Научно-техническая стратегия государства

Александр Оликевич

Изложены концептуальные основы, порядок разработки и реализации научно-технической стратегии государства – базы для выполнения его функций и достижения политических целей.Наука и техника рассматриваются не в статике, а в динамике – с учетом возможностей и потребностей различных сфер государственной жизни.Издание адресовано представителям органов власти, экспертам, преподавателям и студентам ВУЗов, а также широкому кругу читателей, интересующихся научно-технической политикой государства.

III. Состояние дел в области стратегического планирования науки и техники в РФ

§23. Практика стратегического планирования в РФ

Стратегическое планирование в РФ основано на целях, которые, согласно Конституции определяет президент (Ст. 80 Конституции РФ: «Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». ).

Действующим на момент написания книги президентским Указом N 474 от 21.07.2020 «О национальных целях развития РФ на период до 2030 года» определён ряд национальных целей, а также количественные показатели, которые должны быть достигнуты по каждой из них.

В тексте Указа дана и мотивировка выбора «национальных целей» более глобальными целями, которые можно отнести к собственно политическим: «осуществления прорывного развития РФ, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также раскрытия таланта каждого человека».

Правительство разрабатывает национальные проекты, направленные на достижение национальных целей (в количественных показателя) и единый план их реализации. Эти разработки представляются в Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, который, собственно и занимается разработкой целей и количественных показателей их достижения, осуществляет координацию и мониторинг их выполнения.

Реализация национальных целей обеспечивается приоритетным порядком направления на их реализацию бюджетных ассигнований и дополнительных доходов федерального бюджета. Так же осуществляется стратегическое планирование на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Некоторые регионы начали практику стратегического планирования по своей инициативе, а с принятием ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» это стало обязанностью и постепенно орган государственной власти каждого уровня формирует свой пакет документов стратегического планирования, подлежащих обязательной государственной регистрации. При этом содержание, объем и глубина проработки стратегий различных регионов существенно отличаются.

Вероятностный характер планирования находит своё отражение во включении в стратегии различных сценариев развития: инерционный и инновационный, пессимистический и оптимистический и т. д. Отношение к этим сценариям зачастую имеет характер прогноза, пассивного ожидания — как дело пойдёт, так и пойдёт.

Для повышения качества работы по стратегическому планированию на всех уровнях, служит государственная автоматизированная информационная система (ГАС) «Управление» (https://gasu.gov.ru).

Проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение (онлайн), в ходе которого поступают замечания и предложения граждан, обязательные к рассмотрению (На момент написания книги это происходит на сайте ГАС «Управление» по адресу: https://gasu.gov.ru/stratpassport).

§24. Федеральный закон «О стратегическом планировании»

В 2014 году был принят ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», устанавливающий правовые основы стратегического планирования на всех уровнях: федеральном, субъектов РФ и муниципальных образований.

По закону, система стратегического планирования должна основываться на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности, результативности и эффективности, ответственности, прозрачности, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе.

Согласно ФЗ о стратегическом планировании в РФ: «цель социально-экономического развития — состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и (или) качественными показателями».

Законом предусмотрен прогноз научно-технологического развития, содержащий систему научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах научно-технологического развития РФ и её субъектов на долгосрочный период. А с 2016 года (в редакции Федерального закона от 03.07.2016 №277-ФЗ) — стратегия научно-технологического развития. Она определяет цели, задачи, направления, приоритеты государственной политики, «направленные на устойчивое, динамичное и сбалансированное научно-технологическое развитие Российской Федерации на долгосрочный период».

Для субъектов РФ и муниципалитетов обязательное стратегическое планирование в научно-технологической сфере не предусмотрено.

§25. Прогноз научно-технологического развития РФ до 2030 года

Прогноз научно-технологического развития РФ на период до 2030 года, подготовленный Минобрнауки, был утверждён председателем Правительства 3.01.2014.

Прогноз готовился по материалам большого количества организаций с учётом «приоритетных направлений» и «перечня критических технологий». Он составлен по следующим направлениям: информационно-коммуникационные технологии, биотехнологии, медицина и здравоохранение, новые материалы и нанотехнологии, рациональное природопользование, транспортные и космические системы, энергоэффективность и энергосбережение.

Для каждого направления выделены вызовы и окна возможностей, инновационные рынки и перспективные группы продуктов и услуг. Определены приоритеты научных исследований для создания выделенных продуктов и услуг, ответов на вызовы и окна возможностей.

В целом, прогноз носит характер перечисления научно-технологических решений, направленных на небольшие улучшения или удешевления уже существующих и, в целом, зрелых продуктов. То есть, даже полное внедрение и воплощение перечисленных там достижений не сулит какого-либо стратегического преимущества РФ, а лишь улучшение характеристик уже имеющейся продукции на единицы — десятки процентов. Ещё меньший вклад от данных решений ожидается в цели и функции государства.

Это обусловлено характером самого документа — линейной экстраполяцией в будущее уже идущих исследований и разработок — перечень которых складывался стихийно в предыдущие десятилетия. Ввиду этого, связи между направлениями исследований и продуктами, а также логические связи между различными направлениями исследования, как и между различными продуктами отсутствуют.

Так непонимание системного характера развития научно-технической сферы и законов развития технических систем приводит к вялотекущему совершенствованию её элементов по отдельности, по инициативам «снизу», без учёта системных эффектов, взаимосвязи и взаимозависимости их развития.

§26. Стратегия научно-технологического развития РФ до 2030 года

Стратегия научно-технологического развития РФ (Утверждена Указом Президента РФ от 1 декабря 2016 года N 642) разрабатывается на долгосрочный период в целях научного обеспечения реализации стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности с учётом стратегического прогноза, прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период, прогноза научно-технологического развития и утверждается Президентом.

Стратегия научно-технологического развития является основой для разработки отраслевых документов стратегического планирования в области научно-технологического развития, государственных программ, документов гос. предприятий.

Она содержит описание вызовов, ограничений и рисков, оценку текущего состояния, основных проблем, тенденций и возможных сценариев, целей и задач научно-технологического развития, направления, приоритеты, механизмы, принципы, меры политики в этой области, задачи, функции, порядок взаимодействия органов власти по реализации Стратегии.

В текущей (на момент написания книги) версии Стратегии признана ключевая роль науки и техники для достижения целей и решения задач, стоящих перед государством. В ней описан и ряд нерешенных проблем мешающих научно-техническому развитию страны, одной из которых является несогласованность приоритетов и инструментов поддержки научно-технологического развития РФ на национальном, региональном, отраслевом и корпоративном уровнях

Целью научно-технологического развития РФ объявлено обеспечение независимости и конкурентоспособности страны за счёт создания эффективной системы наращивания и наиболее полного использования интеллектуального потенциала нации. Перечислены принципы государственной политики в области научно-технологического развития: свобода творчества, системность поддержки, концентрация ресурсов, рациональный баланс, открытость, адресность поддержки и справедливая конкуренция.

В качестве инструмента преобразования научных исследований в продукты и услуги, способствующие лидерству российских компаний на перспективных рынках рассматривается Национальная технологическая инициатива.

В апреле 2023 года Президент РФ В. Путин поручил правительству совместно с президиумом Совета по науке и образованию до 15 октября представить предложения по изменениям в стратегию научно-технологического развития страны с учётом имеющихся и прогнозируемых вызовов.

§27. Национальная технологическая инициатива (НТИ)

Национальная технологическая инициатива — некоммерческая организация, созданная Постановлением председателя Правительства РФ Д.А.Медведева «для объединения представителей бизнеса и экспертных сообществ с целью развития в РФ перспективных технологических рынков и отраслей».

В 2007 году Президент РФ В. В. Путин в послании Федеральному собранию объявил, что развитие отраслей, которые должны стать важным звеном инновационной экономики, будет осуществляться на базе госкорпораций: Объединённой авиастроительной корпорации, Объединённой судостроительной корпорации и «Роснано». В том же году была создана и госкорпорация «Ростех» с целью содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции. В 2009 году был введён инструмент кооперации между государством, бизнесом и наукой — технологические платформы, перечень которых был утверждён в апреле 2011 года.

Разработка НТИ (https://nti2035.ru/) началась в соответствии с поручением Президента России В. В. Путина по реализации послания Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года.

С точки зрения РАН цель НТИ должна была заключается в обеспечении глобального технологического паритета России и стран-технологических лидеров. Для её достижения было предложено в течение 5—7 лет решить проблемы импортозамещения, а затем осуществить переход к новой технологической структуре экономики и реиндустриализацию. Однако победила точка зрения АСИ и РВК, согласно которой цель НТИ заключается в том, чтобы вырастить национальные компании на принципиально новых отраслевых рынках, которых сегодня не существует.

Такой вывод был связан с предположением о том, что у российских компаний имеется шанс занять достойное место только на таких рынках, которые ещё не сформированы. А импортозамещение, осуществляемое в административном порядке несло риск демотивации к развитию качественных отечественных продуктов.

В 2017 году постановлением Правительства РФ от 29.09.2017 г. №1184 утверждено Положение о разработке и реализации планов мероприятий («дорожных карт») по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации НТИ. В 2017 году 7 рабочих групп по направлениям НТИ «Автонет», «Аэронет», «Маринет», «Нейронет», «Технет», «Хелснет» и «Энерджинет» при поддержке АО «РВК» разработали проекты соответствующих «дорожных карт», которые в 2018 году были приняты Правительством РФ.

Эти «дорожные карты» имеют административный, а не научно-технический характер, фокусируясь на совершенствовании нормативно-правовых актов, а не собственно НИОКР (научно-исследовательских и опытно конструкторских работ). Инициация необходимых для освоения перспективных рынков широкомасштабных НИОКР ожидалась со стороны предпринимательского и научного сообщества. Основной причиной отсутствия этого считалось отсутствие кадров, прошедших обучение по современным методикам, использующимся за рынках стран Запада.

Были созданы Центры компетенций НТИ для подготовка лидеров разработки новых технологий и трансляции результатов фундаментальной науки в инженерные приложения. Фокус делался на «большие данные», искусственный интеллект, квантовые технологии, новые и портативные источники энергии, компоненты робототехники, технологии беспроводной связи, виртуальной и дополненной реальностей.

§28. Концепция технологического развития РФ до 2030 года

Обострение международной военно-политической обстановки вынудило правительство РФ обратить внимание на планирование технологического развития страны. Начало появляться понимание того, что эта сфера не должна быть пущена на самотёк.

Распоряжением от 20 мая 2023 года №1315-р Председатель Правительства РФ М. Мишустин утвердил Концепцию технологического развития страны до 2030 года, предполагающую достижение технологического суверенитета, переход к инновационно ориентированному экономическому росту, технологическое обеспечение устойчивого развития производственных систем.

Согласно документу, к концу третьего десятилетия XXI века Россия должна обладать собственной научной, кадровой и технологической базой критических и сквозных технологий. Предполагается, что в стране будут созданы условия для высокоинтенсивной инновационной активности корпораций и предпринимателей, которые будут работать в комфортной регуляторной среде. Кроме того, к 2030 году национальная экономика должна обеспечивать производство высокотехнологичной продукции — чипов и другой микроэлектроники, высокоточных станков и робототехники, авиакосмической техники, беспилотников, лекарств и медицинского оборудования, телекоммуникационной техники и программного обеспечения. Доля таких отечественных товаров в общем объёме потребления должна составить не менее 75%.

По каждой цели также определены основные механизмы её достижения. Это формирование технологических приоритетов для науки, образования и для отраслей экономики, фокусировка на собственных линиях разработки технологий, ключевых узлов и комплектующих, новые организационные формы взаимодействия науки, образования и бизнеса, развитие инфраструктуры трансфера технологий в экономику и кадровое обеспечение. План мероприятий по реализации концепции поручено разработать Минэкономразвития России совместно с Минобрнауки России.

Документ был разработан под руководством первого вице-премьера А. Белоусова по поручению Президента РФ, которое он дал в сентябре 2022 года по итогам заседания Совета по стратегическому развитию и национальным проектам.

Сам А. Белоусов так прокомментировал документ: «Сегодня мы находимся на пороге принципиально нового этапа технологического развития России. Как уже сказал Председатель Правительства России Михаил Мишустин, смысл и содержание данного этапа — в достижении технологического суверенитета. Очевидно, что в связи с санкциями прежняя модель воспроизводства технологических инноваций — с опорой на машиностроительный импорт и импорт технологий — перестала быть актуальной. По сути, впервые за 25 лет, начиная с 2000-х годов, у нас появляется самостоятельный предмет технологической политики. В утверждённой Правительством Концепции технологического развития сформулированы три взаимосвязанные цели достижения технологического суверенитета — обеспечение национального контроля над воспроизводством критических и сквозных технологий на основе собственных линий разработки, переход к инновационно активному росту экономики и обеспечение устойчивого развития производственных систем. Работа по этим технологическим направлениям уже ведётся. В ближайшее время необходимо обеспечить настройку системы управления для реализации задач технологического развития до 2030 года», — отметил первый вице-премьер.

Тем не менее, меры, предусмотренные Концепцией носят во многом формальный характер, отражая статический подход к науке и технике и отсутствие учёта законов развития технических систем.

§29. Критика практики стратегического планирования науки и техники в РФ

Несмотря на объективную оценку положения дел, представленную в Стратегии научно-технологического развития, практические меры по выравниванию ситуации оказались не вполне соответствующими обозначенным проблемам. По сути, они явились зеркальным отражением содержания Прогноза научно-технологического развития РФ.

В результате, огромная активность НТИ была направлена на поддержку и оптимизацию того, что и так уже происходило само по себе. Это было обусловлено самой философией, лежащей в основе разработки Прогноза и НТИ: представления о науке и технике как в первую очередь, питательной среде для «стартапов», тенденции к некритичному заимствованию практик США и Европы, рассмотрение научно-технического ландшафта как стихийного статического образования, не поддающегося сознательному формированию, занижение роли государства в реализации своих научно-технических интересов, игнорирование логических взаимосвязей между научно-техническими достижениями, непонимание значимости и фактическое игнорирования задачи достижения технологического суверенитета РФ, переоценка роли бизнеса как инициатора государственно значимых НИОКР.

Так, успешными инновационными действиями считались, например, и простое применение импортных высокотехнологичных продуктов, и установка импортного программного обеспечения на производстве традиционных продуктов (в том числе значимых для обороны и безопасности государства).

Тем не менее, данный этап явился прогрессивным по сравнению с предыдущими. Многие организации получили реальную и заслуженную поддержку, увеличили свои возможности, освоили новые рынки, в какой-то мере компенсировали вложения в свои разработки общегосударственного значения, нередко делавшиеся в предыдущие периоды за счёт собственных средств.

В целом, этот шаг оказался направленным скорее на сохранение имеющихся коллективов разработчиков, нежели на целенаправленное развитие науки и техники. Авторы НТИ чрезмерно старались избегать государственной инициативы в научно-технической сфере — то ли под впечатлением имевших место в прошлом «перегибов командно-административной системы», то ли смиренно признавая свою неготовность к активному руководству действиями такого масштаба и глубины.

В итоге, стратегических побед и преимуществ на научно-техническом фронте эти мероприятия государству не принесли, а потребность в них продолжает быстро нарастать, особенно в условиях конфронтации с коллективным Западом.

На самом деле, уже с 1960х, при Брежневе (партноменклатура которого не то что исповедовала статический подход к науке и технике, но зачастую искренне не понимала таких вещей как «зачем нужна спутниковая связь и разведка»), началось разложение научно-технической системы нашей страны. С каждым десятилетием этот процесс усиливался и ускорялся, а официозные отчёты содержали все больше фальши.

Это не могло не привести к архаизации научно технического потенциала РФ, и, следовательно, ослаблению её позиций на международной арене до уровня, уверившего правящие круги конкурирующих государств в высокой вероятности лёгкой победы над ней.

Результирующее обострение международных отношений уже отчасти обнажило слабые места отечественной науки и техники и все более заставляет обратить на это внимание на всех уровнях общества и государства. За последние десятилетия было потрачено более-менее впустую порядка миллиарда человеко-лет, которые могли бы быть потрачены на целенаправленные работы в рамках научно-технической стратегии.

На следующем этапе необходим принципиально новый, проактивный подход государства к развитию научно-технической сферы, характеризующийся:

— Динамическим, а не статическим рассмотрением научно-технического прогресса, с использованием объективных законов развития технических систем

— Учётом центральной роли научно-технических достижений, вокруг которых фактически в любом случае выстраиваются все стороны жизни государства и общества

— Детальным планированием и управлением сферой НИОКР со стороны государства не путём ограничений, а путём инициирования и контроля именно тех разработок и в таком порядке, который ведёт к достижению целей и выполнению функций государства

— Стремлением к абсолютному научно-техническому суверенитету не за счёт административных барьеров, а благодаря развитию собственных опережающих технологий.

— Учётом взаимосвязей между научно-техническими достижениями разных отраслей и использованием «дорожных карт» отражающих планы преобразования не административной, а технической реальности

Основным инструментом такого подхода является рассматриваемый в данной книге принципиально новый документ стратегического планирования — научно техническая стратегия — государства, субъекта РФ, муниципального образования, предприятия.