Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

С. А. Шатов, 2007

Настоящая монография – одно из первых комплексных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора. В работе представлен системный анализ проблем административного процесса, организации и осуществления государственного пожарного надзора, административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации. Уделено внимание теоретическим и прикладным аспектам административной юрисдикции, рассмотрены стадии производства по делам об административных правонарушениях. Разработан ряд актуальных предложений по совершенствованию правового регулирования института административной ответственности. Даны рекомендации, направленные на повышение эффективности правоприменительной практики. Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов) и студентов юридических вузов, курсантов (слушателей) учебных заведений МЧС России, сотрудников правоохранительных органов, а также всех интересующихся вопросами административного процесса и административно-деликтного права.

Светлой памяти известного ученого Валентина Дмитриевича Сорокина посвящается

© С. А. Шатов, 2007

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007

* * *

Введение

Обращение к современному законодательству и правоприменительной практике позволяет выявить ряд актуальных проблем правового регулирования в сфере пожарной безопасности. Среди массива дел об административных правонарушениях, возбуждаемых в отношении субъектов предпринимательской деятельности, должностных лиц и граждан, существенное место занимают дела о нарушениях правил пожарной безопасности. В обществе активно дискутируются вопросы, связанные с назначением административных наказаний за данные нарушения. Таким образом, необходимость научных исследований, посвященных административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора, не вызывает сомнений.

Очевидно, что сам факт создания таких надзорных органов свидетельствует об официальном признании общественной опасности пожаров и актуальности организационно-правовых мер борьбы с ними. Закон определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров^[1]. Следовательно, пожарная безопасность — неотъемлемая часть системы общественной безопасности^[2], а ее обеспечение и защита — одна из главных внутренних функций государства.

Пожары в России стали жестокой повседневной реальностью. Наиболее часто они происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный ущерб организациям и государству^[3]. Причем в большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности^[4]. Кроме того, в недостаточном объеме осуществляется финансирование мероприятий по противопожарной защите объектов производственной и социальной инфраструктуры. Неутешительны и оценки экспертов, прогнозирующих высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных со взрывами и пожарами^[5].

Названные обстоятельства инициируют адекватную реакцию государства — повышение роли административно-правовой защиты пожарной безопасности. Причем основным элементом этой защиты является институт административной ответственности. Как известно, административная ответственность может быть реализована только при строгом соблюдении особых юридических процедур, которые как раз и составляют содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее — органов госпожнадзора, или ГПН).

«Ежегодно государственными инспекторами по пожарному надзору проводится более 4 млн мероприятий по контролю. Предлагается к исполнению до 12 млн противопожарных мероприятий. Рассматривается до 600 тыс. административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности. Общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 млн рублей. Анализ показывает, что этими действиями предотвращается до 900 тыс. пожаров, с возможными суммарными материальными потерями в размере 75—85 млрд рублей»^[6].

Следует отметить, что принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее — КоАП)^[7] привело к существенному усложнению административно-юрисдикционного производства, вызванному тенденцией приоритетной защиты прав и законных интересов личности, ограничения вмешательства государства в экономическую и иную законную деятельность граждан и организаций. По нашему мнению, именно данная тенденция вызвала активное восприятие (рецепцию) административно-процессуальным правом ряда прогрессивных положений уголовно-процессуального права. К последним, например, относятся: презумпция невиновности, система доказательств и правила доказывания, институт юридической защиты, право на ходатайства (отводы), детальное регулирование стадий производства и т. п. Соответственно возросли требования к форме и содержанию процессуальных документов по делам об административных правонарушениях, доказательствам вины, обоснованности принимаемых решений. Как и следовало ожидать, в административной практике органов госпожнадзора возникает множество проблем, о чем свидетельствуют многочисленные протесты и представления прокуроров, судебные решения.

По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП). Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, строительных норм, правил устройства электроустановок и др.)^[8]. Таким образом, необходимо исследовать не только юридическую составляющую административной деятельности органов ГПН, но и связанные с ней нормативно-технические параметры правонарушений в области пожарной безопасности.

При осуществлении административной юрисдикции недостаточна эффективность взаимодействия между органами госпожнадзора и внутренних дел (милиции, далее — ОВД). Наиболее близкими к населению сотрудниками правоохранительных органов являются участковые уполномоченные милиции. Благодаря специфике своей работы, они часто выявляют нарушения правил пожарной безопасности. В связи с этим законодатель наделил должностных лиц ОВД правом составления протоколов о таких административных правонарушениях. Однако в ряде случаев качество первичных процессуальных документов не позволяет привлечь виновных к административной ответственности (например, если не обеспечено процессуальное закрепление доказательств или не соблюдены сроки направления материалов дела по подведомственности). Следовательно, необходим анализ проблем взаимодействия указанных правоохранительных органов.

На основании изложенных аргументов мы можем констатировать, что предлагаемое исследование вызвано потребностями юридической науки и правоприменительной практики. При этом выдвинутый автором на обсуждение круг вопросов обладает существенным потенциалом развития.

Представленная работа — одно из первых комплексных теоретико-прикладных исследований административно-юрисдикционной деятельности органов госпожнадзора. Автором предпринята попытка дать системный анализ основных параметров теории административного процесса, правовых основ организации и осуществления государственного пожарного надзора в РФ, проблем административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности и процессуальных аспектов ее реализации.

В ходе подготовки монографии были проанализированы теоретические основы юридической ответственности, получившие отражение в работах С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, Б. В. Волженкина, Ю. А. Денисова, Д. А. Керимова, С. А. Комарова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, Н. С. Малеина, Н. И. Матузова, И. Н. Сенякина, В. Д. Сорокина, Л. И. Спиридонова, В. А. Тархова, А. П. Чиркова и др.

Институт административной ответственности — объект пристального внимания отечественной теории административного права. К анализу его материальных и процессуальных аспектов обращались такие ученые-юристы, как: Ю. Е. Аврутин, А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. А. Галаган, Е. В. Додин, М. И. Еропкин, Б. В. Зыкин, С. Д. Князев, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, А. Е. Лунев, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, Л. А. Николаева, И. В. Панова, И. Н. Пахомов, П. А. Петухов, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.

Проблемы административно-правовой защиты пожарной безопасности нашли отражение в научных работах Н. В. Катуковой, Ю. Н. Коряковцева, А. И. Стахова, В. Г. Татаряна^[9]. Автором данной монографии в 2005 году была защищена кандидатская диссертация на тему: «Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора» (Санкт-Петербургский университет МВД России; научный руководитель — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации В. Д. Сорокин)^[10].

В настоящее время недостаточно исследований, основанных на современном нормативно-правовом материале, посвященных процессу (динамике) реализации органами госпожнадзора своих юрисдикционных полномочий. В связи с этим представленная работа ориентирована на устранение существующего в правовой доктрине пробела.

Эмпирической основой работы выступает анализ правоприменительной практики органов государственного пожарного надзора и внутренних дел. Учтен личный опыт автора, имеющего девятилетний стаж службы в органах госпожнадзора; изучено 340 дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности; приняты к сведению представления и протесты прокуроров, судебные акты, связанные с нарушениями законности административно-юрисдикционного производства; использованы результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.

Элемент научной новизны исследования усматривается также в предлагаемой композиции проблемных вопросов, в которую, например, входят: анализ концепций административного процесса, сущность и содержание административной ответственности, дискуссия о распространении последней на юридических лиц, взаимодействие органов внутренних дел и государственного пожарного надзора, обеспечение законности административно-юрисдикционного производства, пути его нормативно-правовой оптимизации и др.

Таким образом, работа содержит детальный анализ проблем административно-деликтного права и предложения по его совершенствованию. Сформулированные в ней положения конкретизируют и дополняют ряд таких разделов общей теории права и административного права, как: «Юридическая ответственность», «Юридический процесс», «Применение права», «Проблемы административного процесса и административно-процессуального права», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Стадии производства по делам об административных правонарушениях», «Государственное управление в сфере общественной безопасности». Результаты исследования могут быть использованы:

1) в нормотворческой деятельности по устранению пробелов и коллизий в действующем административном законодательстве;

2) в правоприменительной практике органов госпожнадзора и внутренних дел с целью повышения уровня их взаимодействия и обеспечения законности производства по делам об административных правонарушениях;

3) в дальнейших научных исследованиях проблем административной ответственности и административно-процессуального права, а также в учебном процессе.

Примечания

1

См.:ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»//СЗ РФ. 1994.№35. Ст. 3649; 1995. № 35. Ст. 3503; 1996. № 1. Ст. 4; № 17. Ст. 1911; 1998. № 4. Ст. 430; 2000. № 46. Ст. 4537; 2001. № 1. Ст. 2; № 33. Ст. 3413; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 19. Ст. 1839; № 27. Ст. 2711; РГ. 2005. 13 мая.

2

См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» // РГ. 1992. 6 мая; 1993. 10 янв.; 1994. 14 янв.; 2002. 30 июля; 2005. 11 марта; см. также: Стахов А. И. Административно-правовая природа безопасности // Полицейское право. 2006. № 1. С. 5—8.

3

См., напр.: Концепция совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора на период до 2005 года, утв. приказом МЧС РФ от 28 марта 2003 г. № 161 // http://www.fireman.ru/bd/pric/161-03.htm; Журман О. Пожарная опасность // РГ. 2006. 18 янв.; Огилько И. Пожар — рекордсмен года // РГ. 2006. 15 мая; Русский вопрос: кто виноват? // Спасатель (газета МЧС РФ). 2006. 11-20 янв.

4

См., напр.: Пожары в 2004 году// Спасатель. 2005.1—10 янв.; Статистика пожаров в Российской Федерации за 2005, 2006 годы // http://www.mclis.gov.ru/article.litml?id=6435,13872.

5

См., напр.: Прогноз 2005: вероятность катастроф возрастает // Спасатель. 2005. 1—10 янв.; ЧП ожидается: Прогноз значимых природно-техногенных ЧС на 2006 год // РГ. 2006. 11 янв.; Прогноз чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации на 2007 год http://www.mchs.90v.m/article.html?id=13459.

6

Кириллов Г. Н. Совершенствовать систему государственного пожарного надзора // Пожарное дело. 2005. № 2. С. 2.

7

СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295; 2003. № 27. Ст. 2700, 2708, 2717; № 46. Ст. 4434; № 50. Ст. 4847, 4855; 2004. № 31. Ст. 3229; № 34. Ст. 3529, 3533; № 44. Ст. 4266; 2005. № 1. Ст. 9,13,40,45; № 10. Ст. 763; № 13. Ст. 1077; № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719, 2721; № 30. Ст. 3104, 3131; № 52. Ст. 5574; 2006. № 1. Ст. 4, 10; № 2. Ст. 172, 175; № 6. Ст. 636; № 10. Ст. 1067; № 12. Ст. 1234; РГ. 2006. 11 мая.

8

См.: Стахов А. И. Административная ответственность: технико-правовой аспект // Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. № 1. С. 8.

9

См.: Катукова Н. В. Административно-правовые основы организации Государственного пожарного надзора в Российской Федерации: Дис…. канд. юрид. наук. СПб., 2005; Коряковцев Ю. Н. Обеспечение пожарной безопасности: административно-правовое регулирование: Дис.… канд. юрид. наук. СПб., 1999; Стахов А. И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России: Дис.… канд. юрид. наук. М., 2001; Татарин В. Г.: 1) Административная ответственность за нарушение правил пожарной безопасности: Дис.… канд. юрид. наук. М., 1986; 2) Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по новому КоАП РФ // Юрист. 2002. № 10. С. 4-9.

10

См.: Шатов С. А. Административно-юрисдикционная деятельность органов государственного пожарного надзора. Дис.… канд. юрид. наук. СПб., 2005.