Права (статусы) прокурора

Сергей Александрович Кузнецов, 2020

Права (статусы) прокурора, правовой статус прокурора во всех правоотношениях (надзорах) от общего прокурорского надзора до надзора за соблюдением трудовых и иных прав, участие прокурора в гражданских, административных и судебных процессах, судебная практика и др.

2. Краткая история развития института прокуратуры России

Непосредственному внедрению института прокуратуры в Российской империи предшествовало создание нескольких контрольно-надзорных органов, Сената (1715 г.), обер-секретаря для наблюдения за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом с правом докладывать царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов (1720 г.).

Однако указанные органы не оправдали надежд царя, потому что сами часто бездействовали и не способствовали достижению поставленных перед ними целей и задач: не гарантировали надлежащего исполнения всеми органами и должностными лицами предписаний высшей государственной власти и, соответственно, защиты государственных интересов. Указанные условия в той или иной степени способствовали возникновению необходимости возложения контрольно-надзорных функций на прокуратуру.

Институт прокуратуры был учрежден следующими указами Петра I:

12 января 1722 г. о создании при Сенате должности генерал-прокурора и обер-прокурора, а также о введении прокурорской должности в каждой коллегии;

18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах»;

27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».

Таким образом, прокуратура как государственный инструмент была создана Петром I именно как орган защиты интересов государства и его жителей. Способом ее правозащитной деятельности стал надзор за соответствием законов.

Период царствования Петра I характеризовался сосредоточением защиты интересов монарха и непосредственной ему подчиненности. Прокуратура была создана как представительный орган царя в Сенате, прокурор не имел права голоса в таких заседаниях, а его назначение состояло в обеспечении соответствия императорских указов и распоряжений. Ограничение тотального надзора в прокурорской деятельности произошло только к 1864 году, когда на прокуратуру были возложены преимущественно процессуальные функции в уголовном судопроизводстве.

Прокуратура учреждалась в целях осуществления контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно. Учреждение прокуратуры в России и наделение ее контрольно-надзорными функциями вызвали к жизни систему специальных правовых норм, регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности.

Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры и сыграл указ Петра 1 от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал-прокурора». В соответствии с этим указом Генерал-прокурор, названный «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны — Сенат — действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал-прокурор был вправе предлагать Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом, т. е. наделялся определенными полномочиями и в сфере правотворчества. Ему подчинялись обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам же Генерал-прокурор подчинялся только императору. Исполняя функции по надзору за законностью в деятельности других государственных органов, прокуроры вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей.

Прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов. Они были вправе вносить предложения по устранению иных нарушений законов. Таким образом, прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и строилась по принципу единой централизованной системы. Последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоановны, прокуратура практически бездействовала и в своих прежних прерогативах была восстановлена лишь в период царствования Елизаветы Петровны. Во всех направлениях государственной и политической деятельности она стремилась продолжить реформы своего отца. Указом императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.

В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в значительной степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы основные надзорные задачи и полномочия губернских прокуроров. На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»; наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»; истребление «повсюду вредных взяток». Они наделялись правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законом принимаемых ими решений. В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие.

На прокуроров, что особенно важно, возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов. В значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры и существенно ослаблен прокурорский надзор при Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать». Вначале XIX в., в период царствования Александра I, на смену коллегиям пришли министерства. В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., а затем и согласно «Общему учреждению министерств» 1811 г., составленному при непосредственном участии М. М. Сперанского, в России завершилось оформление министерской системы управления. Министры и их помощники, называвшиеся товарищами министра, назначались царем, другие высшие чиновники утверждались императором по представлениям министров, а низшие назначались министрами.

С созданием в 1802 г. Министерства юстиции министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах. Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II. Так, 1862 г. Государственный совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Назначение прокуратуры заключалось в «наблюдении за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи».

В качестве основных принципов организации и деятельности прокуратуры признавались: осуществление «верховного» надзора в империи Генерал-прокурором (одновременно являвшемся министром юстиции); единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; осуществление прокурорами полномочий от имени всей системы прокуратуры; независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения; несменяемость прокуроров. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались (пожизненно) и освобождались рескриптом императора.

Другие нижестоящие прокуроры назначались на должность и освобождались от нее решением Генерал-прокурора Российской империи. С принятием Судебных уставов 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа трансформирована в основном в орган уголовного преследования. По Уставу уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования.

По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о придании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта. Следует в то же время иметь в виду, что закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочеталось как руководство следствием, так и надзор за законностью его решений. Хотя прокуроры и состояли при судах, но были им не подконтрольны — при рассмотрении судами уголовных дел выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров и за соблюдением законности в местах отбывания наказаний. При рассмотрении судами гражданских дел прокуратура выполняла лишь законоохранную функцию.

В период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором, работавшая в течение шести лет над проектом по усилению прокурорского надзора и превращению прокуратуры в сугубо карательный орган. Карательная сторона деятельности прокуроров и органов юстиции особенно отчетливо проявилась в 1905 г. и последующий период революционных выступлений, на которые власть ответила массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами (где признавалась лишь одна мера наказания — смертная казнь). Только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. было вынесено свыше 1000 смертных приговоров, а за период 1907–1909 гг. было осуждено к смертной казни 3196 человек. В основном с такими карательными функциями прокуратура просуществовала до 1917 г., когда она была вообще упразднена декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде».

История развития Прокуратуры в СССР

После установления нового режима правления, до создания прокуратуры, надзор за правильным исполнением законов был возложен на Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на Наркомюст РСФСР с его местными органами в системе Губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК (до 1922 г.), а также органы Народного комиссариата государственного контроля (до 1920 г.). При революционных трибуналах существовали коллегии обвинителей, высшей из которой была Центральная коллегия государственных обвинителей при революционном трибунале ВЦИК.

Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов. Такие коллегии не являлись самостоятельными государственными органами. Сложная обстановка периода нэпа настоятельно выдвинула задачу учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов. Датой воссоздания российской прокуратуры можно считать 28 мая 1922 г., когда III сессия ВЦИК IX созыва утвердила Положение о прокурорском надзоре.

Проект положения обсуждался в бурных дискуссиях о необходимости «двойного» подчинения прокуратуры — центральной прокурорской власти, с одной стороны, и губ-исполкомам — с другой.

Однако вполне обоснованно, исходя из принципов, аргументированных в письме «О «двойном» подчинении и законности», победила ленинская точка зрения об обязанности прокурора обеспечивать единую законность (а не Калужскую или Казанскую) и опротестовывать всякие незаконные решения от имени социалистического государства. На органы прокуратуры было возложено:

1. осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;

2. непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ;

3. поддержание обвинения в суде;

4. наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Положение о прокурорском надзоре закрепило основные организационные принципы: централизацию и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опору прокурорских органов на помощь широкой общественности.

Прокуратура не представляла собой самостоятельного государственного органа и входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и Прокурором Республики.

В связи с поступлением в 1922–1923 гг. многочисленных сигналов о том, что местные органы управления препятствуют в проведении прокурорских проверок по соблюдению законов в государственных органах и общественных организациях, Совнарком РСФСР по представлению Прокурора Республики принимает 8 марта 1923 г. специальное постановление в котором предписывается соответствующим должностным лицам «довести до сведения всех наркоматов о том, что лица прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам».

На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена военная прокуратура, на которую возлагалось осуществление прокурорских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при революционных военных трибуналах и военно-транспортных революционных трибуналах и непосредственно подчинялись помощнику Прокурора Республики, состоящему при Верховном трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и увольнялись исключительно Прокурором Республики. Надзорные функции военных прокуроров за строгим исполнением законов всеми должностными лицами органов военного управления и ОГПУ были затем закреплены в Инструкции военным прокурорам и их помощникам, изданной в ноябре 1922 г.

Народным комиссаром юстиции РСФСР и прокурором при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом республики. 20 августа 1926 г. ЦИК и СНК СССР было утверждено «Положение о военных трибуналах и военной прокуратуре», которое с изменениями и дополнениями действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым общесоюзным законодательным актом, конкретно определившим на основе законодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, организацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров. Важное значение для развития прокурорского надзора имело «Положение о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного суда СССР», утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда СССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ.

Прокуроры союзных республик не находились в прямом подчинении Прокурора Верховного Суда СССР, хотя отдельные его полномочия распространялись и на них. Положение предусмотрело должность старшего помощника Прокурора Верховного Суда СССР по военной прокуратуре и военной коллегии. Фактическое процессуальное положение органов прокуратуры определяло необходимость их централизации и преобразования в самостоятельный общегосударственный орган.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства в прокурорском надзоре явилось Положение о Прокуратуре Союза ССР, утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. Прокурор Союза ССР назначался и был подотчетен ЦИК СССР и его Президиуму, а также подотчетен и СНК СССР. Это обеспечивало независимость Прокурора СССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.

В Положении в Прокуратуре СССР были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратура. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена, однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции СССР» все органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым была завершена централизация органов прокуратуры. Конституция СССР, утвержденная 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII съездом Советов, возложила на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго централизованную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского надзора от местных властей получили конституционное закрепление. Прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет, а нижестоящие — назначались и утверждались Прокурором СССР сроком на 5 лет. Вместе с тем искажения принципа централизации и подчинения закону в надзорной деятельности прокуроров, имевшие место в период культа личности Сталина, негативно (репрессивно) отразились на деятельности прокуратуры.

Прокуратура в годы ВОВ

В годы Великой Отечественной войны работа органов прокуратуры во исполнение общей задачи — победы над фашизмом (обеспечение четкого исполнения законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту, об укреплении тыла) была перестроена на военный лад.

В целях укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам были установлены классные чины с выдачей форменного обмундирования.

Одновременно была введена сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в Нюрнбергском судебном процессе над главными военными преступниками.

Деятельность прокуратуры в послевоенные годы

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства в прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР, изданное на основе Конституции СССР 1936 г.

Данное Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора. Положение закрепляло одну из главнейших обязанностей всех прокуроров — опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов, а также обязывало прокуроров вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушений закона и причин, способствующих этим нарушениям.

Необходимость реабилитации граждан, незаконно или необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей были образованы президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.

Порядок их рассмотрения был закреплен указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1955 г. «О порядке рассмотрения дел Президиумами судов».

С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г. в органах прокуратуры учреждаются коллегии. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик. Их указаниями решения коллегий проводятся в жизнь.

Приказом Генерального прокурора СССР от 27 июля 1960 г. № 59 в качестве совещательного органа при Генеральном прокуроре СССР создается.

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, действовавшее до 1981 г. Положение определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, а также полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур.

Деятельностью военной прокуратуры руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора. Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовали положения Конституции СССР, принятой 7 октября 1977 г.

Регламентации положений о прокуратуре была посвящена самостоятельная глава (ст. 164–168), в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.

Конституция СССР возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов, что не было закреплено в предыдущих конституциях.

Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов означал осуществление его прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний. Аналогичные положения были записаны в конституциях союзных и автономных республик.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Этот Закон являлся по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем отразились требования нового законодательства, так как в этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около 20 Основ), уголовные, уголовно-процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с позиции современности определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства.

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР», а 28 октября 1980 г. утвердил Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое в своей основе действует до настоящего времени.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» в связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры, преобразуется Управление общего надзора и вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам.

История развития Прокуратуры в современной России

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в связи с распадом СССР явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Верховный Совет Российской Федерации 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», который впоследствии дополнялся целым рядом положений.

Правовые акты, дополнившие положения Закона о прокуратуре, были направлены на дальнейшее совершенствование прокурорской деятельности. Они явились основой концепции развития прокуратуры.

История развития российской прокуратуры показывает, что в ее деятельности как федерального, централизованного органа сложилась и практически оправдала себя тенденция совершенствования надзорной правозащитной функции.

Защита именно государственных, публичных интересов остается ее важнейшей задачей, при которой государство в состоянии обеспечить нормальные условия, в социальном отношении, для проживания всех категорий граждан.

Не только поддержка правомерной частной коммерческой инициативы, но приоритетным для прокуратуры остается защита прав и свобод человека и гражданина своей страны. В связи с этим проявляется необходимость в расширении надзорных полномочий прокуроров, в дальнейшем развитии различных отраслей надзора.

Высокий уровень преступности, коррупции, нарушений законности определяет дальнейшее совершенствование координационной деятельности прокуратуры (начиная с прокуратур федеральных округов) в объединении усилий всех правоохранительных органов.

С созданием в 2007 г. Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а в 2010 г., на его базе, — самостоятельного федерального государственного органа — Следственного комитета Российской Федерации в деятельности прокуратуры наблюдается тенденция разделения функции надзора и функции уголовного преследования, определяющая независимость и объективность подхода в противодействии правонарушениям.

В условиях необходимости обеспечения международной зашиты прав человека все большее значение приобретает международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами и международными организациями зарубежных стран.

Дальнейшее углубление приобретает деятельность Координационного совета генеральных прокуроров стран СНГ в противодействии организованной, транснациональной преступности. Активизируется участие Генеральной прокуратуры Российской Федерации в деятельности Международной ассоциации прокуроров и иных международных организациях.

В 1722 г. — по указу"Об установлении должности прокуроров в надворных судах"средства прокурора носили чисто надзорный характер.

В 1864 г. губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями.

В 1922 году «Положением о прокурорском надзоре в РСФСР» на прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти.

В 1992 г. Были внесены новые походы в прокурорскую практику: прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел.

1995 год — Прокуратура — единая централизованная система, основная задача: защита прав и свобод человека и гражданина, которые являются ими и по сей день.