Регламентация деятельности организации: современные технологии

Лев Казаковцев, 2020

Рассмотрены проблемы технологий регламентации, а также границы их применимости. Предназначено для студентов направлений подготовки 09.04.03 и 09.03.03 («Прикладная информатика»), изучающих дисциплину «Технологии регламентации деятельности организации». В формате PDF A4 сохранен издательский макет.

1. Концепции регламентации

1.1. Регламентация. Основные понятия

В данном параграфе рассматривается: сущность регламентации; отличие регламентации от регламентирования и регламентирования от регулирования?

Сущность регламентации

Обычные граждане достаточно часто сталкиваются с проблемами регламентов публичных услуг, до недавнего времени они назывались инструкции по оказанию услуг населению. Данные инструкции часто нарушали права граждан, что сильно осложняло их взаимодействие с услугодателями.

С научной точки зрения, теория регламентации должна представлять собой модель действительности, т. е. организованной деятельности людей, которая строится исходя из определенных сформулированных ими принципов. Любая теория есть некоторый научный регламент. Однако в отличие от практической деятельности (в случае, когда продукт не соответствует регламенту, он бракуется) в науке при несоответствии теории эксперименту или явлениям действительности отвергается теория.

Теорию регламентации можно рассматривать как науку о закономерностях существования, организации и развития совокупности норм, правил и процедур, общественного явления и методах исследования. Объектом и предметом теории регламентации могли бы стать отношения, возникающие между продуцентами, получателями продуктов и властью, связанные с установлением требований к продуцированным продуктам, договорным отношениям по продуцированию, а также закономерности фактических взаимодействий в рамках этих отношений, нормы действующего законодательства и правоприменительная практика.

В качестве целей исследований теории регламентации можно указать: научно-теоретический анализ требований к договорам на продуцирование; определение сущности механизма публичного и индивидуального правового регламентирования отношений и взаимодействий при продуцировании; разработку оптимальной модели регламентирования правоотношений между продуцентом и получателем, в рамках которых должны осуществляться взаимодействия, обеспечивающие эквивалентные интересы продуцентов, получателей и общества.

Особенностью регламентации как общественного явления является то, что она имеет юридически значимые последствия, а поэтому обладает правовыми и юридическими свойствами.

Отличие регламентации от регламентирования и регламентирования от регулирования

Существует два взгляда на соотношение понятий «регламентация» и «регламентирование». Первый заключается в том, что они тождественны. Второй — в том, что регламентирование означает регламентирующую деятельность, а регламентация есть понятие, объясняющее регламентирующую деятельность как систему. При таком подходе регламент есть результат регламентирующей деятельности. Таким образом, термин «регламентация», так же как и термины «классификация» и «описание», рассматривается как обозначение не процесса, а как системы.

Регламентация как категория продукта деятельности представляет собой триединую систему категорийных проекций: результат деятельности, процесс деятельности и среду (окружение), в которой происходит деятельность.

Иногда регламентацию объекта смешивают с описанием объекта или его определением. Необходимо помнить, что у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия. Описание или в общем случае модель объекта, в том числе и концептуальная модель, есть только основа для создания действительного объекта, имитирующего действительный элемент (явление). Создание регламента, с помощью которого осуществляется взаимодействие человека с действительностью, имеющее юридические последствия, подразумевает создание действительного объекта, вмешивающегося в действительность, и конструирование свойств данной действительности.

Кроме разных взглядов на соотношение понятий есть и два взгляда на сами понятия «регламентация» и «регулирование». Первый взгляд, как и в случае с соотношениями, заключается в том, что они тождественны. Второй — в том, что в рамках регламентации устанавливаются обязательные требования к объекту регламентации на основании правого акта. Термин «регулирование» и производные от него термины «правовое», «юридическое», «административное» регулирование, как правило, обозначают правоустановление, т. е. установление прав, обязанностей и ответственности. Под регламентированием при этом часто подразумевают только алгоритм осуществления действий, т. е. требований к операциям, формализующим данные действия. В связи с этим недопустимо установление правомочий и полномочий в регламентах, что иногда встречается даже в регламентах высокого ранга.

1.2. Концептуальное проектирование регламентов

В данном параграфе рассмотрено следующее: основные свойства регламентации по Э. Дюркгейму; регламентация по С. Б. Чернышеву; концептуальное проектирование регламентов.

Основные свойства регламентации по Э. Дюркгейму

Одним из первых, кто прямо указал на проблему регламентации, считается Эмиль Дюркгейм (Emile Durkheim, 1858-1917) — французский социолог и философ, основатель французской социологической школы и предшественник структурно-функционального анализа и один из основоположников социологии как самостоятельной науки. Он сделал это в своей работе, посвященной разделению труда, в 1893 году: «Чем более солидарны члены общества, тем более поддерживают они разнообразные отношения как друг с другом, так и с группой в целом. С другой стороны, число этих отношений непременно пропорционально числу определяющих их юридических правил» [Durkheim, E. De la division du travail social / E. Durkheim. — Paris: PUF, 2007. — 360 p.]. Таким образом, он четко указывает на юридический аспект регламентации, хотя термин «регламентация» пока не использует. Данный термин он применил позднее: «Мы знаем, в самом деле, что повсюду, где ее [органическую солидарность] наблюдают, встречают в то же время достаточно развитую регламентацию, определяющую взаимные отношения функций». Э. Дюркгейм отмечает, что наличие договоров еще не решает всех вопросов, так как сами договоры должны существовать в поле уже существующей регламентации. К сожалению, сейчас можно наблюдать, что существуют точки зрения, которые полностью игнорируют юридический аспект регламентации.

В простейшем виде регламентация — это совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда.

По Э. Дюркгейму существует четыре свойства, которые определяют регламентацию: непротиворечивость (скоординированность), возможность свободы в рамках регламентации, возможность совместимости самоорганизации и регламентации, справедливость регламентации. В противном случае регламентация не выполнит свою функцию обеспечения солидарности.

Э. Дюркгейм рассматривал понятие «социальная солидарность», как объединяющее индивидуальность и общность человека, как социальный агрегат высших типов. Солидарность, с одной стороны, предоставляет свободу человеку, а с другой — ограничивает ее. Если разделение труда не приводит к солидарности, то это значит, что отношения субъектов не регламентированы.

Первой проблемой ему виделась нескоординированность регламентов, поэтому он считал, что необходима системность при их разработке.

О свойстве регламентации порождать свободу он говорил следующее: «Свобода… сама есть продукт регламентации». Действительно, без хороших (системных) регламентов невозможна свобода, в частности выраженная в виде возможности воспрепятствовать злоупотреблению силой. Однако регламентация может привести и к закрепощению.

Кроме регламентации, осуществляемой из какого-либо центра, он признавал наличие саморегулирования. Однако он отмечал, что в определенных условиях время саморегулирования может недопустимо затянуться, а при определенной сложности объекта саморегуляция принципиально может быть неэффективной.

Еще одной проблемой, на которую обратил внимание Э. Дюркгейм, является справедливость регламентации, так как даже если регламентация будет удовлетворять вышеперечисленным свойствам, то она не сможет решить задач социальной солидарности.

Регламентация по С. Б. Чернышеву

Сергей Борисович Чернышев — российский философ и специалист в области организации управления — развил идеи Э. Дюркгейма в следующем виде. Он обратил внимание на то, что регламентацию можно рассматривать как ноу-хау или фиксацию социального опыта и границ свободы, как социальное самосознание и самоопределение, как управление ограничениями и структурой, как выражение справедливости в виде равенства условий социального воспроизводства:

«Теперь обратимся к утверждению классика (Э. Дюркгейма), что свобода сама есть продукт регламентации. С виду это типичный диалектический парадокс. Слово „регламентация“ даже звучит тоталитарно. Впрочем, на уровне общих рассуждений этот парадоксальный тезис представляется понятным, что вам объяснит любой философ. Но хотелось бы разобраться в конкретных условиях и механизмах, благодаря которым регламентация, связанная с разделением труда, порождает свободу. Скажем, вы выполняете некую социальную функцию. Вы окружены частоколом ограничений, предписаний, законов, ГОСТов. Вы, естественно, не свободны ни субъективно, ни объективно. Так, вам хотелось бы гнать по городу со скоростью 180 км/час, а эти зловредные гаишники запрещают и для контроля используют радары. Где ж тут свобода?

Если я не знаю, как достичь своей цели, а совокупность регламентирующих документов содержит в себе процедуру, то есть конструктивное описание того, как мне это сделать, тогда это увеличивает пространство моей свободы. Если у меня есть масса радиодеталей и регламентирующая документация в виде инструкции, как собрать приемник, я получаю дополнительную степень свободы, ибо это — ноу-хау». [Чернышев С. Б. Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету: цикл лекций. М.: Центр гуманит. технологий, 2001. — URL: https://gtmarket.ru/library/articles/5839/5840].

Если человек не знает, как достичь цели, а система регламентов содержит в себе процедуры, определяющие возможность, как это сделать, то тогда регламентация увеличивает пространство свободы человека. Правда, необходимо потрудиться, чтобы найти это ноу-хау, так как оно имеется в регламентации в неявном виде. Кроме того, наличие процедуры переводит задачу в разряд рутинных, когда человек ее решает автоматически, что также увеличивает пространство свободы человека. Если действия человека регламентированы на производстве, то это дает ему свободу от производственных конфликтов.

Если наша деятельность регламентирована, то это дает возможность зафиксировать «автопортрет» нашей деятельности и смотреть на себя со стороны, а это еще одна ступень свободы — метасвобода.

В отличие от управления ограничениями, когда человек-управленец не вмешивается в действия субъектов в рамках ограничений, управление структурой подразумевает наличие регламентации в данных ограничениях. Однако регламентация не нужна тому, для кого это рутинная процедура, так как она ему не мешает. Правила в метро не мешают нам, но мешают те, кто их не соблюдает.

Особенностью справедливости регламентации является то, что под ней понимаются не материальные требования к вещам, а нематериальные требования к человеку, к его социальному развитию. С. Б. Чернышев отметил, что одним из основных направлений при разработке регламентов может быть концептуальное проектирование.

С. Б. Чернышев выделяет четыре уровня регламентации. В частности, это уровень регламентирующей документации, уровень систем и процедур, уровень корпоративного принятия решений и уровень стратегического проектирования.

На первом уровне в качестве предмета деятельности выступает регламентирующая документация всех типов и уровней значимости. При этом в функции регламентирующей деятельности входит учет и систематизация требований, предъявляемых к работе фирмы, уставной и организационной документации, а также контроль. Продуктами данной деятельности является полный свод регламентирующей документации и система работы с ней.

На уровне систем и процедур к предметам деятельности относят формы, схемы, правила и процедуры деятельности, сложившиеся в организации и не противоречащие регламентирующей документации. Среди функций выделяют следующие: закрепление организационного опыта в системах стандартных организационных процедур; выявление и устранение противоречий и пробелов в требованиях регламентирующей документации; установление требований к знаниям, навыкам и личным качествам сотрудников как основе для системы подбора, обучения и переподготовки персонала; установление требований к качеству и количеству оборудования и материалов, необходимых для выполнения персоналом своих функций. При этом выполняются следующие действия: экспертиза, совершенствование, замена отдельных процедур (систем процедур), разработка новых, исключение отмененных процедур; согласование всего комплекса процедур, устранение противоречий между ними; обеспечение внесения необходимых изменений во все разделы регламента при замене, исключении, добавлении некоторых процедур; обзор, анализ, адаптация, использование современных автоматизированных систем и методов работы с регламентацией; контроль над использованием систем и процедур при найме, обучении и переподготовке персонала, а также оперативное информирование персонала об утвержденных изменениях в соответствующих процедурах. Продуктом данной деятельности является регламент организации (фирмы).

На третьем уровне корпоративного принятия решений к предметам деятельности относят следующие: фактические способы и процессы принятия решений, зафиксированные регламентом организации (фирмы); создание шаблонов и стандартов процедур решения повторяющихся проблем для высвобождения руководителей от «текучки»; выявление противоречий, разрывов и «узких» мест в системе принятия решений в фирме; установление стандартов требований к знаниям, навыкам и личным качествам руководителей среднего звена; установление требований к аппаратному и программному обеспечению системы принятия решений в фирме.

В качестве форм деятельности принимают следующие: реконструкция фактического способа решения проблем в деятельности фирмы; проектирование функциональной схемы корпоративного принятия решений, реализующей принятую концепцию деятельности фирмы; обзор, анализ, адаптация, использование современных сетевых организационных технологий. Продуктом данной деятельности выступает автоматизированная система корпоративного принятия решений.

На уровне стратегического проектирования предметами регламентирующей деятельности являются: фактический процесс выработки и реализации идеологии, стратегии и концепции деятельности фирмы, отраженный в действующей системе корпоративного принятия решений; идеологическое, концептуальное и информационное обеспечение процесса разработки стратегии фирмы; придание разработке стратегии перманентного, корпоративного, планового характера.

В качестве форм деятельности выступают следующие: реконструкция фактического места и роли идей и концепций в системе корпоративного принятия решений фирмы; адаптация и использование современных организационно-деятельностных технологий выработки корпоративной стратегии; организация систематического отслеживания новых тенденций и идей в развитии предпринимательских корпораций; поэтапный переход к концептуальному проектированию системы принятия решений. Продуктом данной деятельности является технология концептуального проектирования систем корпоративного принятия решений фирмы.

Таким образом, С. Б. Чернышев под регламентацией как системой подразумевает не только деятельность по установлению требований к продукту (результату и процессу) деятельности (продуцирования), но и к самому продуценту (репродуцированию) в виде установления требований к процессу принятия решений в рамках установленных концепций, а также к рефлексии субъекта-продуцента в виде установления требований к процессу формирования концепций. Кроме того, необходимо отметить обязательность включения в систему автоматизированных рабочих мест (признание необходимости компьютерной информационной подсистемы) и организации работы данной системы как технологии.

Идеи концептуального проектирования регламентов

К основной идее концептуального проектирования относится то, что невозможно построить непротиворечивую систему регламентов для сложившейся структуры объекта. Сначала необходимо создать непротиворечивую концепцию объекта, а затем для нее проектировать регламенты.

С.П. Никаноров предложил принцип генетического проектирования, в соответствии с которым при изменении проекта (фенотипа) всегда имеется возможность отыскать все элементы генотипа (совокупности неделимых элементов) и внести в них изменения.

Так как и концепция может меняться, то изменения в проекте или окружении могут приводить к изменениям в концепции, а поэтому необходима не одна концепция, а библиотека моделей концепций. К. Боулдинг предложил такой подход, в соответствии с которым в случае изменения в окружении системы необходимо иметь инструмент изменения концепции.

Австрийский и американский биолог Людвиг фон Берталанфи (Ludwig von Bertalanffy, 1901-1972) сформулировал идею открытых систем — систем, постоянно обменивающихся веществом и энергией с внешней средой. Она заключалась в том, что через любую систему течет поток информации, который на уровне генотипа может менять элементы, но на уровне фенотипа система остается постоянной [Берталанфи Л. фон. Общая теория систем. Критический обзор // Исследования по общей теории систем. — М.: Прогресс, 1969, С. 23–82]. Согласно фон Берталанфи, физические системы отличаются от живых образований тем, что закрыты по отношению к внешней среде, тогда как живые организмы являются открытыми. Жизненный процесс организмов предполагает наличие входящего из окружающей среды потока материи, тип и объем которого определяется в соответствии с системными характеристиками организма. Также осуществляется вывод из системы в окружающую среду материи, как результата функционирования системы. Таким образом организмы обеспечивают себе дополнительную энергию, которая позволяет достигать негэнтропии (меры упорядоченности и организованности системы), а также обеспечивает устойчивость системы по отношению к среде.

В соответствии с проектированием регламента необходимо знать следующее. Единицей регламентации является организационная процедура, т. е. описание того, как сделать нечто. Регламент в таком случае есть полная система процедур. При этом процедуры являются следствием проектной концепции, где концепция есть непротиворечивое понятийное поле. Концептуальное проектирование должно обеспечивать при изменении в любой процедуре изменения во всех связанных процедурах. При изменениях в окружении должна существовать возможность осуществления изменений в концепции и во всех процедурах. Должна существовать библиотека моделей, содержащих концепции. Каждая модель должна быть построена по аксиоматическому принципу. Кроме того, должна существовать система работы с моделями библиотеки.

Эффективная система регламентации должна быть непротиворечивой, но в соответствии со второй теоремой Курта Гёделя нельзя создать непротиворечивую систему в рамках классической логики («если формальная арифметика непротиворечива, то в ней невыводима некоторая формула, содержательно утверждающая непротиворечивость этой арифметики»). При использовании нечеткой логики можно построить практически непротиворечивую систему регламентации. Здесь есть два пути: первый заключается в построении системы регламентов для действующего объекта, а второй — в концептуальном проектировании самого объекта с одновременным проектированием системы регламентации.

1.3. Принципы и объекты регламентации

В данном параграфе раскрыты основные принципы регламентации и определены объекты теории регламентации: основные принципы регламентации по Р. Л. Акоффу; объекты теории регламентации.

Основные принципы регламентации по Р. Л. Акоффу

В реальности большинство объектов уже действуют и для них уже существуют какие-то регламенты.

Первая задача заключается в систематизации правоустанавливающих актов и регламентов, выявлении пробелов, противоречий и излишеств в данных актах и осуществлении мероприятий по их устранению, которые должны закончиться перечнем необходимых регламентов.

Второй принцип заключается в том, что надо определиться с объектом регламентации. Здесь существует два подхода. В соответствии с первым к объектам регламентации относят результат деятельности. В последнее время к объектам регламентации стали относить результат и процесс деятельности. На наш взгляд, результат деятельности (следствие) зависит не только от причины, но и от неизвестных факторов, влияющих на результат: Р = f(А, В, С), где А — учитываемые причины: В — неизвестные факторы, С — известные и неучитываемые факторы. В связи с этим продукт деятельности будем рассматривать вслед за Р. Л. Акоффом как продукт продуцирования, т. е. необходимое, но недостаточное свойство продукта деятельности. При этом продукт продуцирования может иметь три категорийных проекции в виде результата продуцирования (например, продукции), процесса продуцирования и среды (окружения), в которой происходит продуцирование. Таким образом, в регламент должны входить не только процедуры — требования к операциям, но и требования к результатам и элементам окружения, в котором происходит продуцирование.

Третьим является принцип необходимости регламента регламентации. Отсутствие обязательных требований к регламентации как системе может привести к отрицательным результатам регламентации объекта.

Четвертый принцип заключается в сочетании регламентации рутинных продуктов и саморегулирования (творческого начала).

Пятым является принцип репродуцирования, т. е. регламентации продукта, который представляет собой продуцента.

Объекты теории регламентации

В теории регламентации объектом исследования являются правовые (юридические) свойства общественных отношений или правовые (юридические) объекты. Регламентирующие свойства входят в состав свойств правовой или юридической нормы, поэтому при исследовании регламентации необходимо рассмотреть регламентирующее свойство как элемент нормы, а также изучить регламентирующие свойства как систему.

Регламентирующие правовые свойства характеризуют правовые общественные отношения, а регламентирующие юридические свойства — юридические взаимодействия в рамках правовых отношений.

1.4. Правовые нормы и их требования

В данном параграфе рассмотрено следующее: содержание правовой нормы как категории; структура правовой нормы; виды норм; требования норм.

Содержание правовой нормы как категории

Правовую норму как правовую категорию можно разложить на три основных категорийных проекции: правоустанавливающие, правонаделяющие и регламентирующие нормы. В правовой норме представлены ответы на вопросы: что, как нужно делать, кто должен делать. Правоустанавливающая норма определяет правомочия (совокупность уравновешенных прав, обязанностей и ответственности) обобщенных субъектов правовых отношений, так как не должно быть прав без обязанностей и ответственности. При этом в данной норме не должно быть прямых указаний конкретным субъектам, которые будут обладать данными правомочиями. Правонаделяющая норма, наоборот, не акцентирует свое внимание на правомочиях, а посвящена конкретным субъектам права и определяет их полномочия. Регламентирующая норма содержит требования не только к процессу осуществления юридических взаимодействий в рамках правоотношений, но и к самим взаимодействиям. Поэтому в ней установлены требования к продукту взаимодействия (результату, процессу взаимодействия и элементам сферы, в которой протекает данный процесс).

Таким образом, в правовой норме как системе основных правовых категорий могут быть установлены требования к правоотношениям в определенной отрасли права в виде уравновешанных правомочий, к субъектам права данных отношений в виде полномочий в определенной сфере деятельности и к юридическим взаимодействиям между данными субъектами в виде требований к продукту данных взаимодействий и используемым при этом входам (ресурсам, управлению и входным требованиям).

Например, правоотношения в таможенной сфере установлены в Таможенном кодексе РФ, где не указаны конкретные федеральные органы исполнительной власти, исполняющие правомочия таможенных органов. Это важно, так как в качестве такого органа выступали Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Федеральная таможенная служба РФ как служба Минэкономразвития и, наконец, как самостоятельная служба, подчиняющаяся Правительству РФ.

Правовой акт как воплощение правовой нормы позволяет реализовать положения правовых норм в правовой действительности. В постановлениях Правительства РФ как правовых актах устанавливаются полномочия конкретных субъектов права (в частности — в виде Положения о Федеральной таможенной службе РФ). В свою очередь, данные полномочия Правительства РФ были установлены в законодательном акте (Таможенном кодексе РФ).

Таким образом, законодательный акт может содержать все три вида правовых норм, а также их сочетания по правоустановлению, правонаделению и регламентированию. Однако подзаконные акты в виде регламента не могут содержать в себе правовые положения по правоустановлению или правонаделению.

Необходимо отметить, что существуют регламенты, обладающие статусом закона, например технические. Они уже обладают свойствами законодательных актов, т. е. могут содержать любые правовые нормы, которые установлены в ФЗ РФ «О техническом регулировании». Кроме того, известны административные регламенты в виде подзаконных правовых актов.

Структура правовой нормы

Общеизвестна логическая структура правовой нормы, состоящая из трех правовых положений: 1) диспозиция — положение обязательное для поведения людей; 2) гипотезы — условия, при которых это положение действует; 3) санкции — последствия нарушения данного положения.

С логической точки зрения структура нормы определяется известной формулой «если А, то В, иначе С». Существует несколько взглядов на интерпретацию структуры нормы. С одной стороны, структура нормы состоит из трех вышеуказанных элементов. С другой — структура нормы состоит из двух каких-либо данных элементов. При этом часто происходит перенос свойств идеальной правовой нормы на ее текстуальное выражение в статьях юридической нормы. На наш взгляд, данная логическая структура правовой нормы не обязательно должна пониматься только как алгоритмическая операция в статьях правового акта (юридического документа). Также она не должна рассматриваться как алгоритмическая догма, приводящая все виды норм к одному вышеприведенному виду. Данная структура позволяет соединять положения норм и сами нормы не только последовательно, но и параллельно, делать отсылки, что дает возможность строить достаточно сложные правовые (юридические) структуры.

Норма как ограничение, действующее во времени, в геометрическом и логическом пространстве, содержит требования, которые задают данные ограничения во времени, в геометрическом и логическом пространстве. Они должны моделировать разнообразные операции, например контроля, надзора и мониторинга. Данные ограничения могут быть сформулированы на языке обычной логики. Для установления дозволения используются функционально определенные описания операций, а для установления запретов — описание операции отрицания.

В логике не существует запрета на следующий вид условного блока «если А, то В, иначе тоже В», что позволяет реализовать блок с одним входом и одним выходом. Нет запрета на количество логических входов в блок, что позволяет реализовывать описание циклических операций. Условный блок может использоваться как сравнение с некоторым критерием, например «если А меньше, чем 5, то А, иначе С», а это позволяет использовать циклические процедуры с неизвестным числом циклов в эвристических способах. Можно использовать логическую структуру следующего типа: «если попал в данный блок, то делай то-то» В связи с этим выделяют нормы (абсолютные определенные — нормы прямого действия; относительно определенные, позволяющие субъектам выбрать варианты действий из закрытого или открытого списка; и бланкетные (отсылочные) нормы). Существуют обязательные нормы, условные и рекомендательные. Поэтому формы норм имеют такое разнообразие.

Нормы как некоторые меры не определяют ни сущностной составляющей права, ни целевой его направленности, поэтому могут быть инструментом для достижения как справедливости, так и произвола. Но принцип формального равенства позволяет через сущность с их помощью достигать справедливости.

Виды норм

Любые юридические взаимодействия между субъектами права могут протекать только в рамках правоотношений. Правоотношения же регулируются правовыми нормами. Нормы в зависимости от того, на кого они направлены, можно классифицировать на нормы, предназначенные для физических лиц (граждан), юридических лиц и органов всех ветвей власти и местного самоуправления, а также их организаций (далее органы власти).

С функциональной точки зрения нормы можно разделить на нормы, регулирующие поведение субъектов в правовом поле, в частности направленные на оптимизацию внешней функции (жизнедеятельности), обеспечение ресурсами, минимизацию издержек. Кроме того, существуют нормы, которые должны минимизировать воздействие субъектов на природу, обратное воздействие природы на данных субъектов, а также нормы, регулирующие возможное случайное негативное воздействие субъектов друг на друга и общество в целом.

Юридические лица организуются с определенной целью; поэтому существуют нормы, определяющие целевые, ценностные и ресурсные положения, характеризующие деятельность данных субъектов права. Граждане и их объединения действуют (реализуют свои правомочия) по своему усмотрению, но должны соблюдать ограничения и запреты. Органы власти и их организации, судебные органы и их организации должны в необходимых случаях применять положения правовых норм. Деятельность субъектов права может сопровождаться негативными последствиями для других субъектов, общества, государства или окружающей природной среды (природы). Для предотвращения негативных последствий деятельности данных субъектов устанавливаются правовые нормы, содержащие ограничения и запреты, а также осуществляется их изменение и прекращение действия в необходимых случаях. Необходимо отметить, что даже если субъекты права не имели намерения нарушать запреты и ограничения, а только случайно своими действиями их нарушили или своим бездействием привели к негативным последствиям, то в правовых нормах устанавливаются санкции, которые могут применяться в отношении виновного субъекта, нарушившего ограничения (предписание), запреты или неправильно выполнившего дозволение. Кроме того, с их помощью устанавливаются, изменяются и ликвидируются правовые положения дефинитивного, декларативного и поощрительного характера с целью более эффективного действия правовых норм. Поведение субъектов достаточно разнообразно, поэтому существуют и другие виды правовых норм.

Кроме функциональных норм выделяют метанормы, т. е. нормы, которые регулируют сами нормы и организацию нормотворчеста и других видов правовой и юридической деятельности. Нормы с точки зрения процесса их создания можно разделить на регулирующие разработку (изменение), обсуждение и принятие (отмену). Также известны нормы, которые ограничивают нормотворчество с точки зрения создания непротиворечивых, полных и безопасных (антикорупционных) норм.

Требования норм

Нормы содержат разнообразные требования. Существует много классификаций требований, сформулированных в правовых нормах. Однако можно выделить среди них классификацию, построенную на категорийном подходе. В качестве основных категорий выберем следующие: дозволения, предписания и запреты. Дозволение трактуется как «дозволено все, что не запрещено и не предписано». Предписание подразумевает строгое выполнение установленных требований. Запрет определяет требования, которые строго нельзя нарушать. Сочетание категорий дозволения и запрета образует категорию безусловной границы дозволенного, т. е. дозволение в определенных границах. Сочетание категорий предписания и запрета образует категорию условного ограничения, т. е. в случае выполнения установленных условий (требований) возможны исключения из запретов. Сочетание категорий дозволения и предписания образует категорию выбора, т. е. дозволения в рамках установленного списка возможностей. Списки выбора могут быть закрытые и открытые. В последнем случае субъекты могут самостоятельно определять свой выбор по договоренности между ними.

Взаимодействие субъектов в рамках правовых отношений можно разделить на следующие виды: правоприменение, правореализация и фиксация юридических фактов. В свою очередь, правореализацию можно разложить на соблюдение, исполнение и использование правовых норм или статей регламента.

Соблюдение положений статей регламента подразумевает воздержание субъекта от совершения действий, запрещенных регламентом, или нарушения ограничений, установленных в регламенте.

Исполнение регламента осуществляется субъектами путем добровольного следования юридическим предписаниям, ограничениям и запретам, содержащимся в регламенте.

Использование регламента субъектом состоит в совершении им правомерных действий, которые связаны с осуществлением его законных интересов.

Применение регламента осуществляется субъектом при выполнении им функций, связанных с охраной свобод, прав и законных интересов, с их защитой, если они были нарушены, а также с правообеспечением.

При взаимодействиях юридических субъектов с органами власти обычно выделяют три категории правоотношений: административно-правовые, гражданско-правовые и публично-правовые. Предоставление государственных услуг осуществляется в рамках публичных и гражданских правовых отношений. Поэтому административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются исходя из требований к их качеству и доступности. Данные требования устанавливаются стандартами на предоставление государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством России. До утверждения данных стандартов вышеуказанные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством России. Здесь необходимо отметить, что свойство доступности объекта (услуг) относится к свойству безопасности объекта, так как отсутствие или низкая доступность объекта фактически представляет собой неработоспособность его для многих субъектов, обратившихся за услугой. Непредоставление услуги в определенное установленное в правовом акте время может привести к юридическим последствиям, в том числе ущербу, который придется возмещать федеральному органу исполнительной власти (далее по тексту — ФОИВ). Таким образом, показатель доступности должен находиться среди обязательных показателей административного регламента, а не рекомендуемых требований стандарта. Среди требований административного регламента нет требований, характеризующих безопасность (антикоррупционность) и гарантированность по возмещению возможного ущерба, нанесенного действиями ФОИВ, но зато есть ничем не подтвержденные декларации о качестве в стандартах государственных услуг. В стандарте обязательно должны быть определены показатели, с помощью которых можно определять соответствие качества услуги установленным в стандарте требованиям.

1.5. Показатели деятельности. Соотношение понятий «управление», «руководство», «менеджмент»

В параграфе рассмотрены: требования к показателям деятельности; категорийная классификация регламентов; понятия «управление», «руководство и организация», «администрирование и менеджмент».

Требования к показателям деятельности

Регламент должен устанавливать требования не только к прямому исполнению государственных функций, его результатам, но и процессам отчетности, наказания за нарушения требований и возмещения ущерба, причиненного вследствие несоблюдения требований регламента. В частности, регламент должен содержать следующие требования в виде:

1) показателей административных продуктов (результатов, процессов и сред, например безопасности), а также последовательности, вариантов и сроков исполнения процессов при выполнении действий, принятии решений и регулировании благ;

2) нормативов используемых ресурсов, в том числе учитывающих возмещение ущерба, причиненного вследствие несоблюдения требований регламента;

3) отчетности, проверок и ответственности, в том числе к процессам наказания за нарушение требований регламента.

Категорийная классификация регламентов

Классифицирование регламентации как любое классифицирование представляет собой сложную и субъективную деятельность, поэтому существует большое количество классификаций. В связи с этим при классификации регламентов будем также классифицировать и регламентацию, и элементы системы, в которую входят регламентирующие свойства, так как любые виды деятельности обладают свойством регламентации. Вначале выделим класс регламентов, регламентирующих отношения (взаимодействия) субъектов с окружающей природой, правоотношения между субъектами права и юридические взаимодействия между юридическими субъектами.

Регламенты можно классифицировать с помощью категорийной классификации по сочетанию трех ортогональных оснований.

Первое основание классификации определяется видом юридической деятельности: юридически значимая, собственно юридическая и юрисдикционная.

Второе основание классификации определяется направлением отношений (взаимодействий): внутренний регламент, регламентирующий организацию деятельности; внешний (основной) регламент, регламентирующий основную деятельность, т. е. взаимодействия с субъектами; регламент, регламентирующий отношения (взаимодействия) с внешней (внутренней) средой.

Третье основание классификации определяется направлением регламентации: правоприменительные, правореализационные и правофиксирующие регламенты.

Управление, руководство и организация, администрирование и менеджмент

В понятие «управление» входит управление оборудованием и людьми, а также организациями и различными системами. При этом элементы, которыми управляют, считаются объектами управления. При руководстве элементы, подвергающиеся управлению, рассматриваются в качестве субъектов, так как они являются людьми. Как правило, в организациях объектами управления являются социальные группы, т. е. субъекты-исполнители, которые могут обладать самоуправлением (наличие связки «управляющий орган — объект управления»). Кроме того, обычно выделяют организацию деятельности. Организация как деятельность подразумевает метадеятельность, т. е. управление деятельностью. В свою очередь, организационные процессы можно разделить на процессы управления, самоуправления и направления (управление управлением).

Менеджмент включает в себя управление, руководство и организацию и подразумевает обязательный учет мотивов труда исполнителей (мотивацию), наличие у них информации (информирование) и инструктирование. При этом менеджмент относится только к среде управляемого объекта. Таким образом, можно выделить пространство менеджмента (управления), где возможно управление.

Администрирование же, на наш взгляд, является видом взаимодействия вне внутренней среды управляемого объекта, при котором администратор сравнивает текущее состояние объекта взаимодействия с регламентом и текущим заданием и осуществляет воздействие на объект взаимодействия только в случае его отклонения от требований регламента. Если же происходит отклонение значений состояния объекта взаимодействия от текущего задания, то тогда осуществляется воздействие на объект администрирования. Таким образом, можно выделить пространство администрирования, где возможно административное воздействие; например, к сфере деятельности таможенных органов относится таможенное дело, в рамках которого осуществляется таможенное администрирование, а зона таможенного контроля уже представляет пространство управления, где таможенные органы обладают правом управленческого воздействия.

Таким образом, можно выделить внешнее администрирование в рамках регламента внешнего взаимодействия (выходного — входного), внутренний менеджмент в рамках внутреннего регламента управления, организации и руководства и собственно продуцирование в рамках технологического регламента.

1.6. Классификации регламентов

В параграфе рассмотрены классификация регламентов; особенности классификации регламентов при предоставлении государственных услуг; виды документации, используемой при составлении регламентов.

Практические классификации регламентов

В законодательстве РФ фактически используется три типа регламентов: административный, технический и иные. В федеральных органах исполнительной власти существует три вида регламентов: типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, регламент ФОИВ и должностной регламент гражданских государственных служащих. Кроме того, выделяют административный регламент ФОИВ, в который входят регламент ФОИВ, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих ФОИВ.

По сущности данные регламенты представляют собой правила, в том числе и общие, для типового регламента организации деятельности ФОИВ и их должностных лиц по реализации полномочий и взаимодействию этих органов и содержат последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Особенности классификации регламентов предоставления государственных услуг

Регламент ФОИВ разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, Положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти и на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типового регламента внутренней организации ФОИВ.

Наряду с положениями, предусмотренными Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и данным Типовым регламентом, ФОИВ может включать в свой регламент иные положения по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Таким образом, существует два типовых регламента, на основании которых разрабатываются конкретные регламенты ФОИВ, а конкретные административные регламенты исполнения государственных функций ФОИВ разрабатываются на основании Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Необходимо отметить, что Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС РФ) утвердила на основе Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе РФ» типовую форму должностного регламента государственного гражданского служащего ФАС РФ.

Таким образом, можно сказать, что свойствами административных регламентов обладают Типовой регламент взаимодействия ФОИВ, частично регламент ФОИВ, конкретные регламенты исполнения государственных функций ФОИВ и предоставления государственных услуг вне зависимости от того, кто их оказывает.

Конец ознакомительного фрагмента.