Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Коллектив авторов, 2003

Коллективная монография подготовлена сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и практическими работниками. Может быть использована как практическое пособие. Авторы обосновывают необходимость рассмотрения межбюджетных отношений как комплексного института конституционного, административного, гражданского и финансового права и вносят ряд предложений по совершенствованию законодательства. Книга рассчитана на аспирантов, студентов юридических вузов, а также на всех интересующихся вопросами правового регулирования межбюджетных отношений.

© Коллектив авторов, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Введение

Совершенствование механизма правового регулирования межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики достигается посредством развития конституционных основ бюджетного федерализма и налогообложения, установления все более четких правовых условий перераспределения финансовых ресурсов, использования финансовых (бюджетных, налоговых) соглашений в межбюджетных отношениях, развития стимулирующих механизмов межбюджетного финансирования (финансовой помощи).

Актуальность данной работы определяется необходимостью показать новые подходы к использованию юридических категорий в стабилизации финансов Российской Федерации и регионов, поскольку в межбюджетных отношениях вводится финансовая ответственность, бюджетное кредитование, договорные обязательства с применением элементов гражданско-правовой ответственности, правовые условия инвестирования в капитальные вложения и налогово-бюджетные льготы предприятиям-инвесторам.

Предлагаемое читателю исследование показывает правовое регулирование межбюджетных отношений в системе бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Являясь частью бюджетного законодательства Российской Федерации правовое регулирование межбюджетных отношений представляет собой в то же время быстро растущий его институт, во многом предопределяющий всю динамику его развития и совершенствования. Самостоятельность этого института определяется тем, что он более других институтов финансового законодательства отражает связь частных и публичных интересов в условиях финансового рынка, перераспределения финансов и предоставления финансовой поддержки инвесторам.

Концепция межбюджетных отношений и ее правовое оформление необходимы для становления российской доктрины финансового права как системы норм, отражающих единую финансовую политику государства, частью которой является бюджетно-налоговая политика. Назрел вопрос о закреплении в законодательстве общих принципов обеспечения стабильности российских финансов и замене действующего нормативно-долевого метода определения финансовой помощи регионам другим, более справедливым и эффективным. При этом необходимо вводить и совершенствовать финансовую ответственность государственных органов за координацию и распределение финансов на рынке России. Особенно это касается оценки эффективности вложенных бюджетных средств перед налогоплательщиками.

Именно регулирование межбюджетной финансовой помощи публичным и частным субъектам отражает недостатки правового регулирования деятельности государства как хозяйствующего субъекта, управляющего инвестиционным процессом. Межбюджетные отношения тесно связаны с поддержкой инвестиционной деятельности, инновационных и экспортных технологий.

Авторы книги ставят вопрос о повышении правового статуса государственных финансовых соглашений и программ, а также межбюджетном регулировании ответственности за их реализацию и финансовое обеспечение; показывают преимущества укрепления бюджетной самостоятельности регионов и их межбюджетного взаимодействия путем использования имущественных стимулов и критериев расширения и укреплении источников доходов бюджетов.

В работе разъясняются статьи Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, нормы инвестиционного законодательства с целью комплексного осмысления правоприменителями преимуществ и недостатков действующих норм в области межбюджетных, бюджетных и налоговых отношений, содержащихся в различных актах отраслей российского законодательства. Такой подход позволяет рассматривать статьи Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ в тесном взаимодействии с российской системой права, не умаляя самостоятельной регулятивной роли норм Бюджетного кодекса РФ.

Для более глубокого понимания сложности и комплексности правового регулирования межбюджетных отношений анализируемые нормы Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ рассматриваются через призму конституционных основ государственной финансовой политики. На основе научно-практического исследования проблем межбюджетных отношений даются многочисленные конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства.

Сложившееся в России правовое регулирование межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 90-х годах XX в. реформы и принятые правовые меры, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и развитию финансово-правовой системы страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. В результате появляются постановления Правительства Российской Федерации и финансовые нормы отраслевых законов, которые часто вводят виды обязательных отчислений в местные бюджеты, не предусмотренные налоговым законодательством и противоречащие ему. Не ясен до конца предмет бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации, не определена нормативно-правовая финансовая компетенция органов местного самоуправления.

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 % налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы проведения структурных реформ, привлечения инвестиций, развития налогового потенциала территорий и повышения собираемости налогов.

Несмотря на тенденцию формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Программа направлена на достижение целей, которые были поставлены Президентом Российской Федерации в посланиях Федеральному Собранию и бюджетных посланиях, определяющих перспективы развития системы межбюджетных отношений. Она обеспечивает реализацию соответствующих разделов стратегии развития Российской Федерации на период до 2010 г., программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также учитывает результаты исполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающие все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений.