Многие исследователи разделяют убеждённость в том, что в своей окончательной и строгой форме она выработана не была: существовало многообразие правовых, государственных, управленческих форм, сложность и
разнопорядковость связей народов и территориальных образований, российское законодательство почти не знало ограничений по национальной принадлежности, они действовали по конфессиональному признаку, а «официальных документов, провозглашавших принципы национальной политики в целом», составлено не было.