрождения Дальневосточной Республики.

229

Федеративный договор. Документы. Комментарии / Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенков, Ю. А. Тихомиров. — М., 1994. — С. 103.

230

Петров Н. «Малая конституция» большой области // Юридический вестник. 1996. №1. — С. 3—8.

231

Матузов Н. И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области. — Саратов, 1997. — С. 36.

232

Калашников О. А. Устав области как основной закон субъекта Российской Федерации: Теоретико-правовые проблемы: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — М. 2002.

233

См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации (Отв. ред. В. А. Кряжков. — М.: ООО «Городец-издат». 2002. — С. 215.

234

Ст. 5 устанавливает, что республика имеет свою конституцию и законодательство, край область… — свой устав и законодательство.

235

Возможности такого возврата территории из одной бывшей республики развалившегося союза в другую предвидели авторы «Федералиста» замечая, что «Если Союзу будет положен конец, тогда штаты, осуществляющие передачу прав на принципе федерального компромисса, с исчезновением мотивов для передачи прав будут склонны потребовать возвращения земель». Характеризуя возможные войны между бывшими составными частями единого союзного государств они отмечали, что «Война между штатами в первый период их отдельного существования будет сопровождаться куда большими бедами, чем обычно бывает у государств, давно имеющих регулярную военную силу». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… — С. 60, 66.

236

Так штат Делавэр обзавёлся собственной конституцией в 1776 г. одновременно с провозглашением себя штатом; Конституция штата Калифорния была принята 13.11.1849 г. Как штат США «Калифорния» он был образован 09.09.1850 г. Как пишет Н. Н. Яковлев в предисловию к «Федералисту» «Цель (принятия собственных конституций в штатах, Б.Х) понятна — быстро и до основания разорвать путы метрополии». Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… — С. 5. То есть штаты США входили в состав США как самостоятельные государства со своими конституциями, что полностью соответствовало сути этих документов как конституций. Вступающие в последующем в состав США штаты принимали свои конституции теперь уже по аналогии со «старыми» штатами.

237

Статья гласит, что: «Устав Хабаровского края — высший нормативный правовой акт Хабаровского края, в котором в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом определяется государственно-правовой статус Хабаровского края, основы его административно-территориального устройства, система органов государственной власти Хабаровского края, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности краевых органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Устав Хабаровского края имеет прямое действие, применяется на всей территории Хабаровского края и может быть изменён в порядке, определённом Уставом края».

238

Эта тенденция характерна для большинства российских дальневосточных субъектов. Напр.: Раздел II Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутии) «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»; гл. 4 Устава Хабаровского края «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае»; гл. II Устава Приморского края «Права и свободы человека и гражданина»; гл. 2. Устава Камчатской области «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Камчатской области».

239

Лицами, постоянно проживающими на территории Хабаровского края, признаются граждане Российской Федерации, проживающие в Хабаровском крае в порядке, определяемом федеральными законами (ч. 13.3. ст. 13 Устава).

240

Напр.: ст. 2 Устава Приморского края провозглашает, что «…на территории Приморского края признаются и гарантируются неотъемлемые права проживающих в нем народов, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций».

241

На день подготовки данного издания в международном праве имелся документ жестко регулирующий права коренных малочисленных народов — Конвенция МОТ №169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (1989 г.), но Россия не участвует в Конвенции. Подробнее о данной проблеме См.: Хачатурян Б. Г. «Вопросы государственного протекционизма в области законодательного обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Дальнего Востока России» // Тезисы выступления на парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации / Материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросу «О ратификации Конвенции 169 МОТ „О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах“ Москва. 22 ноября 1994 г.» — М.: Изд-во Гос. Думы. 1994. С. 137—138.

242

Закон Хабаровского края от 29.05.1996 №46 // Законы Хабаровского края. 1994 — 1999. Т. 1. 1999. С. 477. Закон отменён.

243

Об Уполномоченном представителе коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края №351 от 27.11.2001 №351 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст опубликован в Сборнике нормативных правовых актов Законодательной Думы Хабаровского края. 2001. №11 (1).

244

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 №1 // СЗ РФ. 1997. №9, ст. 1011.

245

Опыт работы комиссий и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ исследуется в издании «Участие власти в защите прав человека: комиссии и уполномоченные» / Под ред. А. Ю. Сунгурова. — СПб: Норма, 2001.

246

См.: Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 31.07.2006 №44 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края от 12.08.2006 №7 (48).

247

См.: Об уполномоченном по правам ребёнка в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 23.11.2011 №135 (ред. от 29.06.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 20.12.2011, №12 (113) (Ч. 1).

248

Закон Хабаровского края от 27.11.2013 №324 (ред. от 28.09.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 12.12.2013, №11. (Ч. I).

249

Административно-территориальное устройство может быть двухзвенным (США, Дания, Болгария), трёхзвенным (Великобритания, Франция, Италия, Канада, Индия), четырёхзвенным (ФРГ, Колумбия, Камерун, Сенегал). В самых малых государствах (Науру, Тувалу, Мальта, Бахрейн) вообще нет административно-территориального деления.

250

Наиболее известна многолетняя постановка вопроса о принадлежности территорий бывших «Охотского и Камчатского уездов», которые в XIX в. входили в состав Якутской области, а в 1920-е гг. вошли в подчинение Камчатского губревкома.

251

Подробнее см.: Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. №4.

252

Подробнее см.: Комарова В. В. Некоторые проблемы правового регулирования административно-территориального устройства (вопросы теории и практики) // Право и власть. 2002. №2. — С. 46—55.

253

В СССР существовали три вида поселков городского типа: рабочие (при крупных заводах, стройках, железнодорожных узлах, гидротехнических сооружениях, электростанциях), имеющие не менее 3 тысяч жителей, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%; курортные — в местах, имеющих лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти посёлки составляет не менее 50% постоянного населения (как пример можно привести город-курорт Сочи); дачные — места летнего отдыха горожан, в которых не более 25% взрослого населения постоянно заняты сельским хозяйством, а основное население занимается обслуживанием отдыхающих.

254

К сельским поселениям относятся поселения, в которых подавляющее большинство жителей заняты сельским хозяйством.

255

Районом называется административно-территориальная единица, которая своими фиксированными границами охватывает одно или несколько сельских поселений, а также городские поселения (кроме республиканских, краевых, областных, окружных городов).

256

См.: О наделении муниципального образования города Хабаровска статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 28.04.2004 №177 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №5 (22). О наделении муниципального образования города Комсомольска-на-Амуре статусом городского округа и об установлении его границы: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №192 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. №7 (24) О наделении муниципальных образований районов статусом муниципального района и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 30.06.2004 №194 (ред. от 27.10.2010) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004, №7 (24). О наделении поселковых, сельских муниципальных образований статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ: Закон Хабаровского края от 28.07.2004 №208 (ред. от 21.12.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №8 (25).

257

См.: О статусе города Хабаровска — краевого центра Хабаровского края: Закон Хабаровского края №139 от 23.04.1996 (ред. от 27.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Приамурские ведомости». №138, 02.07.1996.

258

Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края: Закон Хабаровского края от 28.03.2007 №109 (ред. от 23.12.2015) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007. №4 (57).

259

СЗ РФ. 2013, №48, ст. 6165.

260

Не является в этом отношении исключением и Конституция Российской Федерации, которая не даёт понятия экономической основы России. Но из анализа конституционных статей можно сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; социально ориентированное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления.

261

В Конституции РСФСР 1978 г. гл. 2 называлась «Экономическая система». В неё входили характеристики социалистической (государственной), колхозно-кооперативной и личной собственности и плановая экономика. Как источник роста общественного благосостояния рассматривается свободный от эксплуатации труд.

262

Так, Конституция Республики Куба 1976 г. открывается гл. I «Политические, социальные и экономические основы государства». Конституция Федеративной Республики Бразилии 1988 г. содержит ч. VII «Экономический и финансовый строй», где ст. 170 содержит перечень принципов экономического строя, к которым отнесены: национальный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителей, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального неравенства, стремление к полной занятости, благоприятствование бразильским предприятиям национального капитала малого значения.

263

Важность этого вопроса объясняется, прежде всего, тем, что как писал Д. Мэдисон «Только законодательная власть имеет доступ к карману народа, и… ей тут обеспечена полная свобода рук». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… — С. 333.

264

Конституция РФ (ст. 71) к исключительному ведению Российской Федерации отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов. Статьёй 75 обеспечивается защита и устойчивость рубля. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; установление общих принципов налогообложения сборов в Российской Федерации; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

265

Термин «собственность» имеет два значения. Философский смысл собственности подразумевает отношения, связанные с формой присвоения благ, обретения чего-то в свою власть, в свою принадлежность (напр., ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Право собственности в этом смысле, как установили ещё древнеримские юристы, — это право владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом. Второе значение термина «собственность» — имущество. Юристы стараются избегать употребления термина «собственность» в этом значении, чтобы не допускать смешения понятий. Именно так и звучит выше названная статья 26.10 Федерального закона №184.

266

Экономика (от др.-греч. οἶκος — дом, хозяйство и νόμος — правило, закон, буквально «правила ведения хозяйства») — хозяйственная деятельность общества, а также совокупность отношений, складывающихся в системе производства, распределения, обмена и потребления.

267

Финансы (мн. от лат. finanсia — приказ о выплате) в российской научной и учебной литературе определяются как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Обычно речь идёт о целевых фондах государства или хозяйствующих субъектов (предприятий). Важнейшим понятием в области финансов является бюджет.

268

При подготовке данного раздела был использован материал учебного пособия Региональное право: Учебник / под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной». 1-е изд. — Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008. — С. 172—181.

269

См.: Федерализм: Энциклопедический словарь. — М.: ЮНИФРА-М. 1997. — С. 251.

270

Подробнее см.: Дробозина Л. А., Окунева Л. П., Андросова Л. Д. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / под ред. Л. А. Дробозиной. — М.: Финансы — ЮНИТИ. 1997. — С. 147.

271

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1998, №31, ст. 3823. (Далее, БК РФ).

272

Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2007, №8 (61).

273

Как пример, см.: О краевом бюджете на 2013 год: Закон Хабаровского края от 10.12.2012 №245 (ред. от 11.10.2013) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 20.12.2012, №12 (125) (Ч. I) (Т. 1).

274

Как пример, см.: О бюджете Хабаровского краевого фонда обязательного медицинского страхования на 2013 год: Закон Хабаровского края от 10.12.2012 №247 // Собрание законодательства Хабаровского края, 20.12.2012, №12 (125) (Ч. I (том 1)).

275

См.: Постановление Правительства Хабаровского края от 17.06.2013 №162-пр «О составлении проекта краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2013, №6.

276

Доходы бюджета — денежные средства, которые в соответствии с действующим законодательством поступают в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов государственной власти края и органов местного самоуправления.

277

А. Гамельтон предлагал подразделять налоги на прямые и косвенные. Подробнее см.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея… — С. 231.

278

Определённый перечень доходов также закрепляется в ст. 26.15 Федерального закона №184.

279

Федеральный закон от 30.12.1995 №225-ФЗ (ред. от 05.04.2016) «О соглашениях о разделе продукции» // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1996. №1, ст. 18.

280

Как правило, размер регламентируется законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий год.

281

Как пример, см. ст. 132 БК РФ, ст. 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».

282

Как пример, см. ст. 132 БК РФ, ст. 50 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».

283

См. п.п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона №184.

284

См.: О бюджетном процессе в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 25.07.2007 №133 (ред. от 26.07.2017) // Первоначальный текст опубликован в Собрание законодательства Хабаровского края, 12.09.2007. №8 (61).

285

Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование краевых органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включённые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией края.

286

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утверждённой инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создаётся или увеличивается имущество, находящееся в краевой собственности и собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включённые в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета края. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

287

Об утверждении Порядка проведения публичных слушаний по проекту краевого бюджета и годовому отчёту об исполнении краевого бюджета: постановление Правительства Хабаровского края от 12.07.2016 №227-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 12.08.2016. №7 (Т. 1).

288

ПОКАЗАТЕЛЬ — 1) данные, по которым можно судить о развитии, ходе, состоянии чего-нибудь. Показатели роста. Средние показатели; 2) обобщённая характеристика какого-либо объекта, процесса или его результата, понятия или их свойств, обычно, выраженная в численной форме.

289

См.: О региональных налогах и налоговых льготах в Хабаровском крае: Закон Хабаровского края от 10.11.2005 №308 (ред. от 27.04.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2005, №11 (40).

290

См.: О Контрольно-счётной палате Хабаровского края: закон Хабаровского края от 29.06.2011 №94 (ред. от 27.04.2016) // Первоначальный текс опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края, 12.08.2011, №7 (108) (Ч. 1).

291

Вмешательство государства.

292

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Первоначальный текст опубликован в Российской газете (далее, РГ). №256. 2001. 31 декабря.

293

Государственное право Российской Федерации: учебник / Под редакцией О. Е. Кутафина. — М.: Изд-во «Юридическая литература». 1996. — С. 146.

294

См.: О занятости населения в Российской Федерации: Закон РФ от 19.04.1991 №1032—1 (ред. от 09.03.2016) // Первоначальный текст опубликован в издании «Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР». 1991. №18, ст. 565.

295

См.: О минимальном размере оплаты труда: Федеральный закон от 19.06.2000 №82-ФЗ (ред. от 02.06.2016) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 2000, №26, ст. 2729.

296

С 1 июля 2016 г. он оставляет 7 500 руб. в месяц.

297

Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 №223-ФЗ (ред. от 01.05.2017) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1996, №1, ст. 16.

298

См.: О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей: Закон РФ от 12.02.1993 №4468—1 (ред. от 03.07.2016) // Первоначальный текст опубликован в издании «Ведомости СНД РСФСР РФ и ВС РФ», 04.03.1993, №9, ст. 328; О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации: Федеральный закон от 15.12.2001 №166-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 2001, №51, ст. 4831; О трудовых пенсиях в Российской Федерации: Федеральный закон от 17.12.2001 №173-ФЗ (ред. от 02.07.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.09.2013) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 2001, №52 (Ч. 1), ст. 4920.

299

Подробнее см.: Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Федеральный закон от 10.12.1995 №195-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1995, №50, ст. 4872.

300

В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, социальная защита включает в себя социально обеспечение.

301

На наш взгляд, низкая стоимость труда в РФ объясняется тем, что при переходе к капиталистическому ведению хозяйства работодатели, в большинстве своём, сохранили советскую систему расчётов за произведённую продукцию, заключающуюся в том, что около 80 процентов стоимости произведённой продукции работодатель оставляет, как и в прежни времена, себе и только около 20% выплачивает в виде заработной платы работнику. При этом, если в советский период 80% шли в общественные фонды потребления, откуда государство брало средства на «бесплатное» образование, «бесплатную» медицину и т.д., то теперь наёмному работнику за эти же 20 процентов предложено самому оплачивать обучение, лечение и т. д. И вот здесь не видна роль профсоюзов, которые обязаны бороться за достойную оплату труда наёмных работников. Зато себе профсоюзные функционеры произвели перерасчёты заработной платы, приблизив её к размеру профсоюзных боссов капиталистических предприятий…

302

Региональное право: Учебник / под ред. Засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. — Хабаровск: Изд-во «РИОТИП» краевой типографии. 2008. — С. 185.

303

Там же. — С. 187.

304

Закон Хабаровского края от 27.05.2009 №243 (ред. от 09.12.2015) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. №6 (83).

305

Закон Хабаровского края от 25.04.2007 №119 (ред. от 26.04.2017) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.05.2007, №4 (57).

306

Закон Хабаровского края от 26.05.2004 №183 (ред. от 26.03.2014) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2004. №6 (23).

307

Об утверждении Концепции реализации семейной политики в Хабаровском крае на период до 2015 года: постановление Правительства Хабаровского края от 13.05.2009 №160-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. №5 (82).

308

Постановление Правительства Хабаровского края от 15.04.2010 №98-пр (ред. от 12.10.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2010, №4 (93).

309

См.: Постановление Правительства Хабаровского края от 22.05.2012 №163-пр (ред. от 11.09.2013) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 2012, №5 (118), (Ч. II).

310

Об отдельных мерах социальной поддержки и мероприятиях по оказанию государственной социальной помощи гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, малоимущим и другим категориям граждан: постановление Правительства Хабаровского края от 15.04.2014 №113-пр (ред. от 12.10.2016) // Первоначальный текст опубликован в Собрании законодательства Хабаровского края. 12.05.2014, №4.

311

Буганова М. А. Правоохранительная система субъекта Российской Федерации: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. — М., 2002.