Государство и экономика: опыт экономических реформ (В. А. Мау, 2010)

В данном издании представлены две работы В. А. Мау, посвященные экономической политике и роли государственного регулирования в России и СССР с середины XIX до середины XX века – от реформ Александра II до реформы А. Н. Косыгина. В работе «Реформы и догмы. Государство и экономика в эпоху реформ и революций (1861–1929)» рассматривается история экономики и экономической политики России и СССР в первой трети XX века. Показывается целостность этого периода, в том числе преемственность экономических решений последовательно сменявших друг друга правительств России (царского, Временного, большевистского). Анализируется поиск разными правительствами мер по выводу страны из социально-экономического кризиса или ускорению экономического роста. Работа «В поисках планомерности: экономические дискуссии 1930–1960-х годов» посвящена одному из наиболее драматических периодов в истории советской экономической мысли. В ней рассматриваются глубокий кризис, охвативший науку в условиях становления административной системы и репрессий против видных ученых-экономистов, а также первые попытки выхода из этого кризиса, связанные с теоретической подготовкой хозяйственной реформы 1965 года в СССР. Анализируя теорию планового хозяйствования, автор раскрывает внутреннюю логику развития науки, свойственные ей противоречия и качественные скачки, взаимосвязь политэкономических взглядов и концепций хозяйственного механизма.

Оглавление

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государство и экономика: опыт экономических реформ (В. А. Мау, 2010) предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

Купить и скачать полную версию книги в форматах FB2, ePub, MOBI, TXT, HTML, RTF и других

Государство и экономика в эпоху реформ и революций (1860–1920-е годы)

«Люди благомыслящие начали снова вопить о надзоре и контроле со стороны государства и даже о замене государственною деятельностью частной. В этом направлении мы продолжаем преуспевать и теперь, когда хотят, чтобы государство занялось в обширных размерах торговлей хлебом и снабжением им многомиллионного населения… Кажется, невозможно идти далее, если не допустить, что государству следует пахать, сеять и жать, а затем издавать все газеты и журналы, писать повести и романы и подвизаться на поприще искусств и науки».

Н.Х. Бунге

«Мы идем к невиданно объективной демонстрации вещей, механизированных толп и потрясающей открытой грандиозности, не знающей ничего интимного или личного».

А.К. Гастев

Предисловие

В период глубоких социально-экономических сдвигов большой интерес представляет обращение к опыту прошлого. Точнее, к тем переломным моментам отечественной истории, которые, объясняя внутреннюю логику событий прошлого, помогают лучше понять корни, особенности и тенденции развития современной ситуации в России. Таким периодом для нас является, безусловно, первая треть XX в., ставшая временем напряженного интеллектуального и практического поиска, острой борьбы и радикальных сдвигов в экономике, политике и идеологии.

Экономическая идеология и экономическая политика страны, оказавшейся перед лицом масштабных политических решений, на крутом историческом вираже – так можно определить предмет предлагаемого читателю исследования. Что доминирует здесь при принятии решений государственной властью? Идеологические доктрины, или объективные тенденции хозяйственного развития, или социально-политическая борьба, или политическое давление извне, или что-то иное? Разумеется, все названные факторы играют свою роль, однако интересно проследить соотношение их влияния на отдельных этапах развития страны.

Речь будет идти об экономической политике как комплексе теоретических положений, идеологических доминант и практических действий, нацеленных на обеспечение эффективного, динамичного и поступательного развития народного хозяйства страны. Вопрос о факторах, оказывающих воздействие на формирование и реализацию экономической политики, всегда был одним из наиболее животрепещущих.

Мы намерены проанализировать вызовы и тенденции российской модернизации на том этапе развития страны, когда осуществлялся переход от аграрного общества к индустриальному. Это был фундаментальный процесс, охвативший примерно столетие между серединой XIX и XX вв.[1]В его рамках вырабатывались идеология и теория индустриальной экономической системы, отрабатывались разные методы экономической политики.

Для раскрытия этого предмета мы должны будем так или иначе решить три группы задач.

Первая предполагает анализ логики модернизации, осуществлявшейся в форме индустриализации. А с учетом специфики России середины XIX в. речь должна идти о логике догоняющей индустриализации, или индустриализации в отсталой стране. Соответственно, необходимо осмысление самого понятия «экономическая отсталость» и связанного с ним «догоняющего развития».

Вторая состоит в анализе централистской (или административно-командной) хозяйственной системы в качестве стержневой проблемы рассматриваемого периода. В силу ряда экономико-политических и идеологических обстоятельств, о которых речь будет идти ниже, догоняющая индустриализация проходила на фоне существенного возрастания экономической росли государственной власти, и это было отличительной чертой всего рассматриваемого нами исторического периода. Мы должны будем рассмотреть ее идеологические предпосылки и этапы становления.

В упрощенной интерпретации административно-командная система однозначно связывается с системой советской, коммунистической, возникая в результате захвата власти большевиками. Между тем, ни в работах основоположников марксизма, ни в дооктябрьских работах лидеров большевиков речи нет о центрально управляемой огосударствленной системе – и, тем не менее, именно эта система сложилась в России к середине XX столетия. Но сформировалась она не на пустом месте, а в результате сложного интеллектуального и практического поиска, который велся в стране на протяжении нескольких десятилетий. Поиска, целью которого была выработка модели ускоренной (или догоняющей) индустриализации.

Отсюда следует и третья задача нашего исследования – восстановление представления о российской истории как о непрерывном процессе, в ходе которого происходят постепенная выработка, реализация и трансформация отдельных хозяйственных и политических форм, институтов. Традиционно в истории России принято видеть переломную точку – 1917 г., противопоставляя события, происходившие «до» и «после». В советской историографии было принято негативно оценивать дореволюционное развитие и превозносить послереволюционное. Затем маятник оценок качнулся в противоположную сторону. С точки зрения политической истории такое противопоставление отчасти может быть оправданно, хотя и здесь методологически было бы неправильно игнорировать преемственность политических форм. Но еще более важно понимание преемственности хозяйственных форм и инструментов экономической политики. Набор последних отнюдь не бесконечен, и схожие задачи правительства решают обычно схожими методами – хотя и с различным числом допустимых жертв. Игнорирование преемственности экономического развития и экономической политики закрывает возможности для адекватного понимания как прошлых проблем, так, нередко, и современных задач.

Принципиальной методологической посылкой нашего исследования является выявление и обоснование ключевой экономико-политической идеи, которая оказывает постоянное и разнообразное воздействие на хозяйственный процесс и вокруг которой ведется теоретическая, идеологическая, а нередко и политическая борьба. Подобную ключевую идею можно выделить для каждого самостоятельного этапа экономического развития общества (его теории и практики). Собственно, эти идеи являются не чем иным, как конституирующими признаками соответствующих этапов. Однако особенно важным и интересным представляется анализ подобных концептуальных доминант в периоды переломные, когда социально-экономические системы претерпевают качественные изменения.

Особый интерес представляет исследование вопросов индустриальной модернизации в эпоху реформ и революций с позиций опыта, накопленного Россией за последние два десятилетия. События рубежа XX–XXI вв., ознаменовавшиеся кризисом и крахом той системы, зарождение которой рассматривается в нашей книге, в значительной мере напоминают события столетней давности. Мы опять наблюдали попытки эволюционного реформирования существующей системы, за которыми последовали революционный взрыв и радикальная, неподконтрольная элите, общественно-экономическая трансформация. Анализ событий прошлого сквозь призму новейшей трансформационной практики добавляет понимание того, что происходило в описываемую в книге эпоху.

Таким образом, целью предлагаемой читателю работы является проанализировать, как вырабатывались идеология и политика индустриальной модернизации и как они воплощались в реальной хозяйственной жизни. Нам вряд ли удастся рассмотреть одинаково полно все самые разные аспекты политики модернизации и дискуссий, на этой почве возникавших. Преимущественно речь у нас будет идти о выработке экономической политики и сопутствующих ей политических сюжетах, которые так или иначе вели к сложившейся у нас системе централизованного экономического регулирования – феномена, являвшегося своеобразной «визитной карточкой» российской хозяйственно-политической системы последнего столетия, которая продолжает существенным образом определять логику экономико-политических решений вплоть до настоящего времени, когда, казалось бы, задачи индустриализации ушли в далекое прошлое.

* * *

Настоящее исследование в значительной своей части основывается на книге, подготовленной автором почти двадцать лет назад и опубликованной под названием «Реформы и догмы. 1914–1929» (М.: Дело, 1993). В то время это было исследование прошлого, хотя уже тогда было понятно, что уроки формирования тотально огосударствленной (административно-командной, коммунистической, центрально-управляемой) хозяйственной системы представляют немалый интерес с точки зрения понимания вызовов и тенденций преодоления этой системы, формирования в России рыночной экономики.

Прошедшие годы и накопленный опыт позволяют понять, что изучение экономической политики конца XIX – начала XX в. представляет не только теоретический и идеологический, но и чисто практический интерес. Это связано с несколькими особенностями обеих наших трансформаций.

Во-первых, в обоих случаях трансформации происходили в форме полномасштабных революций, сопровождаясь крахом государственных институтов и радикальным обновлением всех сторон жизнедеятельности общества. Стихийность революционной трансформации порождает некоторые важные общие закономерности, впервые описанные К. Бринтоном в книге «The Anatomy of Revolutions» (1936), а применительно к современной российской ситуации – в исследовании И. Стародубровской и В. May «Великие революции от Кромвеля до Путина»[2]. Сравнительный анализ революций, учет их закономерностей и тенденций развития дают новый важный методологический ключ к пониманию как прошлого, так и настоящего.

Во-вторых, нами накоплен исключительно интересный опыт макроэкономического кризиса и стабилизации, глубокого, связанного с политическим кризисом, а не с конъюнктурой, спада производства, а затем восстановления экономического роста. Финансовый и производственный кризис и его преодоление сопровождались острыми дискуссиями по вопросам экономической политики, причем дискуссии прошлого и настоящего очевидным образом дополняют друг друга. Оценивая аргументы, высказывавшиеся примерно сто лет назад, мы можем соотносить их теперь с аргументами экономистов, споривших о путях консолидации роста в условиях посткоммунистического кризиса и стабилизации. Дискуссии о природе и причинах инфляции, о закономерностях восстановительного процесса, о пределах бюджетной экспансии в условиях начавшегося восстановления, о влиянии трансформации собственности на возможности экономического роста – все это надо теперь анализировать с учетом нашего современного знания. И, конечно, мы с гораздо большим основанием можем обсуждать теперь роль возрождаемого и укрепляющегося государства (неважно, «диктатуры пролетариата» или «вертикали власти») с точки зрения возможности решения амбициозных задач, которые любит ставить перед собой страна, выходящая из кризиса.

Наконец, в-третьих, мы теперь с большим основанием можем увидеть те экономические или политические ловушки, в которые может попасть страна, столкнувшаяся с задачами масштабных преобразований. Знание этих рисков, конечно, не гарантирует от их повторения – каждое поколение должно пройти через испытание исторической безграмотностью и потому полностью испить чашу своего опыта. Но все-таки исследователя не оставляет надежда, что каждая новая книга об опыте прошлого хоть немного сможет облегчить участь тех, кто хочет вновь и вновь повторять одни и те же ошибки.

Введение

Российская модернизация: непрерывность и постепенность

1. Вызовы российской модернизации

Смысл экономической политики Российского государства на протяжении последних трех с половиной столетий точнее всего можно определить как догоняющую модернизацию. Примерно со второй половины XVII в. российские власти достаточно четко формулируют задачу преодоления отставания от наиболее развитых стран Европы и с большей или меньшей последовательностью стремятся к реализации этой задачи. Этот курс достаточно отчетливо проявляется уже в непродолжительный период правления царевны Софьи Алексеевны и затем приобретает наиболее обостренные черты в годы царствования Петра I. В дальнейшем практически все российские правительства – самодержавные и коммунистические – отчетливо видели перед собой комплекс модернизационных задач и предпринимали более или менее адекватные шаги в направлении модернизации. Российские власти и российская элита всегда хорошо осознавали необходимость преодоления отставания своей страны от наиболее развитых стран мира (поначалу – Европы) и, уж, по крайней мере, недопущения того, чтобы отставание это достигало опасных масштабов с военно-политической точки зрения.

Разумеется, характер модернизационной политики существенно варьировался на разных этапах развития страны, отражая как объективные вызовы времени, так и личные пристрастия и уровень понимания данным правителем стоящих перед страной задач. Модернизация приобретала подчас причудливые формы от копирования нравов и мод одежды до попыток воспроизводства форм военной организации стран, принимавшихся в качестве образцов. Чаще всего в качестве источника модернизационного обновления воспринималась Германия (Пруссия). Реплика, максимально точное воспроизводство форм, представляющихся передовыми, нередко воспринимается как один из самых простых и доступных путей достижения социально-экономического рывка – ив некоторых случаях это действительно удавалось (наиболее яркий пример последнего дает Япония после революции Мэйдзи).

Иногда стремление к модернизации приводило на практике к результату прямо противоположному – к застою. Это происходило в тех случаях, когда власти России воспринимали происходящие на Западе тенденции как опасные, ведущие в тупик или способные завести в тупик Россию. Тогда в стране возобладали охранительные тенденции, нацеленные на недопущение проникновения «западной заразы», будь то в форме социальной революции, демократии или либерализма. Два наиболее ярких периода застоя – николаевский (1825–1855) и брежневский (1964–1985) – проистекали под лозунгами обеспечения устойчивого поступательного развития страны в противовес вредным для России иностранным влияниям.

Сутью модернизации является формирование сильной в экономическом, политическом, военном, научном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Модернизация предполагает комплексное обновление общества, когда трансформация различных его секторов осуществляется во взаимосвязи.

Если отбросить политкорректные условности, то модернизация представляет собой достижение уровня технологий и институтов, характерных для современных западных демократий. Можно сколько угодно говорить о ценности различных цивилизаций и уважении к ним, о важности сохранения национальной идентичности, но непреложным фактом является то, что лидерами современного экономического роста являются западные страны. Более того, страны иных регионов мира, успешно решающие задачи модернизации, в процессе своей трансформации становятся все более похожими на западных «пионеров современного экономического роста» – как по структуре своей экономики, так и по сущностным характеристикам политических институтов. Первой это продемонстрировала Япония, теперь в этом направлении идут и другие, менее развитые европейские и неевропейские страны. Тем самым понятие «запад» в современном политическом языке имеет не столько географический, сколько институциональный контекст[3].

Пока мы не знаем модели более эффективной, чем современная западная экономико-политическая система. Разумеется, путь к ней может быть весьма специфичен, должен опираться на собственные традиции и особенности национальных институтов. Однако по мере продвижения вперед, по мере приближения к уровню наиболее развитых стран мира страна, которой удается совершить этот прорыв (а таких успешных случаев существует немного), становится в институциональном отношении все более западной. Иными словами, «Восток», которому удается совершить модернизационный рывок, становится «Западом».

Российская элита петровской эпохи очень точно почувствовала тот исторический момент, когда задача модернизации стала критически важной, – и обратилась на Запад. Именно на рубеже XVII–XVIII вв. намечается появление нового, доселе невиданного в мировой истории феномена – современного экономического роста. Начатый в Англии, он постепенно втягивал в свою орбиту другие западноевропейские страны. На протяжении предыдущей мировой истории экономический рост происходил темпом, невидимым невооруженным глазом, т. е. не приводил к сколько-нибудь заметным изменениям в производстве и быте в течение столетий. Различия существовали в пространственном отношении (быт менялся от страны к стране и тем более в разных регионах мира), но не во временном измерении – многие поколения людей данной страны жили примерно одинаково. Теперь же все радикально поменялось: сдвиги в экономике, быте и, главное, в военном деле заметно ускорились и стали очевидны всем. И российское правительство ответило на этот вызов почти мгновенно, поставив перед страной задачу европеизации, т. е. овладения самой передовой на тот момент техникой и технологией[4].

Наличие существенного отставания от наиболее развитых на тот момент государств изначально поставило Россию в положение страны догоняющей модернизации. Как было показано позднее в историко-экономической литературе, догоняющее развитие создает для страны сложности, но и дает ряд преимуществ. Преимущества же отсталости состоят в возможности использования технологических и институциональных находок наиболее развитых стран для более быстрого решения модернизационных задач отсталой страной. Последнее означает, что термин «догоняющая модернизация» не совсем точен – на самом деле для преодоления разрыва отсталая страна должна найти возможность совершить рывок, т. е. не повторять этапы роста «передовиков», а перескочить через некоторые из этих этапов.

Мировой опыт успешного решения задач догоняющей модернизации свидетельствует, что задача эта очень сложная. Только единицы стран смогли успешно решить ее – Франция, Япония и Германия в XIX – начале XX в., Италия, Австралия, Новая Зеландия, Канада, Финляндия в XX в. Ряд стран Европы и Юго-Восточной Азии в настоящее время более или менее успешно движутся по этому пути (Ирландия, Испания, Португалия, Южная Корея и др.). Однако гораздо более богатым является опыт провальных модернизационных экспериментов и даже отката назад. Примером последнего является Аргентина, которая в начале XX в. входила в десятку наиболее развитых стран мира.

У российского опыта модернизации есть одна особенность, отличающая его от многих других стран. Как показывают историко-экономические исследования, Россия на протяжении последних примерно 200 лет сохраняет стабильный отрыв от таких более развитых в экономическом отношении стран, как Франция и Германия (см. табл. 1 и 2). Этот интервал составляет примерно 50 лет, и хотя он то несколько увеличивался, то сокращался, но в общем глубина отставания колеблется в указанных пределах. На него обратили внимание еще в XIX столетии – один известный писатель и один видный экономист. «Русские сознательно копируют французские нравы, только с опазданием лет на пятьдесят», – заметил когда-то в начале XIX в. А. Стендаль. А в конце столетия министр финансов России повторил ту же мысль. «Россия отстала от всей Западной Европы… на пол столетия», – писал в 1880 г. Н.Х. Бунге Александру II[5].

Здесь надо обратить внимание на три обстоятельства участия России в модернизационной гонке.

Во-первых, неравномерность развития отдельных секторов жизни. По некоторым параметрам и на отдельных этапах истории сближение происходит гораздо более сильное (например, военный потенциал), а по другим – сохраняется гораздо более сильное отставание (производительность труда).


Таблица 1

Структура занятости в основных отраслях экономики России в сравнении с другими странами, %


Источник: Maddison А. Monitoring the World Economy 1820–1992. OECD, 1995. P.39.


Таблица 2

Отставание России по уровню среднедушевого ВВП от Германии и Франции*, лет


Источники: Данные о душевом ВВП за 1870–1950 гг. см.: Maddison А. Monitoring the World Economy 1820–1992. Development Center Studies. OECD, 1995. Данные о душевом ВВП за 2001 г. см.: World Development Report 2003. The World Bank. Данные приведены к долларам Geary-Khamis 1990 г.


Во-вторых, неустойчивость модернизационных достижений. Никогда не удавалось закрепиться на достигнутых рубежах – после прорыва в той или иной сфере начинался откат назад. Причем откат этот происходил не только из-за кризиса в самой России, т. е. прямого ухудшения положения в данном секторе. Гораздо чаще отрыв начинал увеличиваться из-за ускорения развития передовых стран на новом технологическом витке и отсутствия у России заранее подготовленных ресурсов для очередного рывка.

В-третьих, интервал этот оказывается почти индифферентным к политическому строю и характеру правительств.

Причиной такой ситуации являлась некомплексность модернизационных усилий Российского государства. Власти всегда сосредоточивались на отдельных аспектах модернизационной задачи, игнорируя остальные или даже принося их в жертву. Можно даже выделить некоторую закономерность, прослеживаемую в трехсотлетней истории российской модернизации. В первую очередь страна ставила и решала задачи модернизации в военной сфере и в

отраслях, с ней сопряженных (будь то металлургия в XVIII в., железнодорожный транспорт в конце XIX–XX вв. или космические исследования во второй половине XX в.). На втором месте стояла экономическая модернизация, которая, естественно, должна была дать базу для решения военных задач. Меньше уделялось внимания культурной модернизации, которой начинали всерьез заниматься тогда, когда общее отставание оказывалось критически опасным. И, наконец, полностью игнорировалась модернизация политических институтов, которые, напротив, пытались консервировать на максимально продолжительные периоды времени. Только тяжелейшие системные кризисы (в середине XIX в., в начале и в конце XX) приводили к политическим реформам, причем в двух из трех случаев политические трансформации имели форму полномасштабной революции, т. е. через полный слом государства с присущими революции колоссальными издержками.

Таким образом, опыт российской модернизации позволяет сделать важный вывод: устойчивые и долгосрочные результаты могут быть достигнуты только при осуществлении комплексной модернизации данного общества, включая его технологическую базу и институты. Модернизация не может решить вопрос сокращения разрыва, если она протекает в одних секторах при игнорировании или за счет других. Иными словами, логика «поэтапной модернизации» – сперва экономика и армия, потом, может быть, политика и социальные отношения – не дает устойчивого результата.

2. Модернизация как индустриализация: единство трансформационного процесса

Временные рамки исследуемого нами периода охватывают примерно столетие российской истории – с середины XIX до середины XX в. Это было бурное время, когда в России происходила смена политического режима. Самодержавие шло по пути модернизации, частью которой была постепенная демократизация. Далее этот процесс был оборван политическими потрясениями (войнами и революциями), затем вновь возобладал курс на модернизацию.

Это были очень разные этапы в российской экономической политике. Времена Александра II не очень сильно напоминают времена Николая II, а императорская Россия далека от военного коммунизма или сталинских пятилеток. И, тем не менее, существует некоторая единая сквозная линия, объединяющая названные этапы воедино: это был период индустриализации, хотя и осуществлявшейся по-разному, в разных политических условиях и при разных внешних обстоятельствах. Однако идеология ускоренной индустриализации, модернизации, опирающейся на принципы этатизма и дирижизма, оставалась доминирующей на протяжении всех этих десятилетий.

Иными словами, в центре внимания экономических дискуссий и практической политики находились тогда комплекс проблем, связанных с перспективами централизации и огосударствления технико-экономических, а затем и социально-экономических процессов, казавшееся неминуемым разрушение механизма рыночной конкуренции и следующее за этим утверждение плановых, регулирующих начал в хозяйственной жизни. Конечно, разные экономисты и политики по-разному оценивали названные тенденции, давали им неодинаковое толкование, но факт остается фактом: в своей научно-исследовательской, хозяйственной или политической деятельности никому не удавалось остаться в стороне от связанной с осуществлением этой тенденции общественной борьбы в тех или иных формах. Причем сказанное справедливо не только по отношению к нашей стране, но и ко всему цивилизованному миру.

Конец XIX столетия – время резкого возрастания экономической роли государства, проявившейся как в усилении протекционистских тенденций во внешнеэкономической политике, так и в активизации вмешательства власти в инвестиционные процессы (непосредственно через бюджет или через систему государственных банков). В это время идея регулируемого, сознательно организуемого народного хозяйства становится все более популярной в экономических и политических кругах. Все более широкое распространение начинало получать представление о том, что мощные и быстро растущие производительные силы в совокупности с прогрессом научных знаний дают людям практически безграничные возможности досконального познания потребностей каждого отдельного человека, на основе чего можно выработать единый план действий, план производства. План, экономящий общественные силы и время, которые неоправданно транжирятся из-за рыночных неувязок и бессмысленной конкурентной борьбы.

Идея регулируемого, сознательно организуемого хозяйства без преувеличения стала центральной, определяющей основные направления в развитии экономической мысли практически всех индустриальных стран. Тогда многим казалось, что мощные производительные силы в совокупности с быстрым прогрессом научных знаний дадут людям практически безграничные возможности досконального познания потребностей и действий как отдельных индивидов, так и всего общества.

Тезис о жизненной важности планирования и прямого государственного регулирования стал символом веры среди значительной части политиков, бизнесменов и интеллектуалов. Рассуждать иначе казалось несовременным, почти неприличным. Централизованное регулирование, а позднее планирование приобретали характер чуть ли не религиозного догмата – того краеугольного камня, на котором должно было быть воздвигнуто здание экономической политики, освобожденной от оков «железных законов» рынка. Собственно, признание этого тезиса лежало в основе быстрого роста популярности марксистского вероучения в его вульгаризованной для массового потребления интерпретации.

У идеи планирования появились свои романтики и певцы, причем далеко не только на левом фланге политического спектра. О них еще пойдет речь в нашей книге. Однако сейчас было бы уместно привести высказывание лишь одного деятеля, которого менее всего можно заподозрить в склонности к социализму. «Нынешняя система не дает высшей меры производительности, ибо способствует расточительству во всех его видах; у множества людей она отнимает продукт их труда. Она лишена плана. Все зависит от степени планомерности и целесообразности», – писал в начале XX в. Г. Форд[6].

А смотревший на те же процессы с другой стороны Ф. Хайек грустно подводил итоги идейно-теоретическим исканиям как раз того почти столетнего периода, о котором мы будем говорить в этой книге: «Согласно господствующим теперь взглядам вопрос уже не в том, как наилучшим образом использовать силы, таящиеся в недрах свободного общества. Фактически мы решили вообще обойтись без сил, приводящих к непредусмотренным результатам, и заменить безличный механизм рыночной экономики коллективным и “сознательным” руководством, направляющим все социальные силы к сознательно избранным целям»[7].

В традициях советской исторической науки было видеть коренной водораздел в развитии событий до и после октябрьского переворота 1917 г. – в логике конца предыстории человечества и начала «подлинной истории» (если воспользоваться известным выражением К. Маркса) такая трактовка событий выглядела вполне естественно. Однако идеологически непредвзятый анализ хода отечественной истории позволяет посмотреть на историю второй половины XIX – первой половины XX в. как на целостный процесс перехода от аграрного общества к индустриальному. Преемственности здесь никак не меньше, чем прерывистости[8].

Между тем история непрерывна. Это верно не только для периодов мирного, эволюционного развития страны, но и для острых, кризисных моментов. Общество вообще и его экономическая политика в частности не могут вырваться за рамки сформировавшихся к данному времени идеологических доктрин и теоретических концепций. А последние складываются вовсе не в годы революционных потрясений. В революцию страна входит с уже готовой, сформировавшейся и получившей довольно широкое признание доктриной нового общественного устройства.

Правда, надо принимать во внимание, что повороты революционной поры столь драматичны и остры, что современники нередко склонны каждой новой власти приписывать чудодейственные возможности осуществления решительных перемен в политике, порывающих с опытом прошлых лет. Хотя экономическая политика, рассматриваемая уже с известного расстояния, позволяет увидеть некоторую общую линию в развитии событий, включая и «самые эпохальные» из них.

Не может быть экономической политики, абсолютно порывающей с прошлым, полностью игнорирующей сложившиеся ранее тенденции или композицию социальных сил. Централизацию производства вплоть до ее полной национализации можно провести только тогда, когда в обществе уже сложились силы, готовые поддержать этот курс, а также наметились соответствующие тенденции в производственно-хозяйственной организации. То же можно сказать и о диаметрально противоположном процессе – о приватизации. В XX столетии мы совершили увлекательную (и разрушительную) поездку в обоих направлениях.

Преодоление «октябрьцентристской» интерпретации истории отнюдь не повлекло за собой преодоления догмы о «разрывах» отечественного исторического процесса. Только вместо тезиса о случившемся в 1917 г. начале новой эры теперь стало принято говорить о трагической и насильственной остановке поступательного исторического процесса, обвиняя в этом кучку большевистских заговорщиков. Да и в событиях 1991–1992 гг. многие склонны видеть разрыв с коммунистическим прошлым, а не естественное эволюционирование советской системы. Представление о прерывистости исторического процесса остается популярным применительно к любой фазе нашего исторического развития.

3. Отсталость и модернизация

Догоняющее развитие имеет смысл, естественно, лишь в контексте социально-экономической отсталости. Тем самым необходима хотя бы краткая характеристика этого феномена.

Прежде всего необходимо подчеркнуть, что понимание отсталости существует только в историческом контексте, только в сравнении со странами, считающимися более развитыми. «Отсталость – понятие относительное», – совершенно справедливо заметил А. Гершенкрон[9]. Причем историзм этого понятия существует, по крайней мере, в трех отношениях.

Во-первых, отставание имеет смысл обсуждать лишь применительно к эпохе современного экономического роста, т. е. начиная примерно с XVIII в. В условиях, когда условия жизни людей меняются в рамках практически каждого поколения, догоняющая страна должна не просто развиваться, но развиваться быстрее передовой. Здесь недостаточно просто адаптировать достижения последней, поскольку такой путь в лучшем случае позволит не увеличивать разрыв, но искать и находить способы (институты, механизмы), неизвестные более развитой стране. В этом состоит первое правило догоняющего развития – нельзя просто следовать путем наиболее развитой страны.

Во-вторых, проблема отставания возникла лишь на определенном этапе роста, когда произошла дифференциация отраслей и стало ясно, что разные сектора экономики вносят неодинаковый вклад в укрепление экономической (следовательно, и политической, и военной) мощи данной страны. Это не было ясно практически вплоть до XIX в. Во всяком случае для А. Смита, описавшего богатство народов во второй половине XVIII столетия, проблема отставания выступает лишь как количественная, но никак не структурная. Как известно, А. Смит не видел особой, приоритетной роли промышленности; для него наиболее уважаемой отраслью было сельское хозяйство. И это неудивительно, так как в его эпоху именно аграрные монархии являли образцы наиболее сильных и процветающих государств. Именно поэтому ученый считал необходимым проводить такую экономическую политику, которая бы обеспечивала развитие в каждой стране тех секторов, для которых здесь есть сравнительные преимущества в международном разделении труда. Именно максимально эффективное раскрытие внутренних ресурсов страны представлялось здесь главным условием для благополучного развития. Эти рекомендации были, таким образом, практически полностью лишены структурного компонента, выделения тех или иных отраслевых приоритетов[10]. Лишь XIX в. продемонстрировал, что проблема отставания является в значительной мере структурной, т. е. предполагает наличие отраслей и секторов, которые на данной фазе экономического развития относятся к передовым. Отсюда следует второй урок: догоняющее развитие всегда предполагает проведение глубоких структурных реформ.

В-третьих, отставание существенно различается на разных этапах технологического развития цивилизации. Понятие передовой и отсталой отрасли меняется по мере развития общества. Одна и та же отрасль может из важнейшей предпосылки роста становиться его тормозом (классическим примером является история угольной промышленности). Но в самом общем виде здесь имеет смысл говорить о различии между пониманием отсталости в индустриальном обществе (в сравнении с традиционным) и в постиндустриальном обществе (в сравнении с индустриальным). Именно поэтому здесь возможно и вполне естественно не только превращение отсталой страны в передовую, но и передовой страны в отсталую.

Отставание страны может характеризоваться как количественными, так и качественными индикаторами, причем здесь исключительно важна их взаимосвязь. Наиболее общими количественными характеристиками уровня социально-экономического развития являются, естественно, показатель среднедушевого ВВП – его абсолютный уровень и темпы роста.

Впрочем, среднедушевой ВВП – это не только количественный, но, прежде всего, синтетический, качественный показатель. Разные его уровни характеризуют определенные этапы в развитии данной страны и ее хозяйства, поскольку однотипные страны характеризуются сопоставимым уровнем среднедушевого ВВП. Можно выделить несколько интервалов этого показателя, каждому из которых соответствует определенный уровень социально-экономического развития – аграрная монархия, индустриальное общество с доминированием промышленности и авторитарными тенденциями в политической жизни, или современная рыночная демократия с преобладанием в ней постиндустриальных тенденций. Бывают и исключения[11], но анализ данных исторической статистики вполне убедительно показывает, что при прочих равных условиях нахождение стран на сопоставимом уровне среднедушевого ВВП (разумеется, с учетом паритетов покупательной способности) свидетельствует о принципиальной схожести их социально-экономических и политических структур[12].

Таким образом, отставание может характеризоваться нахождением страны в интервале более низком по сравнению с наиболее развитыми (передовыми) странами. Принадлежность к этому интервалу свидетельствует, что по уровню экономического, социального и политического развития страна значительно отстает от передового уровня данной эпохи. В то же время существует разброс в рамках каждого из этих интервалов (особенно верхнего). Однако количественные расхождения стран, находящихся в одном и том же верхнем интервале, не свидетельствуют однозначно в пользу превосходства одной страны над другой: здесь если и имеет смысл говорить о задачах догоняющего развития, то преимущественно с точки зрения преодоления количественного и в меньшей степени качественного (структурного) разрыва. В рамках одного интервала могут происходить различные подвижки и перегруппировки, однако они не обязательно отражают существенные, качественные сдвиги. Важно лишь, чтобы темпы роста этих стран оставались сопоставимыми друг с другом в среднесрочном периоде.

Чисто количественные изменения в показателях уровня экономического развития (включая ВВП) нельзя абсолютизировать еще и потому, что серьезные структурные сдвиги могут сопровождаться падением производства. Напротив, рост объемов производства, даже некоторое ускорение темпов роста, может происходить и в условиях начинающегося экономического кризиса. Пример последних двух случаев дает опыт позднего СССР: в 1970-е годы количественные показатели его динамики были хотя и невысокими, но выглядели вполне прилично на фоне стагфляции в западном мире, а после провозглашения политики ускорения темп роста в 1987–1988 гг. даже несколько возрос[13]. Однако, несмотря на все эти статистические данные, налицо было углубляющееся качественное отставание от Запада и нарастание системного кризиса советского коммунизма[14].

Наконец, для характеристики происходящих в стране процессов (преодоления или сокращения разрыва) могут также использоваться индикаторы, специфические именно для данной фазы социально-экономического развития. Скажем, для периода ранней индустриализации показательными являются численность промышленных предприятий и количество занятых на них рабочих, применение машин. В эпоху зрелого индустриализма (когда важнейшим фактором эффективности производства была экономия на масштабах) важными индикаторами являлись концентрация капитала и труда, насыщение производства машинами и механизмами, уровень производства угля, чугуна, стали, цемента (в абсолютном выражении и на душу населения). Напротив, в современном раннем постиндустриальном обществе высокая концентрация отраслей, являвшихся предметом гордости индустриальной эпохи, оказывается уже тяжелым бременем (как экономическим, так и социальным), а на передний план выходят показатели, характеризующие развитие высоких технологий, темпы обновления производства, уровень развития социальной сферы (особенно образования и здравоохранения) и вообще сферы услуг.

4. Модернизация и догоняющее развитие

Разумеется, можно выделить и некоторые общие принципы, применимые к решению задач догоняющего развития в различные эпохи и в разных странах. Хотя соответствующий набор задач будет достаточно неконкретным, его осознание и формулирование представляют интерес, поскольку позволяют задать некоторую стартовую позицию для дальнейшего анализа. Одна из наиболее четких и корректных формулировок задач догоняющего развития содержится у Дж. С. Милля. Его подход особенно интересен тем, что среди стран, которым адресуются его рекомендации, прямо названа Россия. Милль называет следующие три принципа догоняющего развития:

«Во-первых, улучшение форм управления, более совершенная защита собственности; умеренные налоги и уничтожение произвольных вымогательств, осуществляемых под видом сбора налогов… Во-вторых, желаемого результата можно достичь посредством повышения уровня умственного развития народа, искоренения обычаев и предрассудков, препятствующих эффективному использованию труда, и развития

умственной активности, пробуждающей в людях новые устремления. В-третьих…. привлечение иностранного капитала… В большей или меньшей мере эти соображения относятся к населению всех стран Азии, а также к наименее цивилизованным и неразвитым в промышленном отношении районам Европы, например России, Турции, Испании и Ирландии»[15]. Однако принципиальная проблема состоит в том, чтобы адаптировать эти общие принципы к конкретным обстоятельствам места и времени.

Особенность модернизационного процесса второй половины XIX – первой половины XX вв. с точки зрения социально-экономического развития России определяется прежде всего тем, что в этот период формировалась и реализовывалась модель ускоренной индустриализации в условиях страны с крайне отсталой (во всяком случае, по европейским меркам) экономической системой. Механизмом, призванным компенсировать эту отсталость, был этатизм, т. е. активнейшая вовлеченность государства в организацию хозяйственной жизни. Впрочем, это не следует рассматривать как специфически российскую черту, а являлось общей характеристикой догоняющей индустриализации.

В работах ряда исследователей достаточно подробно проанализированы принципы и механизмы преодоления отсталости и решения задач ускоренной индустриализации[16]. В них рассматриваются как конкретные ситуации догоняющего развития отдельных стран (прежде всего по отношению к Германии, России и Японии), а также предпринимаются попытки построения общих, универсальных моделей этого процесса[17].

Решение задач ускоренного развития предполагает активное участие в этом процессе государства. Именно государство может способствовать ускорению социально-экономического прогресса данной страны или существенно затормозить его. Однако что именно должно делать государство для стимулирования роста? Для ответа на этот вопрос необходимо принимать во внимание особенности развития данной страны в данных исторических обстоятельствах. В конечном счете успех догоняющего развития – это всегда результат искусства экономической политики, а не успехов экономической науки. Хотя накопленный за последние двести лет опыт позволяет сделать некоторые обобщения.

А. Гершенкрон выделяет два аспекта деятельности государства в догоняющем обществе – «негативный» и «позитивный»[18]. Если первая группа факторов создает общую основу для структурной трансформации и ускоренного экономического роста, то вторая представляет собой набор социально-экономических обстоятельств, трансформирующих рост из принципиально возможного, потенциального в реальный.

Негативная роль государства, по Гершенкрону, состоит в создании благоприятной среды, в снятии институциональных ограничений экономического роста, включая обретение страной политической стабильности. Конкретный набор действий зависит здесь от обстоятельств исторического развития страны, от наличия или отсутствия факторов, сковывающих экономическое развитие на данном уровне развития производительных сил. Причем очень часто речь идет об обстоятельствах, ранее созданных самим же государством»[19].

К позитивным предпосылкам относится комплекс специальных мер для обеспечения ускоренного развития. Они не менее разнообразны и по сути выступают как определенные институты, обеспечивающие экономический рост. В разных странах и в разные эпохи важнейшими для роста институтами могли быть инвестиционные банки (в Германии) или прямое государственное участие в экономической жизни (в России конца XIX – начала XX в.).

Разграничение позитивных и негативных факторов является принципиально важным для понимания особенностей выполнения государством своей роли в различных экономико-политических обстоятельствах. Набор мер, которые можно охарактеризовать как «негативную роль» государства, вполне сопоставим – как в странах-пионерах экономического роста, так и в странах догоняющего развития (разумеется, речь идет о сопоставимости применительно к одному и тому же этапу развития общества и научно-технического прогресса). Государство должно обеспечивать базовые предпосылки для роста, отменяя и гарантируя невозврат тех пут, которые стоят на пути экономического прогресса на данном этапе развития науки и техники.

Другое дело – позитивная роль, которая стала одной из наиболее остро дискутировавшихся тем в области экономической теории и практики экономической политики. Общие рамки для анализа позитивной роли государства изложены в приведенной выше цитате из Дж. С. Милля. В XX в. эти вопросы вообще находились в центре внимания. Государство играло совершенно различную позитивную роль в разных странах при решении ими схожего круга задач (скажем, индустриализации). Так, государство не играло значительной позитивной роли в обеспечении роста пионеров индустриализации; эта роль была достаточно ограниченной в догоняющей индустриализации Германии и Японии; и, наконец, она была исключительно важной в России конца XIX – первой половины XX в., как впоследствии и для новых индустриальных стран Азии.

С чем же связана значительная позитивная роль государства в решении задач догоняющего развития? Возможны два варианта ответа на этот вопрос.

Один вариант, основанный исключительно на опыте индустриализации, объяснял активную позитивную роль государства уровнем отсталости страны: чем сильнее отсталость, тем активнее должно вмешиваться государство непосредственно в хозяйственный процесс. Из этого А. Гершенкроном делался вывод, что по мере преодоления отсталости значение прямого государственного вмешательства в управление экономическим развитием может ослабевать, а на его место в деле централизованного регулирования (или координации) хозяйственной жизни могут приходить крупные банки, как это имело место в более развитой Германии[20].

Другой вариант ответа на вопрос о нужных масштабах государственного вмешательства связан с опытом последних десятилетий XX столетия. Он позволяет предположить, что роль государства в немалой степени зависит и от этапа общественно-экономического развития, существенно различаясь в индустриальном и постиндустриальном мире, что существенно изменяет допустимые и эффективные механизмы госрегулирования.

Отличие позитивной роли государства в индустриальном и постиндустриальном мире связано в первую очередь с характером производительных сил той или иной эпохи. Их качественное различие предопределяет расхождение (точнее, противоположность) принципов поведения государственной власти для решения задач технологического прорыва. В индустриальном обществе центральным вопросом государственной политики является концентрация ресурсов на прорывных направлениях технического прогресса, мобилизация всех сил и средств, доступных данному обществу. Принципиально иной уровень технологической неопределенности делает такого рода политику в постиндустриальном обществе невозможной и неэффективной. Вместо концентрации ресурсов главной задачей становится обеспечение максимальной адаптивности общества и каждого экономического агента, создание такой политической и правовой среды, в которой все они ориентированы на активное выявление и максимально полное удовлетворение интересов и потребностей своих контрагентов (друг друга)[21]. Ключевой проблемой заимствования из развитых стран становятся не только технологии, но и институты – наличие правил игры, адекватных для решения стоящих перед страной проблем.

Таким образом, значительное возрастание роли государства в экономической жизни России в условиях осуществления модернизационной политики рубежа XIX–XX вв. было связано с тремя группами факторов. Во-первых, с традициями российского этатизма, поскольку государство в силу многих (культурно-политических, экономических и иных причин) всегда играло серьезную роль в хозяйственной жизни страны. Во-вторых, с особенностями индустриальной фазы, в которую вступал мир во второй половине XIX в. В-третьих, с вызовами догоняющего развития, которое требовало концентрации усилий на решении в короткие сроки задач, на которые у стран – пионеров индустриализации ушли десятилетия. По нашему мнению, именно отсталость и потребности догоняющей индустриализации были главными причинами государственного экспансионизма, что было гораздо важнее, чем уходящие в прошлое традиции.

Нам теперь предстоит обсудить опыт и логику догоняющей индустриализации, результатом чего стало формирование в России (СССР) экономики с невиданным до того времени уровнем огосударствления и централизации. Это тем более важно, что в первой трети XX в. были опробованы различные формы и методы государственного регулирования – госрегулирование в условиях рыночной экономики, модель «рыночного социализма», централизованное регулирование тотально огосударствленного хозяйства, а также модель «военного коммунизма». Причем три из этих четырех моделей были беспрецедентны в мировой экономической истории, и России предстояло опробовать эти модели на себе – опробовать, чтобы продемонстрировать их низкую эффективность[22].

Часть первая

Модернизация в условиях политической стабильности

Глава 1

Реформы второй половины xix в.: логика и этапы комплексной модернизации

1.1. Формирование модернизационной парадигмы

К середине XIX столетия масштабность предстоящей модернизационной задачи еще только предстояло осмыслить. Дело в том, что по состоянию на первую половину столетия модернизация еще не воспринималась однозначно как догоняющий феномен, т. е. как необходимость заимствования каких-либо экономических или политических институтов от наиболее развитых стран. Хотя частичные заимствования, разумеется, имели место еще с петровских времен.

Принципиально важным является то обстоятельство, что в первой половине XIX в. сам феномен догоняющей модернизации был еще не вполне понятен политической элите. Потребовалось довольно продолжительное время для его комплексного осмысления. Действительно, что должно становиться объектом модернизации? С точки зрения практической прежде всего речь должна была идти о модернизации армии и связанной с ней военной промышленности. На протяжении довольно длительного времени (примерно до середины XIX столетия) именно к этому и сводилось понимание «преодоления отставания». На повестке дня не стоял вопрос о модернизации экономической структуры, не говоря уже о модернизации политических институтов.

И это вполне объяснимо с исторической точки зрения. Ведь вплоть до середины XIX в. существующий опыт не позволял еще сделать однозначный вывод о том, что модернизация страны требует изменений в ее экономической структуре, что разные сектора экономики вносят неодинаковый вклад в укрепление экономической (следовательно, и политической, и военной) мощи данной страны. Иными словами, еще не стоял вопрос о необходимости формирования новых секторов экономики, являющихся более передовыми по сравнению с традиционными. Эта особенность с трудом воспринимается современным человеком, привыкшим отождествлять модернизацию и так называемые «прогрессивные структурные сдвиги». Но для современника Адама Смита преимущества тех или иных отраслей не были очевидны. Напротив, очевидным было то, что наиболее мощными в политическом и военном отношениях являются аграрные монархии, а отнюдь не маленькие промышленно-торговые республики. Именно поэтому для экономистов и политиков вплоть до первой половины XIX в., когда произошла дифференциация отраслей, отставание воспринималось как проблема преимущественно количественная, а не структурная.

В непонимании комплексного, структурного характера отставания и, соответственно, способов его преодоления состоит трагическая ошибка царствования Николая I, пытавшегося обеспечить доминирование в Европе консервативной аграрной монархии. Это тоже была попытка модернизации, но основанная на ложных предпосылках относительно тенденций общественного прогресса. Действительно, если в основание социально-экономической модели положить тезис о нейтральности экономической структуры по отношению к модернизации, то дальнейшие решения выглядят вполне логично и последовательно. По сути, «охранительная модернизация» сводится к следующим опорным точкам.

Во-первых, консервация экономической структуры. Отказ от стимулирования развития промышленности и крайне настороженное отношение к элементам новой хозяйственной структуры. Особенно отчетливо это заметно по крайне осторожному отношению к развитию железных дорог, которые стали строиться в России значительно позднее, чем в других европейских странах. Столь же негативно власти относились к частным банкам и акционерным обществам, видя в последних исключительно инструменты махинаций и спекуляций. Своеобразная роль в этой конструкции отводилась и протекционизму: в отличие от традиционных представлений о протекционизме (от Ф. Листа до С. Витте и Д. Менделеева) как инструменте поддержки молодой национальной промышленности здесь в нем видели способ обеспечить автаркическое развитие, защищающее от экономических кризисов.

Во-вторых, наличие политических ограничений, консерватизм социально-политической структуры, включая сохранение и упрочение существующих форм социальной стратификации. Это находило проявление и в системе госуправления, и в логике существующих общественных структур, и во вмешательстве государства в хозяйственные процессы. Наиболее жестко это выразил многолетний министр финансов Николая I и активнейший борец с новыми веяниями Е.Ф. Канкрин, который писал: «Иногда говорят, что собственник лучше всех знает, как использовать свое имущество. Разумеется, в своих интересах, но не в интересах целого, которому, однако, должна быть подчинена всякая собственность, поскольку лишь при этом основном условии может вообще состояться собственность»[23].

В-третьих, формировался определенный тип образования, чуждый поиску и творчеству, что было необходимо в условиях явно ускорявшегося темпа общественных (в том числе экономических) изменений. Суть образовательной доктрины наиболее четко выразил тогда министр народного просвещения К.А. Ливен: «Для государства и человечества было бы лучше, если бы люди менее стремились учить и управлять, чем повиноваться и точно исполнять установленные правила».

Наконец, в-четвертых, власть всячески стремилась ограничить контакты с Западом. Паспорта для выезда за рубеж выдавались с большими бюрократическими проволочками и стоили очень дорого.

Подобное состояние должно обеспечивать стабильность и порядок. И он обеспечивал все это на протяжении довольно длительного времени, не допуская развертывания модернизационных процессов. Тем более, что охранительно-консервативная модель «модернизации» воспринималась как способ недопущения революционных эксцессов. Однако на практике это привело к катастрофическим результатам – как с точки зрения внутренних вызовов, так и в международном позиционировании России. Результатом торможения модернизации «ужасное зрелище страны… где… нет не только никаких гарантий для личности, чести и собственности, но нет даже и полицейского порядка, а есть только огромные корпорации разных служебных воров и грабителей»[24]. Тот же комплекс причин привел и к поражению в Крымской войне. Впрочем, это не стало уроком для российской власти. Новые попытки торможения модернизации (начала XX в. и 1970-х годов) привели к еще более тяжелым последствиям, обернувшись системным кризисом и последующим распадом страны.

Но вернемся к реформам середины XIX столетия.

В исходном пункте реформ 1860-х годов находилось понимание взаимосвязи экономических и политических преобразований, что фактически означало признание необходимости комплексного подхода к модернизации. Пожалуй, наиболее четко это выразил И.К. Бабст, который писал в 1856 г.: «Трудно себе представить, до какой степени дурная администрация, отсутствие безопасности, произвольные поборы, грабительство, дурные учреждения действуют губительно на бережливость, накопление, а вместе с тем и на умножение народного капитала. Междоусобные войны, борьба политических партий, нашествия, мор, голод не могут иметь того гибельного влияния на народное богатство, как деспотическое и произвольное управление»[25]. Вторая фраза является, несомненно, преувеличением, однако цель ее вполне понятна – выпятить особую опасность дурного управления, которая, вроде бы, в большей мере зависит от эффективности властей, нежели моры и войны. Главным же является в этом тезисе то, что из него следует и приоритетность политико-правовых преобразований по отношению к экономическим.

Это не была принципиально новая для экономической мысли идея. На необходимость обеспечения политических предпосылок для экономического роста ясно указал А. Смит в своей известной формуле о хорошем государстве, низких налогах и отсутствии войн как условии роста благосостояния нации. О том же фактически писал и Дж. С. Милль в приведенной нами во Введении цитате. Ответственная экономическая политика не может не иметь в своем основании просто ответственную политику, обеспечивающую стабильность и предсказуемость правил игры. Впрочем, модернизаторский курс второй половины XIX в., требуя существенной политической либерализации, вовсе не предполагал торжества экономического либерализма.

Исключительно важную роль в индустриальной модернизации России должно было сыграть государство. Это было предопределено отнюдь не традициями отечественного этатизма как таковыми, о чем немало было написано в отечественной экономической и политологической литературе. При всей важности этатистской традиции причины особой роли государства в российской модернизации прежде всего отражали те реальные вызовы, с которыми столкнулась страна в результате поражения в Крымской войне.

Можно выделить несколько причин повышенной роли государства в решении осуществления модернизации. Это предопределялось, во-первых, необходимостью осуществления ряда крупных институциональных реформ, без которых движение вперед было уже невозможно – а это было прямой функцией власти. Во-вторых, детерминированностью политики военно-политическими задачами, что было вполне естественно для страны с огромной территорией и протяженностью сухопутных границ. В-третьих, отсутствием сколько-нибудь значимых капитальных накоплений, которые могли бы быть инвестированы в развитие промышленности, основываясь исключительно на коммерческом расчете и интересе. В-четвертых, крайне низким уровнем доверия в обществе, и особенно в хозяйственной (предпринимательской) элите, что негативным образом сказывалось на всей системе экономических отношений, сдерживая и ограничивая роль финансовых институтов (банков) в индустриализации. Наконец, в-пятых, самой спецификой нарождавшейся индустриальной эпохи, которая, как это станет очевидно на рубеже XIX–XX вв., приведет к концентрации производства и созданию крупных хозяйственных форм, монополизировавших производство и распределение и требовавших централизованного регулирования.

Институциональная отсталость России требовала принятия решительных мер как негативного, так и позитивного характера. С одной стороны, надо было провести освобождение крестьянства от крепостной зависимости, без чего никакая модернизация в принципе не могла бы осуществиться. С другой стороны, надо было реализовать определенную позитивную программу мер, направленных на стимулирование экономического роста.

1.2. Великие реформы Александра II

Освобождение крестьян знаменовало собой отказ от консервативного антииндустриалистского курса и одновременно стало первым шагом на пути к индустриализации. Однако самого по себе этого шага было совершенно недостаточно для динамизации экономической жизни. Во-первых, освобождение было проведено так, что крестьянство оставалось опутано долговыми и административными путами – растянувшимися на десятилетие выкупными платежами и общиной, что сдерживало рост спроса на продукцию промышленности, а также рост предложения свободного труда для ее развития. Во-вторых, необходимо было создание сложной системы новых институтов, адекватных для капиталистической рыночной экономики, как она складывалась во второй половине XIX в.

По крайней мере на два десятилетия растянулся период институциональных преобразований (получивший в истории название «великих реформ»), чтобы только в 1880-90-е годы привести к заметному ускорению развития страны и началу масштабных социально-экономических преобразований. Причем бросается в глаза парадоксальность политики второй половины XIX столетия: начало ускоренного экономического роста произошло тогда, когда реформаторский пыл в обществе иссяк и на смену политике реформ пришло возвратное движение в направлении консерватизма и доминирование антизападного идеологического дискурса[26]. Впрочем, подобная ситуация не является беспрецедентной – нередко экономические реформы оказывается проще осуществлять консервативным правительствам.

Еще до освобождения крестьян российская политическая элита понимала необходимость комплексного подхода к реформированию системы госуправления как предпосылки модернизации общества. В записках второй половины 1850-х годов, непосредственно предшествующих освобождению, обращалось внимание на необходимость параллельно предпринять ряд мер политического и экономического характера. В частности, предлагалось провести децентрализацию государственного управления, сокращение госадминистрации и армии, начать реформу суда и полиции, перейти к веротерпимости, обеспечить гласность (открытость) государственного бюджета и начать сокращение его расходов, отказаться от откупов и ввести подоходный налог, начать преобразование банковской системы и др[27].

Условия освобождения крестьян стали результатом компромисса между различными группами политической элиты. Сохранение общины ограничивало возможности перемещения сельских жителей в города и тем самым влияло на темп индустриализации. Выкупные платежи ограничивали платежеспособный спрос крестьянства, тем самым негативно сказываясь на спросе со стороны основной массы населения – крестьянства, что, в свою очередь, тормозило развитие промышленности. Сохраняющиеся обязательства крестьян (и, следовательно, властей) перед помещиками дестимулировали последних от рационализации своих хозяйств путем повышения производительности труда – помещики оказались более заинтересованы в получении арендной платы, нежели в повышении производительности труда. Таковы были стандартные упреки в адрес крестьянской реформы. Однако, повторяем, это был компромисс, и остается только гадать, привели бы более решительные преобразования к ускорению экономического развития страны или же, напротив, лишь до предела обострили бы социальные конфликты (из-за быстрой пауперизации крестьянства и столь же быстрого разорения дворянства). В любом случае путь к системным преобразованиям в 1861 г. был открыт – и государство должно было начать активную работу, чтобы эти преобразования повлекли за собой социальный и экономический прогресс.

Итак, освобождение крестьян стало первым шагом на пути системной трансформации Российской империи. Ключевая роль именно этого шага состоит в том, что здесь концентрировались и переплетались важнейшие политические, социальные и экономические проблемы, из которых вытекали другие модернизационные реформы, в конечном счете подтолкнувшие экономический рост. Это отчетливо сознавало руководство страны. Вот как писал Александру II Министр внутренних дел П.А. Валуев в сентябре 1861 г.: «При совершении великих реформ первое слово может быть решительным словом законодателя, но не может быть его последним словом». И далее: «Вашему Величеству благоугодно было признать, что, двинув крестьянский вопрос, надлежало вместе с ним, или вслед за ним, двинуть и все другие»[28].

За крестьянской реформой последовали и другие. Одни из них были более успешные, иные – менее, но все они готовили предпосылки для экономической модернизации. Это были судебная реформа, земская реформа (реформа местного самоуправления), военная, университетская, цензурная реформы. Все они по сути своей предполагали либерализацию общественно-политической жизни, привлечение общественности к делам управления (хотя и на локальном уровне), фактическое усиление общественного контроля за деятельностью государственных органов.

Параллельно власть попыталась подойти и к осуществлению экономических преобразований, способствующих развитию капиталистических (рыночных) отношений. Как это происходит во всех странах на протяжении последних двух сотен лет, при определении концепции экономических реформ дискуссия разворачивается между двумя принципиальными позициями – либеральной и дирижистской (если говорить современным языком). Было бы неточно отождествлять эти полюса с западничеством и славянофильством, как это может показаться при поверхностном взгляде. Представители обеих групп ставили во главу угла задачу капиталистической модернизации, однако предлагали разные пути решения этой проблемы.

Ключевым вопросом, вокруг которого велась полемика, была, естественно, роль государства в проведении экономической модернизации. Причем вторая половина XIX в. вобрала в себя смену парадигмы экономического реформаторства, означавшей переход от доминирования либеральной идеологии (хотя и не либеральной практики[29]) развития к дирижистской.

Либерализационные реформы Александра II сопровождались, естественно, подъемом либеральной экономической идеологии. Соответствующие идеи проводились в работах Н.К. Бабста, И.В. Вернадского, А.И. Чупрова, Н.Х. Бунге, а наиболее последовательным проводником их в жизнь стал М.Х. Рейтерн, возглавлявший Министерство финансов в 1862–1877 гг. В самом общем виде их представления состояли в необходимости России пойти по пути Западной Европы, реформируя в соответствующем направлении свои политические и экономические институты[30]. Активные сторонники альтернативной (этатистской) модернизационной модели выявились позднее – в конце XIX в. Ее наиболее яркими и последовательными сторонниками были Д.И. Менделеев, И.А. Остроградский и, конечно, С.Ю. Витте.

Говоря о наличии двух моделей модернизации России, было бы неверно их абсолютное противопоставление. Расхождения касались степени вмешательства государства в экономику, и в первую очередь вопросов о торговом тарифе и роли государства в крупных инвестиционных проектах (особенно в строительстве и эксплуатации железных дорог)[31]. Опрокидывая наш современный опыт (рубежа XX–XXI вв.) на ситуацию более чем столетней давности, было бы ошибочно дополнять картину расхождений отношением к финансово-денежной политике, непосредственно увязывая дирижизм с ослаблением финансовой дисциплины и инфляционизмом. Подобная концептуальная связка является уже обретением XX в. В веке же XIX представители обоих интеллектуальных течений сходились в необходимости прежде всего оздоровления финансовой системы. Другое дело, что им это далеко не всегда удавалось. Причем, как показала практика, задачу макроэкономической стабилизации в тех условиях удалось решить как раз дирижистам, а не либералам.

Таким образом, параллельно с великими политическими и административными реформами Александра II была предпринята попытка осуществления экономических реформ – прежде всего бюджетно-финансовой, денежной и налоговой. Уже в начале 1860-х годов М.Х. Рейтерн сформулировал основные элементы своей программы модернизации. Одна включала: 1) обеспечение бюджетной сбалансированности при сокращении бюджетных расходов; 2) урегулирование процедуры формирования бюджета (включая запрет министров обращаться к императору, минуя министра финансов); 3) устранение неразменных на металл бумажных денег как важнейшего фактора стимулирования накопления капитала и инвестиций; 4) улучшение торгового баланса путем сокращения импорта и наращивания экспорта; 5) развитие транспортной инфраструктуры (особенно строительство железных дорог) как важного фактора стимулирования экспорта; 6) привлечение иностранного капитала, в первую очередь в железнодорожное строительство. Нетрудно заметить, что эта программа действий отражала реальные потребности модернизации, и потому именно ее реализация составляла повестку дня всех министров финансов вплоть до Первой мировой войны.

В 1862 г. было принято решение о ежегодной публикации государственного бюджета – росписи государственных доходов и расходов. И тогда же впервые в отечественной истории этот документ был опубликован[32]. Разумеется, еще очень далеко было до участия граждан в принятии бюджета, но, по крайней мере, они могли уже вполне легально начать обсуждать его. Особенно важным шагом стало введение государственного контроля, который получил право внезапных ревизий кассовых и фактических расходов бюджетных средств, а также эффективности этих расходов. Ведомства потеряли право на собственные источники доходов и на испрашивание у императора непосредственно (минуя Министерство финансов) сметы на дополнительные («чрезвычайные») расходы.

В дальнейшем были предприняты шаги по оздоровлению бюджетной политики в направлении сокращения бюджетного дефицита и его эмиссионного покрытия. Среди предпринятых действий было создание Государственного банка (вместо нескольких казенных банков), обеспечение единства кассы, упорядочение доходной базы бюджета путем осуществления налоговой реформы. Денежная реформа была нацелена на стабилизацию денежного обращения и стимулирование тем самым экономического роста. Предполагались создание крупного разменного металлического фонда и введение свободного размена бумажных денег на металлические (золото и серебро). В налоговой области предполагалось перейти от сословных податей к всесословной системе подоходного налога.

Денежно-финансовые реформы были наименее успешными среди преобразований царствования Александра II. Сложное внутри- и внешнеполитическое положение не позволило последовательно осуществить политику финансового и денежного оздоровления. Деньги были нужны то на покупку политической лояльности высших классов, то на умиротворение недовольства крестьян, то на подавление восстания в Польше, то на военные действия на Балканах. В общем, не удалось ни накопить необходимые для устойчивости денежной системы металлические резервы, ни сбалансировать бюджет. Однако попытки оздоровления финансово-экономической сферы были важны уже потому, что позволили наметить программу дальнейших шагов в этой области. Кроме того, политические и правовые реформы продвигались вперед, и это создавало основу для ускорения экономического роста в будущем.

Наконец, несмотря на широкое распространение либеральной риторики, государство стремилось активно вмешиваться в процесс становления капиталистического (промышленного) производства. С одной стороны, оно жестко контролировало процесс создания акционерных обществ, введя разрешительный (а не заявительный) порядок их создания, требовавший прохождения сложных бюрократических процедур[33]. С другой стороны, правительство было всегда готово прийти на помощь предприятиям в случае возникновения угрозы их банкротства, что уже тогда создавало ситуацию, ставшую хорошо известной уже из этатистского опыта XX в. как «приватизация прибылей и национализация убытков», как проблема недобросовестного поведения, или moral hazard problem. Прежде всего это касалось железнодорожных компаний[34].

К концу правления Александра II противоречие между политическими и экономическими реформами становилось все более заметным. Политические реформы без экономического оздоровления, без значимого экономического роста, обеспечивающего общий подъем благосостояния, оказывались неустойчивыми, подверженными колебаниям внутриполитической конъюнктуры. Всякие реформы (в том числе и реформы политические) связаны с издержками, которые могут быть компенсированы только в случае параллельного улучшения экономической ситуации. Это улучшение может быть, разумеется, отложенным, поскольку прогрессивные политические сдвиги на время могут улучшать общественные настроения и готовность поддерживать правительство без заметных сдвигов в благосостоянии. Однако в такой ситуации власть просто получает кредит доверия под будущие экономические дивиденды, и этот кредит не может быть безвозвратным – рано или поздно за него придется платить. Эйфория от прогрессивных изменений (эйфория от «оттепели») не может длиться вечно, а устойчивый характер реформам придают все-таки экономические достижения. Иными словами, необходимы средства для нейтрализации издержек любых реформ.

Именно в эту ловушку и попало правительство во второй половине 1870-х годов. «Нужны же были либо немедленно выдвижение программы дальнейшего продолжения реформ, способной увлечь российское общество, либо немедленный переход к жесткому режиму, который следовало использовать для передышки и хотя бы экономических преобразований. Стареющий император оказался неспособен ни на то, ни на другое»[35]. Этот выбор должны были сделать уже преемники царя-освободителя.

1.3. Политический консерватизм и экономические реформы: формирование этатистской модели индустриализации

Гибель Александра II ознаменовала радикальную смену политического курса. На смену либеральным реформам пришли контрреформы. На смену экономической невнятности пришел экономический рост. Последние два десятилетия XIX в. знаменуют собой переход от доминирования в экономической идеологии либеральных идей к этатизму (дирижизму) с его верой в почти неограниченные возможности государства по регулированию экономического развития. Это не была специфически российская проблема – такой переход совершили тогда практически все ведущие страны мира. Одновременно проявилась и важная специфика России, в которой экономический этатизм практически всегда тождественен философии антизападничества.

Действительно, политическая философия правления Александра III была по сути своей антизападнической и антилиберальной. Власть не отрицала важности определенных политических преобразований, усиления внимания к голосу, идущему от народа. Однако возможные новые институты виделись как полная противоположность западной представительной демократии, к которой фактически вел курс Александр II, а формы народного участия смутно прорисовывались в виде каких-то соборных учреждений. На этой основе шел поиск «русской самобытной конституции, которой позавидовали бы в Европе и которая заставила бы умолкнуть наших псевдолибералов и нигилистов»[36] (курсив мой. – В.М.). Хотя и эти идеи вскоре были отправлены в небытие[37], правительство фактически отказалось от каких бы то ни было политических реформ – они были буквально вырваны у него либеральной буржуазией и бюрократией в условиях революционного взрыва 1905 г.

Отказ от политических реформ был тем более возможен, что экономическое развитие России получило заметное ускорение в последние два десятилетия XIX в. Подробный анализ причин этого ускорения выходит за рамки данного исследования. Свою роль сыграл комплекс факторов, соединившихся к этому времени и сформировавших оригинальную модель роста. Назовем некоторые из них.

Во-первых, несомненно, политические реформы Александра II способствовали формированию слоя экономически активного населения, способного накапливать деньги и инвестировать. Какой бы половинчатой ни была крестьянская реформа, как бы ни ограничила она возможности для накопления и перераспределения ресурсов – она обеспечила появление как широкого круга предпринимателей, так и наемных работников. А это было главное для начала широкомасштабной индустриализации.

Во-вторых, правовые реформы (прежде всего судебная) сыграли роль, в чем-то схожую с установлениями английской «славной революции» (введения Habeas Corpus Act), подкрепив гарантии прав собственности возможностью защиты своих прав в состязательном судебном процессе. В этом же направлении действовала и существенно расширившаяся свобода слова (именно в 1860-е годы в России впервые появился термин «гласность» в его современном значении). Эти базовые права значат для экономического роста гораздо больше, чем политические права (избирать и быть избранным), поскольку именно они обеспечивают защиту жизни и частной собственности[38].

В-третьих, изменение экономической политики государства, которое перешло к прямым и активным мерам регулирования хозяйственной жизни в направлении ускоренной индустриализации. Так, это выразилось в введении покровительственного таможенного тарифа, в выкупе железных дорог в казну и переходе к их строительству за счет средств государственного бюджета, в существенном усилении контроля за деятельностью бирж и частными предприятиями; в использовании государственных монополий.

Потребности индустриализации уже в 1880-е годы являлись доминантой при формировании концепции экономической политики. А ситуация была весьма противоречивой. Индустриализация, причем осуществляемая достаточно быстро, давала России шанс быть равноправным членом в группе великих держав. Этот путь был важен и для стабилизации внутреннего положения империи, для повышения благосостояния населения, для укрепления политического режима. Но при осуществлении курса на индустриализацию надо было преодолеть немало серьезных препятствий, чреватых социальными потрясениями.

Главными проблемами индустриализации России были относительная слабость частного предпринимательства, отсутствие значительных капитальных ресурсов, отсутствие действенной системы аккумулирования и межотраслевого перелива капитала (через банки и фондовые биржи). Нужда же в капиталах была огромная: рост национальной экономики требовал безотлагательного развертывания железнодорожного строительства и связанных с ним отраслей тяжелой промышленности. Последнее как раз и предопределяло исключительную роль государства в решении задач индустриализации.

Ключевой функцией, которую должно было взять на себя государство, являлось формирование капитала, необходимого для модернизации, в том числе и частных фирм. Страна с исключительно низким по европейским масштабам уровнем среднедушевого ВВП не могла не сталкиваться с тремя проблемами в этой сфере. Во-первых, с физической нехваткой средств, остающихся на накопление, – в связи с очень низким уровнем потребления основной массы населения. Во-вторых, с отсутствием надежных институтов перераспределения капитала в приоритетные отрасли промышленности. В-третьих, с отсутствием необходимых макроэкономических условий для обеспечения притока иностранного капитала. Государство взяло на себя ответственность по преодолению этих трех ограничителей на пути экономического роста.

Решая эти задачи, государство должно было обеспечивать мобилизацию денежного капитала через налоговую систему и перераспределять формируемые таким способом средства в пользу крупной промышленности, покровительствовать отечественной индустрии при помощи соответствующей внешнеэкономической политики, изыскивать валютные ресурсы для импорта машин и оборудования, создавать благоприятные условия для притока иностранного капитала, обеспечивать обслуживание внешних займов, к которым прибегало правительство в целях расширения финансовой базы индустриализации.

Каковы были основные компоненты экономической политики, которые должно было задействовать государство для решения стоящих перед ним задач индустриализации? Перечислим наиболее важные из них.

Первое – перераспределение капитала в пользу промышленности, прежде всего тяжелой. Для этого активно использовалась налоговая система, позволявшая при помощи прямых и косвенных налогов извлекать доходы, генерируемые в сельском хозяйстве. Ради осуществления индустриализации «правительство проводило строжайшую фискальную политику, основанную на косвенных налогах…, которая позволяет перевести средства, израсходованные населением, т. е. прежде всего населением деревень, которое и без того вынуждено платить за фабричную продукцию запредельные цены, – в индустриальные инвестиции»[39]. В условиях повышения экономической динамики правительство не могло более полагаться на налоги, не связанные с хозяйственной активностью. Была отменена подушевая подать и стали вводиться налоги на различные доходы (например, на доходы с процентных бумаг, на имущество, получаемое безвозмездным путем, и др.), а также существенно увеличены косвенные налоги, ключевым элементом которых стало, разумеется, введение казенной монополии на водку.

Не менее важную роль играли и прямые налоги. Именно с точки зрения фискальных интересов следует рассматривать и длительное сохранение общинного землепользования. Круговая порука, облегчавшая налоговое администрирование, была тем главным аргументом, который препятствовал отказу от общины и переходу к полноценной частной собственности на землю. Разумеется, было более или менее ясно, что разрушение общины должно будет привести к ускорению развития производительных сил и, в конечном счете, – к росту собираемости налогов. Но это лишь в конечном счете. А в текущем периоде отказ от механизма круговой поруки представлялся опасным с точки зрения и без того весьма напряженного государственного бюджета. Высокие налоги, которые должны были платить крестьяне, перераспределялись, таким образом, в пользу индустриализации.

Второе – создание институциональных условий для мобилизации и перераспределения капитала. Фундаментальной проблемой России было отсутствие у экономических агентов каких бы то ни было кредитных историй (или их аналогов) и, соответственно, крайне низкий уровень доверия экономических агентов друг к другу. Банки, сыгравшие ключевую роль в финансовом обеспечении ускоренной модернизации Франции и Германии, были в России слабы и ненадежны – причем сказанное касалось не только немногочисленных частных, но и коммерческих банков. Поэтому эти функции на первоначальном этапе также должно было взять на себя государство[40]. На это прямо указывали С.Ю. Витте и его ближайшие сотрудники, обосновывая появление новых функций Государственного банка тем, что «снабжение населения кредитом не может быть достигнуто не только в полной мере, но даже и в сколько-нибудь значительной степени через посредство частных кредитных учреждений»[41].

Действительно, ведущую роль по предоставлению финансовых ресурсов для роста должен был играть созданный еще в 1860 г. Государственный банк. Этот институт сочетал в себе функции сразу трех банковских учреждений, известных современной экономике: центрального банка, коммерческого банка и банка развития[42], – феномен, нетипичный для развитых капиталистических экономик того времени. Естественно, такое положение Госбанка делало его объектом политического и коммерческого давления для получения дешевых («благотворительных» или «филантропических») денег, причем не только на производственные, но и на потребительские нужды[43]. Но главная задача этого института состояла все-таки не в «благотворительности», а в предоставлении средств для реализации целей экономической политики правительства и конкретно Министерства финансов[44]. Причем происходило это как в легальной форме, так и в форме «неуставных ссуд» – операций, которые производились по специальному докладу министра финансов и не соответствовали (или прямо противоречили) уставу банка[45].

Естественно, государственное участие не могло быть столь же эффективным, каким было обычное частное предпринимательство в странах – пионерах индустриализации. Но без этого решение задачи ускоренного экономического роста оказалось бы в тупике.

Третье – обеспечение валютных поступлений. Высокие налоги давали в руки правительства основной экспортный ресурс России – зерно, вывоз которого был особенно важен в целях привлечения иностранного капитала. Хорошо известен лозунг «Не доедим, а вывезем», сформулированный министром финансов И.А. Вышнеградским. Для решения этой задачи была организована и соответствующая инфраструктура: например, государственные элеваторы, на которых концентрировался экспортируемых хлеб, были непосредственно подчинены системе Государственного банка. Ведь зерно было основным источником поступлений валюты (драгоценного металла), столь необходимой для обеспечения макроэкономической стабильности – укрепления денежной системы и как фактора притока иностранного капитала.

Четвертое – отказ от принципов свободной торговли и переход к активной протекционистской политике. Это было время, когда соответствующий переход осуществили практически одновременно все ведущие мировые державы, так что Россия не стала в этом смысле исключением. Тем самым впервые в новейшей экономической истории было на практике зафиксировано то, что Ф. Лист предвосхищал в своей экономической теории, – решение задач индустриализации на определенном этапе должно отрицать принципы свободной торговли[46]. Ограничение конкуренции стало важнейшей характеристикой нарождающейся индустриальной системы. Переход к покровительственной политике всегда предполагает усиление участия государства в экономике, поскольку здесь государство берет на себя ответственность за эффективность дальнейшего развития производства, за готовность экономических агентов ответить на защитные меры не всплеском цен и монополистическим шантажом, а развитием производства и повышением производительности труда.

Пятое – достижение и поддержание макроэкономической стабильности, что требовало оздоровления бюджета и денежной системы. Здоровый бюджет и здоровые деньги – таковы были две важнейших задачи, которые должно было решить правительство (точнее, Министерство финансов) для обеспечения структурной модернизации и устойчивого экономического роста.

Покровительственная политика в совокупности со здоровой макроэкономикой обусловливали шестой элемент экономической политики государства – стимулирование притока прямых частных иностранных инвестиций. Они поступали в Россию в форме акционерного капитала и способствовали развитию новых отраслей промышленности, осваиванию новых промышленных регионов (например, южной угольно-металлургической базы) и несли с собой, разумеется, новые технологии и связанное с ними повышение производительности труда. Важным фактором притока иностранного капитала была также длительная история политической стабильности страны, благодаря чему инвестиции в нее не казались рискованными.

Седьмое – железнодорожное строительство. Оно стало локомотивом развития экономики, предъявляя спрос на продукцию многих других отраслей. Для удовлетворения потребностей в железнодорожном строительстве и с учетом покровительственного таможенного тарифа в стране создавались новые предприятия.

Восьмое – предпринимались разнообразные меры прямого государственного воздействия на экономику. Среди них: прямое участие государства в учреждении частных капиталистических предприятий, выдача преференциальных заказов отечественным производителям (особенно военной продукции и железнодорожных материалов), поддержание высокие цены на покупаемые казной промышленные товары, избирательное кредитование отдельных предприятий (практика неуставных ссуд), имеющих «государственное значение», гарантирование прибыли новым промышленным предприятиям и даже нормирование производства сахара[47]. Более того, государство поддерживало появление первых синдикатов как инструментов обеспечения устойчивости хозяйственной деятельности и противодействия колебаниям спроса. Государство нередко выполняло функции собственника, инвестора, менеджера и контролера[48]. Естественно, это приводило к переплетению интересов государства и бизнеса, что отнюдь не способствовало развитию самостоятельного и ответственного предпринимательского класса[49].

Вся тяжесть подобной политики ложилась, естественно, на крестьянство – оно было основным налогоплательщиком империи (80 % населения) и давало основные экспортные ресурсы. Высокие налоги существенно ограничивали покупательский спрос крестьянства на рынке промтоваров, а перераспределительная активность государства делала промышленность относительно независимой от спроса основной массы населения[50]. Экономические взаимоотношения между городом и деревней тем самым оказывались в значительной мере опосредованными государственной властью, что существенно влияло на сам механизм функционирования народного хозяйства. В стране быстро развивался единый всероссийский рынок, причем государство активно вмешивалось в его процессы, воздействуя на этот рынок и модифицируя его.

Таким образом, ключевыми элементами политики ускоренной модернизации последних двух десятилетий XIX в. были активное государственное вмешательство в экономическую жизнь страны и последовательное оздоровление макроэкономической ситуации. Это были два фундаментальных условия, вокруг которых формировалась экономическая политика правительств Александра III и в значительной мере Николая II. Однако если государственный интервенционизм был достаточно характерен для истории экономической политики, то здоровая финансово-денежная система была для страны ecли и не абсолютно новым, то, во всяком случае, весьма редким феноменом. «Только люди, перешедшие 50-летний возраст, еще могут помнить то время, когда система денежного обращения была у нас в порядке; все же прочее население имеет об этом весьма смутное представление», – говорил С.Ю. Витте, представляя Государственному Совету в 1895 г. концепцию денежной реформы[51].

На необходимость обеспечения бюджетной сбалансированности решительно указывал еще И.А. Вышнеградский. «Деятельность нашей финансовой администрации в ближайшем будущем должна быть направлена главнейшим образом к устранению из нашего бюджета тяготеющего надо ним дефицита», – писал он императору[52]. На особую важность «неуклонного соблюдения равновесия между государственными доходами и расходами», на необходимость «устранения из нашего бюджета дефицитов, иногда являющихся поводом к заключению самых опасных государственных займов», неоднократно указывал С.Ю. Витте[53].

На волне ускорившегося экономического роста правительство смогло накопить значительные золотовалютные резервы (прежде всего благодаря экспортным поступлениям) и осуществить, наконец, фундаментальную реформу – ввести в 1897 г. в России твердую, твердую размениваемую на золото валюту, а также обеспечить неэмиссионное покрытие дефицита государственного бюджета. Денежная реформа имела несомненный успех – к этому времени в России уже выросло поколение людей, не знавших на практике феномена устойчивой национальной валюты. А вот ситуация с бюджетом оставалась достаточно напряженной. Он постоянно оставался дефицитным, но разница между расходами и доходами покрывалась теперь за счет внутренних и особенно внешних заимствований. Заимствования можно было себе позволить, так как экономика росла и имела хорошие перспективы для дальнейшего роста. Однако рост этот оказывался уязвимым в связи с возрастающей зависимостью не только от состояния европейского рынка капитала, но и от колебаний внешнеполитической конъюнктуры – усиливалась зависимость страны от политики основных ее кредиторов (особенно Франции)[54].

1.4. Идеология государственного регулирования и ее критики

Итак, принципиальной особенностью России является то, что с самого начала ускоренной индустриализации государство стало активным игроком для решения встающих здесь задач. Не могло быть и речи о том, что государство ограничит свою роль макроэкономическим регулированием (даже термина такого тогда еще не было) и обеспечением институциональных условий хозяйствования. Централизованная координация экономической жизни никак не была чужда российской власти, что будет неоднократно давать о себе знать в дальнейшем.

Потребности опирающейся на государство ускоренной индустриализации (об этом подробнее речь шла во Введении) совпали с идеологическими установками Александра III и его окружения на усиление государственного регулирования экономики. Власти стремились обеспечить избирательную поддержку отраслей промышленности, которые представлялись им приоритетными, контролировать частнопредпринимательскую деятельность и биржевые операции, выкупить вы казну железные дороги, использовать государственные монополии (например, на вино и табак) как источник пополнения казны.

С приходом на пост министра финансов И.А. Вышнеградского, а затем С.Ю. Витте государственное вмешательство в экономику неуклонно расширялось. Государство стало активно заниматься регулированием экономической жизни, используя для этого методы как прямого, так и косвенного воздействия, включая налоги, протекционистский тариф, государственные инвестиции.

Витте был глубоко, на идеологическом уровне, убежден, что дальнейшее устойчивое развитие промышленности высокими темпами может происходить только при развитии государственного хозяйства или же при прямой и активной поддержке государством приоритетных отраслей и предприятий. Усиление государственного регулирования Витте мотивировал набором исторических и политических факторов. «В России по условиям жизни нашей страны потребовалось государственное вмешательство в самые разнообразные стороны общественной жизни, что коренным образом отличает ее от Англии, например, где все предоставлено частному почину и личной предприимчивости и где государство только регулирует частную деятельность… В Англии класс чиновников должен только направлять частную деятельность. В России же кроме направления частной деятельности он должен принимать непосредственное участие во многих отраслях общественно-хозяйственной деятельности»[55]. Впрочем, эта позиция соответствовала и общей тенденции развития индустриальных производительных сил, и специфическим проблемам догоняющей индустриализации в условиях отсталой страны.

Индустриализация в этот период поддерживалась всеми доступными правительству ресурсами, включая налоговые льготы, прямые бюджетные субсидии, государственные заказы (особенно в военной промышленности), протекционистской таможенной политикой[56]. Причем важнейшей особенностью ситуации рубежа веков стало то, что правительство перешло от политики точечной поддержки отраслей к поощрению развития промышленности вообще, что было более типично для капиталистических стран рассматриваемого периода[57]. Сказанное, разумеется, не означает отказа от выделения приоритетных секторов, что является важнейшей характеристикой экономической политики индустриализации.

Впрочем, понимание того, что именно должно государство делать в экономической сфере, не составляло предмет элитного консенсуса. Ряд деятелей этого царствования активно лоббировали ослабление денежной политики и возврат к практике дешевых кредитов дворянам, что было затруднено банковской реформой 1860-х годов[58]. Другие высказывали серьезную озабоченность из-за отказа от создания нормальной рыночной экономики западного типа.

Усиление вмешательства государства в экономическую и политическую жизнь не прошло, естественно, незамеченным и стало предметом общественной дискуссии. Критические высказывания раздавались и из либерального лагеря, и со стороны последовательных консерваторов. Выделяется несколько направлений критики интервенционистского курса.

Во-первых, его отраслевая несбалансированность, когда промышленность развивается за счет стагнации сельского хозяйства. На это обращали внимание и либеральные критики, и народники, и представители помещичьего класса, которые тоже страдали от перекачки средств из деревни в город.

Во-вторых, ряд авторов видели опасность в усилении тенденций к бюрократической централизации. Это противоречило духу свободы капиталистических отношений и лишь усиливало позиции коррумпированной российской бюрократии.

В-третьих, наиболее дальновидные авторы видели в политике государственной модернизации предтечу государственного бюрократического социализма. В результате чего правые обвиняли Витте в попытках установления социализма, а левые – в стремлении псевдосоциалистическими реформами остановить торжество подлинного социализма[59].

Пожалуй, наиболее ярко складывающуюся систему государственного управления охарактеризовал Н.Х. Бунге, первый министр финансов Александра III. По его словам, сложности прошлых реформ привели к тому, «что люди благомыслящие начали снова вопить о надзоре и контроле со стороны государства и даже о замене государственною деятельностью частной. В этом направлении мы продолжаем преуспевать и теперь, когда хотят, чтобы государство занялось в обширных размерах торговлей хлебом и снабжением им многомиллионного населения… Кажется, невозможно идти далее, если не допустить, что государству следует пахать, сеять и жать, а затем издавать все газеты и журналы, писать повести и романы и подвизаться на поприще искусств и науки»[60]. Разумеется, это было преувеличение, хотя и исключительно дальновидное: в XX столетии ироническое пророчество Бунге исполнится практически буквально. Размышления либерального экономиста, естественно, вызывали острое неприятие сторонников политического консерватизма[61] и экономического дирижизма.

Сам Н.Х. Бунге высказывался за преимущественно органичное развитие капиталистических отношений, предполагающее сбалансированное развитие промышленности и сельского хозяйства – двух столпов современной ему экономики. Фактически он формулировал программу развития в России «народного капитализма» и видел опасность в замене свободного частного хозяйства «принудительным хозяйством государственным или общественным[62]. По мнению некоторых российских исследователей, модель, предложенная Бунге, представляла собой альтернативный вариант модернизации по отношению к политике Витте[63]. С таким выводом можно согласиться лишь отчасти. Макроэкономическая модель Витте (здоровый бюджет и золотой стандарт) была полностью заимствована им у своего предшественника. Другое дело, что курс на модернизацию был однозначно ориентирован на развитие промышленности за счет аграрного сектора (что, кстати, тоже было заимствовано, но уже у другого предшественника – Остроградского). С точки зрения практической политики этот курс был совершенно естественен, правительство хотело ускоренной индустриализации – и оно должно было за нее платить. А вот вопрос, можно ли было позволить себе проводить модернизацию более низким темпом, выходит за рамки экономического анализа. Собственно, здесь впервые проявилась та проблема, которая еще острее даст о себе знать во второй половине 1920-х годов: на какие жертвы может идти правительство для решения задач догоняющей модернизации?

В литературе 1890-х годов можно найти и жесткую критику централистско-бюрократической модели модернизации с позиций экономического либерализма. Наиболее ярким и наиболее резким представителем либеральной точки зрения был И.Ф. Цион[64], который, впрочем, относился к Витте с сильным элементом личной неприязни. Он, в частности, писал: «Широкий простор личной инициативе, законная гарантия против административного вмешательства и произвола, чуткое прислушивание к нуждам, вызываемые компетентными и заинтересованными лицами, а, пуще всего, воздержание от всякого фаворитизма между свободными конкурентами, – кто не знает, что без этих основных элементов невозможно не только процветание, но и существование какой бы то ни было торговли и промышленности?». Опирающаяся на растущий государственный интервенционизм индустриализация представлялась неэффективной и очень опасной, поскольку сопровождалась нарастанием бюрократического произвола и коррупции[65].

На эти же проблемы позднее указывали и видные представители бизнеса, объединившиеся в Совет съездов представителей промышленности и торговли. В частности, они писали: «Искусственность экономического развития в 90-е годы заключалась прежде всего в необычайном попрании народной самодеятельности. Все нити народного хозяйства сходились в кабинете министра финансов, без его соизволения и даже указания ничего нельзя было предпринять Власть и вмешательство чиновника становились в экономической жизни стран все более невыносимыми»[66].

Разумеется, по отношению к Витте подобная критика не вполне справедлива. Однако она очень важна, поскольку в значительной мере предвосхищает будущие проблемы и парадоксы централизованной экономики, которую тот же Цион открыто называет социалистической (обвиняя в склонности к социализму и самого Министра финансов). Витте ставится в упрек стремление подчинить решению чиновника все, вплоть до количества сахара, который тот или иной завод может производить и продавать, не говоря уже о заказах на оборудование и материалы для железных дорог. Чрезмерная централизация, складывающаяся в России, ведет к «рутинной, самой злотворной канцелярщине, своим формализмом, свои произволом… убивающей всякую живую инициативу, всякое благое начинание, всякое проявление человеческой воли и мысли». Витте не просто заталкивает страну на путь социализма, но он подобрал для России самую опасную модель – «именно тот государственный социализм, который стремится превратить страну в обширную казарму, где армия чиновников заправляет деспотически всеми проявлениями общественной жизни, – где нет места ни личной свободе, ни оригинальной мысли, где всё и вся будут беспрекословно повиноваться палке капрала с зеленым околышком»[67].

М.И. Боголепов, со своей стороны, обращал внимание на финансовые и микроэкономические риски подобной политики. По его мнению, она ведет к созданию предприятий, которые не умеют работать на открытом рынке, а ориентируются исключительно на государственный спрос. А перекачка средств из деревни в город будет сужать идущий из деревни спрос с негативными последствиями для промышленности[68]. Обращалось также внимание, что, находясь под таможенной защитой, отечественные предприниматели никак не используют это время (время отсутствия серьезной конкуренции) для повышения конкурентоспособности проводимых товаров и услуг. Таким образом, никак не стимулируются прогрессивные структурные сдвиги. Особенно отчетливо видно это на состоянии топливного баланса, в котором к началу XX в. преобладали низкоэффективные виды топлива[69].

Анализируя политику расширения централизованного государственного регулирования вообще и покровительственной для промышленности тарифной политики в частности, необходимо избегать однозначных, прямолинейных оценок. Политика Витте, действительно, способствовала ускорению промышленного роста в России и тем самым решала стратегическую задачу модернизации страны. Тем более, что этатизм (и связанный с ним протекционизм) соответствовал фундаментальным технологическим тенденциям того времени, связанным с укрупнением и концентрацией производства. Однако эта политика, естественно, имела и свои побочные негативные последствия. Причем последствия эти не являются результатом ошибок властей, а имманентно присущи системе, основанной на централизованном государственном регулировании.

Во-первых, существенное влияние групп интересов при принятии крупных народнохозяйственных решений. Поскольку государство непосредственно вмешивается в хозяйственный процесс, устанавливает отраслевые приоритеты и обеспечивает их бюджетным финансированием, для бизнеса оказывается более привлекательным (и более дешевым) обеспечить принятие необходимого решения, чем работать над модернизацией производства и ростом производительности труда. (Сто лет спустя, в посткоммунистической России эта практика будет отражена следующими словами: среди ценных бумаг самой ценной является постановление правительства.) Именно в этом состояла опасность точечной поддержки отдельных секторов промышленности (или даже отдельных групп предприятий). А это имело место в российской практике[70]. В этой связи было даже введено понятие «рациональный протекционизм», который «стремится к эксплуатации естественных сил природы при помощи усовершенствованной техники и повышения производительности труда» в отличие от охранительной системы, которая «усиливает эксплуатацию кармана потребителей, т. е., в конце концов, человеческого труда, при помощи высоких цен»[71].

Во-вторых, сама по себе задача выбора долгосрочных отраслевых приоритетов являлась исключительно сложной, а цена ошибки была здесь исключительно высокой. В нормальной рыночной экономке национальный приоритет вырастает из суммы локальных (микроэкономических) приоритетов, что снижает вероятность глобальной ошибки. Но если приоритеты устанавливает государство и реализует их, опираясь на всю мощь своей финансовой политики, риски неимоверно возрастают. Иногда приоритеты удается вычислить правильно и тогда это становится основой для ускоренного роста. Однако вероятность ошибки очень высока, поскольку государство в своих расчетах может опираться только на известные тенденции прошлого и экстраполировать их, что далеко не всегда дает адекватное понимание будущего.

Применительно к России рассматриваемого периода такого рода стратегической ошибкой стало перенесение центра тяжести в энергетической политике с нефти на уголь. К концу XIX в. на Россию приходилось более половины мировой добычи нефти и порядка 2 % угля, что делало ее топливный баланс уникальным и весьма перспективным. Однако опыт развитых стран свидетельствовал о доминировании угля, и именно поэтому правительство, решая вопрос о долгосрочных задачах развития ТЭК, отдало предпочтение углю. В значительной мере это стало результатом мощного давления угольного лобби. Основываясь на простых международных сопоставлениях (потребление угля в России было в 20 раз ниже, чем в Германии, и в 34 раза ниже, чем в Великобритании), правительство сочло необходимым стимулировать добычу угля вместо того, чтобы рассмотреть возможность развития экономики преимущественно на базе нефти. В результате были введены запретительные пошлины на импорт угля и очень низкие тарифы на перевозку его внутри страны[72]. Это привело к быстрому вытеснению нефти углем, что предопределило топливно-энергетический баланс на несколько десятилетий.

* * *

Параллельно с ростом государственной активности начинались и процессы централизации и концентрации частного капитала. На авансцену экономического развития России выходили крупнейшие предприятия – монополии. Если по параметрам экономического развития Россия существенно отставала от стран Западной Европы, то по концентрации капитала находилась среди них в первых рядах. Это очень важная тенденция – активизация экономической роли государства происходила параллельно с появлением и развитием тенденции к частнопредпринимательской централизации. Ниже мы должны будем рассмотреть этот вопрос более подробно. Пока же заметим только, что процессы эти отражали серьезные изменения, происходившие в самом характере производительных сил, – налицо был переход к доминированию крупных хозяйственных форм, а это значило, что на место конкуренции во многих случаях уже приходит монополия. На повестку дня встал вопрос: какая монополия окажется доминирующей – государственная или частная?


Выводы:

• политические реформы предшествуют экономическим;

• успешные экономические реформы происходят (могут происходить) в условиях политического консерватизма (попытки их предпринимались и ранее, но проваливались);

• использование старых форм для решения новых задач. Освобождение крестьян – центральный пункт. Это и экономическое, и политическое, и социальное преобразование.

Однако с точки зрения модернизации ситуация была двусмысленной:

• мало земли, в основном оставлено у помещиков. Однако они были более заинтересованы в аренде, чем в правильной организации своих хозяйств;

• выкупные платежи – сужение внутреннего спроса;

• община – препятствие прогрессу, поскольку не стимулировались нововведения;

• высокие налоги – искусственная, а не органичная индустриализация. Хотя неизвестно, вкладывали бы крестьяне в развитие производства.

Таким образом, нововведения не стимулировались – ни у помещиков, ни у крестьян. Это стало серьезным тормозом. И одновременно усиливало роль этатистской модели модернизации.

Глава 2

Частные монополии и государство

2.1. Апология частномонополистического регулирования

Благодаря проведенным в последней трети XIX в. политическим и экономическим реформам, а также ответственной макроэкономической политике 1890-х годов к началу XX столетия Россия демонстрировала не только высокие темпы экономического роста. Налицо были и важные структурные сдвиги в организации производства, выразившиеся в быстром росте концентрации капитала и производства, в усилении монополистических тенденций функционирования народного хозяйства. Можно было проследить две тенденции монополизации и связанной с ней централизации регулирования экономики: одна шла со стороны крупных частных производственных объединений (монополий), другая – со стороны государства.

На авансцену экономического развития России выходили крупнейшие предприятия – частные монополии. Если по параметрам экономического развития Россия существенно отставала от стран Западной Европы, то по концентрации капитала находилась среди них в первых рядах. Это очень важная тенденция – активизация экономической роли государства происходила параллельно с появлением и развитием тенденции к частнопредпринимательской централизации. Эти процессы отражали серьезные изменения, происходившие в самом характере производительных сил – налицо был переход к доминированию крупных хозяйственных форм, а это значило, что на место конкуренции во многих случаях уже приходит монополия.

В этот период в России, как и в других развитых странах мира, шло формирование крупных и крупнейших промышленных предприятий, монополистических объединений. Их участники уже могли координировать свои действия в национальном масштабе, имея целью преодоление стихии неорганизованного рынка, усиление роли сознательного, регулирующего начала в хозяйственном процессе. Оформляются знаменитые синдикатские объединения, такие, как машиностроительный картель «Продпаровоз» (образован в 1901 г.), синдикаты «Продамет» (1902) и «Продвагон» (1904), «Прод-уголь» (1906), Объединение дрожжево-винокуренных заводов (которое выпускало на рынок более 80 % этой продукции), Общество хлопчатобумажных комбинатов, Особая распределительная контора заказов спичечной промышленности (95 % всех спичек), и др. С промышленными монополиями были тесно связаны крупнейшие банки, такие, как Русско-Азиатский, Международный коммерческий, Азово-Донецкий. Взаимосвязь производственных монополий и банков не просто усиливала позиции частного сектора в его взаимоотношениях с государственной властью. Этот союз создавал мощную основу для индустриализации страны, повторяя путь германской индустриализации второй половины XIX в.[73]

Немалый вес имели и представительные организации российских предпринимателей – союзы, общества, комитеты и съезды, строившиеся по отраслевому или территориальному признакам.

Несмотря на успехи частного бизнеса, государство в России продолжало играть чрезвычайно важную экономическую роль. Это проявлялось в двух основных направлениях. Во-

первых, государство оставалось одним из крупнейших отечественных собственников и производителей, участвуя в хозяйственном процессе непосредственно, как агент предпринимательской деятельности. Особенно важным было в этом отношении военное производство, большая часть которого была сконцентрирована в руках государства. Во-вторых, власть активно вмешивалась в организацию хозяйственных процессов в качестве мощнейшей силы, регулирующей и направляющей деятельность частных хозяйственных агентов.

Государство было крупнейшим собственником средств производства. Ему принадлежали земельные угодья, недра, большая часть лесов, 70 % железнодорожной сети, значительная часть горных заводов и оборонных предприятий. Казна держала в своих руках почту и телеграф, почти полностью контролировала кредитную сферу. И, наконец, государство стало монополистом по покупке спирта и продаже водки, что давало существенную часть денежных поступлений в бюджет.

Более того, государство само содействовало формированию ряда монополистических объединений как инструментов централизованного регулирования ключевых отраслей промышленности. Ярким примером такого рода действий является Общество по продаже продукции русских металлургических предприятий – синдикат «Продамет», чье создание было одобрено правительством в июле 1902 г. С одной стороны, его создание стало реакцией на кризисное сокращение спроса. С другой стороны, сама идея синдиката несла в себе далеко идущие намерения урегулирования деятельности частных производителей продукции, важной для решения экономических и военных задач империи. Причем, как замечали позднейшие исследователи, деятельность синдиката не только подталкивала цены вверх (за счет монополистического положения на рынке), но и способствовала их снижению (благодаря упорядочению издержек)[74]. Впрочем, были и противоположные случаи: правительство отказалось поддержать создание

«Общества по продаже продукции локомотивных заводов» («Продпаровоз»), равно как и «Продвагон», увидев в них опасные прецеденты монополистической практики вопреки государственному регулированию[75]. Правда, произошло это уже в 1908 г., когда отношение к монополистическим объединениям очевидно ухудшалось и власти не надеялись более поставить эти объединения под свой контроль.

Частные монополии росли вместе и параллельно с ростом государственной активности. Можно даже сказать, что в промышленности складывалась система противостояния частных монополий и государства как крупнейшего предпринимателя. На повестку дня встал вопрос: какая монополия окажется доминирующей – государственная или частная? Вокруг этого и разворачивались основные экономические дискуссии.

Частные монополии, их перспективы и соотношение с государством становились одной из серьезных тем экономико-политических дискуссий. В этом виделся важный стратегический выбор с точки зрения экономического и политического устройства страны. С одной стороны, концентрация капитала и рост крупного производства были необходимым условием ускоренной индустриализации России. С другой стороны, высказывались серьезные опасения, что страна может оказаться в тисках диктата частных монополий, действующих бесконтрольно в собственных узкогрупповых интересах и в ущерб интересам национальным. Встающие проблемы были не уникальны, а вполне сопоставимы с ситуацией в большинстве индустриально развитых стран мира. Однако с той важной спецификой, что Россия имела богатый опыт активного участия государства в хозяйственной жизни, но не имела достаточного опыта функционирования народного хозяйства в условиях свободного капиталистического рынка, не отягощенного глубокими социальными или политическими модификациями.

Быстрый рост частнокапиталистических монополий сопровождался формированием соответствующей экономической теории и идеологии, а, точнее, идеологизированной экономической доктрины.

Она находила свое наиболее четкое и последовательное отражение на страницах издававшегося с 1908 г. журнала «Промышленность и торговля» – органа Совета съездов представителей промышленности и торговли. Названный Совет был образован двумя годами ранее (в начале 1906 г.) представителями различных отраслевых предпринимательских организаций с подчеркнутым устранением «политического элемента»[76]. На самом же деле политический мотив при образовании и функционировании Совета съездов был доминирующим. Но выражалась политическая позиция здесь через постоянную и последовательную борьбу за интересы крупных частных предпринимателей, против хозяйственной экспансии государства (казны) в форме ли высоких налоговых ставок или же непосредственно участия российских властей в производственно-предпринимательской деятельности.

Акцент делался на проблемы, обеспечивающие, по мнению крупных промышленников, повышение эффективности производства, на создание таких экономических и организационных условий, которые были бы наиболее благоприятны для развития производительных сил страны. Естественно, концентрация производства (в полной мере в согласии с марксистской традицией) рассматривалась здесь как важнейшая предпосылка укрепления российской экономики. А крупные промышленные образования – как наиболее последовательные выразители стратегических интересов народного хозяйства.

Прежде всего исследовались проблемы функционирования отечественных синдикатов – именно они, а не тресты преобладали среди монополистических объединений России. Последние были наиболее распространенной формой монополистических объединений в России начала XX в. Соответственно в литературе анализируются вопросы деятельности российских синдикатов, особенности и тенденции их формирования, а также эволюции. Специальное внимание уделяется опыту функционирования западных монополистических объединений (американских, германских). Особый интерес вызывает ситуация с антитрестовским законодательством США – его характер и практика применения.

Концентрация промышленного производства, образование частных монополистических объединений рассматривались в соответствующих экономических исследованиях не просто как способ, облегчающий предпринимателям решение их собственных задач, но в первую очередь как инструмент преодоления (или хотя бы ослабления) капиталистических процессов. Правда, идеологи монополистических объединений подчеркивали, что наиболее действенной формой, позволяющей в перспективе прорвать цепь периодических кризисов, стали бы тресты, контролирующие не только рынок, но и производство. Обращаясь к опыту США, Ии. Гливиц с удовлетворением отмечал, что принцип «свободной конкуренции» уступает место лозунгу «делового сотрудничества» во всех отраслях промышленности[77].

Синдикаты, отмечали авторы, могут в известной мере контролировать движение цен, не допуская резких колебаний, депрессии, спада и тому подобного. Признавая в принципе, что сами синдикаты становятся фактором повышения цен, их сторонники находили следующее аргументы в их защиту. Во-первых, доказывалась обоснованность повышательной динамики цен материальными и социальными процессами. Во-вторых, подчеркивалось, что синдикаты никогда не допустят искусственных спекуляций на рынках товаров и ценных бумаг (хотя доказательств справедливости этих заверений обычно не приводилось). В-третьих, соглашались на организацию мягких форм контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью синдикатов и иных объединений в промышленности[78].

Параллельно обсуждался вопрос о перспективах создания на российской почве промышленных объединений трестовского типа. В условиях кризиса, рассуждали приверженцы госмонополистической практики, когда появляется проблема спроса и желательно снижение (или хотя бы замораживание) цен при растущих издержках и огромных накладных расходах крупных предприятий, возникает настоятельная потребность объединения последних для координирования своей деятельности (не только продаж, но и производства) для работы, в конечном счете, по общему хозяйственному плану[79].

Весьма показательной с точки зрения оценки представлений о роли и возможностях треста является идея формирования его из металлургических предприятий Урала, где располагалось самое старое металлургическое производство в России, позиции которого неуклонно ослаблялись в течение нескольких последних десятилетий. До начала XX в. сюда был практически закрыт доступ частному капиталу и господствовало казенное и посессионное хозяйство. О необходимости осуществления каких-то решительных мер по отношению к Уральской промышленности писали представители различных направлений российской экономической мысли. Представители частнокапиталистического капитала настаивали на приватизации уральской промышленности и создании здесь металлургического треста. Последний, утверждали они, мог бы взять на себя решение всего комплекса вопросов – как внутрипроизводственных, так и внешних, обеспечивающих социально-политическую стабильность предполагаемого объединения. Трест как частная организация должен был бы находить общий язык и с правительством, и с земствами, координировал бы производство на соответствующих предприятиях, а также определял бы политику продаж. Ожидая сопротивления этому проекту со стороны отдельных хозяйственных единиц – непосредственных производителей, идеологи Уральского треста склонны были видеть в такой позиции «саботаж» или консерватизм мышления ряда частных предпринимателей, предпочитающих «фиктивное хозяйствование» (точнее, фиктивную самостоятельность) и «мнимую свободу» организационной и производственной целесообразности[80].

Аналогичные соображения высказывались относительно железнодорожного транспорта, принадлежавшего в значительной своей части государству[81].

Одним из наиболее ярких и последовательных сторонников крупных частнохозяйственных организаций в российской промышленности был П.П. Рябушинский. Издававшаяся им газета «Утро России» (в финансировании которой также принимали участие видные представители предпринимательства страны – А.И. Коновалов, Н.Д. Морозов, С.Н. Третьяков и др.) стала фактически органом частно-монополистических кругов отечественного бизнеса.

В данном случае мы хотели бы обратить внимание только на один документ – набросок П.П. Рябушинского, содержащий основные программные положения создаваемой им газеты[82]. Акцент здесь делался на «защиту интересов производительных классов общества: промышленников и землевладельцев». Причем первостепенное значение отводилось «допустимости (внутренней) организации промышленности в торговые тресты и пр.», с одной стороны, и «нежелательности казенных хозяйственных предприятий», с другой стороны. То есть суть политики видится в создании условий, благоприятных для укрепления частных монополий при недопущении вмешательства в этот процесс государства, чья хозяйственная деятельность признавалась неэффективной «по определению». Основной задачей деятельности государственных органов управления по отношению к промышленности в данном случае считался протекционизм, т. е. способность властей оградить отечественных производителей от конкуренции иностранных товаров. В этом последнем требовании не было, впрочем, ничего оригинального – на протяжении многих лет в России велась классическая дискуссия по вопросу влияния таможенных пошлин на перспективы развития российского народного хозяйства вообще и промышленности в частности[83].

Как видно из уже приведенной записки П.П. Рябушинского, в промышленных кругах крайне отрицательно относились к выполнению государством предпринимательских функций, к непосредственному участию казны в производственно-хозяйственной деятельности. Здесь воспроизводился традиционный набор аргументов о неэффективности государственного хозяйствования, о волоките, несовместимой с «разумной хозяйственной деятельностью», о неповоротливости госаппарата и необходимости быстрого принятия хозяйственных решений, о технических сложностях и опасных социальных последствиях раздувания государственного сектора в экономике страны. В приводимом ниже рассуждении на эту тему видного российского нефтепромышленника П.О. Гукасова логика предпринимателей получила, пожалуй, наиболее четкое и последовательное выражение: «У нас в России упорно держится взгляд, что казна может поступать в хозяйственной области так же, как и частный предприниматель. Исходя из таких заключений, очень легко прийти к государственному социализму». Гукасов утверждал, что все подобные теоретические умозаключения основаны на логической ошибке, когда защитники госмонополий «смешивают совокупность частных лиц, которые представляют собой государство, с отдельным частным лицом, и вполне понятно, что то, что разрешается и допускается делать последнему, не может быть распространено на первое, и обратно»[84].

Промышленники требовали от государства не вмешиваться в хозяйственный процесс в роли предпринимателя, а сосредоточить свои усилия на создании благоприятных или хотя бы нормальных условий экономической жизни страны – мягкой налоговой политики, политической стабильности, снятия ограничений на движение труда и капитала, принятия современного хозяйственного законодательства и т. д. Естественно, они отвергали обвинения в попытках создания подпольных синдикатов, иных монополистических сговоров с целью искусственного завышения цен, объясняя подобные экономические явления факторами политического (влияние революции 1905 г.) или естественного характера (например, ухудшением условий нефтедобычи, если речь шла о нефтяной промышленности)[85].

Более того, предприниматели открыто ставили вопрос о необходимости усиления контроля за хозяйственной деятельностью Казны, видя в ней потенциальный источник неэффективности и, естественно, злоупотреблений. Например, выступая в начале 1908 г. в Государственном Совете, А.В. Васильев предложил изменить систему отечественного госконтроля, выведя Главного государственного контролера из правительства, т. е. сделав его независимым от исполнительной власти[86].

Сказанное не должно быть интерпретировано в том смысле, что промышленники отвергали всякое сколько-нибудь существенное участие государственной власти в экономической жизни. Они ждали от правительства не только политических действий, но и принятия эффективных решений, способных снизить неопределенность, объективно присущую хозяйственным процессам. В соответствии со своим пониманием роли государства промышленники требовали от него не более и не менее как перспективного плана развития народного хозяйства и экономической политики России. Имелся в виду документ, определяющий стратегические и среднесрочные ориентиры экономического курса государства и деятельности отдельных его ведомств, содержащий обоснования выбора того или иного варианта действий власти из набора возможных.

«Нам поскорее нужен деловой план нашей финансовой и экономической жизни», – подчеркивалось в передовой статье журнала «Промышленность и торговля», открывавшей 1909 г. По мнению российских промышленников, основной задачей, которую этот план должен был решить, является определение оптимального пути экономического роста, поскольку «у нас делаются огромные затраты на ненужные и подчас вредные предприятия, но весьма нередко нет средств на неизбежные и высокополезные затраты»[87].

Здесь же выдвигалось и понимание существа этого плана. Точнее, один из вариантов толкования сути государственной плановой деятельности, которых (вариантов) будет немало в наступившем XX столетии. Речь идет о формировании косвенного планирования, опирающегося на тенденции хозяйственного развития и определяющего его перспективы в русле тех или иных действий органов управления. Этот подход может быть оценен не только как исторически первый (или один из первых), но и в своем роде классический. «План вовсе не требует какого-то, еще никому не известного, вещего слова и отнюдь не нуждается в каком-то новом государственном регулировании. Экономические явления в наше время столь изучены и экономико-финансовая картина России столь ясна, что для перестройки России из невежественной, голодной и холодной в просвещенную, сытую и бодрую требуется очень немного: слияния разрозненных ведомственных программ в один общий… план экономически-финансового подъема России».

Обращают на себя внимание два аспекта интерпретации идеи планирования. Во-первых, план четко ориентируется на решение некоторых глобальных задач, а не на прогноз развития народного хозяйства сам по себе (хотя прогнозная функция, или предпосылка, плана вовсе не исключается). Во-вторых, явно проступают элементы планово-организационного подхода, когда плановая деятельность в значительной мере сводится к ведомственным (правительственным) разработкам и их объединению. Впрочем, на той стадии развития экономической теории с минимальным практическим опытом, который тогда имелся, подобное понимание плана является вполне естественным[88].

2.2. Критика частномонополистического регулирования: справа и слева

Параллельно с ростом монополистических объединений, естественно, активизируется и критика частнохозяйственных монополий в экономической печати России. Не только среди части экономистов и политиков России стали быстро крепнуть антимонополистические настроения, но также и в предпринимательской среде[89]. Однако критики частно-монополистического регулирования не представляли собой идеологического единства. Они были разделены на два лагеря: сторонников поддержания режима свободной торговли и сторонников вытеснения частных монополий экономической монополией государства. Причем последние были гораздо более активны, и эта точка зрения среди критиков частных монополий явно доминировала.

Апеллируя к различным экономическим расчетам, авторы многочисленных публикаций утверждали, что рост цен в высокомонополизированных базовых отраслях отечественной промышленности (нефтяной, угольной, металлургической) является чрезмерным сравнительно с темпами их роста. В этом видели важнейшее препятствие дальнейшего поступательного и устойчивого развития страны по пути индустриализации. Экономисты и политики, выступавшие тогда под антимонополистическими лозунгами, решительно отвергали аргументы идеологов частных монополий, и особенно ссылки последних на позитивный опыт передовых капиталистических стран, где экономический рост сопровождается концентрацией капитала. Аргументы здесь были по преимуществу политического характера: за рубежом тресты не только благополучно развиваются, но и встречают резкое противодействие со стороны как общественных организаций, так и демократического государства, т. е. тех институтов, которых в России не существует или почти не существует.

В качестве яркого примера растущего могущества частных монополистических союзов являлся здесь быстрый рост цен в нефтяной промышленности. В этой связи активно обсуждались вопросы тайного сговора промышленников – владельцев нефтяных предприятий, включая «тайный нефтяной синдикат», наличие которого официально не признавалось, но на который списывали многие беды отечественного хозяйства.

В феврале 1913 г. запрос о нефтяных синдикатах был даже принят к рассмотрению IV Государственной Думой, депутаты которой признали его спешным. На это же неоднократно жаловались земства, а подчас даже выступали с требованиями проведения прокурорского расследования в порядке надзора, ссылаясь на соответствующие статьи Уголовного уложения Российской Империи. Любопытно отметить, что руководители Казанского земства сравнивали диктат нефтяной промышленности с татарским игом, утверждая, что Россия поделена между нефтепромышленниками на зоны влияния[90].

Кроме этого шло обсуждение возможных сговоров по углю, чугуну, железу.

При обсуждении конкретных механизмов антимонопольной политики явно выявились два принципиально разных подхода. Несмотря на их идеологическую противоположность, в то время они еще не воспринимались как альтернативы, а обсуждались скорее как способные взаимно дополнять друг друга. Оба они предполагали, разумеется, заметную активизацию государственного вмешательства в хозяйственный процесс, хотя и используя совершенно различные механизмы.

Один подход был предложен Государственной Думой при обсуждении проблемы монополизации нефтяной промышленности. Здесь акцент был сделан на меры экономического регулирования производства и рынка жидкого топлива в России. Для этого правительству было предложено: активизировать разведку и включение в экономический оборот новых нефтеносных земель; развивать казенное производство нефти, реализуя ее по более низким ценам; решить вопрос о беспошлинном ввозе в страну иностранной нефти и керосина для стимулирования тем самым конкуренции на внутреннем рынке; прекратить стимулирование вывоза нефти и керосина, отменив льготный железнодорожный тариф на их перевозку по Закавказской железной дороге; и, наконец, провести расследование деятельности «нефтяного синдиката», а также лиц и учреждений, причастных к его образованию.

Примерно в то же время сформировалась иная концепция борьбы с частномополистической практикой крупнейших российских предпринимателей. Наиболее яркое и последовательное выражение она нашла на страницах журналов «Экономист России» и «Новый экономист» (последний издавался под редакцией весьма популярного в то время «экономиста-государственника» П.П. Мигулина). Развивавшиеся и пропагандировавшиеся на страницах этих изданий взгляды можно определить как «буржуазно-государственнические», или государственно-монополистические. Именно эти позиции мы рассмотрим теперь более подробно, поскольку они являются очень показательными и важными с точки зрения их влияния на идеологию экономической политики России уже недалекого будущего.

В основе концепции П.П. Мигулина и его коллег лежал тезис о быстром исчезновении практически всех атрибутов свободного рынка как в России, так и в других европейских государствах. «Как будто издеваясь над самыми именитыми экономистами, наш век с успехом доказал, что “железный закон” спроса и предложения сделан из какого-то легкоплавкого металла, не имеющего ничего общего с железом. Но теперь времена изменились: осталась только одна стихия, а именно, “спрос”; что же касается “предложения”, то здесь коммерческая мысль извернулась и дала миру новое понятие: “синдикат”, который регулирует количество поступающих на рынок продуктов согласно своим интересам, низводя таким путем былую стихию до простой бухгалтерии»[91]. То есть в исходном пункте отрицаются все основополагающие постулаты традиционной экономической теории, и, следовательно, ставится вопрос: какие механизмы экономической политики должны придти на смену традиционным?

Элиминирование закона спроса и предложения позволяло построить новую логическую цепочку. Не стремление производителей к прибыли в ходе конкурентной борьбы обусловливает теперь экономический рост, а, напротив, задаче быстрого развития производительных сил следует подчинить деятельность производителей. Во всяком случае, тех из них, кто уже перерос рамки свободного рынка. «Давно пора оставить нелепую с государственной точки зрения формулировку “laissez faire, laissez passer” в вопросах обеспечения производительных сил страны», – замечал П.П. Мигулин. Подчеркивая принципиальные особенности современной экономической ситуации, он писал весной 1913 г.: «Для всех ясно, что “цены не Бог строит”, а нормирует их соглашение производителей. Старый закон спроса и предложения формулировался экономической наукой, когда о картелях, трестах и синдикатах никто еще не имел никакого представления. Хаос старого рынка начинает исчезать, в Америке давно уже все цены регулируются синдикатами, то же явление переносится в Западную Европу, не новость оно и у нас. А мы все еще беспомощно разводим руками перед “неотвратимыми”, якобы экономическими, “законами”»[92].

Наиболее эффективным средством борьбы с частномонополистической эксплуатацией национальной экономики авторы «Экономиста России» и «Нового экономиста» считали установление прямого и жесткого государственного контроля за функционированием основных ресурсных отраслей страны – угле- и нефтедобычи, лесным хозяйством, водной энергией («водной силой»), а также, при необходимости, и за распределением важнейших продовольственных товаров (хлеба, сахара). Идеальный вариант виделся в установлении государственной монополии на названные ресурсы и продукты или, по крайней мере, в таком положении дел, когда бы, например, лесное хозяйство, водные силы, каменноугольные копи, нефтяные площадки находились бы в руках государства, которое обеспечивало бы и регулирование производства в соответствующих частных предприятиях.

Впрочем, подобные требования нередко раздавались и из лагеря консервативных политиков. Приведем только одно, весьма характерное и яркое высказывание. «Громадные казенные богатства: лесные, угольные, нефтяные и т. п. или совсем не разрабатываются, или отдаются в аренду хищным акулам промышленности. Вот в этом мы видим основную ошибку нашего финансового управления. Надо поскорее браться за благое дело казенного хозяйства. Необходим целый ряд казенных монополий. Эти монополии нужно как можно скорее учредить? дабы скорее получить необходимые средства», – подчеркивал тогда известный своими консервативными взглядами депутат Государственной Думы Н.Е. Марков-2-й.

Разумеется, реализация идеи государственных монополий – дело весьма сложное. А потому в качестве промежуточной меры на путях борьбы с самоуправством корпораций частных сторонники рассматриваемой экономической доктрины выдвигали идеи нормирования производства и цен, причем при установлении последних государством предполагалось ориентироваться «на уровень затрат», поскольку, строго говоря, главное – это даже не преодоление диктата частнохозяйственных монополий, а ослабление и преодоление стихийности экономического развития страны, к чему и должно стремиться правительство[93]. Ведь (развивая эту аргументацию дальше), если государство не берет на себя регулирование цен таких предметов широкого народного потребления, производство и торговля которыми может быть синдикатизирована, то это регулирование берет на себя частный капитал, роль государства играют частные лица и организации![94]

Итак, в качестве основных пунктов становления новой неконкурентной системы хозяйствования здесь предлагалось: нормирование производства базовых отраслей промышленности; государственное установление цен на выпускаемую ими продукцию; введение монополии на оптовую торговлю основными товарами данного производства и, наконец, введение монополии на производство данной продукции.

Рассмотренная концепция с идеологической точки зрения имеет достаточно законченный вид. Она базируется на определенном представлении о характере и тенденциях развития производительных сил и производственных отношений, включает в себя преобразование как организационной системы управления народным хозяйством, так и самих отношений собственности. Достаточно подробно проработаны практические шаги реализации этой этатистской модели хозяйствования.

Правда, здесь еще отсутствует какое бы то ни было представление о политических предпосылках и последствиях претворения в жизнь этой заманчивой и масштабной программы. Создается впечатление, что перейти к государственному монополизму в столь значительном масштабе можно, оставаясь в принципе в старой полудемократической системе координат или даже внедряя на российской почве ценности западноевропейской демократии[95].

Вся эта доктрина в основе своей имеет, как нам представляется, философию общественного договора или, можно сказать, «нейтрального государства». Государства, которое обладает знанием общественной пользы и стремится в процессе своей деятельности к реализации этой всеобщей пользы. Недаром здесь мы сталкиваемся со своеобразной и в общем-то довольно редкой доктриной чистого этатизма, когда государственный монополизм напрямую обосновывается требованиями экономической целесообразности, не будучи сопряженными с теми или иными аргументами идеологического или социально-политического характера (типа достижения социального равенства, самоуправленческой негосударственной системы, построения бесклассового общества и т. и.). Пожалуй, именно поэтому тенденция экономического поиска, пришедшаяся на большую часть XX столетия, получила в рассмотренных журналах наиболее концентрированное для начального этапа воплощение.

2.3. Государственное регулирование и монополизм

Теперь рассмотрим несколько более подробно реакцию на активность частнокапиталистических монополий со стороны институтов государственной власти – как в органах царской администрации, так и в представительном учреждении, каким являлась тогда Государственная Дума.

Настороженное отношение Думы к предпринимателям-промышленникам и к их объединениям вполне может быть объяснено сословным характером народного представительства, что обеспечивало доминирование в нем аграрного (дворянского и крестьянского) большинства. Уже сам этот факт делал, по мнению промышленников, обсуждение здесь экономических вопросов по меньшей мере ущербным.

Думские фракции активно обсуждали вопросы функционирования частнокапиталистических предприятий, настойчиво требуя от правительства принятия решительных мер для недопущения доминирования «частных интересов» над «государственными». Думу чрезвычайно беспокоили перспективы формирования промышленных синдикатов и вообще тенденции промышленников к объединению. (Н.Е. Марков-2-й даже заявил, что подпольным синдикатом нефтепромышленников, поиски которого, как было отмечено выше, настойчиво велись в 1911–1913 гг., является не более и не менее, как сам Совет Съездов промышленности[96].)

В 1910 г. была создана специальная комиссия для изучения вопросов о синдикатах[97]. Дума стала предпринимать попытки выработать законодательные меры для регулирования деятельности предпринимательских организаций, а также законодательства о синдикатах[98].

Естественно, что особое внимание депутаты уделяли организации аграрного производства. И здесь характерно, что на протяжении 1909–1913 гг. предпринимались неоднократные попытки внести в Думу законодательные предположения о монополизации государством хлебной торговли (предложение М.В. Челышева в III Думе, епископа Никона в IV Думе и др.). В апреле 1912 г. 82 депутата внесли законодательное предположение «О мерах по упорядочению хлебной торговли» аналогичной направленности. Проводились совещания по соответствующей тематике относительно возможности усиления государственного регулирования внешней торговли зерном[99].

Позиции же правительства по этому комплексу вопросов были неоднозначны и в конечном счете определялись борьбой различных группировок, отражавших те или иные интересы правящих классов российского общества. В 1905 г. на волне революции было создано Министерство торговли и промышленности, которое возглавил В.И. Тимирязев, известный своими симпатиями по отношению к бизнесу. Однако пост этот он занимал недолго (хотя и дважды – в 1905–1906 и 1909 гг.) и особого влияния на правительственные решения не имел. Он высказал ряд радикальных для своего положения идей (например, о создании коллегии при своем министерстве из представителей бизнеса), которые, естественно, не были реализованы. Его преемники И.П. Шипов и С.И. Тимашев гордились своей удаленностью от бизнеса и признавались в слабом знании торговли и промышленности[100].

Общая позиция властей по поводу тенденций и характера организации российской индустрии была, пожалуй, наиболее четко изложена в бюджетном документе Совета Министров на 1913 г. – «Объяснительной записке Министра финансов к проекту Государственной росписи на 1913 г.», представленной в Думу. Исходный пункт здесь – констатация быстрого роста производительных сил вместе с расширением емкости внутреннего рынка. Причем рост этот так велик, что в народном хозяйстве образуются «узкие места» – в дефиците оказываются чугун, железо, топливо, ряд других важнейших производственных ресурсов. Однако из этой посылки делается весьма характерный вывод: «Очевидные факты доказывают, что успешному удовлетворению внутреннего спроса мешают не только недостаток у промышленных предприятий нужных средств, но и те течения, которые зародились в самой промышленной среде. Такие организации, как синдикаты, не останавливаются нередко перед искусственным понижением предложения товаров, на которые имеется растущий спрос, – поднимают цены и приводят к необходимости открытия границы для иностранного ввоза. Нет сомнения, что подобное положение дел побуждает к принятию решительных мер для борьбы с вредными для всего государства явлениями»[101].

Словом, при попытках выработки более четких политических установок, более определенного политического курса правительству приходилось сталкиваться с противоборством различных подходов уже внутри себя, подходов, отражавших интересы различных хозяйственно-политических группировок российского общества.

Так, связанный с предпринимательскими кругами министр торговли и промышленности В.И. Тимирязев, отмечая в Государственной Думе (выступление 13 марта 1909 г.) роль «разнообразных торгово-предпринимательских организаций в виде периодических съездов с постоянным советом и комитетом», рассчитывал, что они должны и будут заниматься «реальным удовлетворением коллективных потребностей объединяемых ими видов производства и труда на основах самодеятельности и самопомощи», хотя, разумеется, он и критиковал такие соглашения между производством и торговлей, «в основе которых лежит устройство собственного благополучия за счет потребителей или предприятий, не примкнувших к соглашениям. Насколько разумные и объединенные усилия, клонящиеся к урегулированию и усовершенствованию производства и сбыта, к познанию условий рынка и размеров спроса, к повышению технической оборудованности дела и сокращению административных расходов, заслуживают поддержки, настолько же стремление к устранению естественной конкуренции, к искусственному повышению цен, к монополизации производства и к созданию других стеснений для получения предметов потребления должно быть, по-моему, рассмотрено и трактуемо как пагубное для народного благосостояния явление»[102]. Здесь сформулировано довольно типичное пожелание, основанное на недооценке реального противоречия хозяйственного развития: министр ставит задачу сохранения достоинств крупного, концентрированного производства, не допуская, однако, естественных для такого производства монополистических тенденций и проявлений. Одной из дальнейших тенденций развития экономической теории и экономической политики станет поиск компромисса между этими двумя тенденциями. Этот поиск будет вестись, хотя и совершенно по-разному, и в западных демократиях, и в России, и в Германии. Но это уже должно стать темой отдельного исследования.

Параллельно в правительстве заявляли о себе сторонники принятия жестких мер к частно-монополистической практике. Например, в конце апреля 1913 г. в газеты просочилось сообщение о наличии некоего секретного законопроекта, представленного в Совет Министров и посвященного вопросам урегулирования деятельности синдикатов, трестов и тому подобных предпринимательских структур[103].

В названном проекте, приписываемом также Министру торговли и промышленности С.И. Тимашеву, содержались весьма решительные заявления: «В опасной или вредной для государственных интересов деятельности предпринимательских объединений, выражающейся в значительном, не оправданном условиями производства и сбыта, повышении или понижении цен на массовые продукты, в коих производство или торговля составляет предмет деятельности объединений, могут быть принимаемы и утверждаемы Советом Министров нижеследующие меры:

а) повышение или понижение железнодорожных тарифов,

б) понижение, повышение или отмена таможенных пошлин и

в) введение ввозных пошлин».

Впрочем, С.И. Тимашев был выходцем из Министерства финансов, и доминирование фискального подхода в приведенной цитате не может вызывать удивления. Здесь четко прослеживаются важные элементы жесткого государственного вмешательства, причем при крайней неопределенности формулировок, что позднее будет весьма характерно для правительственных документов, регулирующих экономику тоталитарного государства. Так, например, остается неясным, как определять «значительное» повышение цен, вызывающее соответствующие последствия. Интересна и показательна также готовность преследовать производителя со стороны государственных органов за любое изменение цен (за понижение, а не только за их повышение). В годы Первой мировой войны царское правительство введет за такие нарушения уголовное наказание[104].

В результате подобных противоречий позиций различных правительственных деятелей практические шаги правительства были достаточно осторожными. И вместе с тем характерными с точки зрения будущего опыта построения советского государственного хозяйства.

С одной стороны, правительство стремилось динамизировать казенную промышленность и железнодорожный транспорт, выдвинув тезис о переводе их на коммерческие основания. Последнее предполагало снабжение казенных (государственных) предприятий оборотным капиталом при предоставлении им «возможно более полной хозяйственной автономии». Словом, за несколько лет до Первой мировой войны в России была выдвинута концепция коммерциализации государственной промышленности. Тем самым закладывались идеологические и теоретические основы столь популярного, начиная с 1920-х годов, «хозяйственного расчета государственных предприятий», функционирующих, правда, уже в условиях огосударствленной советской экономики.

С другой стороны, государство стремилось использовать свои предприятия для борьбы на рынке с частником, и особенно с частными монополиями. Так, правительство приняло решение получать рентные платежи от нефтяных компаний не в денежной форме, а в натуральной, чтобы использовать эти ресурсы для продажи по заниженным ценам. Или, например, в хозяйственное ведение казенных железных дорог передавались угольные копи, чтобы ослабить зависимость транспорта от угледобывающих предприятий и через снижение транспортных издержек воздействовать на уровень цен в других отраслях народного хозяйства[105].

В принципе, российские власти имели некоторый опыт прямого государственного вмешательства в хозяйственную деятельность частного бизнеса, относящегося не к давним годам отечественного абсолютизма, а к сравнительно недавнему прошлому. Подобные действия мотивировались необходимостью недопущения частно-монополистического контроля за целыми отраслями отечественной промышленности. Так, в 1895 г. правительство взяло в свои руки нормирование сахарного производства и цен на сахар, упразднив уже образованный с аналогичными целями частный синдикат. Опасения возникновения такого же синдиката в винокуренной промышленности стало одной из причин введения казенной продажи питий.

Не могли власти не реагировать и на постоянные требования общественности об урегулировании хлебной торговли, и особенно экспорта хлеба. Аграрные идеологи настойчиво подчеркивали, что распыленность сельскохозяйственного производства по миллионам крестьянских хозяйств вкупе со множественностью заготовителей, кредиторов и экспортеров хлеба ведет к понижательной тенденции хлебных цен. Они требовали от государства организовывать, координировать и контролировать эти процессы путем регулирования условий закупки, хранения и транспортировки зерна. А «надежнейшим средством для достижения этого является учреждение по хлебородной России целой сети зернохранилищ – элеваторов с передачей управления их в руки особого учреждения, стоящего своим характером между государственными учреждениями и частными коммерческими обществами»[106].

На протяжении ряда лет после первой русской революции обсуждались механизмы организационного решения этой проблемы. Предлагалось задействовать земства, центральные правительственные институты, а также Госбанк или создаваемый под его эгидой Хлебный банк. В конечном счете в 1912 г. было принято решение о строительстве Госбанком сети собственных элеваторов, для которых был утвержден специальный «Наказ» Министерства финансов. Согласно этому документу данные элеваторы рассматривались не только как способ «обеспечения производства ссудой под хлебные операции», но им также вменялось в качестве главной цели «правильная постановка означенной операции и улучшение общих условий внутренней и внешней торговли хлебом»[107].

Наконец, отражая довольно широко распространенные в обществе настроения относительно введения экономической жизни в русло организованности и упорядоченности, в различных политических и хозяйственных кругах России (и в Государственной Думе, и в экономической печати) в 1911–1913 гг. все шире раздавались призывы к правительству разработать перспективный план своей деятельности и поставить его на обсуждение общественности. Поэтому вскоре после созыва IV Государственной Думы подобный план (или программа) основных направлений деятельности правительства в декабре 1912 г. был представлен депутатам Председателем Совета Министров и министром финансов В.Н. Коковцовым.

План был среднесрочный и охватывал примерно пятилетие. То есть уже здесь был как бы определен ставший позднее классическим период перспективного (среднесрочного) государственного планирования экономической и социальной жизни страны (хотя, разумеется, «плану Коковцова» было далеко еще до советских пятилеток). Ставя в качестве общей задачи деятельности российских властей обеспечение «хозяйственного преуспеяния населения», здесь особо выделялись задачи аграрной политики, торговли хлебом, дорожного строительства, орошения и ряд других.

Однако многие из этих начинаний были остановлены Первой мировой войной.

Глава 3

Первая мировая война и вопросы государственного регулирования экономики

3.1. Формирование институтов и механизмов централизованного регулирования

Мировая война резко усилила потребность в координации деятельности всех участников хозяйственной жизни. Централизованное регулирование экономики стало активно внедряться в практику воюющих держав. Меры по координации производственно-хозяйственной деятельности и по ее планомерному регулированию государство стало активно реализовывать уже с первых дней мировой войны. Процесс становления системы централизованного руководства экономикой продолжался на протяжении всех военных лет и эстафетой был передан Временному правительству, а от него – Правительству народных комиссаров. Но это будет позднее.

В России формирование системы централизованного регулирования шло как бы с двух сторон.

Во-первых, «снизу», путем создания или укрепления уже существующих органов частного капитала. Они стремились сосредоточить в своих руках все дело распределения военных заказов, устранив от этого по возможности правительственные учреждения. Так, Совет съездов представителей промышленности и торговли (январь 1915 г.) должен был создать наделенный большими полномочиями регулирующий орган, который не только руководил бы распределением военных заказов, но и обеспечивал бы первоочередное снабжение промышленности металлом, топливом, транспортом.

Во-вторых, «сверху», когда правительство создавало специальные органы для урегулирования основных проблем военной экономики. Именно этот путь и стал доминирующим. Правительство с подозрением относилось к настойчивым предложениям крупных промышленников о регулировании хозяйственной деятельности через организации предпринимателей, видя, по-видимому, в таком развитии событий угрозу традиционной модели управления (и собственной власти).

Разница между обоими подходами состояла в понимании механизма, обеспечивающего единство действий хозяйствующих субъектов. Сильная российская бюрократия связывала решение задачи регулирования экономической жизни прежде всего, или даже исключительно, с собственной деятельностью, с укреплением административно-распорядительных прав власти по отношению к предприятиям. Промышленники же желали взять решение этих задач в свои руки, поскольку их участие в политической жизни, несмотря на демократические реформы прошлого десятилетия, оставалось ограниченным, а отношения с царским правительством – прохладно-настороженными.

Помимо правительства и крупных промышленников была в стране еще одна сила, уделявшая повышенное внимание вопросам урегулирования хозяйственной жизни. Набирали силу левые партии и мыслители, общественные организации, влияние которых на общественное сознание заметно возросло. Представители этих течений, резко критикуя власти и предпринимателей, постоянно подчеркивали необходимость принятия самых решительных мер для усиления централизации руководства экономикой. Осуществление таких мер связывалось непосредственно с повышением роли государства, хотя и значительно продвинутого в направлении демократии и политического либерализма.

Российские предприниматели стремились усилить свое влияние на процессы организации и централизации регулирования народного хозяйства. Государственная власть, как и следовало ожидать, относилась к этому весьма настороженно, видя в формах общественной организации буржуазии опасные тенденции политического объединения чуждых самодержавному режиму сил. Старое, еще довоенное опасение объединенных в экономическом и политическом отношениях частных предпринимателей в совокупности с верой в неисчерпаемые возможности государственного аппарата являлись доминирующими настроениями в правительственных кругах, и особенно в течение первого года Первой мировой войны.

Лишь после IX Съезда представителей торговли и промышленности (май 1915 г.), после не очень успешных попыток наладить регулирование производства силами одного только государственного аппарата власти согласились признать целесообразными и необходимыми усилия промышленников по созданию ряда общественных организаций, призванных координировать работу предпринимателей.

Делегаты съезда единогласно одобрили резолюцию, в которой, обобщая, содержатся два важнейших момента. Во-первых, признается целесообразным создать в Петрограде Центральный военно-промышленный комитет из представителей торгово-промышленных организаций, железных дорог и пароходств, земств и городов, а также научно-технической интеллигенции. Во-вторых, создать на местах аналогичные районные комитеты, объединяющие местную промышленность и торговлю. Целью этих комитетов провозглашались приспособление предпринимателей к изготовлению всего необходимого для армии и согласование общей деятельности заводов и фабрик. Всем торгово-промышленным организациям поручалась выработка планов исполнения заказов, включая установление очередности, а также определение потребностей предприятий в сырье, топливе, транспортных средствах и рабочей силе. Стояла также задача выработки достаточно четкого плана работы промышленности, реализации его в жизнь.

Наиболее сильными и влиятельными (в том числе и политически влиятельными) организациями стали Центральный (Петроградский) и Московский военно-промышленные комитеты во главе с А.И. Гучковым и П.П. Рябушинским соответственно. Они имели собственные печатные издания, были представлены в высших государственных органах по регулированию военной экономики. У них установились тесные связи с Земским и Городским союзами, из представителей которых в начале июля 1915 г. было создано специальное «бюро для распределения заказов».

«Военно-промышленные комитеты в первые же дни своей деятельности выполняли огромную работу по объединению не только промышленных сил, но и тех трудовых элементов и представителей свободных профессий, которые связаны с промышленностью. Благодаря военно-промышленным комитетам было поставлено на правильную почву дело реквизиции и эвакуации предприятий.». По мнению идеологов военно-промышленной организации предпринимателей, благодаря деятельности этих комитетов уже вскоре после их создания «стала усиливать производительность казенных заводов и упорядочилось в некоторой мере дело распределения таких необходимых для правильной работы промышленности продуктов, как металлы, топливо и т. д.»[108].

Видные российские промышленники и общественные деятели, стоявшие у истоков этой негосударственной системы мобилизации народного хозяйства, весьма широко трактовали стоявшие перед ними цели и задачи. Фактически через этот механизм за счет казны стала возникать неконтролируемая государством параллельная система управления экономикой.

Во-первых, речь шла о внесении планового начала в работу значительной части народного хозяйства на основе добровольного (в известной мере) объединения деятельности производственных звеньев. «Необходимо установить общий контроль и создать такой орган, который бы мог приспособить эти заводы для более целесообразной работы. Нужен общий план работы, нужно, чтобы все фабрики и заводы в настоящий момент представляли огромную фабрику, которая работала бы только на армию», – подчеркивал П.П. Рябушинский, выступая на II Съезде представителей военно-промышленных комитетов Московского района в августе 1915 г.[109] Весьма характерно, что здесь, в речи одного из лидеров и идеологов крупного капитала, мы слышим столь характерный для марксистского видения социально-экономических процессов тезис о превращении народного хозяйства в «единую фабрику». Пусть даже в данном случае этот вывод и связывается по преимуществу с необходимостью удовлетворения военных нужд.

Во-вторых, ставился вопрос о характере взаимоотношений с государственной властью как доминирующим субъектом регулирования хозяйственных процессов. Однако признавая ведущую роль государства при определении общих направлений организации и развития народного хозяйства, тот же П.П. Рябушинский при одобрении своих коллег и единомышленников требовал сосредоточения конкретной, повседневной организационной работы по координации и регулированию деятельности предприятий в руках новых лиц, по возможности не связанных со старым бюрократическим аппаратом. «Им это должно быть предоставлено. Если не предоставят этого военно-промышленным комитетам, то мы сами должны его взять в свое ведение, создав такой аппарат, которому все молчаливо подчинились бы»[110].

Наконец, в-третьих, военно-промышленные комитеты практически с самого начала своего возникновения рассматривались многими их идеологами и приверженцами не как временное явление, а как новая, более высокая форма самоорганизации промышленности, обеспечивающая общее упорядочение и взаимное согласование работы отдельных предприятий. Недаром основатели этого движения характеризовали комитеты как «явление новое в области русской государственности». То есть как явление, рожденное в годы войны, но не обусловленное ею. Представлялось, что военно-промышленные комитеты имеют весьма неплохие перспективы и в послевоенное время. «Рожденные в годину великих испытаний, они не умрут и в будущем, когда русская жизнь войдет в колею мирного труда. Тогда, без сомнения, военно-промышленные комитеты, в условиях уже мирного существования, будут исполнять роль организации, направляющей, объединяющей и подготавливающей нашу промышленность на путях к ее полному расцвету.»[111]

Правительство не могло игнорировать это движение влиятельных общественных сил, хотя и относилось всегда с исключительной осторожностью к подобным организациям российской буржуазии, имеющим явный политический характер. В позиции военно-промышленных комитетов явно обозначились претензии на власть, и это могло иметь далеко идущие последствия для трансформации режима самодержавия. Власть, со своей стороны, стремилась поставить предпринимательскую активность по народнохозяйственному регулированию под свой контроль. Продолжая линию на создание особых совещаний, 14 июня 1915 г. Николай II признал необходимым сотрудничество с общественностью в деле снабжения армии[112].

Впрочем, противостояние правительственных инстанций и лидеров предпринимательства нисколько не ослабевало. Власти постоянно ограничивали инициативу предпринимателей по координации своей деятельности: и не столько из-за экономических последствий подобных мер, усиливающих монополизм, сколько видя в частном секторе угрозу как собственной хозяйственной власти, так и политическим задачам ведения войны и послевоенного устройства. Власти использовали любой повод, чтобы ограничить деятельность предпринимательских ВПК, обходиться без них в организации снабжения армии[113]. Впрочем, нередко это оказывалось оправданным, поскольку у бизнеса, берущего на себя функции общеэкономического регулирования, периодически возникала проблема конфликта интересов (или недобросовестного поведения, которая в настоящее время обозначается термином «moral hazard»)[114].

Неприятие частного бизнеса представителями государства было заложено на уровне идеологии. Вот как говорил об одном из заводов крупнейший организатор военного хозяйства А. Маниковский: «Неплохой завод, но, к сожалению, находится в цепких руках банкиров. Банкиры думают о прибылях, а не о защите Родины. Они слишком много торгуются. У них – баланс, актив-пассив, различные соображения, а мы – военные люди, нам сейчас не до этого»[115]. Понятно, что даже принимая во внимание искренность подобного заявления, следование ему при игнорировании интересов «баланса» и «актива-пассива» чревато лишь многократным увеличением коррупции и экономической неэффективности.

Предприниматели также не доверяли правительству и неохотно шли на выполнение его директив, что негативно сказывалось на производстве. Характеризуя позицию правительства в этом вопросе, председатель Государственной Думы М.В. Родзянко писал тогда императору: «Здоровая экономическая политика требовала и требует, чтобы к делу устроения тыла были привлечены лица со специальными навыками и специальным опытом. В западноевропейских государствах это отлично понимают, и вся система тыловой хозяйственной организации покоится там на доверии к общественным силам, на широком участии последних в учреждениях, призванных организовывать национальное хозяйство в интересах обороны. К сожалению, в России отношение правительства к

обществу построено на принципе прямо противоположном: общественной инициативе не доверяют, в ней видят опасного врага; общественные организации, несмотря на все оказанные ими огромные услуги стране и армии, преследуются. Правительство обратилось к услугам чиновников, в огромном большинстве случаев не знакомых с делом, внесших в него пустой и сухой формализм»[116].

Совершенно естественно, что в подобной политической ситуации именно государственные органы регулирования концентрировали в своих руках определяющие рычаги воздействия на производственно-хозяйственную жизнь. Несмотря на всю свою важность, органы промышленников играли по отношению к государственным регулирующим институтам все-таки второстепенную роль.

Каковы были общие черты и принципы формировавшейся в этот период системы централизованного руководства народным хозяйством?

Основные задачи военного регулирования экономики правительство видело в четком обеспечении производства материальными ресурсами, а населения (и особенно армии) – продовольствием. Понятно, что на первое место выдвигались проблемы хлеба, вооружений, топлива и транспорта. Основными средствами, инструментами регулирования выступали государственные заказы, фиксированные и предельные цены, ограничение свободы торговли вплоть до введения государственных монополий, реквизиции продукции, разрешительная система при межрайонном обмене товарами и при перевозке грузов по железным дорогам. Словом, акцент был сделан на административно-принудительную сторону дела, что, впрочем, вполне объяснимо и общими теоретическими представлениями того времени, и сложной военной обстановкой (в Англии и Германии ситуация развивалась аналогично), да и российскими политическими традициями.

Организационный каркас централизованного регулирования составили образованные в августе 1915 г. четыре особых совещания – по обороне, перевозкам, топливу и продовольственному делу. Они имели широкие полномочия и возглавлялись ведущими членами правительства (соответственно, министрами – военным, путей сообщения, торговли и промышленности, земледелия). Особые совещания квалифицировались как «высшие государственные установления», их указания подлежали безотлагательному исполнению. Разработка планов снабжения армии и населения соответствующей продукцией или транспортом, выдача авансов предприятиям, содействие в выполнении заказов и т. и. – таковы были некоторые функции этих органов. Наибольшие полномочия в деле централизованного руководства хозяйством имело Особое совещание по обороне. «Четыре Особых совещания – четыре истока, по которым докатывается государственная воля до общественного и народного сознания и по которым, в свою очередь, организующая общественная и народная воля поднимается до государственного сознания. Иных путей у нас нет. Другое дело, в какой мере данные органы организующей власти удовлетворяют своему назначению», – писал современник[117]. И такая точка зрения была типичной. Уже здесь следует обратить внимание на характерный момент складывавшейся системы государственной организации хозяйственной жизни – множественности регулирующих органов.

Острый дефицит сырья, топлива, транспорта, квалифицированной рабочей силы, сопровождавшийся масштабной спекуляцией и злоупотреблениями, обусловил первоочередное внимание Особых совещаний и их органов на местах к вопросам снабжения предприятий сырьем и топливом, нормирования материальных ресурсов, установления специальных правил перевозки грузов. С подобной логикой государственного регулирования мы еще будем неоднократно сталкиваться на различных этапах становления и функционирования централизованного хозяйствования в нашей стране. И столь же типичным было в 1914–1916 гг., и будет впоследствии, стремление центральной власти по мере ухудшения экономической ситуации усиливать роль административных рычагов, активизировать непосредственное вмешательство государства в хозяйственную жизнь. Оно, в соответствии с бюрократическими стереотипами экономического мышления, будет концентрировать у себя прежде всего функции снабженческо-распределительные – как наиболее простой, грубый, но и самый очевидный инструмент воздействия на непосредственных производителей. В этом состояла вторая (после множественности органов) черта централизованного регулирования российского народного хозяйства, отчетливо проявившаяся уже в годы Первой мировой войны и оказавшаяся впоследствии непреодолимой.

Рассмотрим теперь несколько более подробно некоторые примеры регулирующей деятельности власти, сыгравшие существенную роль в становлении концепции, идеологии и практики государственного руководства экономикой в нашей стране.

3.2. Органы централизованного государственного регулирования

Особое совещание по обороне (полное его название было «Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства») должно было занять центральное место в системе органов государственного регулирования российского народного хозяйства в военное время. С самого начала оно не могло ограничить свое внимание чисто военными вопросами, поскольку все большее число отечественных предприятий (как государственных, так и частных) переключалось на обслуживание военных проблем. А руководящая роль Особого совещания по обороне по отношению к другим особым совещаниям сосредоточивала у него важнейшие функции регулирования экономической жизни.

После серии обсуждений и совещаний, длившихся на протяжении нескольких месяцев, в принятом 17 августа 1915 г. Положении об Особом совещании по обороне определяются как его собственные задачи, так и права его председателя – военного министра. Совещание должно было осуществлять высший надзор за деятельностью казенных и частных заводов, выполняющих военные заказы, содействовать строительству и переустройству соответствующих предприятий, распределять заказы по предприятиям, равно как и контролировать их исполнение. Председатель же совещания получил право требовать от предприятий (в том числе и частных) исполнения военных заказов, инспектировать предприятия и увольнять их руководителей, проводить реквизиции, контролировать бухгалтерию предприятий, устанавливать очередность исполнения заказов, изменять характер и объем производства на отдельных предприятиях, временно закрывать предприятия, устанавливать размеры заработной платы. В дальнейшем, при пересмотрах этого документа, были расширены экономические права его руководителя – военного министра. Было разрешено производить реквизиционные оценки, назначать реквизиционные цены, отчуждать имущество в тех случаях, когда недоступными оказывались секвестр и реквизиции.

В процессе формирования этого совещания и проработки его задач и функций неоднократно вставал вопрос о представительстве в нем общественных сил, работающих на оборону, прежде всего объединений частных предпринимателей. Последние сами и через Государственную Думу выдвинули ряд соответствующих предложений. В результате было решено включить в него четырех представителей от Центрального военно-промышленного комитета. Кроме того, в него входили представители Государственной Думы и Государственного Совета.

При Особом совещании по обороне образовывались специальные органы (комитеты) по выполнению отдельных регулирующих функций в народном хозяйстве:

• Комиссия по общим вопросам – разработка заготовительных планов по отраслям промышленности, распределение заказов по предприятиям, оценка промышленного потенциала страны и подготовка решений по его росту, включая расширение старых заводов и строительство новых;

• Наблюдательная комиссия – контролировала выполнение заказов на промышленных предприятиях; принимала меры к тем из них, кто не справлялся с задачами и не отвечал первоочередным требованиям обороны;

• Реквизиционная комиссия, которая учреждалась «для рассмотрения вопросов о производстве, реквизиций, секвестра и отчуждений, связанных с улучшением и увеличением производительности как казенных заводов, так и частных промышленных предприятий, работающих для нужд государственной обороны»[118]. Через эту комиссию осуществлялось централизованное перераспределение некоторых материалов и оборудования от не работающих на оборону предприятий к тем, кто выполнял военные заказы;

• Эвакуационная комиссия – эвакуация и обеспечение правильной деятельности эвакуированных промышленных предприятий, восстановление и организация их работы;

• Металлургический комитет был одним из самых сильных в составе Особого совещания по обороне. Инициатива его создания принадлежала промышленникам, стремившимся сконцентрировать деятельность металлургических предприятий в едином центре (в ЦВПК или в Министерстве торговли и промышленности как наиболее близких по духу для предпринимателей). Однако такой подход, как и следовало ожидать, вызвал резкие возражения в госструктурах. Очень характерно для оценки ситуации, что возражения раздавались не по существу, не против фактического объединения металлургических заводов в единый трест, а против слишком сильного влияния в этом «тресте» частных предпринимателей. Образованный в ноябре 1915 г., он вскоре сконцентрировал в своих руках все распределение металлов, которое, таким образом, оказалось полностью централизованным. Централизации было подвержено и управление всеми металлургическими предприятиями. Комитет, укрепляя свои учетно-распределительные функции, пошел по пути поиска соглашений с частными объединениями и в конечном счете добился включения в свой состав металлургических синдикатов[119];

• Комиссия по обеспечению рабочей силой обслуживающих оборону предприятий, задачей которого была планомерная организация труда на оборонных предприятиях (хотя в Государственной Думе уже ставились эти вопросы и более широко, применительно ко всему народному хозяйству России);

• Комиссия по учету и распределению иностранной валюты[120]и другие органы.

В рамках Особого совещания по обороне выдвигались также и некоторые вопросы общего характера, имевшего в виду необходимость определения перспектив народнохозяйственного развития, тенденций развития промышленности не только во время войны, но и после ее завершения.

Так, вопрос о необходимости планомерной разработки перспектив развития промышленности ставил В.П. Литвинов-Фалинский, предлагая в этих целях создать при Особом совещании по обороне специальную комиссию. Одновременно в декабре 1915 г. Военное министерство выработало и предложило Совету Министров проект нового высшего органа по вопросам перспектив развития отечественной промышленности. Само же правительство приняло решение об образовании Особого совещания по финансово-экономическим вопросам. И, наконец, после дальнейших консультаций император в марте 1916 г. утвердил Особую финансовую комиссию под председательством Н.Н. Покровского, главного государственного контролера[121]. Правда сколько-нибудь серьезные работы и дискуссии эта комиссия развернуть не успела.

Параллельно в Особом совещании по обороне обсуждались также перспективы развития отдельных отраслей промышленности и строительства соответствующих предприятий – военных, станкоинструментальных, автомобилестроительных и др.

* * *

Одним из ключевых пунктов идеологии и практики экономической политики периода Первой мировой войны стали организация и регулирование продовольственного дела. Точнее, производства, реализации и доведения до потребителя основных продуктов питания, главным образом хлеба. Здесь пересекались важнейшие нити экономической политики, продовольственный вопрос являлся катализатором зревшего недовольства существующим режимом. И именно в этой сфере проявлялись, пожалуй, наиболее отчетливо основные пороки складывающейся системы государственного регулирования экономики – некомплексность мер, дополняемая грубым административным вмешательством в хозяйственную жизнь.

Как мы уже отмечали в гл. 2, в годы, предшествовавшие войне, в российских политических кругах и общественном мнении отчетливо звучали предложения о значительной активизации государственного вмешательства в организацию аграрного производства, и особенно в реализацию и распределение сельхозпродукции. Раздавались предложения о регулировании сельскохозяйственных цен и даже о введении хлебной монополии. Развернулось строительство государственных зернохранилищ (элеваторов) для стабилизации процессов торговли зерном, и особенно его экспорта. Словом, к началу мировой войны власти были готовы перейти к политике достаточно жесткого регулирования в аграрном (и не только аграрном) секторе, а общественное мнение было готово отнестись с пониманием к мерам подобного рода.

Прежде всего правительство попыталось создать сколько-нибудь целостную систему продовольственных органов. Руководить продовольственным делом было поручено Главному управлению землеустройства и земледелия, преобразованному в октябре 1915 г. в Министерство земледелия. На местах формировалась сеть уполномоченных, которые получили право привлекать к работе чиновников губернского и нижестоящих уровней, ведающих вопросами продовольствия, а также руководителей местных отделений Госбанка, заведующих государственными зернохранилищами и др.[122].

Сразу же выяснились два крупных и весьма характерных недостатка созданного механизма продовольственного регулирования. Один из них носил скорее организационно-технический характер, другой – социальный.

Во-первых, обнаружилась множественность регулирующих органов. Это не было результатом чьей-то технической ошибки. Как будет видно в ходе дальнейшего нашего изложения, множественность органов, наделенных директивными полномочиями (распределительными, а затем и плановыми), является непременным атрибутом любых попыток построения жестких административных систем управления экономической жизнью. Несмотря на провозглашаемую иерархичность планово-регулирующих структур, их функции по отношению друг к другу и к объектам регулирования непременно оказываются неоднозначными и взаимно переплетающимися. Так, в нашем случае помимо названного Главного управления к регулированию или руководству продовольственным делом в качестве самостоятельных (не связанных с ведомством земледелия) органов оказались причастны интендантства фронтов действующей армии, городские и земские самоуправления, местные органы, Министерство внутренних дел и сама сельская производственная часть этого Министерства, Центральный комитет по регулированию массовых перевозок и др.[123].

Во-вторых, отсутствие связи между государственными органами регулирования и представителями мощных и все более влиятельных общественных сил (организаций предпринимателей, земств, городских самоуправлений и т. п.). Общественные организации предлагали активно привлекать своих представителей к деятельности органов госрегулирования и одновременно нередко предостерегали относительно опасности убить частную инициативу. По их мнению, система государственного регулирования должна была быть перестроена: во главе ее следует иметь авторитетный общегосударственный орган, построенный на началах ведомственного и общеведомственного представительства. На губернском уровне соответствующие функции сосредоточивались бы в руках общественно-ведомственных совещаний и выборных местными представительными органами уполномоченных. Широкое общественное представительство предполагалось, разумеется, и в низовых комитетах по продовольственному делу[124]. Забегая вперед, отметим, что в этих постановках были заложены основные идеи организации структур государственного регулирования, попытка практической реализации которых будет предпринята в 1917 г. Временным правительством.

Осложнение ситуации с обеспечением населения продовольствием в первый год мировой войны заставило правительство в августе 1915 г. реформировать систему продовольственного регулирования, создав Особое совещание по продовольствию. Была предпринята попытка привлечь к его деятельности представителей общественных организаций и представительных органов власти, хотя доминирующую роль здесь играли деятели царской администрации. Руководил Совещанием главноуправляющий земледелия и землеустройства, ставший с октября 1915 г. Министром земледелия. Этот орган имел совещательные функции, однако его председатель концентрировал весьма широкие полномочия по контролю за деятельностью предприятий и органов управления, по направлению и распределению продовольственных ресурсов, по наложению секвестров и т. д., с 1 ноября 1915 г. и право устанавливать предельные цены на предметы продовольствия. Однако, несмотря на декларируемые цели и функции, два названных выше коренных недостатка системы регулирования устранены не были: сохранилась множественность регулирующих органов а представительство общественных организаций оказалось во многом формальным.

С самого начала войны обнаружился еще один, во многом неожиданный, элемент правительственного курса. Встав на путь формирования сложной системы государственного регулирования продовольственного дела (а фактически и всего аграрного сектора), власти поставили задачу элиминировать роль посредников в отношениях между непосредственными производителями и государственными заготовительными органами. «Руководящей идеей при построении государственных заготовок (в главной части этой работы, в части, выпавшей на долю Министерства земледелия) явилось стремление, минуя посредника, по возможности ближе подойти к производителю», – писал Н.Д. Кондратьев, оценивая складывавшуюся в 1914 г. ситуацию в продовольственном деле[125].

Это было сделано под несомненным воздействием идеологических, а не практически-хозяйственных аргументов. Урожай 1914 г. был удовлетворительным (ниже среднего за 1909–1913 гг. всего на 5 %), а неизбежное резкое сокращение импорта и вовсе порождало опасение о возможности чрезмерного снижения цен на хлеб на внутреннем рынке[126]. То есть не требовалось принятия каких-то специальных мер по стимулированию (а тем более принуждению) к сдаче хлеба или сдерживанию возможного роста цен. Однако в коридорах власти, как выяснилось, сложилось вполне определенное представление о том, что минимизация роли частника в торгово-посреднической деятельности тождественна укреплению организованности, упорядоченности хозяйственного процесса.

Разумеется, это породило целый ряд трудностей практического характера, поскольку требовало от государственных хлебозаготовительных организаций заново формировать собственную сеть агентов-заготовителей с плохо скрываемой тенденцией к бюрократизации своей деятельности.

Правда, одним из побочных явлений такого курса стало повышение внимания государственных органов к кооперации вообще и к кооперативному заготовительному аппарату в частности (до того власти нередко подвергали кооперативный аппарат полицейским преследованиям). В этом еще одна характерная особенность, всплывающая при попытках построения гибридной государственно-частной системы: власть, неспособная полностью взять в свои руки контроль за распределительными процессами в народном хозяйстве (или в отдельном его секторе), пытается привлечь в союзники кооперацию, противопоставляя ее частнику. Те же попытки, и со столь же неэффективными результатами, предстоит предпринять в 1920-е годы большевистскому руководству. Причем характерно, что оба правительства (и царское, и большевистское) относились к кооперации с явной подозрительностью, были заинтересованы всячески ограничивать ее, видя в кооперативном движении механизм, не вписывающийся в систему государственно-бюрократического управления.

Курс на оттеснение частника от хлеботорговли реализовывался на практике, хотя и не вполне последовательно. К концу первого года войны в экономической литературе уже обращается внимание на существенное сокращение, если не замирание, хлебных частноторговых оборотов. Сами представители частного бизнеса жаловались, что торговый класс, наиболее сведущий в деле заготовок, фактически отстраняется от них[127]. Однако на практике роль частного сектора в хлебозаготовительной деятельности снизилась не очень существенно – его доля сократилась в общем объеме заготовок с 60 до 50 %[128].

Государственное регулирование не ограничивалось вопросами организации движения хлеба. Уже в самом начале войны, 31 июля 1914 г., был издан циркуляр министра внутренних дел, в котором предполагалось решать производственные проблемы при помощи таксирования. Понятно, что у государства не было и не могло быть достаточно обоснованных аргументов при установлении цен, их региональной дифференциации. И тонкий механизм рыночного регулирования производства оказался сразу же разрушенным почти полностью. Из-за искусственности и несогласованности такс продукты стали перегонять с одного рынка на другой, усилилась спекуляция, углублялась дезорганизация транспорта. А дальше все разворачивалось по классической схеме, когда проблемы, порожденные грубым вмешательством власти в хозяйственный процесс, пытаются решать ужесточением администрирования.

Действительно, таксы в совокупности с расстройством транспорта подрывали заинтересованность крестьян в реализации хлеба – на вырученные деньги мало что можно было купить, так как цены на промышленные изделия росли, а их поставки в деревню сокращались. Экономический товарообмен между городом и деревней был на грани краха, за чем неминуемо следовали экономические и политические катаклизмы.

В этих условиях 17 февраля 1915 г. издается закон, наделяющий местные власти новыми правами – запрещением вывоза сельскохозяйственной продукции за пределы своей губернии, установлением предельных цен на хлеб и фураж, закупаемые для армии, реквизиции продуктов по пониженным на 15 % ценам. «Указом 17-го февраля было положено начало государственного вмешательства в хозяйственную жизнь. Свободному рынку нанесен был первый удар», – так оценивал принятый акт один из экономистов левой ориентации[129]. И хотя здесь содержится некоторое преувеличение (роль государства в хозяйственной жизни России и раньше была велика), это был действительно важный момент в становлении системы административного регулирования. За ним последовали новые шаги: объявление о твердых (предельных) ценах на ряд важнейших продуктов для правительственных закупок в 1916 г., введение «плановых перевозок» и т. д.

Административный механизм перераспределения сельскохозяйственной продукции продолжал раскручиваться. Наглядным показателем этого выступает изменение роли государственных элеваторов, восстановлению которых, как отмечалось выше, еще в предвоенные годы уделялось важное место в представлениях экономистов-государственников о путях реорганизации системы управления народным хозяйством. Первоначально элеваторы выступали как фактор, стягивающий хлеб в государственную сеть, регулирующий оборот хлеба. Теперь же, по мере углубления военного хозяйствования, в системе государственных зернохранилищ на передний план выходит техническая сторона дела – на элеваторы указывают лишь как на место, предназначенное для хранения и технического улучшения зерна.

Отсутствие стимулов к реализации хлеба потребителям по доступным ценам толкало правительство на путь расширения круга централизованно снабжаемых потребителей – в него помимо армии были включены работающие на оборону, затем стали снабжать и особенно нуждающиеся группы населения. В конечном счете было принято решение о введении твердых цен на все хлебные сделки. В официальных кругах подчеркивалось, что государство, будучи крупнейшим покупателем продовольственных продуктов и обладающее к тому же принудительной властью устанавливать твердые цены для своих покупок, поставило бы в затруднительное положение широкие слои населения, если бы отдало их во власть стихийного рынка, да еще искаженного плохой работой железных дорог.

Теоретически этот шаг мыслился в контексте мероприятий по усилению централизованного регулирования, обеспечивающего организованное протекание хозяйственных процессов. Имелось в виду, что будет разработан мотивированный план закупочной и распределительной работы Министерства земледелия, которое фактически становилось одним из ключевых звеньев планового регулирования хозяйства. Предполагалось, что тем самым повысится роль общего плана снабжения, ускорится его исполнение. Суть же адекватного этим задачам экономического механизма определяли в весьма обтекаемых формулировках, что, «оставляя право собственности на сельскохозяйственную продукцию за их производителями и предоставляя им свободу отчуждения своих запасов», надо создать ситуацию, при которой «частный интерес, лежащий в основе купли-продажи, не испытав умаления своих выгод, уступил бы место общегосударственному»[130]. Но вопрос о конкретных принципах построения такого механизма оставался без достаточно ясного ответа.

Однако практический опыт реализации мер давал результат прямо противоположный ожидаемому. Нетрудно себе представить, как утверждались твердые, «плановые» цены. По каждой губернии устанавливалась одна общая цена на данный вид зерна, для определения которой запрашивались сведения от местных органов о себестоимости хлеба. Но фактически в центре с этими ценами не особенно считались. Как это обычно бывает, твердые цены почти всегда назначались ниже вычисленной на местах себестоимости – отчасти из-за естественного в условиях административного регулирования стремления «низов» заложить в план (в данном случае – через цены) более выгодные для себя параметры, а отчасти из-за стремления «верхов» решать экономические проблемы, связанные с общим ростом дороговизны, путем механического давления на цены в сторону их понижения. В результате вскоре после опубликования твердых цен на хлеб (в сентябре 1916 г.) рыночные цены резко подскочили.

Попытка правительства взять на себя обязательства по снабжению всех потребителей хлебом, опираясь на разверстку и, при необходимости, на реквизиции, окончилась провалом. Вольный хлебный рынок не исчез, но лишь ушел в подполье, а потребитель, как всегда в таком случае бывает, должен был платить еще больше. Производители, несмотря на объявленные санкции, стремились укрывать хлеб от реализации по твердым ценам. Отступление власти на позиции заготовки хлеба по твердым ценам только для армии уже не могло повлечь оздоровления обстановки и снижения дороговизны.

Неэффективность подобной политики обусловливалась целым рядом факторов: неповоротливостью бюрократических государственных структур, пытавшихся заменить собой рыночный механизм согласования спроса и предложения; разрушением частнохозяйственного аппарата, традиционно обслуживавшего товарообмен между городом и деревней и накопившего в этом деле немалый опыт; дестимулирующим влиянием на деревенских производителей фиксации цен на их продукцию, тогда как все остальные цены росли. В результате сложилось положение, когда при отсутствии в стране физической нехватки сельскохозяйственных продуктов их дефицит остро ощущался в городах. О согласовании «частнохозяйственных и общегосударственных интересов», разумеется, не могло быть и речи. Административное регулирование неотвратимо порождало экономический саботаж производителей, который не мог быть сломлен усилением административного же насилия.

Помимо комплекса социально-экономических причин, обусловивших неэффективность проводимой экономической политики, важную роль играл и комплекс социально-политических факторов. Никакая власть не является всесильной, особенно если она пытается действовать вопреки интересам производителей. Подобный курс может приносить определенные результаты, если правительство опирается на политически влиятельную часть общества. И даже в этом случае курс, противоречащий экономическим интересам значительной части населения, опасен, поскольку силу своего влияния и устойчивости власти, как правило, склонны переоценивать. (Как это произошло, например, с Временным правительством, о чем речь у нас пойдет в главе 5.)

Однако царское правительство было, безусловно, недостаточно популярным, а его административные возможности опосредовать хозяйственные связи (хотя бы в рамках торговли хлебом) оказались просто минимальными. Это обусловливало провалы практически во всех начинаниях планово-распределительного характера и одновременно ориентировало только на путь усиления репрессивного давления на производителя[131]. В конце концов, незадолго до революции, 9 августа 1916 г., Совет Министров Российской империи принял решение о введении «уголовной ответственности торговцев и промышленников за возвышение или понижение цен на предметы продовольствия или необходимой потребности»[132].

Годы мировой войны дали богатый опыт государственного регулирования вообще и продовольственной сферы в особенности. Однако по вполне понятным причинам специальный теоретический анализ этих процессов тогда не проводился. Публикации в основном ограничивались периодической печатью и содержали перечень проводимых мероприятий с их позитивной или (реже) негативной оценкой. То было обсуждение экономической политики и ее идеологии, так сказать, в чистом виде.

Научные обобщения появились позднее. Они могут быть предметом специального исследования. Но в данном случае нам представляется уместным обратить внимание на одну из первых и, пожалуй, одну из лучших попыток осмысления практики военного регулирования, проведенную на концептуальном уровне. Посвященное проблемам регулирования хлебного рынка, рассматриваемое ниже рассуждение Н.Д. Кондратьева имеет, разумеется, гораздо более широкое звучание.

Он выделяет два типа мер, которые осуществляла в годы мировой войны государственная власть.

Во-первых, прямое воздействие на ход обеспечения потребителя ресурсом («на ход снабжения») – государство само приобретает товары и передает их потребителю, выступая тем самым как особый хозяйствующий субъект. Среди примеров таких мер можно назвать заготовку хлебов непосредственно госорганами, перевозку ими хлебов и распределение.

Во-вторых, косвенное воздействие на ход снабжения, когда государство выступает как «организующий субъект публично-правового характера». Здесь власть стремится воздействовать на рынок через установление твердых цен, запреты на транспортировку тех или иных грузов («запреты вывоза»), введение плановых перевозок и т. п.

Н.Д. Кондратьев отмечает известную условность этого деления, указывая на наличие (и особую важность) промежуточных форм государственного регулирования. А анализируя эти процессы в динамике, он делает вывод, что за время мировой войны происходил явный сдвиг от методов косвенного регулирования к безусловному доминированию регулирования прямого, по отношению к которому первые начинали играть обслуживающе-вспомогательную роль. В конечном счете формируется ситуация, когда «задача прямого государственного регулирования снабжения является основной и единственной побуждающей силой к мерам по регулированию рынка, и меры косвенного регулирования приобретают всецело субсидируемый характер»[133].

Данное разграничение представляется очень важным и весьма плодотворным с точки зрения последующего развития событий в нашей стране и ее экономической науки. Выделение прямых и косвенных методов управления, соотношение их ролей и тому подобное станет позднее одним из основных предметов дискуссий в советской экономической науке. Корни этих дискуссий, как видим, закладывались в связи с анализом военно-капиталистического хозяйства, а вовсе не смешанной экономики нэпа, как будет принято считать позднее. И это является важным свидетельством в пользу органической связи формировавшегося в 1920-е годы экономического механизма с государственно-капиталистической системой старого режима, с его практической политикой и идеологией. А тенденция перехода от косвенных методов к прямым является еще одним показателем особого характера взаимосвязи предреволюционной экономической политики с послереволюционной.

Схожие проблемы стояли и перед другими отраслями – добывающей и легкой промышленностью, машиностроением и транспортом. Решались они по сути дела аналогичными методами и при той же результативности. Государственная власть все активнее пыталась вмешиваться в хозяйственную жизнь с целью заставить промышленников работать вопреки их экономическим интересам. Но хаос только усиливался.

Распоряжения центральной власти исполнялись весьма искаженно или не исполнялись вовсе. Да и следование этим распоряжениям со стороны отдельных предприятий отнюдь не гарантировало достижения намеченной цели: ведь центр, «спуская» задание, был неспособен учесть все конкретные обстоятельства его реализации. Промышленники не без основания утверждали, что появление новых «централизующих инстанций», которые задумываются правительством и пытаются «охватить все многообразие жизни на местах», создает лишь «новый тягостный источник трудностей».

В такой обстановке речь все чаще заходит о введении государственных монополий на хлеб, уголь, нефть, сахар, хлопок. Правда, многие экономисты и общественные деятели, верившие в эффективность подобной меры, подчеркивали, что она может быть проведена лишь правительством, пользующимся в стране доверием.

Итак, в годы Первой мировой войны в России оформились и столкнулись два принципиальных подхода к решению проблем народнохозяйственной координации и организации: через усиление административно-распорядительных функций государства и через взаимодействие различных государственных, производственных и общественных структур, предполагающее приоритетное значение неадминистративных методов и минимизацию прямого вмешательства властей в сложные процессы функционирования рыночного механизма. Их альтернатива во многом предопределила весь ход дальнейшей теоретической дискуссии и практики хозяйствования.

3.3. Внедрение плановых начал: теоретические постановки и практические рекомендации

В годы Первой мировой войны внимание многих экономистов, придерживавшихся различной идейно-политической ориентации, все чаще стали привлекать общие вопросы планомерного урегулирования всего народного хозяйства. Мотивировалось это не только и даже не столько сложностями военного времени, сколько необходимостью осуществления глубоких экономических преобразований, без которых будущее России выглядело весьма печальным. Авторы различных проектов критикуют разрозненные попытки регулирования отдельных отраслей, подчеркивая важность обеспечения подлинного единства при проведении государственной политики.

Такие постановки выводили дискуссию на новую, более высокую орбиту, намечая линии будущего развития теории и практики централизованного управления народным хозяйством. Тем более, что уже в 1915–1916 гг. прослеживается появление двух совершенно различных подходов к пониманию самого существа встававших задач государственного регулирования экономики. На этом этапе их различие могло проходить незамеченным, не было никакой явной полемики между их сторонниками. Возможно, кому-то они представлялись даже совместимыми, друг друга взаимно дополняющими. И только тяжелый опыт последующих десятилетий позволяет увидеть глубокий антогонизм этих двух линий и неизбежность острой борьбы между ними впоследствии. Сказанное не может быть опровергнуто отдельными примерами переплетения этих подходов в работах одного и того же автора.

Одна линия нашла свое отражение в работах экономистов, стремившихся выработать концепцию экономической реформы, которая позволила бы быстро залечить нанесенные войной раны и динамично развиваться в условиях мирного времени. Речь шла о коренном обновлении национальной экономической политики, о координации и согласовании интересов различных политических и хозяйственных сил и сосредоточении их на достижении общих целей. Плановая тема звучит здесь как задача разработки плана реформы и определения места плана в реформе.

Исходная предпосылка анализа – признание того факта, что российская экономика вступила в новый этап, когда для ее эффективного развития необходимо государственное регулирование, а для этого следует планомерно осуществить глубокие экономические и финансовые реформы. «Государственное вмешательство в народнохозяйственную жизнь стало особенно возможным в наше время, когда многим казалось, что этому вмешательству приходит конец», – писал М.И. Боголепов в своей книге с характерным названием «О путях будущего: К вопросу об экономическом плане» – одной из наиболее интересных работ по рассматриваемой нами проблеме[134].

Цель этих реформ и регулирования – динамичный и непрерывный рост производительных сил. Механизм реализации цели – поощрение творческой инициативы, «возбуждение энергии». «Общая задача, которая должна составить содержание экономической программы, есть достижение высшего производительного результата народнохозяйственного труда. Эта цель может быть достигнута лишь в том случае, если государственная власть направит свои усилия к пробуждению хозяйственной инициативы населения, осуществлением такого плана, который осуществит возбуждающее к творчеству влияние на личность, производителя»[135].

Собственно, сказанного уже достаточно, чтобы сделать вывод о существе трактовки плана в рамках этой концепции. План здесь – это определенная система экономической политики, предполагающая создание оптимальных социально-экономических условий для динамичного развития производительных сил путем развертывания инициативы и предпринимательской активности. Это общее определение конкретизировалось в ряде теоретических положений, представляющих собой по сути дела важнейшие принципы планирования.

Прежде всего утверждалось, что отправной точкой экономического плана может быть «не крупное изменение исторического бега народного хозяйства, а лишь содействие народнохозяйственным течениям и устранение препятствий на путях развития производительных сил». Иными словами, речь шла об обязательном соответствии плановых разработок экономическим законам и возможности только на этой основе добиться быстрых и глубоких изменений в хозяйственной действительности. М.И. Боголепов сравнивал значение такого плана и выражаемой им политики с ролью «умного садовника, мудрость и могущество которого прямо пропорциональны его знанию и уважению к силам и законам природы».

Он же предостерегал и от чрезмерного преувеличения роли экономического плана, придания ему всеобъемлющего, тотального характера, отождествления его с планом финансовым. Если последний выступает планом определенной организации, именуемой «государственным хозяйством» и управляемой единой волей, то первый должен иметь дело не с организацией, а с организмом, каковым является все народное хозяйство. Здесь уже нет единой воли, во всяком случае, институционально оформленной. Здесь невозможно и прямое управление. И потому экономический план может быть только планом экономической политики, наиболее адекватной объективным потребностям того или иного этапа хозяйственного развития страны. В этой логике вполне обоснованно звучит и предостережение против увлечения разработкой крупномасштабных плановых проектировок, охватывающих период в несколько десятилетий, с одной стороны, и чрезмерной детализации концепции, с другой.

«Экономический план должен включать в себя немногое, но зато самое необходимое. Планомерность и заключается в выборе того, что прежде всего, по условиям момента, является необходимым», – замечал М.И. Боголепов[136].

Одной из важнейших функций, которую должен выполнять экономический план, выступает в данной системе формирование единой государственной воли, способной воздействовать на хозяйственные процессы с позиций общих интересов. Государство является источником экономической политики, а, значит, и экономического планирования. Именно для него нужен в первую очередь такой план, но он будет эффективен лишь при условии недопущения ведомственности при его разработке и выполнении. Иначе государственная экономическая политика превратится в ведомственную. «Ведомственная политика должна быть заменена правительственной политикой, опирающейся на единый план, обязательный для всех ведомств. Будущее России властно требует создания должной планомерности правительственных экономических преобразований», – отмечалось, в частности, в записке Министерства финансов еще 28 января 1916 г.[137]

Однако преодолевая ведомственные устремления, подчиняя их потребностям всего организма, план не должен был игнорировать существующую в обществе богатую палитру реальных и противоречащих друг другу экономических интересов. «Задача центра и общего плана – помирить конкурирующие требования и стремления и выбрать из взаимно противоречащих задач ту, которая является, с точки зрения общих интересов, наиболее важной». Так писал М.И. Боголепов и указывал принципиальные направления решения встающих проблем. Это – сочетание централизма при постановке общей обязательной цели, определяющей перспективу роста, с широкой децентрализацией при ее конкретизации и выработке путей достижения цели. «Передоверие функций на места организует страну, т. е. делает то, в чем больше всего нуждается наше отечество». С одной стороны, это дает местным организациям ясно видеть перспективы своего развития и активно участвовать в достижении общехозяйственных целей, а с другой – пробуждает активность и инициативу мест, позволяет согласовывать локальные интересы и цели с глобальными.

Утверждение регулирующего начала в хозяйственной жизни с рассматриваемых позиций связывалось и с необходимостью определенного преобразования общественных отношений, создания условий, облегчающих «свободную инициативу народного труда» путем утверждения адекватного этим целям «целесообразного экономического законодательства». В частности, выдвигалось предложение об установлении государственной собственности на недра и водную энергию, поскольку именно здесь возникает наиболее опасная и практически неразрешимая «коллизия частных интересов». А в результате национализации эти сферы могут стать солидными источниками государственных доходов, и притом такими, которые не будут стеснять частную инициативу.

Понятно, что в такой механизм никак не вписывались действия, направленные на поощрение монополистических тенденций – будь то со стороны государства или частного сектора. С большой настороженностью воспринимались здесь идеи введения государственных торговых монополий. Напротив, ставилась задача стимулирования свободной инициативы. Для этого предлагалось разработать и внедрить в практику действенное антимонопольное законодательство, не допускать искусственного насаждения крупных хозяйственных форм, а также принимать меры к демократизации производственной деятельности, обеспечивать участие самих трудящихся в принятии решений, касающихся функционирования их предприятий.

Наконец, перед планом ставилась задача определения и взаимной увязки масштабов и срочности (временных рамок) той деятельности, которая должна привести к достижению намеченных целей. При всем концептуальном значении плана от него требовался и точный расчет времени, потребного для проведения тех или иных согласованных между собой мероприятий. В данном случае уже появляются идеи, сочетающие количественные, качественные и временные параметры и тем самым формирующие жесткий каркас плановой конструкции.

Оправданна ли эта жесткость? Или: при каких условиях она может быть рациональна? Вряд ли можно ожидать ответов на эти вопросы или даже саму постановку их от исследований, не выходящих еще за пределы общих теоретических постановок без всякого практического опыта их реализации.

Словом, рассмотренное понимание существа и проблем планирования в значительной мере строится на отрицании ряда характерных признаков хозяйственного механизма военного времени. Оно предполагало проведение ряда существенных преобразований, обеспечивающих целостность и централизм экономической политики без доминирования в народном хозяйстве жестких иерархических структур.

Другой подход к урегулированию хозяйственной жизни основывался на тезисе о необходимости скорейшей разработки и внедрения единого хозяйственного плана. Сторонниками этого подхода были экономисты, обычно связанные с различными демократическими организациями, которые (организации) резко критиковали неэффективную и сословно ориентированную политику царского правительства и стремились взять регулирование хозяйственных процессов под свой контроль. Наиболее характерной в этом отношении может быть, пожалуй, позиция Всероссийского союза городов, в работе которого принимали участие видные экономисты – В.Г. Громан, Л.Б. Кафенгауз, А.А. Соколов и др.

Углублявшаяся дезорганизация народного хозяйства, неспособность существующего режима остановить сползание к экономической катастрофе вызвали существенное повышение внимания многих экономистов и общественных деятелей к задаче построения единой системы руководства национальной экономикой на основе централизованного плана. Так, уже в 1916 г., убедившись в неэффективности функционирования Особого совещания по продовольствию, Всероссийский Союз городов потребовал разработки единого плана в этой области и сформулировал основные линии его построения. Вопрос был поставлен определенно: «Если мы сумеем линию одного плана провести через все местные совещания, мы тогда будем иметь картину разрешения продовольственного вопроса в стране в одном общеимперском плане»[138]. Этот план должен был охватить единой системой все движение продукта от производителя к потребителю, опосредовать связи между ними, урегулируя по возможности их взаимоотношения. Предполагалось, что тем самым удастся преодолеть диктат производителя, ставший за время войны весьма типичным из-за появления разного рода дефицитов.

Широта, универсальность, целостность – так определялись важнейшие черты этого плана. «Глубочайшая ошибка всех мероприятий, имевших место до сих пор, как государственных, так и общественных, заключается в том, что все время желали частично регулировать отдельные стороны экономической жизни страны и в том, что не ставили вопроса во всем грандиозном объеме, вопроса о целостной системе регулировки и производства, и торговли, и транспорта, и распределения, и, наконец, потребления», – подчеркивал тогда В.Г. Громан[139].

Исходным моментом решения этой задачи считалось создание «сильного общеимперского органа с лицом, стоящим во главе этого органа, пользующимся общественным доверием, и с участием в этом органе широко поставленных государственных организаций»[140]. Центр должен сосредоточить в своих руках ключевые рычаги, оказывающие определяющее влияние на все сферы хозяйственной жизни. Прежде всего подчеркивалось, что в основе руководящих принципов регулировки всяких экономических отношений лежит регулировка транспорта, тождественная по сути дела регулированию товарообмена. «Главным орудием регулирования товарообмена должно служить регулирование перевозок, т. е. переход к разрешительной системе перевозок», – настойчиво повторял Громан.

Другим необходимым условием централизованного регулирования называлось государственное определение цен, непосредственно привязываемое к транспортному вопросу: лицо, получившее разрешение на перевозку продукта, обязано было продавать его по установленным ценам, а также подчиняться требованиям соответствующих органов о направлениях распределения его между потребителями.

Решение этих задач связывали с принудительной синдикализацией предприятий по отраслевому признаку. Например, создание синдиката сахарозаводчиков с постановкой его под контроль органа, выражающего интересы потребителей при запрете реализовывать продукцию помимо централизованных установлений. Для распределения же продукции предлагалось учредить специальную Комиссию снабжения, которая опосредовала бы отношения организаций производителей и потребителей, обеспечивала бы снабжение в соответствии с государственными приоритетами, определяла бы порядок отпуска продуктов в частные руки.

Понятно, что практическая реализация этой системы означала бы фактическую ликвидацию рынка и замену торговли государственным распределением. Ее теоретики были убеждены, что центральная власть может и должна обеспечить наиболее рациональный и слаженный порядок работы всех звеньев общественного организма, учет движения всех продуктов и, следовательно, использование всех возможностей для образования необходимых резервов. Конечно, власть, берущая на себя такие полномочия, принимает также обязательства обеспечить потребителя соответствующими продуктами (по крайней мере, по установленным нормам), поскольку цены в этих условиях утрачивают значение регулятора спроса и предложения. Однако разрабатывающие подобные рекомендации экономисты (например, авторы подготовленного Управлением делами Особого совещания по продовольствию проекта «Современные положения таксировки продуктов продовольствия в России и меры к его упорядочению») полагали, что центр при помощи мер типа реквизиции продукции, регулирования обращения и снабжения, нормирования потребления сможет справиться с возникающими разнообразными проблемами.

Основу рассматриваемой концепции планового регулирования составляли весьма распространенные в начале века (особенно в левых кругах) представления о качественно новой ступени в развитии капиталистического общества. С одной стороны, произошло ослабление роли частного интереса и частной инициативы как движущих стимулов прогресса. С другой – война привела к невиданной разрухе материальной базы. После окончания войны ожидалось возникновение весьма неблагоприятной экономической ситуации – сжатие покупательных возможностей населения, ограничение государственного спроса, рост налогов на покрытие резко подскочивших государственных долгов, удорожание капитала, что, в свою очередь, может вызвать понижение заработной платы и нищету. Мы не будем оценивать степень реалистичности этих прогнозов. Важно, что они были весьма распространены и способствовали выдвижению выводов стратегического характера. Главным же из них стал тезис о необходимости и возможности использования государства как силы, способной заменить собой действие традиционных рыночных механизмов и активным вмешательством непосредственно в хозяйственный процесс обеспечить не только амортизацию последствий происшедших в капиталистической экономике сдвигов, но даже дать импульс дальнейшему поступательному движению народного хозяйства.

«Если современная финансовая проблема состоит, в конечном счете, в подъеме производительных сил, как любят теперь выражаться по всякому поводу, то проблема эта прежде всего упирается в проблему организации народного хозяйства», – писал, например, С. Загорский[141]. Развивая это общее положение, многие экономисты разной политической ориентации активно выступали за меры, направленные на усиление и ускорение тенденций к концентрации и монополизации производства и фактически за искусственное нивелирование роли частной инициативы и свободной конкуренции. В этом видели благоприятные условия для «организации народного хозяйства», для планомерности. Надежды возлагались здесь на активизацию предпринимательской и перераспределительной роли государства, на учреждение монополий в ряде отраслей, а по отношению к сохраняющемуся еще частному сектору речь шла о «доведении податного бремени до возможно большего предела», о «налоговой беспощадности» власти[142].

Вся эта система мер расценивалась как ответ современного общества на вызов эпохи, переживающей переломный момент. «Война выдвинула на первый план социальной жизни государство как господствующее начало, по отношению к которому все другие проявления общественности становятся в положение служебное», – заявляли эксперты Особого совещания по продовольствию. Развивая далее свои идеи, они приходили к выводам общего порядка, весьма характерным для значительной части экономистов и политиков того времени: «В экономической жизни встречаются две тенденции: с одной стороны, государство все более проникает во внутренние отношения частнохозяйственной деятельности, и с другой – торговля и промышленность проявляют черты необходимой самоорганизации в широком государственном стиле. Все эти связанные с войной хозяйственные мероприятия не могут пройти бесследно для будущего. Организационное творчество, проявляемое сейчас в форме создания центральных закупочно-распределительных учреждений, оставит свое наследие мирному времени в том или ином виде»[143].

В экономической литературе 1914–1916 гг. все громче слышен голос тех, кого мы выше характеризовали как буржуазных экономистов-государственников. Необходимость мобилизации всех ресурсов в условиях беспрецедентной войны, постепенное ухудшение общей экономической ситуации, рост цен и видимое его ускорение, явное усиление спекулятивных тенденций – все эти и некоторые другие факторы дали возможность «государственникам» со всей остротой поставить вопрос о необходимости и возможности урегулирования и стабилизации народного хозяйства страны на путях последовательного введения государственных монополий и расширения сферы их действия. Как и до войны, фактическим лидером и идеологом этой кампании был П.П. Мигулин, полностью посвятивший разработке и пропаганде этих идей редактировавшийся им журнал «Новый экономист»[144].

На страницах «Нового экономиста», а также в некоторых других органах печати один за другим публикуются проекты введения тех или иных государственных монополий на российском рынке – чайной, сахарной, нефтяной и т. д. Депутат Г.Д. Шеин предложил даже введение страховой монополии. А министр финансов П.Л. Барк высказался тогда в принципе за монополизирование государством всех тех отраслей, которые уже фактически монополизированы частным капиталом[145]. Не отрицая в принципе идею производственных монополий, эти авторы сосредоточивают свое основное внимание на монополиях торговых как более эффективных и легче в настоящее время реализуемых. Основными задачами, возлагаемыми на такой курс, являются как увеличение поступлений в казну, так и общее урегулирование хозяйственного развития, определение приоритетов при размещении производительного капитала.

Основные аргументы, выдвигавшиеся в этой связи в защиту государственных монополий, были следующие.

Во-первых, увеличение поступлений денег в казну, что поможет решить острые бюджетные проблемы ведения войны и поддержания уровня жизни населения в относительно приемлемых рамках.

Во-вторых, возможность повышения качества продукции. Сторонники рассматриваемого подхода постоянно указывали на продолжающиеся процессы ослабления конкуренции – и из-за роста в военное время отечественных частных монополий, и из-за ослабления по той же причине давления со стороны иностранных конкурентов. А это неизбежно сказывалось на качестве товара. Предполагалось, что государство, сосредоточив в своих руках распределение и обмен соответствующих товаров, будет более строго контролировать деятельность своего поставщика-частника.

В-третьих, предполагалось, что таким способом можно будет, выведя частный капитал из непроизводительной торговой сферы, переориентировать его на дело, «более полезное и интересное для государства».

В-четвертых, делать ссылки на опыт функционирования государственно-монополистического хозяйства Германии, необходимость противостоять ей, используя ее же собственное оружие. Здесь речь шла о нахождении организационной формы, которая позволила бы реально объединить деятельность как государственных, так и частных предприятий. «В борьбе с германским засильем русская промышленность должна объединить в одной центральной организации как правительственные, так и общественные силы и единоличную предприимчивость, правительство должно взять в свои руки отрасли государственного хозяйства, непосильные отдельным лицам или даже союзам», – писал тогда А.Г. Щербатов[146].

Экономисты-государственники (как, впрочем, и социалисты, от сравнения с которыми государственники энергично открещивались) были убеждены, что введение таких монополий пойдет на пользу громадному большинству населения и уже одним этим будет способствовать стабилизации хозяйственных процессов. При монополии, как утверждал, например, С. Меркулов, потерять могут только имеющие ростовщические барыши оптовые торговцы и мелкие посредники. «Экономически выиграют: потребитель, получив продукт по более дешевой цене; государство, получив лишнюю сумму дохода; массовый плательщик государственного налога, ибо получение правительством дохода от монопольной продажи продукта освободит население от необходимости платить соответствующую сумму налога каким-либо другим путем; если не выиграют, то ничего не потеряют ни производители, ни необходимые рабочие силы, кормящиеся около производства и продажи этих продуктов»[147]. Собственно, это была (и будет впоследствии) классическая аргументация в пользу централизованного государственного хозяйствования, принципиально игнорирующая социально-экономическую сторону организации производственного процесса, различие мотивации собственника, управленца и государственного чиновника. Между тем, как показывала практика даже при имевшемся тогда опыте государственного хозяйствования, мотивация этих трех типов субъектов производственных и политических отношений является совершенно различной.

Следует обратить внимание еще на одну отличительную особенность экономистов данного направления. Усиление государственного начала в организации отечественного народного хозяйства они связывали с укреплением позиций Министерства торговли и промышленности, выступая за придачу ему более мощных рычагов воздействия на производителей. Здесь полагали, что в российской системе управления народным хозяйством слишком большие рычаги в ущерб этому ведомству находятся в руках Министерства финансов (Государственный банк и сильно зависящие от него коммерческие банки, железнодорожные тарифы и таможенные сборы, промысловое обложение и т. д.). Для преодоления такого положения, повышения действенности экономической политики государства предлагалось пойти на создание сильного промышленного банка, который смог бы поддерживать промышленность (и особенно мелкую и среднюю) необходимыми для ее развития капиталами.

Еще дальше пошел князь А.Г. Щербатов, выдвинув предложение поручить Государственному банку и Казначейству организацию промышленного кредита через специально создаваемые при региональных конторах Госбанка «учетные комитеты» – это означало бы по сути дела первый шаг на пути слияния эмиссионных функций с коммерческим кредитом. Фактически в этом он повторил идею А. Кривошеина, который, будучи министром в правительстве П.А. Столыпина, попытался наделить аналогичными функциями Земельный банк[148]. Словом, предложения такого рода – об эмиссионном финансировании развития производства – становятся все более популярны. Причем популярность эта нарастает по мере разрушения денежного хозяйства и усиления его эмиссионного характера.

Проще всего, конечно, было бы объяснить идеи такого рода экономической неграмотностью их авторов. Отчасти это, наверное, так и есть, тем более, что опыт использования эмиссионного хозяйства был в начале XX столетия еще небольшим. Однако нельзя игнорировать и тот факт, что в предложениях о формировании параллельного эмиссионного центра находят отражение два принципиально важных элемента будущей системы централизованного регулирования советской экономикой. Во-первых, это конфликт между отраслевой и финансовой организациями регулирования (более подробно он будет рассмотрен ниже в главе о взаимоотношении Госплана и Наркомфина в первой половине 1920-х годов). И, во-вторых, совмещение функций центрального банка (эмиссионного центра) и коммерческого банка, что станет неотъемлемой чертой советской хозяйственной системы.

Аналогично рассуждали тогда и экономисты социалистического направления, выводы которых отличались лишь большей решительностью и последовательностью. «Вся проблема демобилизации народного хозяйства после войны сводится, с нашей точки зрения, к дальнейшему развитию в нем тех зачатков огосударствления и муниципализации, которые создала война и которые являются еще неизбежным ее последствием», – совершенно определенно указывал Г. Новоградский в издававшемся М. Горьким журнале левой интеллигенции «Летопись»[149].

Они выражали обоснованные сомнения в возможности сочетания государственной монополизации отдельных отраслей с высоким налогообложением частного хозяйства. Они объясняли, что в подобной смешанной экономике неэффективными окажутся обе сферы деятельности из-за парализующего влияния высоких налогов на частный сектор, а это неминуемо отразится и на работе сектора государственного. Поэтому предлагалось встать на путь последовательного и решительного следования логике монополизации. «Было бы более последовательно рекомендовать прямое огосударствление национального производства», – писал Б. Авилов. Он был далеко не одинок в своем убеждении, что «стихийная борьба частных интересов и стремление капитала к извлечению прибыли» не могут более обеспечивать решение сложнейших экономических и финансовых проблем, и на смену им приходит, должно прийти «планомерное направление производительной деятельности со стороны общества и государства»[150].

3.4. Нарастание кризиса

Впрочем, теоретические выкладки и рассуждения общеэкономического характера, выясняя тенденции социально-экономического развития и намечая необходимые и возможные пути преобразования хозяйственной системы, уже не оказывали непосредственного воздействия на функционирование реального экономического механизма, на государственную экономическую политику. Система входила в глубокий кризис, а попытки ее реформирования посредством вмешательства власти в хозяйственный процесс только усугубляли ситуацию. Попытки охватить жизненно важные узлы народного хозяйства плановыми установлениями центра, в том числе и при помощи государственного регулирования перевозок важнейших грузов, терпели полный провал.

Следствием складывавшейся системы государственного, а по сути дела бюрократического регулирования хозяйственной жизни оказывались окончательный подрыв системы рыночных стимулов и ориентиров, с одной стороны, и вполне естественный расцвет коррумпированности занятого распределением материальных ресурсов государственного аппарата, с другой стороны.

Здесь уместно будет привести два следующих примера.

Один принадлежит М.В. Родзянко, который обращал внимание на неизбежное снижение качества продукции, идущей на государственные нужды, со всеми вытекающими из этого выводами: «Вместо того, чтобы принять самые решительные меры для обеспечения себя углем надлежащего качества, для чего потребовалось заключить соответствующие контракты с углепромышленниками или создать особый регулирующий орган, Министерство путей сообщения, начиная с 1915 года, предпочитает получать уголь путем реквизиций. Это ставит железные дороги в весьма рискованное положение. Так как при реквизиции личная ответственность владельцев рудников за качество угля совершенно исчезает, было вполне естественно стремление некоторых из них сбыть железным дорогам всякий хлам»[151].

Вместе с тем в обстановке господства административных предписаний и указаний в практике экономической жизни все более прочные позиции занимала взятка. Она оказывалась сильнее власти – и центральной и местной. Именно тогда широкое распространение получила поговорка: «Взятка – это русская конституция». И, разумеется, литера «Д» (деньги) стала наиболее надежной в системе литерных приоритетов, установленных государством для железнодорожных перевозок. Соотношение государственных сил и частных интересов в условиях ширящегося административного руководства экономикой из единого центра к середине Первой мировой войны наглядно предстает из следующей цитаты, весьма характерной для выступлений тех лет: «Одновременно в Баку из Александрополя поехали представители городского управления за мукой и частный торговец. Частный торговец быстро получил надлежащее количество муки, а городское управление до сих пор муки не имеет. На вопрос: “Скажите по-дружески, как это случилось”, частный торговец сказал: “Я заплатил за каждый вагон 150 рублей накладных расходов”»[152].

Словом, чем энергичнее составлялись властями планы, тем сильнее они проваливались. К концу 1916 г. правительственные планы исполнялись лишь на 10–12 %. А ужесточившееся осенью государственное регулирование распределения основных продуктов питания вело к тому, что неизбежное нарушение планов крайне затрудняло или полностью закрывало альтернативные пути удовлетворения соответствующих потребностей населения.

Между тем планы, от которых в немалой степени зависело положение широких слоев трудящихся, ориентировались на минимальное количество продуктов, безусловно необходимое для поддержания жизнедеятельности городов. В первую очередь речь, разумеется, идет о хлебе. Неисполнение же планов в столь значительных размерах поначалу (в ноябре-январе) не приводило к катастрофическим последствиям лишь потому, что к потребителям еще просачивалось какое-то количество продуктов вне плана, а также благодаря сохранению в течение первой части сельскохозяйственного года у потребителей некоторого запаса хлебных продуктов.

Однако в начале 1917 г. ситуация стала угрожающе меняться – как из-за провалов правительственных планов продразверстки, так и из-за критического состояния железных дорог. Оба фактора перечеркивали возможности централизованного регулирования взаимосвязей города и деревни, а иные механизмы поддержания товарообмена между ними были разрушены всей предыдущей деятельностью по регулированию народного хозяйства. «Бездействие торгового аппарата, отсутствие местных органов, боязнь всякого народнохозяйственного организованного начала в народных глубинах устраняют возможность планомерной работы по извлечению хлебов; наконец, неисполнение планов, неподвоз хлебов в районы, нуждающиеся в привозном хлебе, грозит привести к катастрофе, так как местные запасы, вероятно, почти съедены», – предостерегал в начале февраля 1917 г. журнал «Промышленность и торговля» в своей редакционной статье.

Завершается же она весьма характерным требованием, интересным, кроме прочего, и тем, что здесь содержится указание на важнейшие предпосылки, без которых плановое руководство не может быть подлинно эффективным. Это – демократически избранная и пользующаяся доверием власть, имеющая намерение и возможность осуществлять экономическое регулирование в интересах всего общества. Тем самым была четко подчеркнута обусловленность эффективности экономического регулирования наличием адекватных политических предпосылок.

Существует тесная связь между характером политической власти, отношением к ней народа – и результативностью, эффективностью ее экономической, регулирующей деятельности. Но осознание всего этого будет делом длительного и тяжелого опыта. Пока же журнал «Промышленность и торговля» энергично подчеркивал: «Необходимы меры исключительные, а главное, необходимо создать такую обстановку, при которой была бы вера в искренность и результативность предпринимаемых планов. Для этого во главе ведомств, регулирующих народный труд и хозяйство, должны стоять лица, способные своей твердой и открытой политикой, без интриг и «тонкой игры», направленной в пользу отдельных общественных классов, снискать себе народное доверие. И с этим надо спешить»[153].

Часть вторая

Регулирование экономики в условиях революции

Наш дальнейший анализ проблем политики модернизации и соответствующих мер государственного регулирования вступает в очень специфическую зону – эпоху полномасштабной, или великой, революции, через которую Россия проходила в начале XX в. На поверхности все здесь выглядит хаосом. Однако сам стихийный характер развития событий, острота и непредсказуемость результатов политической борьбы становятся источником некоторых закономерностей, формируют для них некоторую основу. Экономическая политика эпохи великих революций сложна, но не нелогична. Она имеет внутренние закономерности и в конечном счете детерминируется логикой модернизации – ведь именно ограничения на пути социально-экономического обновления, неспособность старой элиты разрешить накапливающиеся здесь противоречия в конечном счете и приводят к революционному взрыву.

Вот почему вторая часть книги начинается с анализа общих закономерностей революций, за которым следует анализ экономической политики начальной и радикальной фаз российской революции, начавшейся в 1917 г.[154]

Глава 4

Экономическая политика великих революций: вызовы и закономерности

4.1. Революция и государственная власть

Революция как определенный способ трансформации общественно-экономической системы характеризуется набором признаков, среди которых главными являются следующие.

Во-первых, системный характер преобразований, их глубина и радикальность. Революционные изменения связаны всегда с глубокими изменениями в отношениях собственности, не говоря уже о серьезном обновлении социально-политической структуры общества. Однако не всякие системные изменения, имевшие место в истории отдельных стран, могут рассматриваться как революции. Сильное правительство может осуществлять глубокие, радикальные преобразования, имеющие в перспективе несомненно революционные последствия, но остающиеся по сути своей реформой (иногда говорят «революция сверху»). Примерами здесь являются «реставрация Мейдзи» в Японии и реформы Бисмарка в Германии. Радикальные, системные изменения могут происходить и в результате поражений в войнах и иностранной оккупации (как это было, скажем, в Пруссии после наполеоновских войн или в Японии и Германии после Второй мировой войны).

Впрочем, глубину преобразований, происходящих в ходе революции, не следует и переоценивать. Радикальные приносимые революцией изменения предоставляются обычно лишь потомкам. Тогда как общество, выходящее из революционных катаклизмов, воспринимается большинством современников скорее как пародия на старый режим, нежели как принципиально новое слово в развитии данной страны. Некоторые исследователи подчеркивают, что революция решает задачи, которые были бы решены и без нее, но делает это с гораздо большими издержками[155]. Иногда в качестве критерия революционности рассматривается радикальность смены элит. Но при детальном рассмотрении революций прошлого выясняется, что представления о радикальности этого процесса были сильно преувеличены в общественном сознании потомков[156].

Во-вторых, революционная трансформация обусловлена внутренними кризисными процессами в той или иной стране. Она не может быть навязана извне. Это предопределяет определенную политическую и идеологическую среду революции, когда вместе с разрушением государства рушатся и казавшиеся незыблемыми ценности (будь то святость монархии, единство нации или мессианская роль мирового коммунизма). Поэтому национально-освободительные движения, как правило, не являются революциями – в них всегда имеется идейно-политический стержень, служащий важнейшим фактором объединения разрозненных сил нации. Хотя сказанное не отменяет того факта, что задачи национального освобождения могут также решаться в рамках отдельных революций.

В-третьих, слабое государство. Революция характеризуется отсутствием сильной политической власти, способной консолидировать осуществление системных преобразований. Именно слабость власти предопределяет резкое усиление в революционном обществе стихийности осуществления социально-экономических процессов, с одной стороны, и появление по этой причине некоторых закономерностей революционной трансформации, с другой стороны[157].

Последний фактор является критически важным. На самом деле именно кризис и последующий за ним распад государственной власти делают практически неизбежным трансформацию общества по революционному (а не реформистскому) типу. Радикализм революционной ломки набирает силу и приобретает стихийный характер тогда, когда власть оказывается неспособна контролировать и направлять развитие событий[158]. Причем можно выделить две основные причины, обусловливающие резкое ослабление государства накануне и в ходе революции.

Одна причина – глубокий финансовый кризис. Он возникает, когда власть по тем или иным причинам лишается традиционных источников поступлений в бюджет (и) или происходит резкое расширение расходов бюджета. Первое может быть связано с изменениями социального характера, доходы начинают концентрироваться в новых секторах экономики и налоговая система оказывается неспособна адаптироваться к меняющимся условиям. Второе происходит при усилении внешних и внутренних факторов давления на существующий режим, при значительном увеличении расходов, являющихся в данную эпоху необходимыми атрибутами сильного государства. (Скажем, таким фактором выступает резкое возрастание стоимости военных расходов – или в форме «удорожания войны», характерное для Европы XVII столетия, или в форме качественно нового витка гонки вооружений в 1970-1980-х годах).

Однако ослабляющий государство финансовый кризис не делает еще революцию неизбежной. Если власть оказывается способной с ним справиться, то дело, как правило, ограничивается реформами той или иной масштабности и глубины.

Другой причиной ослабления государства является фрагментация социальной структуры предреволюционного общества, в результате чего власть оказывается неспособной формировать и поддерживать устойчивые коалиции социальных сил в поддержку своего курса – прежде всего курса, нацеленного на преодоление финансового кризиса (причем в данном случае неважно, курса реформистского или реакционного). Под воздействием новых экономических процессов (будь то начало экономического роста и первые шаги индустриализации либо резкое увеличение доступных финансовых ресурсов под воздействием внешнеэкономических факторов) в предреволюционных обществах происходит заметное усложнение социальной структуры, когда возникает размежевание внутри традиционных классов и групп интересов, когда на традиционную структуру общества накладываются новые социальные явления и процессы.

Исторический анализ показывает, что превращение общества в «лоскутное одеяло» характерно для предреволюционной ситуации в любой стране. Государственная власть теряет ориентиры и опорные точки своей политики. То, что еще недавно приводило к укреплению режима, теперь ослабляет его. Любая попытка реформ и преобразований еще более усиливает недовольство большей части общества существующим режимом, поскольку в условиях фрагментации коалиция «портив» обычно оказывается больше коалиции «за». Постепенно, но неуклонно разрушается консенсус относительно базовых ценностей и принципов развития данной страны. Теряя социальную опору, власть начинает метаться, еще более подрывая свой авторитет.

Словом, ослабление власти связано с отсутствием консенсуса по базовым проблемам, ценностям, целям функционирования данного общества. Отсутствие консенсуса как раз и означает, что общество распадается на множество противоборствующих и одновременно пересекающихся группировок (социальных, территориальных, этнических), каждая со своими политическими и экономическими интересами, причем никакое правительство неспособно предложить политический курс, который обеспечивал бы консолидацию и, соответственно, поддержку сколько-нибудь значимого большинства.

Слабость государства проявляется в целом ряде особенностей развития революционного общества – особенностей, достаточно типичных для любых революций, в какую бы эпоху они ни совершались. Среди наиболее универсальных проявлений слабости государственной власти здесь можно выделить следующие:

• постоянные колебания экономического курса. Революционная власть находится под постоянным давлением с различных сторон, и, чтобы выжить, ей нужно беспрестанно маневрировать между разными силами и группами интересов;

• возникновение множественности центров власти, конкурирующих между собой за доминирование в обществе. «Двоевластие» – термин, вошедший в отечественную политическую лексику на фоне опыта Февральской революции 1917 г., на самом деле является характерной чертой любой великой революции. Центров власти может быть и несколько. Причем предельным, хотя и не единственным, типом конкуренции центров власти является гражданская война;

• отсутствие сложившихся политических институтов, поскольку старые вскоре после начала революции оказываются разрушенными, а новые еще только предстоит создать. В результате функции политических посредников могут выполнять самые разнообразные, стихийно возникающие организации и институты;

• соответственно, отсутствие сколько-нибудь понятных и устоявшихся «правил игры». Процедуры принятия решений властью не являются жестко установленными. Принятые решения далеко не всегда исполняются, а даже когда исполняются, трактуются весьма субъективно. Высказывание Робеспьера о том, что конституцией революции является соотношение социальных сил, оказывается актуальным в любых революционных катаклизмах.

Как показал еще в 1930-х годах К. Бринтон, основываясь на опыте Великой французской революции и российской революции, революционный процесс проходит через ряд фаз, общих для всех великих революций. С учетом накопленного к настоящему времени опыта можно говорить о наличии четырех фаз революции.

Первый – это «розовый период», когда тотальное неприятие старого режима приводит к единству самых разнородных сил, свергающих старый режим. Это период великий иллюзий и ожидания близкого всеобщего счастья. Первое революционное правительство видит всеобщую поддержку и потому верит в свои исключительные возможности, в наличие у него потенциала решить многовековые проблемы, неподвластные антинародному режиму прошлого. Это приводит к ряду политических недоразумений и тяжелых ошибок.

Вскоре выясняется, что единство сил было только в отрицании старого, тогда как новая повестка видится разным социальным силам по-разному. Начинается второй этап – этап поляризации и нарастания системного кризиса, прежде всего политического и экономического. Социальная база режима быстро размывается, правительство пытается удержаться посередине и от этого все быстрее теряет поддержку.

Коллапс ранней революционной власти приводит к власти радикальную партию, которая уничтожает остатки старых политических и хозяйственных институтов. Революция проходит «точку невозврата».

Однако власть радикалов не может держаться долго. По мере укрепления завоеваний революции ослабевают и основы радикальной власти. Она выполнила свою работу и постепенно теряет социальную поддержку. Приходит время четвертого этапа, который вслед за французским опытом принято называть термидорианским. К власти приходит странная коалиция умеренных от старого режима и умеренных из радикалов, при которых происходит постепенная консолидация власти и постреволюционный режим обретает устойчивые черты.

Наличие общих черт революции в значительной мере объясняется стихийным, никем не контролируемым характером ее развертывания. Это же становится причиной и общих экономических черт, присущих великим революциям.

4.2. Революционный экономический кризис

Слабость государственной власти оказывает непосредственное и разнообразное влияние на состояние экономики революционной страны. В общем виде это обусловливает возникновение и развитие «революционного экономического кризиса» – устойчивого кризисного состояния экономики, сохраняющегося на протяжении примерно 15 лет и являющегося естественным следствием продолжительного политического кризиса (кризиса власти). Это кризис, сопровождающий глубокую трансформацию общественной системы и находящийся с этой трансформацией в органической двусторонней взаимосвязи.

С одной стороны, логика развития революции, как правило, подталкивает к принятию неэффективных экономических решений, обусловленных в конечном счете самим фактом слабости государственной власти. Множественность социальных группировок, противоположность их экономических интересов, их возможность непосредственно влиять на власть лишь усиливают неустойчивость проводимого курса, становящуюся самостоятельным фактором экономического кризиса.

С другой стороны, сам экономический кризис становится естественным механизмом постоянного воспроизводства кризиса политического. Не одно правительство оказывается неспособным сформировать опирающийся на консенсус экономико-политический курс и, соответственно, обеспечить консолидацию большинства общественных сил страны. Это не может не дискредитировать власть в глазах общественного мнения и быстро приводит к лишению ее поддержки (моральной и политической). Выход из революционного экономического кризиса оказывается тем самым особой и весьма сложной политической проблемой.

Наконец, существует еще одна особенность, способствующая ослаблению власти и усилению экономического кризиса, сопровождающего революции. Это ошибки раннего революционного правительства – того самого, которое приходит к власти на волне всеобщего единства и энтузиазма. Новая власть видит широчайшую народную поддержку и поэтому искренне верит в наличие у нее огромных возможностей, недоступных «старому режиму». Питаясь этими иллюзиями, раннее революционное правительство, как правило, совершает крупные экономические ошибки – принимает меры, мало сообразующиеся с человеческой природой, экономической логикой и здравым смыслом. Ошибки, которые имеют фатальный характер для судьбы этого правительства, во многом и предопределяют дальнейший ход революции.

Исторический опыт позволяет выделить ряд общих черт, характерных для революционного экономического кризиса. Практически все возникающие здесь проблемы в полной мере проявились уже в периоды Английской революции середины XVII и Французской конца XVIII в. В последующем в разных странах и при разных обстоятельствах (в России, Мексике, Китае, Иране и т. и.) закономерности революционных экономик продемонстрировали явную устойчивость в своих принципиальных чертах.

Рост трансакционных издержек. В основе экономических проблем, характерных для революции, находятся политический кризис и вызываемый им рост трансакционных издержек. Можно выделить ряд факторов, снижающих стимулы предпринимательской деятельности и ограничивающих возможности экономических агентов оценивать перспективы принимаемых ими решений. Во-первых, это связано с неясностью перспектив нового экономического и политического порядка, что особенно заметно сказывается при перераспределении собственности, когда новые собственники не могут оценить надежность полученных ими приобретений. Во-вторых, уже в начале революции происходит резкая ломка институциональной структуры революционного общества, т. е. «правил игры», по которым привыкли действовать экономические агенты (особенно это касается коренной трансформации отношений собственности). Наконец, в-третьих, неспособность слабого государства обеспечить исполнение законов и контрактов, а потому предприниматели должны идти на дополнительные затраты для подтверждения надежности сделок. Все эти проблемы обостряются во время гражданских войн, сопровождавших все великие революции прошлого. В результате предприятия «склонны избирать краткосрочную стратегию», а «самыми выгодными занятиями становятся торговля, перераспределение или операции на черном рынке»[159]. Причем торгово-посредническая деятельность, хотя и оказывается несравненно эффективней производственной, все равно несет значительный ущерб от нестабильности «правил игры».

Рост трансакционных издержек стал важнейшим фактором ухудшения экономической ситуации уже в годы английской революции, когда революционные процессы протекали относительно сглаженно, а надежность прав собственности обеспечивалась в большей мере, чем в последующих революциях. И, естественно, еще сильнее проблема трансакционных издержек влияла на развитие событий во всех последующих революциях.

Центральным пунктом революционного экономического кризиса является бюджетный кризис, который остается актуальным на протяжении всего периода революции. В условиях революции финансовый кризис выступает прежде всего как кризис государственного бюджета, т. е. как неспособность государства финансировать свои расходы традиционными и легитимными способами.

Бюджетный кризис революции. Революция всегда характеризуется острым финансовым кризисом. Практически все революции начинались с кризиса государственных финансов, который в дальнейшем практически неизбежно приводил к разрушению финансовой системы страны. Финансовый кризис выступал важнейшим фактором падения «старого режима», а также в значительной мере предопределял политические конфликты и последовательное падение правительств по ходу развития революции.

Исторический опыт свидетельствует о существовании двух возможных вариантов возникновения и развития финансового кризиса революции.

Один связан с резким возрастанием финансовых потребностей существующей власти и ограничением источников

финансирования госрасходов. Типичным примером такого рода развития событий является Англия второй половины 1640 г., когда обострение внутренних конфликтов потребовало существенного возрастания государственных доходов, которое оказалось невозможным в сложившихся политических обстоятельствах (имеется в виду претензия Короны на беспарламентское правление и особенно произвольное введение налогов). Финансовый кризис, как поначалу представляется, имеет краткосрочный характер, однако возможности решения его оказываются ограниченными из-за ограниченности авторитета (легитимности) политического режима. Для решения финансовых проблем правительство ищет новые формы легитимации, пытается опереться на дополнительные источники властного авторитета, что только приводит к размыванию власти, возникновению и упрочению конкурирующих друг с другом центров власти. Полицентризм власти способствует лишь усугублению экономических проблем и началу длительного финансового и экономического кризиса.

Другой вариант связан с постепенным врастанием «старого режима» в финансовый кризис, который уже до начала революции приобретает устойчивый, затяжной характер. Кризис, связанный с неэффективностью существующей политической и хозяйственной системы, приводит к параличу власти, которая, как и в первом случае, пытается найти и задействовать новые источники легитимности, которые оказываются самостоятельными и конкурирующими центрами власти. Далее события развиваются по первому сценарию. Типичным примером подобного развития событий является революционная Франция конца XVIII столетия.

Финансовый кризис как кризис государственных доходов приводит, естественно, к резкому и еще большему ослаблению политической власти. Причем не только «старого режима», но и возникающих новых революционных правительств – от умеренных до радикальных (последовательно сменяющих друг друга на протяжении революции). Революционное правительство – это всегда правительство бедное, для которого поиск денег для своего существования играет первостепенную роль.

Потеря финансовой базы связана, как правило, с двумя факторами. С одной стороны, с резким сужением возможностей государства собирать налоги. Кризис власти, ее делегитимизация рано или поздно (обычно довольно быстро) подрывают способность правительства собирать налоги. «Отказ платить налоги является устойчивой характеристикой революционного периода»[160]. Такое развитие событий может получить идеологическое и даже «научное освящение» – например, декларация об отмене налогов в 1789 г. во Франции опиралась на учение физиократов (земля как единственный источник богатства)[161], а разрушение государственных финансов России 1918–1920 гг. интерпретировалось как результат естественного процесса «отмирания денег». Однако какими бы ни были декларируемые мотивы, существо самого факта остается постоянным и сводится к принципиальной неспособности революционной власти получить у страны деньги[162]. И тем более деньги в достаточном для ее (власти) укрепления количестве.

С другой стороны, революционные потрясения неизбежно связаны со значительными структурными сдвигами в народном хозяйстве. Происходят изменения в структуре спроса, за этим следуют изменения в занятости. Все это сказывается на общей экономической ситуации в стране, причем в краткосрочном плане влияние это является негативным, поскольку в этих условиях разрушаются традиционные источники доходов государства. Старых источников доходов уже нет, новые еще не возникли. Еще более ослабевает власть, еще более обостряется социально-политическая борьба.

Находясь в условиях жестокого кризиса, революционная власть в первую очередь озабочена проблемами своего выживания (а для многих деятелей революции речь идет о выживании в буквальном, физическом смысле слова) и, при благоприятном развитии событий, упрочения. Отсутствие сложившихся механизмов и рычагов управления, отсутствие сколько-нибудь устойчивой политической структуры, отсутствие сколько-нибудь сложившейся системы органов власти по вертикали (которую позднее стали называть «исполнительной вертикалью») обусловливают необходимость постоянно изыскивать «нетрадиционные» способы упрочения своего положения, источники средств для победы над внутренними и внешними врагами.

При всем разнообразии проблем, встающих перед революционным правительством, две из них являются жизненными, ключевыми, по отношению к которым все остальные занимают явно подчиненное положение. Этими двумя проблемами являются: где взять деньги и как обеспечить коалицию социально-экономических сил (групп интересов), минимально необходимую для удержания у власти. Более того, две названные проблемы, строго говоря, взаимодополняемы. Они очень близки, хотя и не тождественны. Действительно, при наличии денег можно сформировать и проправительственную коалицию. А наличие более или менее устойчивого блока социально-политических сил делает более реалистичной возможность решения финансовых проблем власти[163].

Необходимость решения этих вопросов на практике предопределяет деятельность революционных правительств, принимаемые ими политические решения и предпринимаемые практические шаги. Задача сохранения власти доминирует над любыми идеологическими схемами и декларациями, какими бы на поверхности идеологизированными (или «теоретически обоснованными») ни выглядели построения и обещания приходящих к власти партий и группировок. Причем все сказанное в полной мере относится и к тем, кого принято считать радикалами, захватывающими власть на определенной ее фазе в любой «полномасштабной революции».

Вопрос об источниках пополнения казны всегда был центральным и для последнего предреволюционного режима, и для всех сменяющих друг друга правительств революции, и для послереволюционной власти. С финансированием революции связаны самые острые коллизии внутренней и внешней политики. Не только контрибуции, реквизиции и новые налоги, но и меры по перераспределению собственности – национализация, приватизация, всевозможные конфискации – предопределялись в первую очередь поиском денег для революционной власти. Добавим к этому, что масштабная бумажноденежная эмиссия как способ инфляционного финансирования государственного бюджета также стала открытием двух великих революций XVIII в. – американской и французской.

Финансовый кризис революции проявляется в следующих основных формах.

Во-первых, падение сбора налогов и неспособность правительства применять силу государственного принуждения для получения законных налогов. В результате власти или закрывают глаза на эту проблему, прибегая к нетрадиционным способам пополнения казны (об этом ниже), или даже принимают официальные решения об отмене налогов, как это было во Франции в 1789–1791 гг.

Во-вторых, резко усиливается роль займов. Причем в большинстве случаев это оказываются не обычные добровольные займы, а займы «добровольно-принудительные» или откровенно принудительные. Последние часто переходят в контрибуции со сторонников старого режима. Кроме того, власти склонны идти на индивидуальные соглашения с потенциальными налогоплательщиками или крупными финансистами, договариваясь об их вкладе в государственный бюджет. Хотя, разумеется, не всегда займы доступны революционному правительству (как это было в революционной Франции или большевистской России), однако в большинстве случаев революционеры (даже на радикальной фазе) способны проводить как внутренние, так и внешние заимствования, хотя и в сужающемся масштабе по мере продвижения революции вперед.

В-третьих, весьма типичной для многих революций является та или иная форма дефолта по государственным обязательствам, являющаяся попыткой решительного преодоления тяжелого финансового наследия как форма разрыва с наследием прошлых режимов. Типичные примеры такого рода действий – отказ термидорианского правительства от уплаты 2/3 своего долга (так называемое «банкротство двух третей»), а также отказ большевистского (т. е. радикального) правительства платить по долгам прежних режимов.

В-четвертых, широкое распространение получают неплатежи государства перед получателями бюджетных средств. Это особенно характерно для завершающей фазы революций, когда правительство уже достаточно сильно, чтобы проводить ответственный финансовый курс, однако еще не имеет достаточно политического ресурса для формального балансирования бюджета (т. е. для увеличения доходов до уровня бюджетных обязательств или официального снижения обязательств до уровня реальных доходов)[164].

Впрочем, по мере завершения революции и консолидации политического режима меры финансово-экономической стабилизации начинают приносить плоды, воспользоваться которыми, правда, удается не тем, кто эти мероприятия осуществлял, а следующим правительствам: налоговые новации Долгого парламента и Протектората были вполне восприняты правительством Реставрации, а результаты стабилизационных мероприятий Директории в полной мере проявились при Наполеоне Бонапарте[165]. Уже располагая достаточными силами для проведения ответственной финансовой политики, Бонапарт уделял повышенное внимание достижению финансовой стабильности, что отчасти способствовало росту его популярности.

Агрессивная внешняя политика также может стать предпосылкой выживания властей в условиях бюджетного кризиса революции. Задолженность перед военными становится исключительно опасной для власти, что подталкивает к началу «революционных войн». Армия как бы переводится на самоокупаемость, и доходы от военных акций за рубежом приобретают конкретную бюджетную ценность[166].

«Нетрадиционные» способы разрешения финансового кризиса. Поскольку революционная власть оказывается, как правило, не в состоянии собрать налоги, поиск «нетрадиционных» источников денег оказывается в центре ее внимания. Таких источников в принципе может быть множество (включая патронируемое государством пиратство и военные действия против соседних стран для получения контрибуций[167]), однако два из них являются основными. Во-первых, использование государственной монополии на чеканку (печатанье) денег и, соответственно, инфляционный налог. Во-вторых, манипуляции с собственностью (прежде всего, разумеется, с недвижимостью).

Причем эти два экономических механизма революции не только не являются альтернативными, но, напротив, исторически тесно связаны друг с другом[168]. Первые опыты выпуска бумажных денег (французские ассигнаты) производились под обеспечение земельными ресурсами из государственного (национализированного) фонда. И, напротив, свидетельства на получение в будущем конфискованных земельных наделов в Англии 1650-х годов использовались как средство платежа солдатам революционной армии.

Инфляционные механизмы финансирования революций хороню изучены в экономической литературе[169]. Логика действий правительств, прибегающих к бумажно-денежной эмиссии, достаточно проста. Революция оказывается в финансовой ловушке: доходная база бюджета разрушена, тогда как расходы революционной власти резко возрастают, правительство прибегает к печатному станку, и количество денег все более отрывается от золотого обеспечения (или товарноматериальной базы). Деньги обесцениваются, что побуждает правительство применять стандартный набор насильственных действий: требование принимать денежные знаки по указанному на них номиналу, запрет на использование металлических денег, в том числе в качестве меры стоимости (для индексации цен), запрет на торговлю основными потребительскими товарами по рыночным ценам. Столь же стандартна реакция на эти меры экономических агентов, которые даже под угрозой смертной казни отказываются принимать подобные «правила игры». Высокая инфляция приводит к постепенному исчерпанию эмиссионного источника наполнения бюджета. Эмиссия, вызванная ограниченностью или отсутствием других средств финансирования, и прежде всего налогов, еще более подрывает налоговую базу – поэтому доля неинфляционных источников госбюджета по мере развития инфляционных процессов неуклонно снижается. Соответственно, количество бумажных денег в обращении увеличивается нарастающим темпом, все быстрее падает их стоимость.

Инфляционный механизм финансирования революции впервые был опробован в массовом масштабе во Франции 1790-х годов. Здесь неспособность собирать налоги привела к тому, что выпуск бумажных денег (ассигнатов) стал важнейшим источником финансирования нового режима. Сомнения некоторых политиков относительно опасности такого способа финансирования революции были отвергнуты с простым объяснением: то, что было бы опасно при тирании, будет благотворно при новой власти, существующей и действующей в интересах народа[170]. Ассигнаты выпускались под обеспечение недвижимости – земельных ресурсов (церковных, затем королевских и конфискованных у аристократии), подлежавших распределению среди революционных масс. Первоначально ассигнаты рассматривались как свидетельства государственного долга и должны были использоваться для покупки недвижимости у государства. Однако по мере нарастания финансового кризиса революционные правительства все более активно использовали их в роли бумажных денег.

Инфляционное финансирование государственных расходов повлекло за собой стандартную (но неизвестную еще для того времени) цепочку экономических последствий. Увеличение предложения бумажных денег вызвало быстрый рост цен и вытеснение из обращения металла, правительство ответило на это введением принудительного курса, в результате чего торговцы стали отказываться принимать бумажные деньги вообще и требовали металлические. Тогда правительство приняло решение о государственном регулировании цен (установление «максимума») и запрете использования металлических денег, что должно было также поддержать курс ассигната. Нарушителям этих установлений грозила смертная казнь. В ответ с прилавков исчезли товары, страна (и прежде всего города) столкнулись с угрозой голода. Смертная казнь за припрятывание продуктов питания была подкреплена запретом на вывоз потребительских товаров и введением фактической государственной монополии на ввоз продовольствия. Однако и это не решало проблем, поскольку внутреннее производство продуктов под воздействием законов о «максимуме» катастрофически падало.

Понятно, что все эти жесткие меры не могли обеспечить реальную экономическую устойчивость не только по причине слабости государственной власти, неспособной проводить свои решения в жизнь. Эти решения противоречили естественным экономическим интересам и уже в силу этого ставили в двусмысленное положение буквально всех – от торговцев до правительства. В результате отнюдь не только лавочники шли на нарушение законов о принудительном курсе и «максимуме». Законодательный корпус, принимая решения об уровне своего жалованья, также ориентировался на твердые (номинированные в металлических деньгах, т. е. нелегальные) цены.

Аналогично развивались события и в России 1918–1920 гг. Если во Франции идеологическое оправдание разрушения финансовой системы было связано с тезисом о несправедливости налогов, то в большевистской России высокая инфляция рассматривалась многими как путь к достижению конечной цели – безденежному коммунистическому хозяйству. Все остальное было схоже с Францией: реквизиции продовольствия, госрегулирование распределения продуктов питания, преследование спекулянтов и решающая их роль в снабжении городов[171].

Опыт революционных Франции и России достаточно убедительно показал, что попытки властей компенсировать свою слабость (и бедность) демонстрацией жесткости, принятием на себя дополнительных полномочий, особенно в экономической сфере, приводит в лучшем случае к курьезам, в худшем – к катастрофическим последствиям. Власть попадает в ловушку: усиление централизации принятия решений ведет к хаосу, а отказ от жесткого регулирования может быть воспринят как опасное проявление слабости. В результате возникает ситуация, ярко сформулированная одним из депутатов французского Конвента 1795 г.: «Если уничтожить Максимум, то все, действительно, резко подорожает; но если сохранить его, то покупать будет уже нечего»[172].

Несмотря на катастрофические экономические последствия подобного экономического курса, политические последствия его были вполне удовлетворительные: революционные режимы смогли окрепнуть, что со временем позволило отказаться от инфляционных методов финансирования. Однако для этого политический режим должен был стать достаточно сильным, чтобы иметь возможность отказаться от популистских решений, обеспечивающих решение сиюминутных проблем, проблем элементарного выживания.

Перераспределение собственности является одним из важнейших механизмов решения революционными властями социально-экономических и политических проблем.

Следуя декларациям политиков или рассуждениям экономистов, исследователи, как правило, склонны видеть в перераспределении собственности способ повышения эффективности экономической системы, внедрения новых, более эффективных форм хозяйствования. Именно это декларируют революционные правительства, безотносительно к тому, идет ли речь о приватизации (как это было в революциях XVII и XVIII вв. и конца XX столетия) или национализации (в революциях начала XX в.). Однако о реальном повышении эффективности нельзя говорить до решения задач политической стабилизации и выхода страны из революции. Пока же на передний план выходят две другие функции перераспределения собственности – укрепление политической базы (путем передачи собственности в руки поддерживающих власть политических и социальных групп) и получение дополнительных ресурсов в казну.

А для решения этих задач революционные правительства прошлого и настоящего использовали весьма схожий набор механизмов, и прежде всего выпуск ценных бумаг, обеспеченных перераспределяемой собственностью, которыми власти расплачивались по своим долгам. Результаты такого рода трансакций были также вполне понятны. В условиях политической неопределенности получатели подобного рода ценных бумаг отдавали «предпочтение ликвидности» и сбывали бумаги с большим дисконтом. В результате собственность концентрировалась в руках небольшого числа владельцев, которые к тому же получали ее по дешевке. Неудивительно, что среди новых приобретателей оказывались представители новой политической элиты[173].

Впервые в истории Нового времени эти механизмы были использованы в революционной Англии. Ограниченное в финансовых ресурсах и ищущее политической поддержки правительство Долгого парламента, а затем Кромвеля решили использовать в своих интересах земельные владения, принадлежавшие ирландским повстанцам, роялистам, церкви и Короне. Частично это было сделано путем прямой продажи земель за деньги, отчасти (где это было невозможно немедленно) – путем выпуска ценных бумаг, дающих право на приобретение собственности в будущем.

Как показывают современные исследования, первый вариант стал откровенным способом покупки политических союзников и обслуживания интересов предпринимательских групп, обеспечивавших революционным властям финансовую и социальную базу. Первичными покупателями конфискованных земель стали финансировавшие правительство лондонские купцы, обеспечивавшее парламентскую армию силой местное дворянство, депутаты и чиновники парламента, генералы революционной армии[174]. То есть продажа земель осуществлялась в интересах лондонской политической элиты, ее финансовых и политических союзников.

Аналогичные сюжеты возникали и при продаже ирландских земель. Правда, в процесс их перераспределения был встроен своеобразный стимулирующий механизм: под земли были выпущены ценные бумаги, которыми расплачивались с солдатами экспедиционного корпуса. Тем самым правительство укрепляло свои политические позиции, а у армии появлялся прямой стимул подавить ирландское восстание[175].

Особенностью французских событий конца XVIII столетия стало наличие более жестко выраженного конфликта между финансовыми и социальными целями распродажи земель. С одной стороны, острый финансовый кризис подталкивал к необходимости продавать земли как можно дороже. С другой стороны, необходимость обеспечения поддержки крестьянства толкала революционную власть на ускорение продаж и удешевление земли. Дискуссии на эту тему велись практически с самого начала революции. Сперва, в условиях всеобщего энтузиазма и популярности нового режима, условия продажи недвижимости были сформулированы с акцентом на финансовые результаты: было решено продавать землю крупными участками, с весьма ограниченным периодом рассрочки и при максимальной уплате «живыми деньгами».

Однако обострение социальной борьбы, череда политических кризисов, начало войны и «открытие» правительством механизма инфляционного финансирования обусловили ослабление внимания к фискальной компоненте земельных продаж. На первый план вышли социально-политические проблемы: были приняты решения о поощрении приобретения земель мелкими собственниками, о резком увеличении периодов рассрочки (что с учетом инфляции делало распределение земли близким к бесплатному), об усилении роли ассигнатов в процессе передачи собственности от государства в частные руки.

Впрочем, как отмечают историки французской революции, и здесь аргументы социальной целесообразности естественным образом переплетались с личными интересами представителей революционной власти, и особенно депутатского корпуса. Поместья и дома в провинции продавались за чеки («территориальные мандаты») по цене в десятки раз ниже их дореволюционной стоимости, причем за сделками нередко прослеживались интересы депутатов и чиновников[176].

Наконец, в условиях большевистской (да и мексиканской) революции именно социально-политический аспект трансформации собственности приобрел решающее значение. Национализация проводилась в целях выживания революционного режима – сперва для обеспечения поддержки со стороны миллионов крестьян, а затем в промышленности, для концентрации сил и средств в гражданской войне. Достаточно известным является тот факт, что немедленная национализация не была программным требованием большевиков и не рассматривалась в качестве краткосрочной меры экономической политики еще накануне революции. Однако складывавшиеся обстоятельства политической борьбы подтолкнули на реализацию комплекса соответствующих мероприятий, которые к тому же соответствовали общим идеологическим настроениям эпохи вообще и коммунистической идеологии в частности.

Революционная трансформация собственности имеет ряд общих черт и последствий. Прежде всего, реализация собственности всегда дает гораздо меньший фискальный эффект, чем от нее ожидают. И дело здесь не только в конфликте между фискальной и социальной функциями этого процесса, в результате чего стоимость сделки на определенной (радикальной) фазе революции всегда приносится в жертву ее темпу, а фискальный результат – политическому. Проблема состоит также и в том, что при оценке фискальных перспектив продажи недвижимости расчет всегда основывается на дореволюционной, т. е., как правило, значительно более высокой ее стоимости. В революционных же условиях эта цена оказывается значительно ниже.

Во-первых, дает о себе знать политическая неопределенность. Вероятность поражения революции сохраняется, и, следовательно, сохраняется вероятность пересмотра результатов сделок с недвижимостью. Соответственно, возникает плата за риск, которая ложится на плечи государства.

Во-вторых, сам по себе факт массированных (и в этом смысле как бы навязываемых обществу) распродаж ведет к занижению цены. Потребность государства продать недвижимость определенным образом воздействует на потенциального покупателя, который оказывается в более выгодном по отношению к продавцу положении. Разумеется, удлинение сроков реализации госимущества, постепенность продаж могли бы дать в совокупности больший фискальный эффект, но для власти, решающей задачи своего выживания, реальный временной горизонт исключительно узок.

В-третьих, использование ценных бумаг под недвижимость само по себе ведет к занижению цены недвижимости. Испытывающее финансовые трудности государство не может удержаться от избыточной эмиссии этих бумаг, а получающие их граждане часто склонны к их быстрой реализации со значительным дисконтом (что совершенно естественно в условиях революционной политической неопределенности).

Все это обусловливает еще одну специфическую черту перераспределения собственности в условиях революции. Недвижимость продается не только дешево, но в значительной мере попадает в руки спекулянтов и используется в дальнейшем для перепродажи. Разница в ценах попадает, естественно, отнюдь не в руки государства.

Как свидетельствует опыт ряда революций, значительная часть недвижимости может оставаться в руках старой политической элиты, которая находит возможность откупиться от новой власти. Это особенно характерно для революций, в которых политическая компонента доминирует над социальной и, соответственно, финансовые вопросы для революционной власти не заслоняются в полной мере политическими. Англия XVII столетия является в этом отношении наиболее типичным примером[177].

Какими бы острыми ни были политические дебаты, какими бы своеобразными ни были идеологические построения участников революционной борьбы, социально-экономический и политический облик выходящей из революции страны предопределяется в конечном счете именно тем, как в ходе революции решались ее финансовые проблемы и какие удавалось создавать социальные коалиции. От этого зависит характер послереволюционного развития страны, в том числе и экономического. Ведь именно здесь складывается новая структура собственности, формируется новая конфигурация групп интересов, определяется положение государства по отношению к этим группам. А над этим надстраивается и соответствующий политический режим.

Демонетизация экономики является также неотъемлемой чертой революции, причем, как выясняется, это является феноменом не только эмиссионного хозяйства. Политическая нестабильность революционного периода ведет к сокращению находящихся в обращении денег. В условиях металлического обращения деньги просто вымываются из экономики, тезаврируются (превращаются в сокровище) и сберегаются «до лучших времен». (Это становится еще одним результатом ослабления государства, его неспособности гарантировать исполнение контрактов и, следовательно, отсутствие достаточных гарантий для исполнения деньгами функции всеобщего эквивалента.) В условиях же бумажно-денежного обращения воспроизводится стандартный самовоспроизводящийся механизм ускоренного обесценения денег по мере повышения скорости их обращения.

Наконец, для многих революций характерен спад производства. Однако значение его становится существенным лишь в революциях XX в. Революции, происходившие в аграрных обществах, с их примитивными технологиями в гораздо меньшей мере были подвержены спаду производства. А там, где происходил существенный спад (скажем, в мексиканской или российской революциях начала XX в.), после политической стабилизации возникала задача восстановления разрушенного хозяйства.

Действительно, общество с доминированием примитивного аграрного хозяйства мало зависит от общей экономической конъюнктуры, от динамики спроса, от устойчивости технической базы производства. Городское хозяйство более чувствительно к политической нестабильности, и оно-то более всего и страдало от революционных потрясений XVII–XVIII вв. – от нарушения хозяйственных связей в условиях гражданской войны, от изменения спроса на продукцию ремесленников. Однако оно занимало небольшую долю в национальной экономике и потому слабо влияло на общую ситуацию в стране[178].

Революции начала XX в. происходили в более развитых экономиках. В результате гражданские войны приводили к значительному спаду производства, прежде всего промышленного, страдавшего от войн и разрывов хозяйственных связей. В разгар революции и гражданской войны спад производства в России и Мексике составлял по отдельным отраслям 50–80 %[179]. Однако при прекращении военных действий и консолидации политической власти происходило быстрое восстановление дореволюционного уровня производства, поскольку речь шла именно о восстановлении – введении в производство старых производственных мощностей, для чего требовались не столько инвестиции, сколько политическая стабильность и спрос[180].

Завершение революции. Финансовый кризис, преследующий революцию на всем ее протяжении, на определенных этапах принимает формы острого бюджетного кризиса, который сопровождается новым витком ухудшения положения основных масс населения[181]. Причем как правило это происходит на завершающей фазе революции, когда идут процессы консолидации политического режима и появляются признаки общего экономического выздоровления. Это кажется парадоксальным: революционный кризис идет на спад, экономика стабилизируется, а бюджетные проблемы власти резко обостряются. Однако такое развитие событий является вполне объяснимым.

На протяжении большей части революционного процесса революционные правительства прибегают к экстраординарным мерам укрепления своего положения и нового режима. К мерам, обеспечивающим решение краткосрочных политических задач, а потому неизбежно популистским и временным. По мере исчерпания революционного потенциала нации происходит постепенная консолидация правящей элиты, которая укрепляет свои позиции и получает более широкое поле для маневра. Постепенно консолидирующаяся власть находит в себе силы к принятию болезненных, непопулярных, но необходимых для финансово-экономического оздоровления мер.

По сути это означает возвращение к нормальной экономической политике, без революционных эксцессов и чрезвычайщины. По форме это выражается в стремлении правительства жить по средствам и обеспечить устойчивость финансовой системы страны. В результате характерной чертой последней фазы революции является депрессивное состояние производства и недофинансирование отраслей бюджетной сферы. Причем чем активнее революционными правительства ми использовались инфляционные механизмы финансирования, тем острее следующий за ним бюджетный кризис.

Можно сказать иначе. Позднереволюционное обострение экономических проблем вообще и бюджетного кризиса в частности связано со своеобразным положением консолидирующейся элиты и восстанавливающей свои силы политической власти. Власть уже оказывается достаточно сильна, чтобы не заигрывать с различными социальными силами и не идти на экстравагантные популистские меры. Но она (власть) еще достаточно слаба и бедна, чтобы решить весь комплекс стоящих перед ней задач.

Депрессия в Англии середины 1650-х годов во многом стала фактором, который привел страну к реставрации. Однако ограниченность инфляционных источников финансирования, с одной стороны, и относительная неразвитость еще бюджетной сферы, с другой стороны, способствовали относительной мягкости бюджетного кризиса времен Протектората. Основной проблемой для правительства была вышедшая из революции армия, необходимость финансирования которой во многом и предопределила склонность Кромвеля к ведению войн на континенте[182].

Преодоление революционных последствий во Франции было гораздо более болезненным с макроэкономической точки зрения. Одним из первых шагов, сделанных с началом укрепления политической власти, стало оздоровление государственных финансов путем волевого отказа от значительной части (двух третей) внутреннего долга. Спад революционной волны сделал такое решение возможным, а обострение экономического кризиса – необходимым. За этим последовало дальнейшее ужесточение бюджетной политики в период консулата. Хотя многие финансовые проблемы удавалось решать с помощью победоносных войн, бюджетная сфера на провинциальном уровне долгие годы продолжала пребывать в глубоком кризисе[183].

Схожей была ситуация и в России 1920-х годов. Послевоенная экономика требовала отказа от популизма, обеспечения финансовой стабильности, что и дал поначалу нэп. Однако нэпа было недостаточно для решения задач политического укрепления новой власти, требовавшего безудержной индустриальной экспансии. В результате экономико-политические трудности, с которыми столкнулась страна в 1926–1927 гг., обусловили резкий слом политического курса, поворот к ускоренной индустриализации за счет ресурсов деревни.

Нормализация экономических процессов и выход страны из революции происходят только при стабилизации государственной власти и по мере ее укрепления. Государство должно быть сильным настолько, чтобы преодолеть характерное для предреволюционного и революционного этапа глубокое расхождение интересов отдельных социальных слоев и групп. Это происходит лишь тогда, когда из революционного хаоса вырастает и укрепляется новая элита, способная стать опорой режима. Лишь тогда условия для завершения революции оказываются сформированными. И происходит оно обычно в форме установления жесткого авторитарного постреволюционного режима.

Укрепление власти, в свою очередь, предполагает формирование и упрочение позиций новой элиты. Элита эта, как правило, является генетически связанной со старой, нередко выходит из нее, но ее экономические и политические характеристики являются уже существенно иными, как и характер собственности, которой она обладает.

Глава 5

Начало великой революции в россии. борьба временного правительства за урегулирование хозяйственной жизни

5.1. Экономическая политика 1917 г.: доминирующие идеи и концепции

Февраль 1917 г. положил начало новой, совершенно особой и довольно продолжительной фазе российской истории XX в. В стране был дан старт революционному процессу, который не может быть сведен к отдельным ярким вспышкам борьбы за государственную власть. Этот процесс охватил примерно двенадцатилетний период, и все наше дальнейшее исследование будет привязано к данному феномену, к особенностям его развития и влиянию на характер и конкретные черты экономико-политических решений.

Революционный процесс в общем не отменяет принципиальные идеологические характеристики и тенденции экономической политики, проявившие себя в предшествующее десятилетие. Но он делает дискуссии более выпуклыми, а решения более четкими, более жесткими и последовательными. Социально-экономическая и политическая жизнь заметно ускоряется и постепенно радикализируется. Падение старого режима создает условия, благоприятные для глубоких преобразований. А обостряющаяся социально-политическая борьба настойчиво требует практического осуществления этих преобразований.

Февральская революция, отметая политические формы Российской империи, ставила перед собой задачу ускорения развития экономических тенденций, прогрессивный характер которых не вызывал тогда сомнения у значительной части политической и интеллектуальной элиты страны. В основе экономической программы революции лежал, безусловно, этатизм. Вопрос стоял лишь о формах и границах его практической реализации.

Повышение эффективности государственного вмешательства в экономическую жизнь – таков был один из наиболее злободневных вопросов, поставленных перед Временным правительством самим ходом развития вещей. По остроте своей этот вопрос находился тогда в одном ряду с проблемами войны и аграрной реформы, что в полной мере нашло подтверждение в практике социально-политической борьбы в России.

В экономической жизни на первое место выдвигается государство, способное теми или иными (административными или экономическими) методами разрешать сложности и противоречия хозяйственных процессов, вызванные как самой мировой войной, так и участившимися сбоями в функционировании капиталистического хозяйственного механизма, опирающегося на индивидуальные интересы (стимулы) и конкуренцию. Не столько исправлять капитализм, сколько достраивать его систему, дополнять его новыми «блоками» и «приспособлениями», заменяя отдельные (пусть даже и очень существенные) элементы старого хозяйственного строя – так понималась основная задача экономической политики многим руководящим деятелям пришедшей к власти администрации. Именно государственная власть в лице своих хозяйственно-регулирующих органов должна была заполнить основные «пустоты», проявившиеся в процессе функционирования монополистического капитализма начала XX в. «Вся задача целиком, очевидно, далеко выходит за пределы того, что может дать частный почин, интересы которого очень часто не сходятся с интересами целого. Только государство, и притом государство, обслуживающее не интересы кучки привилегированных, а действующее в интересах всего народа, может вывести страну из хаоса и развала», – писал тогда Н.М. Ясный[184].

Для осуществления этих функций политики, экономисты и предприниматели сходились в признании необходимости придания новому правительству широких полномочий в экономической сфере. Практически все – как говорится, «от социалистов до монархистов» – выступали за централизацию значительной части прибыли (это предлагал, например, известный предприниматель С.И. Третьяков), за разработку целостного государственного плана, который смог бы переломить начинающийся распад национального хозяйства и показать достаточно четкую перспективу дальнейшего роста.

Плана требовали марксисты, поскольку это соответствовало их доктринальным установкам о характере развития производительных сил и позволило бы, как представлялось, выдвинуть в качестве основного мотива развития производства удовлетворение народных потребностей вместо погони за прибылью. За план выступали и предприниматели, надеясь стабилизировать общую хозяйственную обстановку. «Старая власть жила изо дня в день, не думая о будущем. Сама идея экономического плана была для нее жупелом», – писал сразу же после падения монархии журнал «Промышленность и торговля»[185].

Увлеченность идеей планирования была распространена очень широко, причем принимала подчас самые неожиданные формы проявления. Приход к власти «верных слуг народа» в лице Временного правительства (которое, действительно, включало в себя выдающихся представителей имущих классов и интеллигенции России), всеобщий подъем и единство самых разнородных общественных сил, обеспечившее быстрое падение самодержавия, – все это создавало иллюзии возможности быстрого урегулирования хозяйственной жизни, легкого восхождения на экономические вершины, недоступные прежнему режиму.

Не будет преувеличением сказать, что вера во всесилие нового, демократического государства стала одним из факторов, или, точнее, аргументов, в пользу усиления и активизации государственного вмешательства в хозяйственную жизнь страны (наряду с потребностями военного времени и общими тенденциями развития производительных сил в направлении централизации). «Теперь нарождалось новое демократическое государство, теперь на историческую сцену выступали массы, теперь государство, опирающееся на доверие самых широких кругов народа, представлялось морально всесильным или по крайней мере чрезвычайно могущественным», – так несколько позднее характеризовал настроения, господствовавшие весной 1917 г., Н.Д. Кондратьев[186].

Подобные иллюзии – одна из наиболее характерных черт экономической политики начальной фазы революционного процесса. В данном случае следует обратить внимание на некоторые важные последствия, к которым всегда приводит почти неизбежная приверженность этим иллюзиям правящих кругов и связанных с ними общественных сил.

Во-первых, происходит явная переоценка возможностей новой власти и, главное, ее социальной базы. Подчас кажется, что, приведенная к власти объединенными силами народа, она может совершить любые сдвиги, добиться коренного перелома ситуации как бы благодаря самому факту своего революционного (и отчасти демократического) происхождения. Между тем первое революционное правительство идеологически и политически тесно связано со свергнутым режимом. И его новации не могут идти дальше реформистских идей, легально высказывавшихся при прежнем режиме, – идей пусть даже и самых решительных, казавшихся тогда неприемлемыми по политическим мотивам, но в общем остававшихся в рамках логики прошлого. Вскоре же обнаруживается, что революционному времени нужны новые идеи и подходы.

Во-вторых, и это тесно связано с первым, существует известная недооценка политического фактора для осуществления реформ. Иллюзия всесилия революционного правительства ослабляет внимание к его изначальной слабости, связанности его рук аморфностью социальной базы, отсутствием четкой идеологической и политической программы. Неизбежные провалы практически всех хозяйственных начинаний новой власти довольно быстро ставят вопрос о ее социально-политической состоятельности, в результате чего происходит взрыв ситуации изнутри. Становится ясно, что надо сперва построить (или воссоздать) властный механизм, определиться с тем, какие инструменты власти революционное правительство имеет в своем распоряжении, а уж потом осуществлять собственно экономические программы.

В-третьих, неизбежно более или менее скорое расставание с иллюзиями «всеобщего единства», что вызывало обычно весьма болезненные явления в общественной жизни, включая применение насильственных методов в довольно широком масштабе. Однако это преодоление иллюзий становится одним из рубежей на пути к формированию дееспособной и сильной власти.

Основные концептуальные идеи деятельности государства в хозяйственной сфере достаточно четко определились в марте-мае 1917 г. Причем общий экономический курс, его идеология формировались двумя направлениями в политике, которые по мере попыток их практической реализации все более и более сближались.

С одной стороны, российская буржуазия, следуя зарубежным образцам, вполне определенно поддерживала (особенно в первые месяцы существования Временного правительства) идеи расширения хозяйственно-организаторской роли государства, более активного и непосредственного включения его в осуществление конкретных экономических процессов, прежде всего в сфере обращения. С другой стороны, социалистические партии (социал-демократы, социалисты-революционеры), так или иначе связанные с правительством, а с мая прямо входившие в него, стремились к практической реализации своих доктринальных установок, в которых огосударствление хозяйственной жизни ради преодоления частного капитализма и конкуренции играло существенную роль.

Обе позиции (буржуазную и социалистическую) сближала уверенность в том, что при благоприятном политическом развитии событий укрепление революционных завоеваний будет тождественно формированию экономико-политического режима западного типа (буржуазной демократии) и ни при каких условиях не может привести к утверждению социалистических (коммунистических) принципов. «При существующих условиях мирового хозяйства никакой иной экономический строй, кроме капиталистического, в России невозможен», – подчеркивалось в резолюции конференции представителей торгово-промышленных организаций, проходившей в начале июня 1917 г.[187]

Вместе с тем широкое признание получил к этому времени и тезис об исчезновении у капиталистической свободной конкуренции своих возможностей регулировать производство, обеспечивать его сбалансированность, стимулировать рост. Социалисты связывали этот вывод со своей идеологической доктриной. Предприниматели шли больше от практического опыта функционирования народного хозяйства в условиях мировой войны. Но в обоих случаях выводы были едины, причем они продолжали экономическую традицию предвоенных лет.

В этом отношении очень показательным является позиция представителя Армавирской биржи, четко сформулированная уже в марте 1917 г. на I Всероссийском торгово-промышленном съезде: «Существует ли теперь вообще свободная торговля, основанная на свободной конкуренции? – задавал он вопрос и сам же отвечал на него. – Мне кажется, что в этом отношении ответ совершенно ясный. Нет свободной торговли, ибо нет свободной конкуренции. Если нет свободной торговли и нет свободной конкуренции, то, следовательно, нужно выдумать, нужно сорганизовать те паллиативы, которые могли бы заменить свободную торговлю. Следующая далее аргументация этого положения была, конечно же, диаметрально противоположна социалистической, а практические выводы для экономической политики – во многом идентичны. «…Свободная торговля – это наш идеал. Но так как война уничтожила свободную торговлю, уничтожила мировую конкуренцию, уничтожила и российскую конкуренцию, то нет, следовательно, и свободной торговли, и нам нужно что-нибудь выдумать, что-нибудь сорганизовать»[188].

Основные подходы предпринимательских кругов относительно роли государства в хозяйственной жизни мы находим в выступлениях министра торговли и промышленности А.И. Коновалова. «Не подлежит сомнению, – говорил он, например, при посещении Московской биржи 14 апреля, – что при современном положении дел, при недостатке в стране самых насущных предметов, нет других средств, как только известное государственное вмешательство в частные торгово-промышленные отношения и интересы и приобщение к делу регулировки торгово-промышленной жизни широкой общественности и демократических кругов населения»[189]. Тем самым речь шла о значительном расширении сферы регулирования по сравнению с практикой 1915–1916 гг., причем к решению задач регулирования предлагалось привлечь общественность, чего, как известно, требовали либеральные круги еще до революции.

Конкретные представления о допустимых масштабах, формах и методах государственного регулирования экономической жизни не были однозначны в предпринимательских кругах. В конечном счете все сводилось к более или менее последовательной политике комбинации регулирования цен, распределения продукции и введения государственной монополии в отдельных отраслях народного хозяйства. Причем огосударствление распределительного процесса и введение твердых цен рассматривались в предпринимательских кругах как меры, более предпочтительные по сравнению с учреждением госмонополий, поскольку, как представлялось, Российское государство не было способно справиться с решением названного вопроса самостоятельно.

«Когда речь идет относительно того, что мы должны сорганизовать взамен свободной торговли, я скажу, что сорганизовать – это значит установить твердые цены». К последним предполагалось добавить также и стройную систему государственных органов распределения продуктов. То есть твердые цены в совокупности с административным регулированием движения товаров оценивались как наиболее целесообразный путь замены затухающей конкуренции[190].

В социалистических кругах настойчиво проводилась идея «планомерной организации народного хозяйства и труда» ради подчинения интересов всех классов и социальных групп интересам общегосударственным. Именно народнохозяйственная планомерность выдвигалась здесь на первое место в перечне приоритетов экономической политики и подчеркивалась необходимость регулирования сразу всех сторон хозяйственной жизни (чего не было среди лозунгов правых партий). Эта тема остро прозвучала уже в конце марта на Всероссийском совещании Советов, которое потребовало от правительства «планомерно регулировать всю хозяйственную жизнь страны, организовав производство, обмен, передвижение и потребление под непосредственным контролем государства»[191].

Естественно, предложения социалистов были более широки по масштабам и, в известном смысле, более детально проработаны. В концентрированном виде они получили воплощение в носившей программный характер резолюции Исполнительного комитета Петроградского Совета от 16 мая 1917 г. об экономической политике правительства в связи с вхождением в него министров-социалистов. Речь шла о том, что народное хозяйство России вполне созрело для централизованного планирования и регулирования, и дело в настоящее время упирается в принятие соответствующих организационных решений.

Во-первых, предлагалось определиться с характером регулирующих органов. Социалисты полагали, что целесообразно было бы иметь структуры двух типов: для выяснения хозяйственного положения во всем его целом и для практического осуществления задачи регулирования.

Во-вторых, признавая целесообразность применения мер государственного воздействия ко всем отраслям российской экономики, резолюция проводила разграничения между ними по степени их готовности быть вовлеченными в те или иные конкретные механизмы государственного хозяйствования. «Для многих отраслей промышленности назрело время для торговой государственной монополии (хлеб, мясо, соль, спички), для других условия созрели для образования регулируемых государственных трестов (добыча угля и нефти, производство металла, сахара, бумаги), и, наконец, почти для всех отраслей промышленности современные условия требуют регулирующего участия государства в распределении сырья и вырабатываемых продуктов, а также фиксации цен»[192].

Среди идеологов планового хозяйствования в то время особо выделяются В.Г. Громан и Ф.А. Череванин. Первый получил особую известность как один из самых непреклонных адептов макроэкономического планирования, вдохновитель и страстный пропагандист идеи немедленной разработки «единого хозяйственного плана» как основы всей экономической политики государственной власти в России, а также экономического центра, способного стать «экономическим мозгом» всей страны[193]. Кстати, позиция В.Г. Громана несла в себе явные черты фанатизма. Так, например, будучи ответственным за распределение потребительских товаров между жителями Петрограда, он заявил примерно следующее: «Я не распределю ни единой пары ботинок, покуда все народное хозяйство не будет регулироваться по плану»[194]. Это, конечно, была крайность, но крайность, весьма ярко отражающая общие настроения в среде значительной части влиятельных экономистов[195].

По мере усиления социалистических партий во Временном правительстве подобная идеология все более проникала в его документы. Хотя этого нельзя сказать о практических шагах, где доминировали осторожность, нередко переходившая в нерешительность и следование за событиями, вместо того, чтобы пытаться направлять их.

Каковы были наиболее важные характеристики избранного новым руководством страны курса? Во-первых, постановка в качестве одной из центральных проблемы налаживания устойчивых взаимоотношений городской промышленности и аграрного сектора при доминировании продовольственной проблемы. Во-вторых, осознание себя как демократической народной власти, призванной выражать интересы всех слоев населения и якобы могущей рассчитывать на понимание и поддержку всеми проводимого курса. Наконец, в-третьих, принципиальная готовность к активному использованию антирыночных (административных) рычагов для стабилизации положения в стране. Отсюда следует и еще одна черта: несмотря на кризис кредитно-денежной системы, вопросы ее функционирования в качестве первоочередных не выдвигались и фактически оказывались производными от решения задач организации производства и обмена товаров.

Среди основных мероприятий, которые попыталось реализовать Временное правительство для преодоления хозяйственной разрухи, мы выделим следующие.

Во-первых, формирование сколько-нибудь упорядоченной, целостной организационной системы регулирования во главе с единым планово-распределительным органом. Как известно, в наследие от царского режима осталась множественность органов (отраслевых и региональных, государственных, общественных, предпринимательских), деятельность которых не была четко отрегулирована.

Во-вторых, введение государственных монополий на производство (и) или продажу важнейших товаров народного потребления или военно-технического назначения.

В-третьих, проведение мероприятий по принудительному синдицированию или трестированию в отдельных отраслях производства, т. е. имелось в виду ускорить и искусственно стимулировать процессы объединения частных предприятий и монополизации рынков. Послефевральское российское руководство вставало на путь, противоположный тому, каким следовало тогда, например, правительство Соединенных Штатов. Вместо борьбы с монополизмом и воссоздания конкурентных начал (антитрестовское законодательство) здесь попытались поставить частные монополии под контроль государства. А для повышения эффективности такого контроля надо было минимизировать количество субъектов частного хозяйствования.

В-четвертых, предполагалось в той или иной мере обеспечить контроль за ценами.

В-пятых, было признано необходимым добиваться контроля за движением рабочей силы, планомерного распределения труда, борьбы с тунеядством.

В-шестых, усиление контроля за воспроизводственными процессами, для чего предлагалось аккумулировать в госбюджете через налоговую систему подавляющую часть предпринимательской прибыли.

Стремясь к упорядочению организационной системы регулирования хозяйства, Временное правительства пошло по пути реорганизации созданных до революции институтов (особых совещаний), создания ряда новых, специализированных регулирующих организаций, привлечения к регулированию предпринимательских и общественных организаций. Кроме того, была предпринята попытка создания центрального планового учреждения – Экономического Совета и при нем рабочего исполнительного органа (Главного экономического комитета).

Пожалуй, наиболее отчетливо, в концентрированном виде существо складывавшейся системы хозяйствования можно проследить, анализируя материалы Высшего экономического совета, открывшегося в июле 1917 г. и функционировавшего более или менее интенсивно в течение двух летних месяцев. О значении, которое придавалось деятельности этого органа, свидетельствует председательствование в нем одного из ведущих деятелей Кабинета – Министра торговли и промышленности С.Н. Прокоповича. В работе Совета, призванного объединять представителей различных «демократических» политических сил (включая большевиков), участвовали многие видные экономисты и хозяйственные деятели. Среди них: П.И. Пальчинский, В.Г. Громан, Н.Д. Кондратьев, П.Б. Струве, П.П. Маслов, С.А. Лозовский, В.А. Базаров, Л.Б. Кафенгауз, Д.Б. Рязанов, Г.В. Цыперович и др.

По словам выступавшего при открытии заседаний Совета министра-председателя А.Ф. Керенского, на этот орган возлагались две взаимосвязанные задачи: во-первых, выработка плана и постепенное регулирование жизни страны в общегосударственных интересах и, во-вторых, осуществление экспертизы всех разрабатываемых хозяйственных мероприятий для обеспечения целостности проводимой экономической политики. Тем самым предполагалось достичь главной цели экономической политики Временного правительства, продекларированной в речи премьера – «строгого, серьезного и определенного регулирования всех сторон финансово-экономической жизни государства», достигаемого в конечном счете «подчинением всех классовых и групповых интересов, каковы бы они ни были, кем бы они ни диктовались, интересам государства»[196].

Как же представлял себе Экономический Совет укрепление плановых начал в народном хозяйстве, обеспечение приоритета общегосударственных интересов? Ответ тем более интересен, что Совет был, с одной стороны, связан с правительством, а с другой – мог стать своеобразным зеркалом, отражающим понимание этой ключевой проблемы многими, если не большинством, экономистов, исследовавших социально-экономические процессы развития России.

Короткий ответ здесь прост и, после всего изложенного выше, неоригинален. Речь шла о целесообразности широкомасштабного вмешательства политической власти в хозяйственную жизнь при помощи прямых, административных методов воздействия на отдельные производственные единицы и целые отрасли. Суть регулирования видели в возможности и необходимости изъятия в централизованный фонд производимой на предприятиях продукции и перераспределения ее в соответствии с установленными государством приоритетами. Тщательному учету должны были подвергнуться как производимая продукция (включая потенциал железнодорожного транспорта), так и запасы продукции на складах, чтобы максимум ее был вовлечен в орбиту государственного перераспределения.

Хотя говорилось обычно о необходимости государственного вмешательства и в производство, и в распределение продукта, акцент, безусловно, делался на проблему распределения. В этом отношении здесь тоже не было ничего оригинального. Правда, в данной связи выдвигался ряд далеко идущих идей, практическая реализация которых означала бы глубокие изменения в характере организации и функционирования общественного производства, что и будет в скором времени продемонстрировано большевиками.

Одной из излюбленных тем экономистов в этой связи был тезис об «обезличивании» производимой продукции как условии ее планового, централизованного распределения. То есть прежде всего предполагалось при помощи государственного посредничества так организовать движение товарных масс, чтобы обеспечить «совершенное обезличение этих продуктов, обезличение как по производителям, так и по потребителям, принятие их в руки одного органа или одного распорядителя, кем бы он ни был, всей массы продуктов, которые производятся». Это – важнейший момент логики формирующейся системы, выраженный с предельной ясностью. С той же логикой нам еще придется сталкиваться в связи с задачами теоретического обоснования строя, который получит название «военный коммунизм».

Пока же следует подчеркнуть, что приведенное высказывание о принципиальной схеме планомерного функционирования народного хозяйства, основанной на идее «обезличивания», принадлежат П.И. Пальчинскому – одному из наиболее ярких представителей буржуазных кругов, организатору народного хозяйства на протяжении большей части 1917 г., товарищу Министра торговли и промышленности. Это служит важным дополнительным свидетельством нашего тезиса о существовании некоторой общей, объективной тенденции развития самой экономической среды и, соответственно, формулируемой на ее базе логики и идеологии экономической политики. Тенденции, постоянно напоминающей о себе и влияющей на представления политиков и экономистов совершенно различной идейно-политической ориентации.

Следующим моментом концепции государственного регулирования, тесно связанным с предыдущим, было признание целесообразности принудительного распределения продукции – «не по желанию потребителей, а по тому, как представляется наиболее рациональным»[197]. Вывод же о рациональности должны делать, разумеется, государственные органы. Сюда же, естественно, примыкают неизбежность принудительных заказов и, конечно же, право на секвестр отдельных предприятий – «которое тесно связано с регулированием экономической жизни страны»[198].

Использование принуждения здесь мыслилось вообще в довольно широких масштабах, хотя и связывалось большинством экономистов с обстановкой военного времени. Этот принцип в организации производства предлагалось распространить не только на промышленность, но и на сельское хозяйство. Предполагалось выработать специальный перспективный план сельского хозяйства, который исходил бы из принудительного перераспределения производительных сил (земли, техники, труда) так, чтобы дать возможность наиболее полно использовать их для роста продукции[199].

Принуждение проявлялось и в государственном регулировании (а фактически установлении) цен, заработной платы, и в формировании потребления. Принудительная организация производства и обращения не могла оставить в стороне и проблемы труда. Участники Экономического совещания со всей определенностью ставили вопрос о введении трудовой повинности[200], что сделало бы обсуждавшуюся систему государственного регулирования вполне целостной, охватывающей все производственные факторы адекватными инструментами воздействия.

Авторы подобных предложений рассчитывали не только добиться большей четкости и слаженности работы предприятий в рамках «единого народнохозяйственного организма», но и довести до логического конца процесс, уже начатый, по их мнению, монополистическим капитализмом: заместить деятельностью правительственных и общественных организаций конкуренцию (и «параллелизм в работе»), создающую «колоссальные трения, которые… уменьшают намного коэффициент использования полезного действия наших предприятий» (из выступления Ф.А. Череванина в Экономическом Совете Временного правительства).

Названные мероприятия не получили при Временном правительстве практического воплощения. Однако уже в дискуссии вокруг них отразились некоторые экономические феномены, неизбежно сопровождающие попытки претворения в жизнь подобной программы. Вот как рассуждал, например, представитель Московского военно-промышленного комитета С. Вейцман: «Если государственный орган найдет, что частный завод лучше оборудован, лучше использует орудия производства, правильнее сделает, скорее и точнее, то он может предложить тому же самому военно-промышленному комитету или тому же самому интендантству: будьте любезны, выдайте заказ на повозки по такой-то цене, на таких-то условиях»[201]. В логике нормального капиталистического хозяйствования, когда предприятие (предприниматель) имеет право отказаться от заказа, выдаваемого властью, в такой системе нет особых опасностей для предприятия (хотя с народнохозяйственной точки зрения заказ может оказаться невыгодным). Поэтому государственный заказ, гарантирующий сбыт продукции и поступление денег на счет предприятия, является делом достаточно привлекательным.

Но иная ситуация была характерна для складывавшейся системы всеобщего принуждения. Здесь уже вероятной становится искаженная логика, когда предприятию нецелесообразно демонстрировать качественную, эффективную работу, поскольку за этим неизбежно последует госзаказ. И неизвестно, будут ли его условия приемлемыми для предприятия, – а отказаться от него будет нельзя.

5.2. Введение государственных монополий и государственного регулирования цен

Опыт централизованного регулирования народного хозяйства за восемь месяцев существования Временного правительства интересен и дает немалую пищу для размышлений. Хотя основные мероприятия, намечавшиеся правительством (главным среди которых являются введение ряда государственных монополий и построение вертикальной системы органов планового регулирования), так и не были решительно и последовательно реализованы в тот период на практике. И этот результат был совершенно закономерен, когда революция еще только разворачивалась, когда борьба различных социальных сил и политических группировок шла по нарастающей, когда решающее значение на положение дел в обществе и в экономике оказывало политическое противостояние, борьба за обладание политической властью, логике и интересам которой были подчинены все остальные задачи, в том числе и экономические. Сказанное, однако, не должно вести к недооценке деятельности и опыта хозяйственной политики Временного правительства, разворачивавшихся по этому поводу острых политических и научных дискуссий. Все имевшие тогда место события были тесно связаны с последующим развитием ситуации и, кроме того, представляют немалый интерес и поныне.

На первом месте среди обсуждавшихся и реализовавшихся с марта 1917 г. мер экономической политики стоят вопросы организации государственных монополий на ряд важнейших для страны продуктов.

Нетрудно догадаться, что именно с продовольственной проблемы начало Временное правительство свою деятельность по регулированию и упорядочению хозяйственной жизни. Здесь переплетались основные линии развития и основные противоречия российской экономики. Поэтому данный вопрос мы рассмотрим здесь несколько более подробно.

Взаимоотношения города и деревни были всегда в России чрезвычайно существенны. Однако, явно недооценивая макроэкономический аспект этой проблемы, Временное правительство свело ее к продовольственной, а точнее, – к снабжению горожан и солдат хлебом по умеренным ценам. Ведь, как известно, политические катаклизмы происходят в России тогда, когда резко ухудшается снабжение продовольствием крупных городов (и особенно столиц), что еще раз подтвердили февральские события самого же 1917 г. А страх перед голодом продолжал в народе сохраняться, что являлось весьма опасным дестабилизирующим фактором.

Новая власть пошла по сути дела по тому же пути, на который пыталось вступить царское правительство. Желая как можно быстрее и эффективнее решить вопрос обеспечения населения хлебом, Временное правительство уже 25 марта 1917 г. объявило о введении хлебной монополии. Закон назывался «О передаче хлеба в распоряжение государства» и вместе с рядом сопутствующих нормативных правовых актов определял порядок изъятия хлеба государством, институциональные формы и административные санкции. Государство получало по закону исключительное право закупать по твердым ценам все зерно и крупы сверх продовольственных и хозяйственных нужд производителя. Для этого предполагалось учитывать все конкретные условия деятельности данного производителя: при помощи каких орудий он сеет (при использовании более совершенных машин меньше требуется зерна для засева), какой скот содержит, сколько работников (их надо кормить) и на какой срок нанимает.

За нарушение закона предусматривалась реквизиция укрываемых запасов с оплатой их по цене, уменьшенной вдвое. Понятно, что практическая реализация этих намерений была неотделима от формирования мощного административного механизма, обеспечивающего тотальный учет и рациональное движение хлеба по всей стране в соответствии с единым планом. Укреплялась разветвленная сеть продовольственных органов (от волостных до общегосударственных), в состав которых должны были входить представители различных «демократических организаций» (профсоюзов, советов, и т. д.), местных органов, а также представители населения данного региона. Не менее половины членов продовольственных комитетов должны были составлять представители рабочих и крестьянских союзов и кооперативов. Эти органы, выступая от имени государства, были уполномочены решать многочисленные конкретные вопросы отчуждения и перераспределения зерна, доходя до каждого крестьянского двора. Предполагалось также, что справедливое решение неизбежно возникающих в столь тонком деле проблем будет обеспечено формированием всего этого аппарата из людей, «которые понимают дело и о которых известно, что это люди честные и положительные»[202]. Справедливые продовольственные комитеты и честные хлебозаготовители – с этим, пожалуй, и связывались в основном надежды на эффективность создаваемого механизма.

За всем этим стояли два крупных заблуждения, о которых частично выше уже говорилось. Считая себя народным и демократическим, отражающим коренные интересы всего (или почти всего) населения страны, революционное правительство склонно действовать так, как будто оно имеет возможность безнаказанно игнорировать интересы реальных производителей, приносить интересы последних в жертву решению общих экономических проблем[203]. Впрочем, желая как-то привлечь на свою сторону крестьянство, власти обещали со временем ввести твердые цены и на изделия промышленности, поступающие в деревню. А то предлагались и совсем уж экзотические решения вроде выдачи крестьянам сертификатов с обязательством доплатить им за изъятое зерно позднее – когда выяснится, какая же цена является на данный момент справедливой.

Другая иллюзия проявилась в намерении Временного правительства проводить антирыночную, административно-принудительную по существу своему политику посредством демократических норм и процедур. Ведь реализация провозглашавшихся мероприятий возлагалась на выборных от самого же крестьянского населения. В особенно щекотливом положении оказывались первичные (волостные) продовольственные комитеты, избираемые в значительной мере самими же земледельцами и прежде всего ответственные за учет наличного хлеба и организацию сбора (а фактически – изъятия) его у своих же односельчан. Предположение, что избранными окажутся наиболее честные и грамотные, пользующиеся уважением люди, не могло, разумеется, дать сколько-нибудь удовлетворительного решения проблемы.

Дальнейшее развитие событий быстро подтвердило всю ущербность подобных политических расчетов. Деревня отказывалась сдавать хлеб, и бесполезными оставались заклинания правительства, что тем самым трудящиеся крестьяне укрепляют позиции помещиков, кулаков и торговцев. Не имея встречного потока промышленных товаров или вынужденные покупать их втридорога, крестьяне не видели смысла сдавать хлеб по монопольно низкой цене. Местные продовольственные комитеты или солидаризировались с крестьянами, или оказывались переизбранными, причем в этом случае возникает опасность распада страны на обособленные друг от друга «продовольственные республики».

Демократическая власть лихорадочно искала выход из создавшегося положения. Видя в себе выразительницу интересов всего народа, она настойчиво пытается объяснить это людям, надеется убедить их принять предлагаемые меры во имя высших интересов революции и свободы. «Неужели мы дадим повод реакционерам утверждать, что хлеб и свобода в России несовместимы?!» – сентенции такого рода нередко можно встретить на страницах правительственных и околоправительственных изданий.

Решение хозяйственных проблем в этой ситуации власти видели прежде всего в государственном плане, связывающем производителей с потребителями, город с деревней, и, в конечном счете, способном обеспечить реалистичную и, главное, справедливую схему товарообмена на территории страны. Иными словами, единственный стимул, который предусматривался (точнее, намечался) властью для подкрепления госзакупок хлеба, состоял в намерении распространить этот же механизм на все народное хозяйство. Пропагандисты государственной монополии настойчиво убеждали крестьян в выгодности для них вводимого порядка, поскольку твердые цены на хлеб непременно будут дополнены твердыми ценами на необходимые деревне промышленные товары, попытки введения чего действительно предпринимались на протяжении 1917 г. – хотя и безуспешно.

Конец ознакомительного фрагмента.

Оглавление

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Государство и экономика: опыт экономических реформ (В. А. Мау, 2010) предоставлен нашим книжным партнёром — компанией ЛитРес.

Купить и скачать полную версию книги в форматах FB2, ePub, MOBI, TXT, HTML, RTF и других

а б в г д е ё ж з и й к л м н о п р с т у ф х ц ч ш щ э ю я