Региональные бюджеты: Тенденции, состояние, перспективы

А. И. Поварова, 2016

Монография посвящена системным проблемам формирования и исполнения региональных бюджетов Российской Федерации. Авторы исследуют актуальный вопрос путей повышения бюджетной обеспеченности российских территорий в кризисной ситуации. Выявлен низкий уровень налоговой компетенции субъектов Федерации, который препятствует расширению доходного потенциала территорий. Исследованы тенденции развития межбюджетных взаимоотношений регионального уровня власти с федеральным, наличие которых доказывает существование в России процесса централизации полномочий в противовес декларируемому повышению финансовой автономии региональных бюджетов. Книга адресована работникам органов управления, научным работникам, преподавателям, аспирантам, студентам высших учебных заведений экономической направленности, а также широкому кругу читателей, которых интересуют вопросы бюджетной политики.

Глава 1. Роль регионального бюджета в социально-экономическом развитии территорий

Бюджетная политика играет ключевую роль при формировании условий для устойчивого экономического роста территорий. Поэтому в настоящее время проблема формирования бюджета и управления бюджетным процессом на региональном уровне очень актуальна.

На протяжении последних лет формирование консолидированного бюджета российских регионов происходило в условиях кризиса и преодоления посткризисных последствий. Вместе с тем обеспечение финансовой устойчивости и стабильности доходной базы бюджета, укрепление и наращивание налогового потенциала, оптимизация расходной части бюджета стали основными задачами региональных органов власти.

Определяющее значение в процессе формирования и развития экономической структуры любого современного общества имеет государственное регулирование в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм — финансовая система общества, главным звеном которой выступает государственный бюджет. Как макроэкономический инструмент, бюджет способен количественно и качественно влиять на эффективность общественного производства. Количественное влияние характеризуется пропорциями мобилизуемых и используемых бюджетных средств, качественное — воздействием бюджета на материальные интересы участников воспроизводственного процесса через формы организации бюджетной системы.

Субнациональные бюджеты представляют собой второй уровень иерархически построенной бюджетной системы Российской Федерации. Они регулируют территориальные пропорции общественного воспроизводства, прежде всего в части установления равновесия между величиной созданного продукта и объёмом конечного потребления территории.

В последние годы наблюдается регионализация экономических процессов: функции их регулирования переходят от центральных уровней власти к региональным. Поэтому роль территориальных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Влияние бюджета на развитие региона обусловлено и тем существенным обстоятельством, что бюджет представляет собой ни с чем не сравнимый по объёму фонд денежных ресурсов, обладающий огромным инвестиционным потенциалом. И то, как будет использован этот потенциал, решающим образом предопределит направления развития, обусловит устойчивость региональной экономики.

Территориальные бюджеты по своему статусу занимают двойственное положение, поскольку, с одной стороны, имеют самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств, а с другой стороны, занимают промежуточное место в финансово-бюджетной системе: получая помощь из федерального бюджета, они сами оказывают аналогичное финансовое содействие местным бюджетам. Самостоятельность бюджета как один из принципов, характеризующих бюджетную систему региона и страны в целом, обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Именно объём бюджетных прав субъектов показывает истинный уровень их самостоятельности. Бюджетная самостоятельность региона является его важнейшей характеристикой, раскрывающей экономические отношения между регионом и государством, отражающие уровень его обособленности и эффективности принятия экономических решений.

Потребности региона в бюджетных ресурсах определяются решением следующих проблем:

— обеспечение полноценного финансирования расходов регионов;

— финансирование социальной сферы региона;

— осуществление региональной инвестиционной деятельности;

— финансовые вопросы функционирования муниципальных образований в структуре региона.

Для целенаправленного и успешного регулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значение имеет определение базовых понятий бюджетного процесса. В статье 6 Бюджетного кодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играет принципиальную роль в организации бюджетной деятельности. Однако не все они в достаточной степени обоснованы, что приводит к проблемам в практической реализации бюджетных отношений.

К числу таких понятий относится бюджетная обеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования, применяемого как в России, так и за рубежом. Вместе с тем экономическое содержание этой категории не до конца понятно, раскрыто и поддается формализованному выражению, несмотря на упоминание о нем в ряде законодательных актов.

Для того чтобы раскрыть сущность бюджетной обеспеченности, рассмотрим подходы к её определению в зависимости от исторического развития бюджетных отношений, закреплённых в нормативно-правовых актах государства.

В период СССР в основе понятия «бюджетная обеспеченность» была концепция минимального бюджета, хотя само понятие «минимальный бюджет» первоначально отражено лишь в Законе Российской Федерации о от 15 апреля 1993 года (статья 1)^[2]. В этом законе оно определялось как расчетный объем доходов соответствующего бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению соответственно Верховного Совета Российской Федерации, иного вышестоящего представительного органа власти.

Понятие «бюджетная обеспеченность» впервые введено в российскую терминологию в 1991 году, что связано с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1551-1. Данный закон не давал определения, а только предписывал рассчитывать среднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя для установления нормативов отчислений в местные бюджеты.

Позже понятие «бюджетная обеспеченность» было зафиксировано в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ, где говорится о «нормативе минимальной бюджетной обеспеченности» как «расчетном показателе минимально необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя в текущих расходах».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 января 2000 г., дано определение минимальной бюджетной обеспеченности как минимально допустимой стоимости государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти в расчете на душу населения за счет средств бюджета.

В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, регламентирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения, определения бюджетной обеспеченности весьма разнородны. В региональном законодательстве бюджетная обеспеченность определяется как сумма доходов, приходящаяся на одного условного потребителя бюджетных услуг субъекта Российской Федерации (Архангельская и Ленинградская области). Понятие бюджетной обеспеченности уточнено как «отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов субъекта Российской Федерации» (Вологодская область, Республика Калмыкия, Ставропольский край, Ярославская область).

Таким образом, действующее российское законодательство не содержит законодательно закреплённого определения бюджетной обеспеченности. В нормативно-правовых актах фигурируют лишь относящиеся к этому понятию различные термины (бюджетная обеспеченность населения, бюджетная обеспеченность региона, минимальная бюджетная обеспеченность, расчётная бюджетная обеспеченность), не дающие чёткого определения.

С развитием бюджетного федерализма и межбюджетных отношений возникла потребность в объективной оценке степени самостоятельности и устойчивости региональных бюджетных систем. Для такой оценки необходим интегральный критерий, который может служить основой для действительной реализации принципов самостоятельности и сбалансированности бюджетов, принципа равенства прав органов власти и управления нижестоящего уровня во взаимоотношениях с органами власти вышестоящего уровня. Именно показатель бюджетной обеспеченности стал интегральным критерием, который используется в России в практике межбюджетного взаимодействия с 2005 года.

Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что для бюджетного законодательства характерно отсутствие единства в отношении того, с какими именно показателями связывать понятие бюджетной обеспеченности — с доходами или расходами. Чаще всего бюджетную обеспеченность отождествляют с доходами бюджета на душу населения. На наш взгляд, такой подход не совсем оправдан, поскольку бюджет представляет собой не только фонд образования централизованных финансовых ресурсов, но и фонд их использования. Поэтому, говоря о бюджетной обеспеченности, необходимо учитывать и подушевую обеспеченность государственными расходами, то есть тот объём общественных услуг, который государство оказывает в расчёте на каждого гражданина в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, правопорядка и т. д.

Кроме того, можно отметить ограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, которую связывают со средствами одного бюджета, без учета расходования на территории субъекта средств бюджетов других уровней. Между тем бюджетные ресурсы субъекта или муниципалитета не ограничиваются собственными доходами. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ. Эти средства, подвергающиеся наряду с собственными ресурсами бюджетному перераспределению, существенно влияют на социально-экономическое положение в регионе.

Обобщая сказанное относительно нормативного толкования бюджетной обеспеченности, можно заключить, что имеет место несогласованность между положениями отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулирования, и путаница в терминах, некоторые из которых вовсе не определены законодательно.

В экономической литературе рассматривается прежде всего финансовая обеспеченность региона, представляющая собой соотношение финансовых ресурсов региона и потребности в них, рассчитанной с учетом социальных нормативов и их дифференциации по важнейшим направлениям социально-экономического развития.

В условиях перехода к децентрализации управления финансовыми ресурсами понятие финансовой обеспеченности трансформируется в понятие финансовой самодостаточности, то есть достижение финансового обеспечения в первую очередь за счёт собственных ресурсов. И наконец, более узкий смысл имеет понятие «бюджетная самообеспеченность» (самодостаточность), показывающее бюджетные источники финансового обеспечения субъекта. Бюджетная самообеспеченность предполагает опору в основном на собственные возможности и источники поступлений в региональный бюджет, соизмеримых с расходами, достаточными для обеспечения необходимого уровня благосостояния населения, осуществления соответствующих социально-экономических программ.

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

2

Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».