Разработка концепции информационной политики муниципалитета

Андрей Владимирович Мозолин, 2023

Предлагаемый ниже текст был подготовлен Центром «Аналитик» в 2012 году в рамках проекта, связанного с разработкой нормативно-правовой и технологической основы формирования и управления информационной политикой муниципального образования. Несмотря на изменения в законодательстве, произошедшие за последние годы, появления новых технологий взаимодействия с целевыми группами, основные подходы, разработанные Центром «Аналитик», не потеряли своей актуальности. В представляемом тексте можно познакомиться с алгоритмами, связанными с подготовкой и утверждением следующих документов:1. Концепция информационной политики администрации городского округа;2. Регламент обеспечения реализации информационной политики; 3. Алгоритмы разработки и согласования данных документов.Книга предназначена для руководителей и сотрудников органов местного самоуправления, политологам, а также бакалаврам и магистрам, обучающимся по специальностям «государственное муниципальное управление», «юриспруденция».

Подготовка разделов «Концепции информационной политики администрации городского округа»

Обоснование необходимости принятия Концепции информационной политики

Несмотря на то, что данный раздел не является обязательным для Концепции, мы, тем не менее, ввели его в структуру документа. Причины достаточно просты. За последние двадцать лет в органах государственного и муниципального управления уже сложилась практика взаимодействия со СМИ, некоммерческими организациями, представителями бизнеса и т.д. Разработаны отдельные положения по профильным отделам и должностные инструкции для соответствующих специалистов. Тем не менее, как показали исследования Центра «Аналитик», опросы, проводившиеся нашими коллегами, различные дискуссии, системного представления о деятельности в информационной сфере пока не сложилось.

В связи с этим, требуется по возможности четкая формулировка причин, которые побудили руководство конкретного органа власти определить свое видение направлений и содержания взаимодействия с различными группами общественности.

В ходе общения с руководителями и сотрудниками органов власти, мы попробовали сформулировать основные позиции в этой сфере. Условно эти позиции можно разделить на две группы:

1. Требования федерального законодательства

Здесь главным образом речь идет о тех нормативных актах, которые содержат в себе «информационные» аспекты.

1.1. В первую очередь, это относится к Указу Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Указ вводит такой показатель как «удовлетворенность населения информационной открытостью» деятельности органов местного самоуправления. Естественно, что в рамках его исполнения необходима не только внутренняя для муниципалитета нормативная база осуществления этой оценки, но и основания для реализации деятельности местного самоуправления по информированию населения, формирования позитивного отношения к своей работе и т.п.

1.2. Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» определяет муниципалитеты как субъекты публичной власти, вовлеченные во взаимодействие с различными группами общественности. В связи с этим, необходимы некие единые принципы, на основе которых будут осуществляться эти процессы. Это позволит сделать взаимодействие не только «прозрачным», но и равным для всех его участников.

2. Муниципальные потребности

В этом случае, как правило, выделялись вопросы, связанные с непосредственной деятельностью муниципалитета, связанной как с решением вопросов в информационной сфере, так и в других (экономической, градостроительной и т.п.).

2.1. Единое представление целей и задач информационной политики позволит оптимизировать деятельность органа власти в этой сфере. В свою очередь, это ведет к оперативному реагированию на внешние воздействия, кризисные и конфликтные ситуации.

2.2. Потребность в управлении информационной политикой отражает заинтересованность органа местного самоуправления в эффективном осуществлении реализации стратегического плана развития территории. Без знания потребностей населения, без подготовки общественного мнения, решение стратегических задач территории носит проблематичный характер.

В итоге, в данный раздел Концепции мы включили следующие формулировки:

«В настоящее время все большее значение приобретает собственная информационная активность органов местного самоуправления и умение своевременно реагировать на внешние информационные воздействия. Являясь публичным органом власти, муниципалитеты вовлечены в процесс взаимодействия со СМИ, общественными организациями, представителями бизнес сообщества, работниками бюджетной сферы и другими группами.

Единая информационная политика муниципалитета позволяет организовать оперативный сбор, обработку и передачу информации; проводить анализ получаемой информации с целью подготовки возможных рекомендаций по выработке стратегии взаимодействия с различными общественными группами; оперативно реагировать на возникающие кризисные ситуации; формировать информационную среду городского округа.

Перечнем показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", вводится такой показатель как «удовлетворенность населения информационной открытостью» деятельности органов местного самоуправления. Качественное информационное освещение деятельности органов местного самоуправления городского округа «Н-ск» и формирование положительного отношения населения к ним невозможны без определения стратегии и приоритетов информационной политики.

Концепция информационной политики администрации городского округа «Н-ск» (далее — Концепция) представляет собой совокупность целей, отражающих интересы исполнительной власти города в информационной сфере, стратегических направлений их достижения, задач по их реализации.»

Правовая основа Концепции

Выше мы уже коснулись некоторых правовых аспектов, связанных с разработкой Концепции. Тем не менее, хотелось бы более детально остановиться на этом вопросе.

Как уже говорилось, сегодня ни на федеральном, ни на местных уровнях власти, за редким исключением, нет документов, прямо регламентирующих деятельность в сфере информационной политике. Однако существует ряд законов и постановлений, которые тем или иным образом касаются этих вопросов.

Наш предварительный анализ позволил сгруппировать эти нормативные акты в несколько категорий учетом тех субъектов, которые в большей или меньшей степени участвуют в информационном взаимодействии с органами власти.

1. Регулирующие деятельность в сфере рекламы и массовых коммуникаций.

Федеральные Законы

«О средствах массовой информации» и «О рекламе»

2. Регулирующие деятельность общественных, национальных, религиозных и других неправительственных, некоммерческих организаций.

Федеральные Законы

«Об общественных объединениях»

3. Регулирующие деятельность органов власти в сфере информатизации.

Федеральные Законы

«Об информации, информационных технологиях и защите информации»,

Указы Президента РФ

от 31.12.1993 № 2334"О дополнительных гарантиях права граждан на информацию";

РФ от 20.01.1994 № 170"Об основах государственной политики в сфере информатизации";

от 01.07.1994 № 1390"О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации;

Федеральной целевой программой"Электронная Россия на 2002-2010 годы", утвержденной постановлением Правительства РФ от 28.01. 2002 № 65;

4. Прямо или косвенно регулирующие информационную деятельность муниципальной власти.

Федеральные Законы

«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»;

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

Указы Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"

Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 № Пр-1895;

Добавим, что основой этой базы выступают соответствующие статьи Конституции Российской Федерации и Гражданского Кодекса.

В ходе подготовки Концепции, мы остановились на следующих регулирующих документах:

«Концепция разработана с учетом положений Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1"О средствах массовой информации", федеральных законов от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", постановления Правительства Российской Федерации"О федеральной целевой программе"Электронная Россия (2002-2010 годы)", Устава городского округа «Н-ск».»

Принципы информационной политики

Поскольку любая концепция представляет собой некий генеральный замысел, комплекс взглядов, связанных между собою, а также систему путей решения выбранной задачи, то всегда существует необходимость сформулировать основные принципы, на которых она будет базироваться.

При разработке этого раздела нашей Концепции мы исходили из следующих соображений.

Как уже отмечалось, в основании информационной политики лежат определенные ценности, опираясь на которые будет осуществляться взаимодействие с различными контактными аудиториями. Применительно к специфике деятельности органов власти эти ценности определяются статьями Конституции Российской Федерации.

Ниже приведены выдержки из некоторых статей Конституции, на которые мы опирались в нашей работе и которые, в обобщенном виде вошли в итоговый шаблон.

«Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. (Ст. 1.)»

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. (Ст. 2.)»

«Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. (Ст. 7.)»

«Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. (Ст. 19.)»

«Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. (Ст. 24.)»

«Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. (Ст. 29)»

Помимо конституционных позиций, нам было необходимо сформулировать «технологические» принципы реализации информационной политики. Здесь речь идет о том, что

1. Любое обсуждение деятельности органов власти должно носить открытый характер. Это предполагает не только прозрачность работы муниципалитета, но и возможность участия в обсуждении любых заинтересованных участников.

2. Поскольку информационная политика направлена на решение не только оперативных, но и стратегических задач, охватывает различные группы населения, то она не может носить разовый, хаотичный характер. Как раз задача Концепции в том и состоит, чтобы построить относительно стабильную, комплексную систему взаимодействия между властью и населением.

На наш взгляд, обе эти позиции могут быть отражены в таких принципах, как «открытость» и «комплексность».

Исходя из сказанного, в рамках нашей Концепции, мы остановились на следующих принципах, которые, как нам кажется, достаточно полно отражают озвученные позиции.

«Информационная политика администрации ГО «Н-ск» базируется на следующих принципах:

Приоритетности прав человека и гражданин — признание, соблюдение, защита прав человека и гражданина в информационной сфере.

Законности — обеспечение законных прав на информацию всех субъектов информационного воздействия и их равной ответственности перед законом.

Открытости — все основные мероприятия информационной политики открыто обсуждаются обществом;

Равенства интересов — в равной степени учитываются интересы всех участников информационной деятельности вне зависимости от их положения в обществе, формы собственности;

Социальной ориентации — основные мероприятия информационной политики направляются на обеспечение социальных интересов всех жителей городского округа;

Комплексности — деятельность по реализации информационной политики представляет собой использование всей совокупности личных средств и форм работы, позволяющих информировать жителей городского округа в различных сферах общественной жизни.»

Цели информационной политики

Выше мы уже говорили о том, что в ходе наших исследований были получены общие представления руководителей и сотрудников муниципалитетов об оперативных и стратегических задачах, стоящих перед местным самоуправлением. Основное внимание здесь уделяется сохранению социально-экономической и политической стабильности, а также формированию имиджа своей территории и представляемого органа власти.

Однако, при разработке нашей Концепции, мы несколько расширили эти цели. В частности, были добавлены:

1. «Программная» цель — «использование информации в целях борьбы с теневой экономикой, коррупцией, распространением межнациональной и религиозной розни».

На сегодняшний день на уровне федеральных и региональных властей разрабатывается и осуществляется достаточно большой спектр различных программ по данной тематике. В связи с этим, включение данной цели в Концепцию выглядит не только логически обоснованным, но и является дополнительным аргументом для получения дополнительного финансирования в рамках осуществления информационной политики муниципалитета в части освещения этой проблематики.

2. Стратегическая цель — «Создание информационной среды, направленной на формирование образа жизни, основанного на демократических, патриотических ценностях, предполагающего активное участие населения в жизни городского округа.»

Остановимся на этом чуть подробнее.

Сегодня реализация стратегических планов развития территорий во многом зависит от того, насколько качественно будет выстроена публичная политика органа власти.

Если мы говорим о реализации проектов, программ, направленных на повышение качества жизни, то все они сегодня носят однобокий характер, затрагивая лишь материальную сторону жизни.

Тем не менее, понятно, что без учета общественного мнения населения, без выстраивания системы информационного взаимодействия с конкретными целевыми группами, мы будем постоянно сталкиваться с ростом социальной напряженности, проходящим на фоне социальных, экономических, межнациональных и межконфессиональных конфликтов. Вполне очевидно, что без решения этих вопросов проблематичным выглядит и движение в сторону повышения качества жизни населения, что является основной задачей органа власти.

Таким образом, речь идет о разработке технологий управления информационной политикой органов власти, которая была бы направлена на продвижение и принятие новых проектов и предложений различными целевыми группами, с одной стороны, и создавала бы предпосылки для формирования устойчивых легитимных моделей поведения и отношений, основанных, прежде всего, на патриотических ценностях — с другой.

Основные факторы, влияющие на качество жизни

Это предполагает включение в информационную деятельность органов власти собственно стратегических задач:

1. Формирование лояльности населения к власти, городу (Малой Родине), стране (Большая Родина), государству.

2. Формирование патриотических ценностей и образа жизни, основанного на них.

3. Разделение ответственности за происходящие социально-экономические и политические процессы с бизнесом и представителями «третьего сектора».

В свою очередь, решение этих задач подразумевает под собой осуществление долгосрочного, комплексного информационного воздействия и, соответственно, включение информационной составляющей в стратегии развития муниципалитета, учитывающей не только улучшение материальной составляющей качества жизни, но и духовную.

В результате обсуждения этих позиций, мы включили в Концепцию следующие формулировки:

«Целями информационной политики как составной части политики администрации ГО «Н-ск» являются:

Создание условий для распространения своевременной, достоверной, полной, разносторонней информации о политических и социально-экономических и иных событиях о жизни округа, направленное на сохранение и поддержание социальной и экономической стабильности;

Информирование населения о деятельности муниципальных органов власти и управления, о политической и социально-экономической жизни региона;

Создание благоприятного образа территории для привлечения инвестиций в экономику и социальную сферу городского округа;

Информационное сопровождение деятельности органов власти ГО «Н-ск»;

Создание условий для обеспечения органов местного самоуправления достоверной, точной и своевременной информацией о жизни в городском округе, регулирования взаимоотношений всех субъектов общественно-политической жизни;

Использование информации в целях борьбы с теневой экономикой, коррупцией, распространением межнациональной и религиозной розни;

Создание информационной среды, направленной на формирование образа жизни, основанного на демократических, патриотических ценностях, предполагающего активное участие населения в жизни городского округа.»