Конституционное право России

А. В. Зиновьев, 2010

Это второе издание учебника, которое также посвящено проблемному изучению конституционного права. Молчаливый отказ от проблемного обучения неизбежно негативно сказывается на качестве образования. При этом автор предлагает рассматривать серьезные проблемы конституционного права с политико-правовых позиций, так как их оценка с точки зрения права будет односторонней, искажающей суть исследуемых проблем. Конституция – это политико-правовой документ. Политика и право в нем должны находиться в органическом единстве, слиты воедино. Конституционное право – это одна из важнейших и острейших политико-правовых отраслей права. Впервые в нашей юридической литературе дается объемный авторский набор определений основным понятиям конституционного права. В конце каждой главы учебника предлагаются схемы, которые дополняют, усиливают наглядность, повышают КПД усвоения основных понятий и непростых проблем конституционного права. В учебнике сформулированы многочисленные рекомендации по реформированию конституционно-правовых институтов с акцентом не только на то, что делать, но и как делать. Второе издание учебника достаточно полно отражает новые законы, принятые после первого его опубликования. За данный период времени было принято немалое количество новых законов, которые имеют непосредственное отношение к конституционному праву, и огромное количество поправок было внесено в действующие законы России.

Глава 1. Конституционное право — отрасль права, наука и учебная дисциплина

Понятие конституционного права

Понятие «конституционное право» имеет многогранное значение и употребляется для обозначения отрасли права, отрасли науки и учебной дисциплины.^[1]

Конституционное право как отрасль права — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления народовластия.

Конституционное право как отрасль правовой науки — это наука о народовластии, наука, предметом которой является конституционное право как отрасль.

Наука конституционного права вырабатывает понятие отрасли права; изучает конституционно-правовые нормы и институты; общественные отношения, лежащие в основе конституционного устройства Российской Федерации; конституционно-правового положения человека и гражданина; избирательной системы; статуса депутата; системы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Наука конституционного права изучает общественные отношения, с которыми связано осуществление государственной власти; характер взаимодействия конституционных норм с нормами других отраслей права; выявляет эффективность действия конституционных норм и вносит рекомендации по их совершенствованию.

Здесь уместно будет заметить, что наука конституционного права выходит за пределы самой отрасли, когда речь идет о проектах законов — будущих источниках конституционного права, которые являются, как правило, детищем науки и парламента. Только в случае их принятия они становятся составной частью отрасли конституционного права.

Конституционное право как учебная дисциплина — это совокупность правовых знаний о конституционном праве как отрасли права и как науке.

Вместе с тем нельзя обойти молчанием дискуссию о понятиях «государственное право» и «конституционное право». В свое время Р. Декарт советовал: «Определяйте значение слов, и вы избавите мир от половины его заблуждений».

Несмотря на то, что спор среди отечественных ученых о содержании и понятиях «государственное право» и «конституционное право» длится несколько десятилетий, до сих пор нет единого мнения по данной проблеме. Еще в 1971 году редакция журнала «Советское государство и право» предоставила возможность двум известным советским ученым А. И. Лепешкину и В. Ф. Котоку,^[2] сторонникам двух противоположных точек зрения, изложить свою позицию. Не вдаваясь в анализ их концепций, стоит заметить, что А. И. Лепешкин был сторонником понятия «государственное право», а В. Ф. Коток отстаивал концепцию «конституционного права». В настоящее время многие ученые ставят знак тождества между понятиями «государственное право» и «конституционное право». Однако эти понятия не являются идентичными.

Понятие «конституционное право» официально получило импульс своего самоутверждения с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, первая глава которой названа «Основы конституционного строя». В соответствии с данной главой постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года был утвержден «Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования».^[3] А приказом министерства науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 года была введена научная специальность (12.00.02), включающая конституционное право; административное право; государственное управление; муниципальное право.^[4] После принятия названных документов многие ученые согласились с переименованием государственного права в конституционное, а некоторые пошли на компромисс. Они стали именовать данную отрасль права: конституционное (государственное) право. Так, например, большой коллектив известных авторов под руководством Б. А. Страшуна издал учебник «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» (том 1–1993 г., том 2–1995 г., том 3–1997 г.). В 2002 году М. Б. Смоленским был опубликован учебник под названием «Конституционное (государственное) право России».^[5] В таком подходе просматривается отождествление понятий «государственное» и «конституционное» право». Некоторые авторы недвусмысленно утверждают: «В настоящей работе термины «государственное право» и «конституционное право» рассматриваются как синонимы».^[6] М. В. Баглай в своем учебнике третий параграф первой главы обозначил так: «Конституционное право или государственное право? Спор о терминах».^[7] Категоричность утверждения не вызывает сомнений. Даже сторонник конституционного права Н. А. Богданов вынужден был признать: «Если первенствующая роль признается за государством, соответствующая отрасль права не может быть ни чем иным, как только государственным правом».^[8] Известный российский ученый А. А. Белкин после проведения обстоятельного анализа позиций многих ученых по данной проблеме пришел к следующему выводу: «предпочтительнее, на наш взгляд, называть отрасль «государственным правом» в силу того обстоятельства, что ее наименование «конституционное» заранее ограничивает анализ соответствующих правовых институтов рамками отдельного типа регулирования».^[9]

В ряде вузов страны понятию «государственное право» отдается предпочтение. Например, на юридическом факультете Санкт-Петербургского Государственного университета одна из кафедр именуется «кафедрой государственного права». Автор учебника никогда не сомневался в научности понятия «государственное право». Вместе с тем в названиях многих его публикаций используется понятие «конституционное право» только лишь потому, что издательства считают название «государственное право» негарантирующим им коммерческого успеха.

Думается, спор идет не столько о наименовании, сколько о содержании. По мнению автора, понятия «государственное право» и «конституционное право» не тождественны.

Во-первых, не все нормы конституции имеют отношение только к государственному праву.

Во-вторых, в конституции нет огромного количества государственно-правовых норм. Невольно возникает вопрос, в чем главная причина спора и какой есть резон в понятии «конституционное право»?

По моему глубокому убеждению, в научную дискуссию вторглась политика, которая встала на сторону понятия «конституционное право».

Во-первых, такое понятие призвано повысить роль и значение Конституции, уважение и доверие к ней, а по большому счету испытывать гордость за Основной закон своей страны.

Во-вторых, «на слух» конституционное право звучит престижнее, если хотите — привлекательнее.

В-третьих, надо честно признать, что для рядовых граждан понятие «государственное право» мало что говорит, тогда как понятие «конституционное право» более доступно и, в общем, понятно.

В основу разграничения права на отрасли положены два критерия:

1) предмет регулирования;

2) метод регулирования.

Конституционное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Метод регулирования является важным критерием деления права на отрасли. Его бы я назвал методом политического воздействия, не исключающего принуждения, так как для субъектов конституционно-правовых отношений подчас не характерны «классические» средства правовой ответственности.

Нормы конституционного права призваны не только регулировать общественные отношения, но и закреплять основные устои государства и общества. К ним можно отнести: основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство государства; основы избирательной системы; основы статуса депутата; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления.

Исследуя проблемы конституционного права необходимо обратить внимание на его политико-правовое предназначение, которое немногими учеными признается. Конституционное право призвано не только закреплять демократические устои государства и общества, приоритетное положение человека и гражданина, создать равные правовые условия для участия во власти, но и способствовать формированию благоприятных условий и оптимального тактического и стратегического простора для поступательного развития государства и общества; для сбалансирования сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении власти или претендующих на власть. Немаловажная роль принадлежит конституционному праву как эффективному средству на пути тех сил, которые любыми средствами и способами пытаются и уже добиваются власти и богатства в своих личных интересах за счет ограбления государства и большинства россиян. К сожалению, заметных результатов этой функции пока не видно.

Конституционно-правовые нормы и их особенности

В нашей юридической литературе принято давать общеюридическую характеристику конституционно-правовых норм. Думается, не следует повторять аксиомы общей теории права, а необходимо обратить внимание на особенности конституционно-правовых норм, которые им присущи по сравнению с нормами других отраслей права.

1) Прежде всего, нормы конституционного права отличаются своим содержанием и сферой регулируемых общественных отношений. Они призваны закреплять основные устои государства и общества и регулировать важнейшие общественные отношения.

2) Нормы конституционного права отличаются непосредственным действием. Суть этого действия заключается в том, что права и обязанности у субъектов возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из Основного Закона.

3) Для них характерны особенности структуры. Общепринято считать, что правовые нормы имеют трехзвенную структуру: гипотезу, диспозицию и санкцию. Конституционно-правовые нормы чаще всего имеют диспозицию, реже — гипотезу и лишь в отдельных случаях санкцию.

4) Нормы-определения. Так, в статье 1 Конституции РФ даётся определение нашему государству: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Впервые в нашей Конституции сформулировано научно-обоснованное определение государства российского. Правда, и оно нуждается в коррективах. Думается, его следовало бы сформулировать так: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления».

5) Нормы-принципы. В статье 10 Конституции РФ назван принцип разделения властей: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

6) Нормы-правила. По существу вся глава 2 Конституции «Права и свободы человека и гражданина» состоят из правил, очевидность которых не нуждается в комментариях.

7) Учредительные нормы, посредством которых учреждаются органы государства и федеративное устройство России (см. ст. 71–72, 80–93 Конституции РФ).

8) Программно-целевые нормы. Их в ныне действующей Конституции немного. Основной Закон провозглашает наше государство правовым и социальным, каковым Россия ещё не является. Конституция поставила задачу построения правового и социального государства.

Конституционно-правовые отношения и их особенности

Как уже отмечалось, конституционно-правовые отношения возникают в процессе осуществления государственной власти. Они могут появиться только при наличии соответствующих правовых норм.

В нашей юридической литературе нет единого подхода к количеству, классификации и содержанию конституционно-правовых отношений. Амплитуда колебания их количества велика — от 3 до 14. Нет единого подхода к их классификации, нарушается системный подход, один и тот же вид отношений может иметь различный порядковый номер. Более того, количество отношений в классификационной системе может совпадать, а по содержанию нет. По мнению автора, конституционно-правовые отношения следует классифицировать на семь групп, которые не исключают, а наоборот, предполагают их подразделение на подгруппы.

1. Отношения, возникающие в сфере основ конституционного (государственного) строя.

2. Отношения, возникающие в области прав и свобод человека и гражданина.

3. Отношения, возникающие в сфере федеративного устройства Российской Федерации.

4. Отношения, возникающие в сфере избирательной системы.

5. Депутатские правоотношения.

6. Отношения, возникающие в сфере основ организации и деятельности органов государственной власти.

7. Отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.

Под субъектами конституционно-правовых отношений понимаются их участники, выступающие в качестве сторон. Круг их достаточно широк. Это и народ, и человек, и гражданин, и государство, и субъекты федерации, и органы государственной власти, и депутаты, и избирательные комиссии, и партии, и движения.

Объекты конституционно-правовых отношений

Под объектами конституционно-правовых отношений следует понимать то, на что направлено конкретное право и соответствующая ему обязанность с целью удовлетворения притязания управомоченного на то лица.

В нашей юридической литературе многие ученые под объектом понимают сами отношения. Трудно согласиться с таким подходом. Невольно возникает вопрос, а что же тогда является предметом регулирования? Субъектов конкретных правоотношений интересуют не отношения, скажем, в случае отзыва депутата избирателями, а мандат депутата, лишаясь которого, он превращается в экс-депутата со всеми вытекающими правовыми последствиями.^[10]

Объекты делятся на:

1) действия;

2) имущественные блага;

3) неимущественные блага.

Чаще всего объектом конституционно-правовых отношений выступают действия, которые облекаются в различную форму в зависимости от субъектов отношений и решаемых вопросов. Например, в соответствии с п. «в» ст.103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, оформляя это назначение постановлением. Многие вопросы Государственная Дума решает посредством принятия законов.

Имущественные блага как объекты конституционно-правовых отношений выступают реже, чем действия. Эти отношения связаны с закреплением форм собственности, с реализацией гражданами своих конституционных материальных прав. Так, ст.39 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину «социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом».

Неимущественные блага как объект конституционно-правовых отношений имеют место в связи с реализацией права избирать и быть избранным, права законодательной инициативы, права Государственной Думы давать согласие на лишение депутата неприкосновенности и т. д.^[11]

Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений

Возникновение, изменение и прекращение конституционно-правовых отношений связаны с обстоятельствами, предусмотренными нормами права (юридическими фактами). Они отличаются от иных общественных фактов тем, что влекут за собой определенные правовые последствия. По своему характеру юридические факты делятся на действия и события.

Юридические действия — это обстоятельства, связанные с деятельностью человека, проявлением его воли.

Юридические события не зависят от воли людей, происходят помимо нее.

Юридические действия могут быть правомерными и противоправными. Примером правомерных действий является принятие закона или иного акта органом государственной власти, на то уполномоченным, а примером противоправных действий — попытка принятия акта тем или иным органом, на то неправомочным. На практике иногда случается, когда органы государства принимают решения, выходящие за пределы их полномочий.

К числу событий следует отнести, например, рождение и смерть человека, достижение определенного возраста. Так, в случае достижения гражданином ко дню выборов 18 лет он приобретает право избирать, а по достижении 21 года — быть избранным в Государственную Думу.

Источники конституционного права

Юридические источники — это формы выражения права.

Под источником конституционного права в юридическом смысле понимают те правовые формы, т. е. акты, в которых находят закрепление нормы конституционного права. Поэтому источником конституционного права будет не любой закон или иной акт, а только тот закон или иной акт, в котором содержатся нормы конституционного права.^[12]

1) Главным источником конституционного права является Конституция РФ.

2) Второе место занимают федеральные конституционные законы. Например, федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации».

3) Важное место среди источников конституционного права занимают Декларации: Декларация о государственном суверенитете, Декларация прав и свобод человека и гражданина, Декларация о языках народов России;

4) Федеральные законы, такие как Закон о гражданстве РФ, Закон о выборах депутатов Государственной Думы и многие другие.

5) Конституции республик и уставы других субъектов федерации;

6) Нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации (палат Федерального Собрания, Президента, Правительства) и органов государственной власти субъектов федерации, если они приняты в соответствии с предписаниями Конституции РФ.

7) Особое место среди источников конституционного права занимают постановления и заключения Конституционного Суда РФ, принимаемые по вопросам его компетенции и другие.

Система конституционного права

Система конституционного права — это объединение конституционно-правовых норм в группы в определенной последовательности, в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и значения норм.

Система конституционного права теснейшим образом связана с Конституцией РФ. И это не случайно, так как важнейшие конституционно-правовые институты находят свое выражение и закрепление в Конституции. Но было бы неправильным, как это делают многие ученые, полностью отождествлять систему конституционного права с системой Конституции. Без преувеличения стоит отметить, что системы конституций стран мира, как и наша конституция, по многим причинам далеки от научного идеала. В первую очередь по политическим, а во вторую — по временным. Конституции чаще всего разрабатывались и принимались в сложных обстоятельствах, не позволяющих качественно проработать основные их положения, да и политический умысел составителей давал о себе знать, что не могло негативно не отразиться и на демократизме конституций.

Первое место в системе конституционного права России занимают нормы, закрепляющие основы государственного (конституционного) строя.

Ко второй группе относятся нормы, закрепляющие основы прав и свобод человека и гражданина.

Третья группа связана с закреплением федеративного устройства России.

Четвертую группу составляют нормы, закрепляющие основы избирательной системы России.

Пятую группу составляют нормы, закрепляющие основы правового статуса депутата.

В шестую группу входят нормы, закрепляющие систему, основы организации и деятельности органов государственной власти.

Седьмая группа охватывает нормы, определяющие конституционный статус органов местного самоуправления.

Все эти группы конституционно-правовых норм, расположенных в обозначенном порядке, составляют самую общую систему конституционного права, которая не исключает, а, наоборот, предполагает ее конкретизацию.

Место конституционного права в системе права России

В системе права конституционное право России занимает первое, ведущее место, которое определяется тем, что его нормы закрепляют основные устои государства и общества, регулируют важнейшие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Именно они предопределяют сущность всех других отраслей права.

Права и свободы человека и гражданина, провозглашаемые конституционным правом, являются «высшей ценностью», приоритетными для всех отраслей права. Так, на уголовное право, в случае необходимости, возлагается задача обеспечивать уголовно-правовыми средствами конституционные права, свободы и обязанности граждан.

Нормы конституционного права закрепляют полновластие многонационального народа России — народный суверенитет и определяют формы его реализации.

Нормы конституционного права устанавливают принципы государственного устройства, его деление на государства, национально-государственные, политико-территориальные и административно-территориальные образования, определяют формы государственных связей между государством в целом и его частями, их правовой статус.

Нормы конституционного права, устанавливая систему, основы организации и деятельности органов государства, тем самым определяют и закрепляют основные принципы организации и деятельности органов управления, то есть оно содержит основные начала для административного права. Таким образом, конституционное право содержит нормы, основополагающие для всех других отраслей права.

В заключение следует сформулировать определение данной отрасли права:

Конституционное право — ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих основы государственного (конституционного) строя; основы прав и свобод человека и гражданина; федеративное устройство РФ; основы избирательной системы; основы правового статуса депутата; основы организации и деятельности органов государственной власти; основы статуса местного самоуправления; призванных регулировать властеотношения и оптимально сбалансировать соотношение сил социально-политических групп, участвующих в осуществлении государственной власти.

Схемы к главе 1 «Конституционное право — отрасль права, наука и учебная дисциплина»

Примечания

1

Авакьян С. А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. М., 2002. В данном библиографическом справочнике опубликованы основные источники по конституционному и муниципальному праву России.

2

Лепешкин А. И. Соотношение государственного права и норм советской конституции; Коток В. Ф. Содержание советского конституционного права // Советское государство и право. 1971. № 2. С. 102–113.

3

Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. М., 1995. С. 234.

4

Приказ министра науки и технической политики Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 24 «О номенклатуре специальностей научных работников» // Бюллетень Высшего аттестационного комитета. 1995. № 4. С. 31.

5

Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России. Ростов-на-Дону, 2002.

6

Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 9.

7

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002. С. 8–9.

8

Богданов Н. А. К новой концепции преподавания конституционного права // Государство и право. 1994. № 7. С. 13–14.

9

Белкин А. А. Наименование отрасли: Государственное и конституционное право // Государство и право. 1997. № 4. С. 145.

10

Белкин А. А. Объекты конституционного регулирования // Правоведение. 1988. № 3.

11

Возможные возражения о недостаточной аргументации некоторых положений заслужены, но автор данные проблемы относит к общей теории государства и права.

12

По данному вопросу есть и иные точки зрения. См., например: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юрист, 2002.