Доклад о соблюдении прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) и о деятельности Уполномоченного за 2021 год

Константин Васильевич Роббек, 2022

В докладе анализируются наиболее актуальные проблемы соблюдения прав коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия), приводится информация о рассмотрении Уполномоченным индивидуальных и коллективных обращений, о его инициативных действиях, предпринятых по информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод, либо в случаях, имеющих особое общественное значение, а также о предложениях, направленных на совершенствование законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.

1. Государственная политика в отношении коренных малочисленных народах Севера Республики Саха (Якутия)

Российская Федерация является многонациональным государством, где по официальным данным проживают представители 193 народов. Из них 40 относятся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока. Конституцией Российской Федерации закреплен особый статус коренных малочисленных народов, который получил дальнейшее развитие в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что и на федеральном и на республиканском уровне за последние годы произошли значительные изменения нормативно-правовой базы, которые могут в определенной степени повлиять на государственную политику в отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Несмотря на продолжающуюся пандемию органами государственной власти Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) уделяется первостепенное внимание вопросам социально-экономического развития арктической зоны и коренных малочисленных народов Севера. За последние годы произошли некоторые положительные изменения нормативно-правовой базы, которые свидетельствуют о взвешенной государственной политике в данном направлении.

В данном разделе приведен обзор изменений законодательства в отношении коренных малочисленных народов, который охватывает период не только за прошедший 2021 год, но и изменения, произошедшие в период с начала 2020 года.

Федеральный закон от 06.02.2020 № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в части установления порядка учета лиц, относящихся к коренным малочисленным народам».

Данным законом установлен механизм учета и порядок ведения списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Полномочия по данному вопросу возложены на Федеральное агентство по делам национальностей (далее — ФАДН России).

Постановлением Правительства РФ от 23.09.2020 г. № 1520 утверждены Правила ведения списка лиц, относящихся к коренным малочисленным народам». Более подробно о реализации положений данного закона в отдельном разделе доклада.

Федеральный закон от 13.07.2020 № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации».

Закон определяет правовой режим арктической зоны Российской Федерации, меры государственной поддержки и порядок осуществления предпринимательской деятельности в арктической зоне Российской Федерации.

Управление Арктической зоной осуществляют Государственная комиссия по вопросам развития Арктики (далее — государственная комиссия), уполномоченный федеральный орган и управляющая компания.

Государственная комиссия является стратегическим органом управления Арктической зоной, осуществляющим общий мониторинг экономических процессов в Арктической зоне, координацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам развития и функционирования Арктической зоны.

Под уполномоченным федеральным органом понимается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 февраля 2019 г. № 78 «О совершенствовании государственного управления в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации» указанные функции возложены на Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Указ Президента РФ от 05.032020 г. № 164 «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года».

Основами определяются цели, основные направления и задачи, а также механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике.

Одним из основных национальных интересов Российской Федерации в Арктике определена защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории арктической зоны.

Указ Президента Российской федерации от 26.10.2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года».

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.04.2021 г. утвержден единый план мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года.

Одной из мер выполнения основных задач в сфере социального развития Арктической зоны определено разработка и реализация программы государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов.

Постановление Правительства РФ от 30.03.2021 № 484 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».

Ответственным исполнителем Программы определено Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики. Включает две подпрограммы:

— подпрограмма 1 «Создание условий для привлечения частных инвестиций и создания новых рабочих мест в Арктической зоне Российской Федерации»;

— подпрограмма 2 «Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации».

Одним из основных целевых индикаторов, является утвержденная распоряжением Правительства РФ от 15.04.2021 № 978-р Программа государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в Арктической зоне Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 г. № 1488 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков, причиненных коренным малочисленным народам Российской Федерации, объединениям коренных малочисленных народов Российской Федерации и лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Российской Федерации, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов Российской Федерации хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами».

В Республике Саха (Якутия) в целях реализации данного постановления разработана дорожная карта, включающая структурные преобразования Совета по вопросам коренных малочисленных народов Севера при Главе Республики Саха (Якутия), а также подготовка и внесение изменений в республиканские нормативно-правовые акты.

Уполномоченный отмечает активную работу Министерства по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия) (далее — Минарктики) по реализации постановления. В 2021 году подписано первое Соглашение между Советом представителей коренных малочисленных народов Севера при Главе Республики Саха (Якутия) и промышленной компанией.

Постановление Правительства РФ от 07.10.2021 № 1702 «О порядке утверждения норм языков коренных малочисленных народов Российской Федерации, правил орфографии и пунктуации этих языков».

Данным постановлением утверждены Правила утверждения норм языков коренных малочисленных народов Российской Федерации, правил орфографии и пунктуации этих языков.

Министерству просвещения Российской Федерации поручено образовать Межведомственную комиссию по языкам коренных малочисленных народов Российской Федерации и утвердить положение о ней.

В состав Межведомственной комиссии в обязательном порядке включаются представители Министерства просвещения Российской Федерации, Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, ФАДН России, федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук», федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия образования» и объединений коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Межведомственная комиссия будет рассматривать заявления физических и юридических лиц об утверждении грамматики и (или) правил орфографии и пунктуации.

Указ Главы РС(Я) от 08.04.2020 № 1103 (ред. от 24.03.2021) «Об основных направлениях государственной политики Республики Саха (Якутия) в Арктической зоне Республики Саха (Якутия) на период до 2024 года».

Указом, в целях реализации стратегических приоритетов Российской Федерации в Арктике, решения ключевых проблемных вопросов Арктической зоны Республики Саха (Якутия) определены основные направления государственной политики на период до 2024 года.

В целях реализации данного Указа была разработана Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РС(Я) от 23.03.2021 № 250-р.

Указ Главы РС(Я) от 14.08.2020 № 1377 «О Стратегии социально-экономического развития Арктической зоны Республики Саха (Якутия) на период до 2035 года».

Одним из основных направлений социально-экономического развития Арктической зоны в сфере развития человеческого капитала является обеспечение задач устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера. Выделен отдельный подраздел, посвященный вопросам развития коренных малочисленных народов Севера в Арктической зоне.

Постановление Правительства РС(Я) от 15.09.2021 № 359 «О государственной программе Республики Саха (Якутия) «Развитие Арктической зоны Республики Саха (Якутия) и коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) на 2020–2024 годы».

Основные цели государственной программы:

— формирование условий для сбалансированного пространственного развития Арктической зоны Республики Саха (Якутия) и повышения качества жизни населения с учетом социально-экономического потенциала районов;

— устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия).

Программа направлена на решение приоритетных вопросов государственной политики в области социально-экономического развития Арктической зоны Республики Саха (Якутия), определенных в стратегических документах^[2].

Проект Федерального закона № 28409–8 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Законопроект разработан в целях совершенствования порядка создания и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Стоит отметить, что данный законопроект, подготовленный ФАДН России, в течение весьма длительного периода проходил согласование с общественными организациями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Окончательный вариант, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, действительно представляет собой нормативно-правовой документ, где учтены все конструктивные предложения и замечания общественных организаций коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Принятие данного законопроекта позволит упорядочить многие ранее нерешенные вопросы создания и деятельности общин коренных малочисленных народов Севера.

Помимо вышеизложенных нормативно-правовых актов, стоит отдельно выделить следующие документы, которые весьма серьезно влияют на реализацию прав коренных малочисленных народов Севера на ведение традиционной хозяйственной деятельности.

Постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2021 № 32-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и части 1 статьи 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина А. Ф. Данилова».

Конституционный Суд РФ постановил, что федеральному законодателю надлежит уточнить — с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации — законодательные основы реализации права на охоту в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, которые не проживают постоянно в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов и осуществляют традиционную хозяйственную деятельность в дополнение к основной, с тем чтобы реализация указанного права не ставила под сомнение возможность его реализации представителями этих народов, постоянно проживающими на соответствующих территориях и осуществляющими традиционную хозяйственную деятельность в качестве основного источника жизнеобеспечения.

Подготовка соответствующих изменений в федеральное законодательство было поручено ФАДН России. 24 декабря 2021 года Правительством Российской Федерации был одобрен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и статью 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на устранение выявленных Конституционным Судом РФ пробелов правового регулирования и уточнение основ реализации права на охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности гражданами из числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

30 ноября 2021 года Верховный Суд Российской Федерации принял решение по делу №АКПИ21–807 по административному исковому заявлению Родовой общины коренных малочисленных народов Севера «Айи» о признании недействующими абзацев пятого и девятого подпункта 4 пункта 26 Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по подготовке и принятию решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, утверждённого приказом Федерального агентства по рыболовству от 10 ноября 2020 г. № 596.

По административному исковому заявлению Родовой общины коренных малочисленных народов Севера «Айи» было принято решение:

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы пятый и девятый подпункта 4 пункта 26 Административного регламента Федерального агентства по рыболовству по предоставлению государственной услуги по подготовке и принятию решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование, утверждённого приказом Федерального агентства по рыболовству от 10 ноября 2020 г. № 596, в той мере, в какой они исключают возможность принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в случае, если предоставленный в пользование рыболовный участок для осуществления традиционного рыболовства (в отношении анадромных видов рыб) расположен не по месту регистрации общины в месте традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а также в случае отсутствия у представителя малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации или общины этих народов регистрации в месте расположения района добычи (вылова) водных биологических ресурсов.

Стоит отметить очевидную общую направленность постановления Конституционного Суда РФ и решения Верховного Суда РФ на возможность реализации прав коренных малочисленных народов Севера на традиционную охоту и традиционное рыболовство вне зависимости от места проживания и регистрации и без привязки к местам традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ^[3].

9 декабря 2021 года состоялось заседание Совета по развитию гражданского общества и правам человека под председательством Президента Российской Федерации В. В. Путина^[4].

По итогам заседания Президентом Российской Федерации дано поручение Правительству Российской Федерации проанализировать совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в Дальневосточном, Сибирском и Приволжском федеральных округах законодательство Российской Федерации и практику его применения в части, касающейся обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территориях административно-территориальных единиц, ранее являвшихся субъектами Российской Федерации и вошедших в состав Пермского, Красноярского, Забайкальского, Камчатского краев и Иркутской области в результате объединения соответствующих субъектов Российской Федерации, и при необходимости представить предложения по совершенствованию нормативных правовых актов в этой области.

Большая роль в разработке федеральных нормативно-правовых актов и их принятии принадлежит Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — Ассоциация).

Ассоциация, возглавляемая сенатором Совета Федерации Федерального Собрания РФ Григорием Петровичем Ледковым ведет последовательную работу по отстаиванию и защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В апреле 2021 года состоялось знаковое для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока мероприятие — 4–8 апреля 2021 года в городе Салехард прошел IX Съезд коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее — Съезд).

Съездом принята резолюция, в соответствии с которой итоговыми документами признаны:

• Рекомендации секции «Сохранение и развитие традиционных отраслей хозяйствования»;

• Рекомендации секции «Культура, образование и родные языки»;

• Рекомендации секции «Молодёжная политика и спорт»;

• Рекомендации секции «Основы социального благополучия»;

• Резолюция научно-практической конференции «Традиционное природопользование отрасль народного хозяйства или образ жизни? Его роль, место и потенциал в экономическом развитии и обеспечении экологической безопасности северных и арктических территорий России» (гор. Красноярск, 25–26 марта 2021 г.).

Президентом Ассоциации Г. П. Ледковым совместно с Президиумом и Координационным Советом Ассоциации разработан план реализации Резолюции Съезда и начата активная работа по реализации итоговых документов. Ассоциация активно взаимодействует с обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, с федеральными и региональными органами государственной власти для принятия соответствующих решений, направленных на исполнение итоговых документов Съездов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Сложно переоценить роль, которую внесли и продолжают вносить общероссийская общественная организация «Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», региональные общественные организации и ее активисты в формирование и развитие государственной национальной политики в отношении коренных малочисленных народов в разработке и принятии вышеуказанных стратегических документов.

Примечания

2

Указ Главы РС(Я) от 08.04.2020 № 1103 (ред. от 24.03.2021) «Об основных направлениях государственной политики Республики Саха (Якутия) в Арктической зоне Республики Саха (Якутия) на период до 2024 года».

Указ Главы РС(Я) от 14.08.2020 № 1377 «О Стратегии социально-экономического развития Арктической зоны Республики Саха (Якутия) на период до 2035 года».

3

Распоряжение Правительства РФ от 08.05.2009 № 631-р (ред. от 11.02.2021) «Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечня видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации».

4

«…права коренных малочисленных народов Севера. Полностью согласен, это вопрос, на который мы должны постоянно обращать внимание» — из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека 09.12.2021 г.