Институты правят экономикой

А. И. Лученок, 2018

В книге в научно-популярной форме объясняется важность институтов как правил, регулирующих экономику. Изложены теоретико-методологические основы применения институтов, обеспечивающих согласование экономических интересов, обоснован вред импорта чужих институтов и опасность институциональных ловушек. Даны практические рекомендации по реализации институциональной политики в Республике Беларусь и Российской Федерации. Работа предназначена для руководителей различного уровня, предпринимателей. Она будет полезна для ученых, аспирантов, магистрантов, студентов-дипломников и для всех, кто интересуется современными подходами к управлению экономикой.

Глава 2

Институты и их роль в экономике

Определение институтов

Свободны люди или нет — это определяется правами и обязанностями, установленными главными институтами общества.

Свобода — это некоторая структура социальных форм.

Джон Ролз. Теория справедливости

Как писал лауреат Нобелевской премии по экономике Д. Норт, «институты — это “правила игры” в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми. Они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — будь то в политике, социальной сфере или экономике» [4, с. 37]. Институциональные ограничения включают как запреты совершать определенные действия, так и указания, при каких условиях разрешены эти действия. На бытовом уровне их можно отождествить со спортивными правилами. Они включают в себя формальные писаные нормы и неписаные кодексы поведения, которые лежат глубже формальных правил и дополняют их.

Основная задача институтов состоит в минимизации неопределенности в деятельности организаций и индивидов путем установления устойчивых механизмов взаимодействия между участниками общественных отношений. Институты могут создавать благоприятные условия, выступать как нейтральные факторы или становиться препятствием для развития общественных процессов и экономической деятельности. Таким образом, институты, по сути дела, устанавливают ограничения в деятельности людей. При этом институты, создаваемые государством, далеко не всегда внедряются для того, чтобы быть эффективными. Часто они нужны только для закрепления сложившихся отношений собственности или властных полномочий. В результате они служат интересам тех, кто занимает ведущие позиции в обществе.

К сожалению, плохо знакомые с современными экономическими теориями управленческие работники часто путают институты (правила игры) с учреждениями и, говоря об институциональных реформах, нередко имеют в виду создание новых или переименование старых административных структур, которыми будут продолжать руководить прежними методами. В результате появляются такие фразы: «в целях содействия развитию инвестиционной деятельности в регионе созданы и функционируют специализированные институты развития инвестиционной инфраструктуры: региональный центр инвестиций, парк высоких технологий…» и другие организации [5]. Такой подход бесперспективен для целей реформирования национальной экономики.

Проблемы с трактовкой институтов появились еще в начале XX в. во времена становления институционализма как теории, объединившей экономический, социологический и исторический подходы. Классики того времени Дж. М. Кларк, Дж. Коммонс, У. Гамильтон, У. Митчел, Т. Веблен так и не сумели сформулировать однозначное определение категории «институт». Дж. Коммонс писал: «При определении сферы применения так называемой институциональной экономики сложность заключается в неопределенности значения слова “институт”» [6, с. 105].

Значительно позже сторонники неоинституционального направления придали термину «институт» однозначную трактовку как правила или нормы, которая организует и регулирует взаимоотношения между людьми. Подавляющее большинство русскоязычных последователей институциональной теории также разделяют такую точку зрения на институты. Один из наиболее известных российских исследователей этой проблемы профессор Г. Клейнер дал следующее определение: «Под институтами будем понимать относительно устойчивые по отношению к изменению поведения или интересов отдельных субъектов и их групп, а также продолжающие действовать в течение значимого периода времени формальные и неформальные нормы либо системы норм, регулирующие принятие решений, деятельность и взаимодействие социально-экономических субъектов (физических и юридических лиц, организаций) и их групп» [7, с. 19].

К сожалению, еще остались авторы, до сих пор считающие, что «институциональное регулирование осуществляется путем создания специальных органов и организаций, оказывающих целенаправленное воздействие на принятие экономических решений» [8, с. 243]. При этом есть мнение, что упрощенная, пусть и неверная трактовка институтов нужна «…для коммерциализации разработок институциональных экономистов, их возмездной передачи (трансфера) агентам хозяйственной практики» [9, с. 62]. Мол, сложные понятия не дано понять бизнесменам. Но это неправда, ведь хватило у них ума успешно заниматься бизнесом, а не сидеть на бюджетных зарплатах в научных или учебных заведениях.

Устаревшее понимание сущностной категории «институт» может привести к серьезному искажению отчетности. В частности, в статистических сборниках в разделе «Институциональные преобразования» любят давать информацию о том, сколько организаций создано и сколько ликвидировано, но не сведения, отражающие изменения социально-экономической и правовой среды.

Отождествление институтов с учреждениями резко сужает сферу институционального регулирования, делая его менее эффективным инструментом воздействия на общественное развитие. Из него выпадают, в частности, направления деятельности, регулирующие общественные отношения.

Перечень макроэкономических институтов достаточно длинный, но важнейшими из них являются следующие:

институты макроэкономического регулирования, определяющие взаимоотношения между государством и экономическими агентами (организациями, индивидуальными предпринимателями, населением), возникающие в процессе государственного управления экономической деятельностью;

институты рынка, регулирующие взаимоотношения, возникающие между экономическими агентами в процессе обмена;

монетарные институты, регулирующие кредитно-денежные отношения между экономическими агентами и банковской системой страны;

фискальные институты, определяющие взаимоотношения между государством, экономическими агентами и населением при взимании налогов и сборов, а также при перераспределении централизованных финансовых ресурсов через бюджеты всех уровней;

инвестиционные институты, устанавливающие условия и порядок инвестиционной деятельности в стране;

институты права, регулирующие правовые взаимоотношения в обществе;

институты регламентации внешнеэкономической деятельности, определяющие процессы взаимодействия экономических агентов с иностранными партнерами.

Формальные и неформальные институты

Выучите правила и играйте лучше всех.

Просто, как и все гениальное.

Альберт Эйнштейн

Формальные институты — это официально устанавливаемые нормы и правила, которым должны подчиняться организации и граждане. Наказание за их нарушение прописывается в законах и других нормативных документах.

Неформальные институты представляют собой нормы поведения, принятые в обществе. Они включают в себя общепринятые правила, определяющие отношения в семье, школе, на работе, а также так называемые кодексы поведения (честность, порядочность и пр.). Именно потому, что эти ограничения являются более стойкими во времени, их гораздо сложнее изменить, чем формальные правила. Кроме того, они необязательно совпадают с формальными институтами.

В 1994 г. на футбольном турнире «Shell Caribbean Сир» по правилам соревнования в случае ничьей в основное время назначалось дополнительное; игра в дополнительное время шла до первого забитого мяча; мяч, забитый в дополнительное время, засчитывался за два. В последнем матче группового этапа встречались команды Барбадоса и Коста-Рики, причем Барбадосу для первого места нужно было победить с разницей минимум в два мяча, а Коста-Рику устраивал любой другой результат. И вот на 83-й минуте — счет 2:1 в пользу Барбадоса. Что начинают делать команды Барбадоса и Коста-Рики? Барбадос забивает гол в свои ворота, чтобы получить дополнительное время. Команда Коста-Рики пытается забить мяч себе, а защитники Барбадоса защищают ворота Коста-Рики от нападающих Коста-Рики. Вот так работают институты! [10].

Неформальные нормы и правила часто появляются как следствие плохой отработанности официальных нормативных документов.

Именно неформальные институты определяют, например, отношения, складывающиеся при получении официально бесплатных медицинских услуг, и появление шутливого лозунга: «Доктор цветы и конфеты не пьет».

Такие институты способствуют координации взаимоотношений между людьми, причем стороны на практике заинтересованы в том, чтобы все поддерживали это негласное соглашение.

Социологические опросы показывают, что предпринимателям бывает проще решать свои проблемы при помощи взяток, чем следовать официальным формальным процедурам. Аналогично подарки медицинским работникам (в натуральном или денежном выражении) преподносятся не только из чувства благодарности, но и из желания получать «бесплатную» медицинскую услугу в дальнейшем.

Для обеспечения эффективности создаваемых людьми новых институтов необходимо, чтобы они соответствовали культуре общества, в которое внедряются. Если же требования соответствия среде не учитываются, будут необъяснимыми ситуации, когда действенный «сам по себе» экономический институт оказывается неэффективным в неадекватной ему среде. Поэтому, формируя институциональную среду, необходимо учитывать предшествующий период развития общества, его историю, традиции, психологию и отличительные свойства общественного самосознания, определяемые понятием «менталитет».

К особенностям постсоветского менталитета относится недоверие к частной собственности, стремление к социальной справедливости, рассматриваемое как обеспечение приблизительно равных доходов, и воспитанное веками признание господства государства над человеком (не государство для людей, а люди для государства). В условиях постсоветской Беларуси рыночное реформирование не соответствовало традициям и привычкам большей части населения, поэтому подавляющее число граждан проголосовало за сохранение патерналистского государства.

Между тем известны такие варианты исторического развития, когда новые институты внедрялись в разрез с неформальными ограничениями.

В качестве примера можно привести реформы Петра I, индустриализацию и коллективизацию в Советском Союзе. Проведение реформ вопреки сложившимся традициям потребовало применения систематического насилия над носителями неформальных ограничений (т. е. людьми). В. Найшуль считает, что гарантией против рассогласования между требованиями неформальных норм и требованиями навязанных сверху новых узаконенных правил является только тоталитарное государство, сохраняющее за собой право вмешиваться в любой аспект обыденной и частной жизни людей [11, с. 77].

Институты обусловливают тип экономической системы. Важно то, что формальные правила могут быть изменены государством, а неформальные ограничения изменяются очень медленно. И формальные правила, и неформальные ограничения в конечном счете формируются под воздействием мировосприятия людей, на которые влияют прежде всего господствующие в обществе идеологические установки.

Противоречие формальных и неформальных институтов

Все вокруг народное, все вокруг мое.

Советская поговорка

Рассогласование между неформальными нормами и формальными нормативными актами приводит к серьезному снижению эффективности экономики и росту институциональных издержек на преодоление такого рассогласования институтов. Однако это не значит, что формальные правила должны следовать за неформальными нормами. В этом случае привитые за годы советской власти подходы к выживаемости на бытовом уровне весьма отрицательно будут влиять на развитие страны. Неслучайно в обществе существуют поговорки, оправдывающие воровство («Если от много отнять немножко, то будет не кража, а просто дележка»), низкую результативность работы («Они думают, что они нам платят, так пусть думают, что мы работаем») и т. д.

Неформальные институты могут весьма серьезно влиять на устойчивость институциональной системы.

Есть мнение, что «…система рушилась не тогда, когда предпринимала самые суровые репрессии по отношению к народу или когда усиливались экономические проблемы населения, а тогда, когда народ полностью разочаровывался в системе и терял все иллюзии. Как это разочарование уничтожило коммунистическую систему в 1991 г., так и разочарование в царизме уничтожило его в 1917 г.» [12].

Для обеспечения стабильности институциональная система должна создавать заинтересованность в своем сохранении у максимально широких слоев населения, используя как социальные программы поддержки малоимущих слоев населения, так и идеологические методы воздействия с применением средств массовой информации. При этом управленческие работники должны жить не только под страхом наказания, но и иметь определенные преимущества в оплате труда, медицинском обслуживании. В период дефицита потребительских товаров они имели пайки, персональный транспорт, обслуживались в спецателье и т. д., а в наше время умудряются строить коттеджи, учить детей за границей и иметь зарубежную собственность.

Недоучет роли неформальных институтов привел к результатам, отличным от ожидаемых инициаторами реформ.

Российские реформаторы руководствовались либерально-монетарной теорией и опытом достаточно успешных консервативно-либеральных преобразований, проводившихся в США и Великобритании. Однако в этих странах реформы опирались на твердо закрепленные на уровне культурных традиций неформальные институты, обеспечивающие разумное согласование индивидуальных и общественных интересов и определяющие специфическую модель экономического поведения их граждан. По сути, реформы в данных странах носили эволюционный характер и были приняты обществом. Попытка же внедрения в России модели западного рынка при сохранившейся привычке советских граждан присваивать максимально возможное количество благ (что при социализме не дозволялось эффективным репрессионным аппаратом) привела к формированию «дикого» капитализма и олигархической системы.

Поведение экономических субъектов обусловливается личными или групповыми интересами, сложившимся порядком заключения сделок, национальными особенностями деловых отношений. Это затрудняет адаптацию к принимаемой властями нормативно-правовой базе, заставляет искать в ней лазейки.

Российский опыт показал, что в период неотработанности нормативно-правовой базы находились решения, которые позволяли создавать крупные состояния без серьезного нарушения действующего в то время законодательства. Потом уже задним числом приходится доказывать, что законодательство тем не менее было нарушено (например, дело «Юкоса»). При этом законодательные компоненты далеко не всегда играют ведущую роль не только в российской, но и в белорусской институциональной системе.

Формальные и неформальные институты могут противоречить друг другу. Поэтому принятый новый «официальный» закон не обязательно будет исполняться так, как хотели законодатели. Если требования нового нормативного акта противоречат действующим неформальным нормам, то могут возникнуть серьезные проблемы.

Например, принятие решений по усилению налогового бремени на субъекты хозяйствования может привести к развитию теневой экономики, вывозу капитала из страны, общему снижению деловой активности и в итоге — к сокращению доходов бюджета. Исследования показали, что юридические системы со сложными процедурами регистрации предприятий или лицензирования их деятельности тормозят экономический рост, а также ведут к уходу предпринимателей в неофициальный сектор экономики — с широким диапазоном отрицательных последствий.

После принятия новых законодательных актов возможны два варианта развития событий. Первый реализуется в том случае, если новые правила не противоречат господствующим в обществе неформальным институтам и при этом существуют предпосылки для их эволюции в желаемом направлении, но в силу различных обстоятельств эта эволюция тормозится и появляется необходимость ускорить естественный процесс. При втором варианте — требования новых нормативных актов противоречат действующим неформальным нормам — могут возникнуть серьезные проблемы.

Рассогласование между неформальными нормами и формальными нормативными актами приводит к серьезному снижению эффективности экономики и росту институциональных издержек на преодоление такого рассогласования институтов. Однако это не значит, что формальные правила должны следовать за неформальными нормами. В этом случае привитые за годы советской власти подходы к выживаемости на бытовом уровне весьма отрицательно будут влиять на развитие страны.