Актуальные проблемы Европы №3 / 2015

Коллектив авторов, 2015

Показано растущее влияние международных институтов на процессы распространения и укрепления демократии в XXI в. Выявляются основные методы, используемые ООН, ЕС и Советом Европы в целях демократизации: помощь при проведении избирательных кампаний, многостороннее наблюдение за демократическими реформами и соблюдением прав человека, содействие государственному строительству, поддержка гражданского общества и др. Для научных работников, преподавателей высшей школы, аспирантов и студентов.

Демократия вне государства? Деятельность многосторонних международных структур по созданию современной демократической модели ¹

А.Е. Кутейников

Аннотация. В статье исследуются основные направления деятельности ООН и других многосторонних международных структур (ММС) в области демократии и демократизации. Цели статьи состоят в том, чтобы установить факторы, обусловливающие вовлечение ММС в сферу продвижения демократии, и объяснить концепцию современной модели демократии, создаваемой с их участием.

Abstact. The article examines the main directions of activities of the United Nations (UN) and other Multilateral International Structures (MIS) in the field of democracy and democratization. The aims of the articles are to set factors that influence the involvement of the MIS in democracy promoting and to explain the concept of the modern model of democracy generated with their participation.

Ключевые слова: демократия, демократизация, Организация Объединенных Наций, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, «Восточное партнерство», Европейский союз, Организация Североатлантического договора, Организация за демократию и экономическое развитие — ГУАМ.

Keywords: democracy, democratization, the United Nations, the Organization for security and cooperation in Europe, the Eastern partnership, the European Union, North Atlantic Treaty Organization, Organization for democracy and economic development — GUAM.

Современная демократия

В начале 1990-х годов А.М. Салмин обратил внимание на то, что каждое новое «политическое поколение» формирует комплекс идей, который он назвал современной демократией. В структуре этого комплекса содержится и концептуальное видение важнейших аспектов политической составляющей общественного бытия. Исследователь показал, что концепция современной демократии, с одной стороны, опирается на идеи предшествующей формы политического устройства, подчеркивая преемственность с нею, с другой стороны, задает «новую парадигму конкретной политики», включающую в себя узловые темы, обычаи, нравы, представления о смысле и устройстве политических институтов, подходы к отдельным сторонам политического процесса (23, c. 3), значительно отличающиеся от существовавших ранее.

Даже беглый и поверхностный анализ научных работ по вопросам демократии, опубликованных на протяжении последней четверти века, в сопоставлении с фактологией политических явлений и процессов позволяет утверждать: новый вариант современной демократии существует. Начало его становления приходится на 1990‐е годы, к настоящему времени уже реализованы отдельные пилотные проекты (например, международные операции по миростроительству) и созданы пробные формы политического устройства, отличающиеся от классических государственных политических институтов и объявленные их создателями демократическими (Европейский союз, государственные и квазигосударственные системы Боснии и Герцеговины, Афганистана, Ирака, Ливии).

Одной из знаковых фигур «нового политического поколения» в западной общественной мысли является Д. Хелд. Символично, что в год распада СССР Д. Хелд опубликовал статью, содержащую краткую концепцию космополитической демократии (51), более подробно развернутую в его последующих работах (50). Мысли о появлении особой формы демократии, выходящей за пределы национального государства, в развитие концепции Д. Хелда или в качестве самостоятельных теоретических построений, высказываются и многими другими авторами. Предложены и проходят своего рода тестирование в академической среде различные термины, обозначающие нынешнюю демократическую модель: кроссграничная, трансграничная, глобальная, цифровая, подвижная, углеродная, постлиберальная, трансатлантическая, постгосударственная (post-national), а также постдемократия, «демой-кратия» (demoi-cracy) (18; 22; 29; 31, с. 19–58; 37; 41, с. 15; 52, с. 182–185).

Что же побудило ММС подключиться к проблеме демократизации? В чем заключается сущность модели «современной демократии», создаваемой при их участии? Какие аспекты «старой демократии» взяты за образцы? Как в ММС трактуются демократия и демократизация применительно к политическим институтам и процессам? Что отличает новое понимание демократии от предшествующего? Действительно ли происходит становление глобальной демократии, приходящей на смену национальным моделям демократии, или же речь идет всего лишь об очередных проектах и попытках произвести передел власти под прикрытием броских лозунгов?

Анализ и концептуальное обобщение данных о международном сотрудничестве в области демократии по линии некоторых ММС, предпринятые в данной статье, позволяют приблизиться к получению ответов на поставленные вопросы.

Теоретико-методологические основания

С учетом многоплановости темы, а также сложности многосторонних международных структур рассмотрение их деятельности в области демократии и демократизации требует учета следующих обстоятельств.

1. ММС образуют особый тип организационных структур, обладающих своеобразной двойственной природой (13, c. 220). Субстанционально они состоят из государств и тем самым отличаются от всех других типов организаций. Субстратом ММС, как и во всех других организациях, выступают люди, участвующие в их работе, обеспечивающие их функционирование. Свойства ММС, линия поведения, особенности деятельности складываются под влиянием этих двух природ. Разрыв между субстанцией и субстратом затрудняет прямое применение к исследованию ММС методов и подходов организационной теории, социологии организаций, управленческих наук и требует разработки адекватной методологии.

2. В состав ММС входят несколько классов организаций, включая три наиболее распространенных: классические международные межправительственные организации (ООН, Совет Европы); интеграционные объединения (Европейский союз); международные структуры переходного типа (ОБСЕ). Их мандаты, правовое положение, функции, способы и механизмы деятельности в целом и в изучаемой сфере, характер взаимоотношений с государствами существенно различны. В связи с этим любые обобщения требуют крайней осторожности и постоянных оговорок, иначе картина действительности будет искажена.

3. Большинство ММС представляет собой межгосударственные институты и служит площадкой переговоров для представителей государств по вопросам международного характера. Они имеют высокую степень зависимости от государств в правовом статусе, полномочиях, ресурсах. В связи с этим все, что происходит в самих ММС, ход и результаты их деятельности должны быть рассмотрены, в первую очередь, как функция государственной политики и лишь во вторую очередь — как результат самостоятельных или автономных действий этих многосторонних акторов.

4. ММС являются элементами системы международных отношений. В области демократии, как и в других областях, они совершают, за редкими исключениями, небольшие фрагменты действий, не имеющие самостоятельной цели, например: разработка и администрирование международных конвенций; формулирование рекомендаций; регулирование отдельных узких областей сотрудничества; проведение консультаций. В связи с этим даже весь комплекс деятельности ММС не следует анализировать как полную систему. Он представляет собой, скорее, совокупность разрозненных фрагментов, централизующий элемент которых находится за пределами самих ММС.

5. Как оргструктуры ММС действуют относительно самостоятельно. Они осуществляют постоянный обмен информацией, ресурсами, продуктами деятельности, людьми с социальной средой. Линия поведения ММС, заданная при их создании, в процессе жизнедеятельности структур подвергается постоянной корректировке под влиянием внешнего окружения: международных акторов (государств, других международных структур, НКО, ТНК, СМИ), а также разнообразных социопрофессиональных групп (15), связанных с ММС. Среди наиболее влиятельных следует назвать высших руководителей и дипломатических представителей государств, так называемое мировое гражданское общество, включая членов и сотрудников негосударственных некоммерческих организаций, экспертное и другие профессиональные сообщества, вовлеченные в функционирование ММС, работников средств массовой информации. Таким образом, формирование программ, проектов, концепций ММС в области демократии подвержено влиянию со стороны самых разных институтов, сегментов, элементов мировой системы.

6. ММС позиционируют себя и воспринимаются со стороны как единые социальные объекты, имеют соответствующие атрибуты, способы и механизмы поддержания и защиты своей целостности. Однако их внутренняя структура является весьма сложной. Она включает, как правило, несколько основных, а также десятки или даже сотни вспомогательных, автономных, консультативных и иных органов. По составу различаются органы, формально состоящие из государств, а фактически из их уполномоченных, представляющих государство в целом или отдельные государственные органы; объединяющие правительственных экспертов или независимых специалистов, действующих в личном качестве; состоящие из международных должностных лиц и др. В большинстве случаев между органами нет строгого соподчинения, но устанавливается особый алгоритм взаимодействий, позволяющий распределять полномочия, соединять или разделять усилия для достижения результата, координировать деятельность. Отсутствие жесткой иерархии структурных элементов приводит к тому, что программы и проекты в области демократии, как и по любым другим крупным вопросам, ведут одновременно разные органы. Вектор деятельности каждого из них направлен на решение той или иной конкретной задачи. В каждом из них в зависимости от компетенций, состава, расстановки сил, наличия ресурсов и конъюнктурных факторов ведется утверждение особого понимания существа проблемы и специфических алгоритмов действий.

7. Как социальные объекты, ММС и их составные части подвержены организационной динамике. Понимание того или иного вопроса, подходы к разработке программ и проектов и даже значение употребляемых терминов находятся в постоянном движении. Поэтому нет раз и навсегда устоявшейся концепции демократии, стратегии демократизации или строго определенной линии деятельности в области демократии. Все они подвижны и в значительной степени испытывают влияние конъюнктуры текущего времени.

8. Проблематика демократии для ММС носит по преимуществу прагматически ориентированный характер. Конечно же, ММС, как и любая социальная структура, не может осуществлять свою деятельность без мотивационного, познавательного и оценочного компонентов, поэтому складывается и идейно-концептуальный уровень понимания демократии. Однако разнообразные термины, употребляемые в документах ММС, и концепты (например, свободные и справедливые выборы, устойчивое развитие, демократические институты) выступают не как абстрактно-отвлеченные идеи, но как совокупность управленческих сигналов, направленных на совершение определенных действий и достижение объективно измеряемых показателей.

В связи с изложенными обстоятельствами в данной статье не ставится задача представить всю систему деятельности ММС в области демократии и демократизации. В ней приведены лишь отдельные фрагменты общей картины, из которой автор постарался отобрать наиболее показательные, дающие представления о подходах ООН и, кратко, других ММС к разработке демократической проблематики. Полученные выводы могут быть генерализованы только при наличии оговорок относительно каждого класса ММС или даже отдельной структуры.

Демократия среди глобальных вопросов повестки дня ООН

До конца 1980-х годов в ООН крайне осторожно затрагивалась тема внутренней политической жизни суверенных государств, тем более их политических режимов. Когда поколебались основы всего ялтинско-потсдамского международного порядка, в Организации стали более свободно поднимать вопросы, напрямую связанные с внутренней политикой. ООН занялась содействием в организации и проведении выборов, стала участвовать в создании демократических институтов, оказывать посредничество в разрешении конфликтных политических ситуаций внутри государств, а также решать организационно-политические и правовые вопросы в рамках мандатов миротворческих и других операций ООН.

Основаниями для подключения ООН к выборам послужили запросы ее некоторых членов, а также региональных международных организаций. В определенной степени они были обусловлены развернувшимся американским «экспортом профессионального электорального менеджмента по всему миру» (64, с. XV). Также необходимость помощи была связана с отсутствием традиций, институтов и механизмов свободного волеизъявления граждан в государствах, отказавшихся от авторитарных моделей политических режимов, сначала в Латинской Америке, а затем и в других регионах мира. С 1988 г. ГА ООН стала принимать резолюции под названием «Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов» (19). В 1992 г. в составе Секретариата создается подразделение по содействию выборам. В 1994 г. в название ежегодной резолюции ГА впервые включают словосочетание «содействие демократизации» (26). Судя по всему, удачная формулировка позволила не заострять, по крайней мере на уровне «дискурса», вопрос о правомерности вторжения Организации в сферу государственной политики. Несколько государств, сформировавших в конце 1980-х годов группу стран новой или возрожденной демократии, обращаются за содействием к ГА ООН и становятся реципиентами помощи для формирования их государственных институтов и демократических властных механизмов.

СБ ООН отражает с 1988 г. вопросы демократии в своих резолюциях (42, с. 69) и включает разнообразные компоненты содействия демократизации в мандаты миротворческих акций. Один из первых примеров — Группа ООН по оказанию помощи в переходный период в Намибии (ЮНТАГ), содействовавшая формированию самостоятельной государственности страны, сосредоточив усилия на организации и проведении демократических выборов (58). В 1990-х годах миротворческие контингенты ООН участвовали в восстановлении монархии, обладающей всеми атрибутами демократического государства в Кампучии (Камбодже) (34), осуществляли временные функции гражданского управления, выполняли работу органов правопорядка (62, с. 18–19) и организовывали демократические преобразования в Западной Сахаре, Гаити, Хорватии, Косово, Восточном Тиморе. Также активизируется помощь членам ООН в разрешении разнообразных политических ситуаций с помощью представителей Генерального секретаря или небольших групп специалистов. В первой половине 1990-х годов в лексику ооновских документов входит термин «политические миссии» (3).

Генеральный секретарь Б. Бутрос-Гали обобщил ооновскую практику содействия демократизации со стороны ООН в двух докладах Генеральной Ассамблее (1995 и 1996 гг.) и в инициативном документе «Повестка дня для демократизации» (32). Затем проблематика демократии находит отражение в тексте Декларации тысячелетия, где ее называют гарантом прав, позволяющих достичь одну из высших ценностей — свободу, поскольку демократическая форма правления основана на широком участии и воле народа (6). В этом документе концепция демократии, во-первых, упоминается в связи с правами человека, включая право на развитие и благое управление. Во-вторых, она преподносится как средство удовлетворения особых потребностей Африки — континента, ставшего в начале XXI в. приоритетным регионом приложения усилий международного сообщества. В-третьих, демократия обозначена в качестве инструментального средства укрепления взаимодействия с парламентскими институтами.

Условным рубежом начала новейшего этапа деятельности ООН в сфере демократии выступает Всемирный саммит 2005 г. Подготовка к саммиту и сам он выявили, что по итогам примерно 15-летней активизации усилий ООН в области демократии многие члены ООН выступили против расширения этой сферы деятельности, считая ее вмешательством во внутренние дела. ООН не получила полномочий для принятия действенных мер в отношении вопросов, относящихся к внутренней компетенции государств (4). В итоговом документе саммита вновь подтверждено, что не существует единой модели демократии и что необходимо проявлять должное уважение к суверенитету и праву на самоопределение. Демократия в нем возводится в разряд универсальной ценности, основанной на свободном волеизъявлении народа (8). Если определять ценность максимально широко как проявление какого-то особого интереса к любому объекту, такое понимание следует считать вполне обоснованным, однако в более поздних документах ООН концепция демократии как ценности развития не получила. Итоговый документ саммита, получившийся расплывчатым и декларативным (4), дает основание многим политикам и исследователям выводить из него концепцию «ответственности защищать» (responsibility to protect, R2 P), которая вполне соответствует настроенности ряда государств и руководителей ООН на интервенционизм.

Органы ООН также действуют в этом направлении, однако с различной степенью напористости. Генеральная Ассамблея преимущественно строго соблюдает принципы государственного невмешательства во внутренние дела в формулировках своих документов. Совет Безопасности, Секретариат (в частности, Генеральный секретарь), которым нередко приходится организовывать или вести оперативную работу в условиях острого кризиса, более свободно трактуют «границы дозволенного» и «допустимую глубину проникновения» в пределы исключительных компетенций государств-членов. При этом в резолюциях СБ, официальных документах Секретариата и информационных сообщениях постоянно подчеркивается, что организация соблюдает суверенитет своих членов, действует только по конкретной просьбе соответствующих государств, ограничивается поддержкой правительств в их усилиях по поощрению и укреплению демократии и не выходит за пределы своего Устава (25). Тем не менее факты свидетельствуют по крайней мере о том, что изменилось понимание границы, разделяющей государственные права и суверенитет, с одной стороны, и компетенции международной организации, с другой стороны.

Генеральные секретари ООН, а также Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) и Департамент по политическим вопросам (ДПВ), являющиеся подразделениями в составе Секретариата (7), внесли значительный вклад в активизацию практических программ и проектов в области демократии. Кроме того, в структуре ООН были созданы новые межправительственные органы, а именно Комиссия по миростроительству, учрежденная на основании решений ГА и СБ, принятых в один день — 20 декабря 2005 г., а также Совет по правам человека (СПЧ) со статусом вспомогательного органа ГА ООН. В сферу ведения СПЧ фактически перешли многие вопросы демократии, но рассматриваются они с точки зрения правочеловеческой проблематики.

Помимо этого, деятельность организации в поддержку демократии и демократического управления осуществляется через Программу развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Фонд демократии ООН (ФДООН), Фонд миростроительства, Управление верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ) (7) и некоторые другие органы. Обладая значительной степенью автономии и собственными ресурсами, данные структуры ведут оперативную деятельность, оказывают непосредственную помощь, принимают документы и публикуют материалы, содержание которых может расходиться с линией главных органов ООН и не учитывать согласованную волю государств-членов (9).

ПРООН является крупнейшим учреждением финансовой поддержки демократических процессов в мире. Ежегодная сумма вложений в демократию составляет приблизительно 1,5 млрд долл. США, направляемых на обеспечение технического сотрудничества в области укрепления демократии и государственного управления во всем мире (8).

Показательно, что в 2005 г. ГА последний раз принимает резолюцию под названием «Уважение принципов национального суверенитета и многообразия демократических систем…». Поддержка новых и восстановленных демократий отходит на второй план, но Ассамблея включает в сферу своего внимания отдельные тематические аспекты демократии, например образование.

В ноябре 2007 г. Генеральный секретарь предложил разработать «общеорганизационную стратегию демократии», уточняющую подход ООН к поддержке демократии. В направлении ее создания в 2009 г. была подготовлена и опубликована Директивная записка Генерального секретаря по демократии (48). В документе, являющемся одновременно внутренним документом Секретариата и текстом для широкой публики, утверждается, что ООН решает триединую задачу, включающую: построение или восстановление демократии, сохранение демократии, повышение качества демократии. Концептуальная база демократии, по тексту документа, такова. Демократия должна: 1) быть основана на верховенстве права; 2) выступать средством выполнения «трех основных миссий ООН», включая обеспечение международного мира и безопасности, социально-экономический прогресс и развитие, уважение прав человека; 3) являться целью, к которой надо стремиться; 4) не иметь единой модели и предполагать уважение суверенитета.

Сформулированы следующие принципы деятельности по содействию демократии: активная позиция в отношении угроз демократии; не навредить; поддержка местных сил; поддержка расширения участия всех слоев и движений; конкретные усилия по ликвидации последствий дискриминации женщин; разработка долгосрочных стратегий поддержки демократии; комплексный подход. Указаны основные направления деятельности ООН в области демократии: оказание политического содействия; поощрение участия населения и поддержка свободных и справедливых выборов; содействие развитию культуры демократии; поддержка политического плюрализма; повышение транспарентности и подотчетности; содействие верховенству права; поощрение создания репрезентативных органов власти, реагирующих на нужды народа; поддержка сильного и процветающего гражданского общества (48).

Таким образом, совокупность текстов, развивающих концепцию демократии, дополнена еще одним, принципиально новым документом.

Действия по поддержке реформ политических институтов и процессов демократических перемен входят в мандаты большинства современных операций по поддержанию мира (16). Миссии по миростроительству еще в большей степени ориентированы на включение в политику (33; 60). Разнородные организационные механизмы, создаваемые ООН с целью содействия усилиям государств и других конфликтующих сторон в строительстве прочного мира (3), сейчас объединяют термином «политические миссии», его стали распространять и на ранее проведенные операции. В отличие от миротворческих операций, предполагающих вовлечение наблюдателей или военных контингентов стран-участниц, политические миссии осуществляются силами Секретариата ООН. Таким образом Организация непосредственно втягивается в решение вопросов, связанных с внутренней политикой государств.

В докладе Генерального секретаря «Вопросы общей политики, касающиеся специальных политических миссий», представленного на 68-й сессии ГА ООН, задается парадигма концептуализации политических миссий. В частности, излагается их краткая «мифологизированная» история, дается типология, проводится анализ нынешней роли специальных политических миссий и основных особенностей их деятельности, содержатся рекомендации по повышению их эффективности (3).

Политические миссии и миссии по миростроительству получили новые источники финансирования в виде средств Фонда демократии ООН и Фонда миростроительства (27). Фонд демократии финансируется из регулярного бюджета ООН, а также из добровольных дополнительных взносов, что позволяет ему оперативно участвовать в предотвращении конфликтов. Особый механизм, называемый «Многолетнее воззвание», позволяет собрать средства на реализацию проектов в четырех приоритетных областях. Фонд миростроительства учрежден Генеральным секретарем на основании просьб Генеральной Ассамблеи и СБ для предоставления услуг в основном на начальном этапе операций по миростроительству (68). Средства обоих фондов незначительны, но важны, во-первых, как сам факт существования источника финансирования, фактически находящегося в распоряжении Генерального секретаря ООН, и, во-вторых, в качестве возможности оперативного направления средств на нужды, признанные неотложными, без процедуры межгосударственного обсуждения и согласования.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

1

Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 13-07-00020.