Глобальная и региональная торгово-экономическая интеграция. Эффективность правового регулирования

Е. В. Скурко, 2004

Монография посвящена исследованию вопросов эффективности правового регулирования процессов международной интеграции, проблемам становления и развития межгосударственных объединений, образованных в связи с развитием экономической интеграции государств на глобальном (в системе ВТО) и региональном уровнях. Особое внимание уделяется проблеме развития интеграционных процессов с участием Российской Федерации как в плане перспективы присоединения к ВТО, так и в вопросах определения приоритетов, основных направлений и методов правового регулирования, позволяющих ожидать эффективной интеграции, а также развития отношений сотрудничества с ЕС, в рамках СНГ, в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Для практических работников, занятых в сфере многостороннего межгосударственного взаимодействия, юристов и экономистов, интересующихся вопросами международного торгово-экономического сотрудничества и интеграции.

Глава 1

Общая теория эффективности правового регулирования международной торгово-экономической интеграции

Торгово-экономическая интеграция как международно-правовой феномен: понятие и общая характеристика

Интеграция (лат. integratio — восстановление, восполнение) — как общенаучное понятие означает состояние связанности отдельных дифференцированных частей и функций системы в целое, а также процесс, ведущий к такому состоянию^[3].

В современной экономической теории экономическая интеграция рассматривается как одна из основных форм и стадий исторического процесса интернационализации хозяйственной жизни — долговременного процесса постепенного преодоления национально-государственной замкнутости экономики и становления мирового хозяйства^[4].

Собственно понятие международной (торгово-)экономической интеграции было введено в научный оборот в середине XX в. для обозначения нового явления в мировой экономике — специфического взаимодействия государств системы Европейского экономического сообщества (ЕЭС). Почти за полвека развития европейской интеграции вслед ей возникало множество теорий и концепций международной интеграции, вырабатываемых экономистами и социологами, юристами и политологами. Множество государств пытались применить опыт интеграции, подкрепленный теоретическими изысканиями, в своей практике международного общения, но ни одно региональное объединение государств не продвинулось в своем развитии хоть сколько-нибудь сопоставимо с развитием системы ЕС. Продолжали создаваться теории интеграции — но уже не столько для формализации феномена ЕЭС/ЕС и зачастую с целью применения этого опыта в других регионах мира, сколько для обоснования собственно развития системы, порождаемой европейской интеграцией.

К наиболее утвердившимся теориям и подходам к оценке феномена (европейской) интеграции можно отнести концепции, в целом возникшие в рамках двух школ, существовавших в области социально-политических и юридических дисциплин. Это, во-первых, подход на базе идеи функционализма, когда выявляются и оцениваются лишь функции, способные обеспечить процессы интеграции, но не дается оценка формы, возникающей из реализации этих функций (в том числе в формально-юридическом поле). Другой подход к анализу интеграционных процессов сводится к их оценке как специфического феномена межгосударственного взаимодействия, не выходящего, однако, за рамки общих международно-правовых отношений, — что абсолютно не свойственно функционализму, в недрах которого зрели модные сегодня подходы и оценки ЕС/ЕЭС как некоего «особенного» образования — «почти государства», с одной стороны, и в то же время «необычной» международной организации — с другой^[5]. И если понятна приверженность европейских политиков и идеологов интеграции идее «особенности» ЕС, то, по меньшей мере, непонятно широкое приятие такой идеи учеными-юристами, «приложившими руку» и продолжающими придумывать новые и новые обоснования феномена «европейского федерализма».

На наш взгляд, пристального внимания применительно к формально-юридической оценке феномена интеграционных объединений в системе международного права заслуживает подход Н. А. Ушакова, предложившего обозначать международные организации государств, призванные обеспечить в том числе и процессы их экономической интеграции, как конфедерацию государств или «наднациональную организацию»^[6]. Так, по мнению этого исследователя, «конфедерация государств — это особое объединение (союз) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, но передавших некоторые свои полномочия такому объединению, наделив его тем самым правоспособностью выступать в международных отношениях от их имени, т. е. специальной международной правосубъектностью. Создается такое объединение суверенных государств (двух или более) путем заключения международного договора между ними, и предусматривает оно создание совместного органа государств-членов, правомочного выступать от их имени в международном общении (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов)»^[7]. Отношения государств-членов в такой организации (конфедерации или «наднациональной организации» — в концепции Н. А. Ушакова) должны регулироваться «внутренним правом» этой организации^[8]. (Сходная позиция нашла отражение в работах Ю. М. Юмашева^[9].)

При этом термин «наднациональность» не следует толковать и рассматривать как синоним умаления суверенитета объединяющихся государств — что в настоящее время чрезвычайно широко распространено среди ученых и в практике, либо как термин, служащий для обозначения некой эфемерной «промежуточной стадии» между государством и международной организацией — в юридическом поле и современном международном праве таких «промежуточных» государственно-правовых образований не существует и не может существовать по очевидным причинам. Вкратце, чтобы внести ясность и не быть «голословными», остановимся на них. Исторически сложилось так, что суверенитет государства в «классическом» и в современном международном праве полностью обуславливается эффективным контролем государства (т. е. государственной властью) своей территории и населения. Вся история человечества показывает, что, если государство оказывается фактически неспособным эффективно контролировать территорию и население, оно рано или поздно утрачивает суверенитет: недаром прежде территориальное море государств не превышало трех морских миль, ибо лишь на такое расстояние могла стрелять береговая артиллерия. Бесспорно, времена изменились, но если, например, некий субъект какой-либо из существующих федераций, либо административно-территориальная единица некоего унитарного государства сделает попытку выйти на международную арену и декларировать свой суверенитет, то юридические последствия такого акта, очевидно, будут принципиально отличны от ситуации, которая сформируется в случае, если, например, Германия или Франция денонсируют договоры системы ЕЭС/ЕС или НАТО — их международно-правовой статус фактически не претерпит изменений, — по сути, за исключением лишь незначительных юридико-технических деталей, полностью лежащих в поле международно-правовых отношений^[10].

Должно быть совершенно очевидно, что говорить, например, о «европейском суверенитете» (по сути, это то же самое, что говорить о «европейском федерализме», пусть даже лишь экономическом, увы, это не редкость) — достаточно грубая ошибка, так как у ЕЭС/ЕС (и ни у каких иных современных международных организаций) нет и не может быть правомочий, а также фактических средств и возможностей обеспечить эффективный контроль над территорией и населением своих государств-членов. Это могут сделать (и формально, и фактически) только государства и только в отношении собственной территории и населения — и в этом подтверждается их суверенитет. Если даже гипотетически предположить наличие у некоего межгосударственного образования средств и правомочий такого эффективного контроля — в таком случае скорее следовало бы говорить об образовании нового государства, а не развивать теорию неких «переходных форм», что, повторимся, в настоящее время, увы, не редкость даже в среде ученых-юристов.

Помимо указанного выше, все сказанное о недопустимости рассмотрения как синонимов термина «наднациональность» и понятия «ограничение государственного суверенитета» подтверждается также и практикой, проявляющейся в том, что все решения наднациональных органов, а также собственно формирование таких органов происходит исключительно в манере, свойственной межгосударственным образованиям, но не национальным государствам. Кроме того, любое правоприменение в международной организации пусть даже глубоко интегрированных государств основывается на добровольном признании государствами-членами таких решений и может быть реализовано только через национальные правовые системы и механизмы этих государств — тогда как суверенное государство для обеспечения исполнения своих решений обладает полным набором необходимых и эффективных легальных инструментов, а также легитимной монополией на принуждение на своей территории.

Таким образом, возвращаясь к механизму международного взаимодействия государств по модели конфедерации (в том числе, вслед за Н. А. Ушаковым, позиционируя ее как «наднациональную международную организацию»), следует определить, что и исторически, и формально-юридически конфедерация есть основанный на международном договоре союз государств, которые сохраняют полный суверенитет и делегируют союзу властные полномочия в пределах, установленных соответствующими международными договорами. При этом государства — члены конфедерации полностью сохраняют право развивать внешние сношения с третьими странами или иными международными организациями, однако обязуются не заключать договоры с третьими странами и/или иными международными организациями, а также не предпринимать иных действий в области переданной конфедерации компетенции, наносящих (или способных нанести) ущерб конфедерации и/или ее участникам. Органы конфедерации, фактически функционирующей в поле международно-правовых отношениях, приобретают полномочия осуществлять свою компетенцию как в отношениях с третьими странами и иными международными организациями, так и в отношении государств-членов как субъектов международного права (но, строго говоря, не их граждан) — в объеме, установленном соответствующими международными договорами.

Следовательно, в формально-юридическом аспекте наиболее существенным, ключевым признаком, характеризующим конфедерацию (или «наднациональную организацию») как инструмент, способный обеспечить (и, по сути, обеспечивающий на практике) процессы международной интеграции, является обязательство государств-членов воздержаться от заключения договоров и иных действий, наносящих ущерб конфедерации или ее участникам. В практическом плане это прежде всего означает, что государства-члены должны отдавать приоритет нормам, выработанным в рамках конфедерации, как перед иными международно-правовыми нормами, так и перед нормами своего внутреннего законодательства — в области компетенции конфедерации.

Последнее утверждение в свете современного международного права и тенденций его развития не может быть абсолютным и требует определенной конкретизации и пояснений. Это связано главным образом с появлением в современном международном праве так называемых (квази-)императивных норм — jus cogens, а также признанием и наделением личности (человека) в международно-правовых отношениях (ограниченной) правосубъектностью. Перечисленное накладывает свои ограничения на развитие «права конфедерации» (или «права интеграции» — что в данном случае может использоваться как синоним, т. е. международно-правовых норм, вырабатываемых в рамках конфедерации в смысле, обозначенном выше). Таким образом, международно-правовые нормы, принятые в конфедерации, не могут, во-первых, вступать в противоречие с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также наносить ущерб правам и свободам человека — не только в силу общепризнанности этих норм, но также в силу признания государствами (ограниченной) международной правосубъектности личности в современной системе международно-правовых отношений.

Чтобы сформировалась адекватная указанной выше иерархия источников международного права для государств — членов конфедерации, используются стандартные и допустимые общим международным правом юридико-технические приемы с учетом принятой практики, когда по юридической силе более ранний акт становится слабее нового, специальный акт сильнее общего, в том числе старый специальный сильнее нового общего. Так, для государств, присоединяющихся к конфедерации, активно используются механизмы денонсации, а в отношении новых заключаемых государствами-членами или от лица конфедерации договоров активно применяется практика превентивного контроля. Все эти механизмы направлены на обеспечение (формального) верховенства норм, вырабатывающихся в рамках конфедерации (или норм «права интеграции») и полностью лежат в поле регулирования современного международного права. Кроме того, государства, выразившие намерение присоединиться к международной организации наднационального типа (или конфедерации^[11]), как правило, должны привести свое законодательство в соответствие с нормами соответствующей международной организации, в том числе отменить или внести необходимые изменения в нормативные правовые акты, положения которых противоречат нормам соответствующей международной организации, а также принять нормативные правовые акты по предметам и в объеме, как этого требуют соответствующие международно-правовые нормы организации, к которой намерено присоединиться государство.

Здесь же, говоря о вопросах соотношения «права интеграции» с иными нормами международного права, а также нормами национального законодательства государств — членов конфедерации нельзя не коснуться вкратце и проблемы соотношения международного и национального права в ее современном звучании в доктрине и международно-правовой практике.

Так, в плане определения соотношения международно-правовых норм и национальных правовых систем сложилось два подхода. При первом подходе система международного права рассматривается как полностью самостоятельная и автономная по отношению к национальным правовым системам — такой подход в основном свойствен практике систем семьи общего права, а также, например, советской юридической науке (и поныне зачастую сохраняет свой отпечаток в позициях современных российских ученых-юристов). При втором подходе признается существование некоей единой правовой системы, включающей комплекс международного права и национальные правовые системы, причем ряд теоретиков и практика ряда правовых систем (например, США) отдает примат национальному праву, отводя определенное место в иерархии национальных правовых норм нормам международного права (после их соответствующей имплементации); другие ученые и практика правовых семей континентальной европейской традиции (так называемой романо-германской правовой семьи) идут по пути «встраивания» национальных правовых систем государств в некую «глобальную» всемирную правовую систему — таким образом, отдавая примат нормам международного права (однако при этом также используя механизмы необходимой имплементации этих норм, но на «более высоких ступенях» иерархии национальных источников права).

В практическом плане применяющийся подход к соотношению норм национального и международного права получает отражение в применяющихся правилах и механизмах имплементации международно-правовых норм в национальных правовых системах, которые устанавливаются исключительно в рамках самих национальных правовых систем. В этом смысле любые разговоры о «прямом действии» норм международного права, в том числе (и в особенности) если речь идет о нормах европейского права, остаются простой спекуляцией, поскольку никакого формально-юридического механизма такого «прямого действия» норм международного права в национальных правовых системах не существует в природе. На практике эффект «прямого действия» либо обеспечивается за счет обязательств государств, вытекающих из уже ратифицированного международного договора касательно, например, признания и исполнения «внутренних актов» соответствующей международной организации, либо для достижения эффекта «прямого действия» применяются механизмы имплементации, свойственные конкретным правовым системам, но это лишь «квази-» прямое действие — иного не дано и не известно юридической науке^[12].

Таким образом, можно утверждать, что международная (торгово-)экономическая интеграция в юридической области получает свое (организационно-правовое) воплощение в виде международной организации наднационального типа, или конфедерации, в том смысле, что государства — члены такой организации, передавая ряд своих суверенных полномочий наднациональным органам (главным образом в торгово-экономической сфере), одновременно принимают обязательства не предпринимать шагов в развитии своих международно-правовых отношений и/или национальных правовых систем, способных нанести ущерб интересам в поле переданной компетенции другим государствам-членам или собственно самой международной организации.

Вслед за Н. А. Ушаковым, представляется необходимым признать, что «экономическая интеграция на межгосударственном уровне нереальна, не имеет смысла, если она не сопровождается созданием адекватной политической межгосударственной структуры в виде того, что описывается термином «конфедерация государств» или термином «наднациональная международная организация»^[13]. Вместе с тем практика показала ложность подхода к обеспечению развития реальной интеграции лишь путем учреждения соответствующей международной организации государств, выразивших намерение интегрироваться, — а такая позиция получила свое научное обоснование^[14].

Здесь закономерно возникает вопрос: можно ли провести достаточно четкую связь или установить (взаимо)зависимость между существованием определенной международной организации и тем, что в рамках этой организации протекает (или потенциально способна обеспечиваться) международная (торгово-)экономическая интеграция государств-членов.

Думается, что само по себе формирование международной организации конфедеративного (или наднационального) характера нельзя признать тождественным «реальной» (т. е. наблюдаемой на практике) экономической интеграции государств-членов. Не говоря о том, что конфедерация может структурироваться далеко не всегда в области международных экономических отношений, но исторически скорее вокруг вопросов обеспечения совместной обороны и проведения оборонной политики государств-участников, — на наш взгляд, формальное создание международной организации наднационального характера само по себе не гарантирует и того, что на практике пойдут реальные и эффективные процессы международного экономического взаимодействия субъектов правового общения интегрирующихся государств. Таким образом, формальное учреждение конфедерации государствами по сути лишь создает «потенциал» для развития процессов их реальной интеграции^[15].

Собственно развитие процессов интеграционного характера во взаимодействии экономик государств, учреждающих для этих целей наднациональную организацию, обуславливается существованием взаимовыгодного частного экономического интереса в области развиваемых интеграционных процессах — что неоднократно получало подтверждение в социально-экономической практике. Кроме того, государства должны обеспечить в своем национальном законодательстве, правовых системах и национальном правопорядке действенные, максимально эффективные и «прозрачные» механизмы и возможности для правореализации по всем установленным направлениям интеграции для всех субъектов правового общения интегрирующихся государств (т. е., по крайней мере, в пределах переданной конфедерации компетенции).

Поэтому, говоря о необходимости учреждения «адекватной политической межгосударственной структуры» для целей развития интеграции этих государств, следует понимать, что создание такой межгосударственной структуры и наделение ее определенным кругом полномочий (компетенцией) не создает автоматически ожидаемого экономического эффекта. Вместе с тем это не лишает нас необходимости задаться вопросом: содержат ли международные договоры и соглашения, уставы и иные акты, принятые в связи с учреждением и деятельностью международных организаций, «нацеленных» на обеспечение международно-правовых основ развития процессов взаимодействия экономик государств-членов и их интеграции, необходимый правовой «потенциал» или «позитивный компонент» для развития реальной интеграции государств-учредителей.

Мы не будем пока затрагивать акты правового поля ЕЭС/ЕС — здесь скорее приходится доказывать, что интеграция не зашла настолько далеко, чтобы «переродить» комплекс ЕС в (суверенное) государство: очевидно, правовое поле ЕС содержит достаточный формальный потенциал для обеспечения процессов реальной интеграции экономик государств-членов практически в полном объеме существующих потребностей субъектов правового общения государств-членов.

Рассмотрим акты такой организации, как ВТО, с целью установить, можно ли утверждать, что эта организация структурируется по модели конфедерации и содержит позитивный «потенциал», способный обеспечить практическую реализацию и воплощение интеграции экономик государств-членов.

Так, Марракешское соглашение об учреждении ВТО (Устав ВТО) в ст. VIII прямо устанавливает, что ВТО получает статус (международного) юридического лица и должна наделяться своими членами такой правоспособностью, которая может быть необходима для исполнения возложенных на Организацию функций. Функции ВТО установлены ст. III ее Устава, при этом их формулировка может получать весьма широкое толкование. Например, ВТО должна упростить применение норм, осуществлять администрирование и обеспечивать достижение целей, установленных ее Уставом и многосторонними торговыми соглашениями, заключенными в ее формате (ч. 1 ст. III). Кроме того, с целью достижения большей согласованности при проведении глобальной экономической политики ВТО необходимым образом взаимодействует с Международным валютным фондом (МВФ) и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) (ч. 5 ст. III), что, по сути, придает ВТО полномочия — выступая и действуя от лица своих членов, развивать сотрудничество с этими международными организациями в вопросах, способных на практике (в ближней или более отдаленной перспективе) определить и сформировать «экономический облик» мира, строго говоря, фактически вне непосредственного участия самих ныне существующих суверенных государств.

Помимо сказанного, для системы ВТО является характерным также и то, что на практике государства-члены, а также государства, выразившие намерение присоединиться к ВТО, должны привести свое национальное законодательство в соответствие с нормами «пакета» соглашений ВТО, с учетом решений и иных «внутренних» актов, принятых в рамках организации. И если прежде в системе Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 г. (ГАТТ-47), правопреемницей которого в 1995 г. стала ВТО, по некоторым позициям допускалось применение его норм в объеме, не противоречащем национальным правовым нормам — т. е. в той мере, в какой применение этих норм было совместимо с национальным законодательством государств-участников, в системе ВТО нормы многосторонних торговых соглашений, заключенных в ее формате, должны применяться безусловно и эффективно всеми государствами-членами — «вариации» допустимы лишь в части сроков введения в действие национальных норм и правил по взятым в системе ВТО обязательствам в национальных правовых системах государств-членов.

Таким образом, по существу представляется допустимым говорить о том, что организационно-правовой комплекс системы ВТО структурируется по модели конфедерации, формальные основы создания которой заложены в Уставе этой организации, а в дополнение — в практическом плане, фактически признается и должен обеспечиваться примат норм и правил ВТО (опосредовано принятыми механизмами) в правовых системах государств-членов.

Возвращаясь к подходам, принятым в оценке феномена интеграции, необходимо остановиться еще на одной классификации, применяющейся в отношении «типизации», а также практического развития интеграционных процессов.

Так, широкое приятие в среде ученых юристов получил подход, вызревший в экономической теории, согласно которому принято выделять следующие этапы или типы развития международной экономической интеграции:

— зона свободной торговли;

— таможенный союз;

— единый или общий рынок;

— экономический союз;

— экономический и валютный союз^[16].

Причем эта «градация» интеграционных объединений сформировалась на основании анализа опыта в первую очередь ЕС, так как в существующей практике остальные интеграционные объединения не продвинулись в своем развитии далее третьей стадии указанной классификации.

Такой подход, несмотря на свое широкое применение как теоретиками, так и в практике развития правового регулирования интеграции и права интеграционных объединений, в теоретическом ключе представляется в целом неудовлетворительным, поскольку совершенно не дает возможности выявить и установить сколь-нибудь значимые критерии, которые определили бы возникновение и развитие интеграционных процессов, объективные стадии, а тем более — эффективность их правового регулирования. При этом и сам подход как самостоятельная теоретическая конструкция заслуживает критики, во-первых, в силу отсутствия социально-правовой практики, способной продемонстрировать адекватное функционирование и эффективность «чистых форм» в представленной типологии — так, например, зоны свободной торговли зачастую формируются лишь по определенным группам товаров, которые при этом лишь незначительно участвуют в формировании «картины» рынков — на большее государства часто не решаются, хотя и декларируют формирование зон свободной торговли. Во-вторых, на наш взгляд, классификацию в данном случае следовало бы проводить по критерию применения методов тарифного и нетарифного регулирования экономических отношений, а не простым перечислением наиболее очевидных форм объединения экономик. В таком случае в силу того, что большинство современных государств применяют в основном два метода регулирования внешнеторговой деятельности, а именно: метод таможенно-тарифного и нетарифного регулирования^[17], то по критерию применения этих методов в регулировании интеграционных процессов на международно-правовом уровне основные типы интеграционных объединений (трансформируя представленную выше классификацию) будут следующие.

При таможенно-тарифном регулировании:

— зона свободной торговли — характеризуется тем, что в отношениях, связанных с перемещением товаров через границы государств, входящих в зону свободной торговли, таможенные пошлины не взимаются; при этом каждое государство, входящее в зону свободной торговли, сохраняет национальные таможенные тарифы в торговле с третьими странами;

— таможенный союз — характеризуется тем, что в отношениях, связанных с перемещением товаров через границы государств, входящих в таможенный союз, таможенные пошлины не взимаются. При этом устанавливается единый таможенный тариф в торговле с третьими странами.

При нетарифном регулировании — возникновение общего рынка как цели и формы интеграционного объединения. Общий рынок характеризуется тем, что (как правило, в дополнение к отмене взимания таможенных пошлин в отношениях между интегрирующимися государствами) устраняются нетарифные барьеры в торговле в различных секторах и сегментах рынка товаров. В более развитых формах интеграции проявляется тенденция к формированию общего свободного рынка услуг, капиталов, рабочей силы, финансов и т. д.

Естественно, практически в любой теории или концепции интеграции высшей формой интеграции (в нашей терминологии — типом) рассматривается единое экономическое пространство, формирование и обеспечение функционирования которого, однако, традиционно являлось основной экономической функцией и относилось к компетенции суверенного государства^[18]. Таким образом, не говоря уже о том, что даже в масштабах отдельно взятой страны на практике не удается сформировать полностью однородное экономическое пространство — в особенности если речь идет о федеративном государстве, говорить о том что в ходе интеграции возможно обеспечить такое пространство некорректно как формально, так и фактически уже постольку поскольку интеграционное объединение (суть — международная организация) никогда не приобретет суверенитета в принятом смысле, если не преобразуется в государство.

Кроме того, практика показывает, что реализация того или иного типа интеграционного объединения (зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка и др.) в «чистом» виде не всегда тождественна эффективной интеграции и даже не всегда адекватно характеризует и позволяет оценить эффективность интеграции. Можно утверждать, что постепенное снижение тарифных и нетарифных барьеров в торговле, если его результатом становится рост торгово-экономической активности в интеграционном объединении, в большей степени характеризует развитие интеграционных процессов, в том числе и эффективность их правового регулирования, нежели формальное создание зон свободной торговли, таможенных союзов либо общих рынков и т. п.

В этой связи ни в коем случае не следует абсолютизировать, в том числе делать объектом изучения, формальное существование юридически оформленных интеграционных блоков. Вместе с тем намного более полезно обратиться к формам взаимодействия правовых систем государств в ходе их интеграции, поскольку именно их взаимодействие комплексно и глубинно отражает общую направленность и социально-экономическую эффективность интеграции и ее правового регулирования. При этом традиционный для теории права подход к анализу правовой системы, а именно рассмотрение правовой системы как совокупности компонентов:

— статических: совокупность юридических норм, принципов и институтов (нормативная сторона системы); совокупность правовых учреждений (организационный элемент); совокупность правовых взглядов, идей, представлений, свойственных данному обществу (идеологический элемент);

— динамических: правотворчество; правореализация^[19], — оказывается крайне удобным, адекватным и эффективным, поскольку позволяет комплексно оценить процессы становления правовых систем не только государств, но и (до определенной степени) международных организаций^[20], их системное функционирование, при меняющиеся механизмы правового регулирования и их эффективность.

Причем и с практической точки зрения, и методологически наблюдение за становлением отдельных правовых систем в ходе международной торгово-экономической интеграции позволяет обобщить и распространить, расширить этот опыт как на процессы международной торгово-экономической интеграции с другим кругом участников, так и частично применить этот опыт в развитии правовых систем современных государств — по крайней мере правовых систем государств с федеративным устройством. Кроме того, результаты наблюдений за процессами становления правовых систем в ходе международной торгово-экономической интеграции весьма ценны также и в сугубо теоретическом плане, поскольку позволяют глубже познать природу феномена правовой системы, а значит, в том числе, научно прогнозировать и научно обоснованно управлять развитием современных правовых систем во всем их многообразии.

Можно назвать велением времени тот факт, что помимо исторически сложившихся форм и механизмов взаимодействия правовых систем государств, существующих в рамках международного публичного права, а также определяющих структурирование и функционирование международного частного права, современное развитие социально-экономических и международно-правовых отношений подвигает юридические науки к выработке теоретических представлений о формах взаимодействия правовых систем государств (а также надгосударственных интеграционных объединений) в условиях так называемый глобализации (в том числе так называемой неолиберальной глобализации экономики).

Так, в рамках исследования влияния глобализации на общество, государство и право И. И. Лукашук говорит об интернационализации права, полагая, что интернационализация права осуществляется стихийно и целенаправленно^[21]. Суть стихийного пути, по мнению исследователя, состоит в том, что стандартизация условий жизни и внешних связей определяет тенденцию к единообразному правовому регулированию^[22]. Целенаправленными способами интернационализации в концепции И. И. Лукашука являются рецепция, гармонизация и унификация права^[23].

Кроме того, особую актуальность и «звучание» приобретает сегодня, на наш взгляд, проблема вынужденных юридических взаимодействий в правовой сфере. Поднимая эту проблему, Е. А. Тверякова в своем теоретико-историческом исследовании ставит вопрос о юридической экспансии как процессе и результате навязывания одним обществом (частью общества, государством, социальной группой и т. п.) своей правовой системы другому обществу^[24].

Обобщая, таким образом, указанное — подходы к проблеме и определению форм взаимодействия правовых систем в современных условиях — представляется допустимым говорить о трех основных формах взаимодействия правовых систем: их конвергенции, ассимиляции и интеграции.

Конвергенция правовых систем — феномен и процесс возникновения сходных и одинаковых явлений в правовых системах различных государств, взаимоуподобление элементов правовых систем и правовых систем в целом^[25]. Таким образом, конвергенция во многом схожа с представлениями о стихийной интернационализации права в концепции И. И. Лукашука. При этом, имея корни в сходности социально-экономических условий, в рамках которых происходит становление правовых систем, их конвергенция не имеет прямого отношения к феномену интеграции, в том числе торгово-экономической интеграции, а также необязательно в перспективе способна привести к развитию процессов торгово-экономической либо социально-правовой интеграции систем, проявляющих признаки конвергенции.

Ассимиляция правовых систем — процесс, возникающий при контакте правовых систем, в ходе которого происходит слияние этих правовых систем с утратой одной из них своих характерных признаков и элементов, а также зачастую сопровождающийся утратой традиционных институтов и/или традиционного правосознания^[26]. В целом представляется корректным говорить о том, что ассимиляция правовой системы зачастую становится результатом юридической экспансии в смысле, предложенном Е. А. Тверяковой.

Юридическая ассимиляция возникает во взаимодействии правовых систем, общесистемный потенциал которых (например, социально-экономический либо военно-политический потенциал) различен, т. е. при условии доминирования одной из взаимодействующих систем над другой. Так, юридическая ассимиляция имеет место в тех случаях, когда на территории одного государства сосуществуют две или более правовых систем, причем доминирующую роль, естественно, играет правовая система государства, подчиняющая себе региональные правовые системы, порождающиеся, например, в рамках традиционных обществ, проживающих на территории этого государства, и их обычного права. Причем государство, как правило, проявляет бóльшую лояльность и формально обеспечивает сдержанность в естественном процессе ассимиляции традиционных правовых систем, функционирующих на его территории, как в силу присущей ему социальной функции, так и в силу ограниченности в ряде вопросов обязательствами, принятыми в рамках международного права. Во взаимодействии государств, в том числе и в особенности в рамках международных организаций, юридическая ассимиляция развивается под интенсивным воздействием фактора экономической мощи некоторых государств и подавлении экономически слабых государств, фактически принуждаемых формально самостоятельно идти на трансформации своих правовых систем.

В современных условиях ведущим фактором, определяющим развитие юридической ассимиляции в международных отношениях, как правило, является экономическая сила государства, ассимилирующего иные правовые системы. Ассимиляция может проистекать непосредственно из взаимодействия правовых систем государств или опосредовано правом международной организации.

Во взаимодействии субъектов международного права и/или межгосударственном общении ассимиляция развивается по следующим направлениям:

— Во взаимодействии нормативных компонентов правовых систем происходит, с одной стороны, принятие несвойственных ассимилируемой правовой системе принципов, механизмов и норм, навязываемых ассимилирующей правовой системой, и, с другой стороны, вытеснение традиционных институтов в ассимилируемой правовой системе либо вследствие прямой их отмены, либо в условиях формального сохранения их фактическое неприменение в социально-экономической и юридической практике.

— Во взаимодействии организационных компонентов правовых систем происходит либо встраивание органов и учреждений ассимилируемой системы в иерархию ассимилирующей системы, либо при формальном сохранении независимости органов и учреждений государства фактическое их подчинение воли, навязываемой ассимилирующим субъектом международного права.

— Во взаимодействии компонентов, связанных с выражением общественного правосознания, в ассимилируемой системе от лица государственных органов и учреждений либо с их молчаливого согласия прямо или косвенно проводится пропагандистская работа или правовое воспитание, обусловленное правовыми и социокультурными ценностями ассимилирующего государства. Самим государственным органам ассимилируемой системы навязывается правовая и социально-экономическая доктрина, свойственная ассимилирующей системе.

Интеграция правовых систем — процесс, возникающий при контакте правовых систем, в ходе которого сохраняются наиболее эффективные и ценные для достижения целей интеграции элементы, становящиеся общими в ходе развития процессов интеграции для интегрирующихся правовых систем или переходящие на наднациональный уровень в случае, если процессы интеграции сопровождаются становлением новой правовой системы наднационального характера.

Таким образом, интеграция правовых систем может развиваться по следующим направлениям:

— Во взаимодействии нормативных компонентов правовых систем происходит выявление либо выработка новых принципов, механизмов и норм, служащих достижению целей интеграции, а также их апробирование и перенесение на уровень нормативного компонента общей либо наднациональной правовой системы интегрирующихся государств.

— Во взаимодействии организационных компонентов правовых систем происходит либо глубокая координация деятельности, либо создание единых органов наднационального характера интеграционного объединения, к компетенции которых относится решение задач, связанных с достижением целей интеграции.

— Взаимодействие компонентов, связанных с выражением общественного правосознания, в интегрирующихся системах в идеале должно сопрягаться с наличием конвергентного правосознания интегрирующихся обществ, характеризующегося высокой правовой культурой, с одной стороны, общей ориентированностью на общение с внешним миром и до определенной степени готовностью к естественной ассимиляции в плане социокультурного взаимодействия.

Взаимодействие динамических компонентов правовых систем в ходе их интеграции выражается в:

— вынесении правотворческой деятельности в спектре целей интеграции на уровень интеграционного объединения или наднациональный уровень;

— обеспечении условий для правореализации лиц интегрирующихся государств на территории всех государств — участников интеграционного объединения в соответствии с нормами, определенными на уровне интеграционного объединения, а также взаимном признании решений, выносимых судебными органами государств — членов интеграционного объединения, до той степени, до которой национальные суды связаны обязательством применять нормы права интеграционного объединения (адекватно имплементированные в национальную правовую систему).

При этом юридико-техническая сторона взаимодействия правовых систем как в условиях ассимиляции, так и в условиях интеграции находит формальное воплощение в:

— рецепции — одностороннем заимствовании одним государством у другого крупных массивов законодательства;

— гармонизации — сближении механизмов правового регулирования двух или более государств в отдельных отраслях в форме утверждения общих институтов, норм, устранении противоречий;

— унификации — введении двумя или более государствами единообразных норм.

Кроме того, практика показывает, что правовые системы, взаимодействуя, могут предметно дополнять друг друга. Это явление происходит в основном в международном праве, во взаимодействии правовых систем, порождаемых международными организациями. Так, например, считается, что институциональной основой современного мирового экономического правопорядка являются Всемирная торговая организация, Международный валютный фонд и группа Всемирного банка. Во взаимодействии этих международных организаций можно наблюдать, что их правовые системы предметно дополняют друг друга^[27]. Так, нормативный массив ВТО, покрывая своим регулированием вопросы международной торговли и ряд смежных областей, не содержит регулирования и практически не затрагивает вопросов структурирования, развития и регламентации функционирования международной валютно-финансовой системы, а также режимов оказания финансовой помощи на международном (публично-правовом) уровне — эти вопросы отнесены к компетенции МВФ и организаций группы Всемирного банка.

С другой стороны, в практике международной торговли сохраняется сепаратное регулирование рынков отдельных видов товаров (как правило сырьевых), в том числе на международно-правовом уровне, в рамках международных организаций. Так, в современной системе международной торговли принят и действует ряд специальных правовых режимов, в формате которых осуществляется регулирование движения определенных видов товаров, являющихся наиболее значимыми для экономики их производящих или потребляющих стран. Эти правовые режимы устанавливаются в международных соглашениях, принятых заинтересованными государствами в сфере международной торговли соответствующими видами товаров. На основании таких соглашений могут создаваться специальные органы, уполномоченные осуществлять контроль за соблюдением соглашений, а также разрешать споры, могущие возникнуть между сторонами соглашений в ходе их реализации. В регулировании торговли и рынков отдельных видов товаров на международно-правовом уровне применяются методы, в целом направленные на обеспечение правовых основ взаимодействия государств-экспортеров и государств-импортеров, в том числе: а) стороны могут договариваться осуществлять экономическое регулирование рынка соответствующих видов товаров, оказывая воздействие либо на объемы производства и масштабы экспорта, либо на уровень цен; б) стороны могут прилагать усилия к развитию рынка путем совершенствования производства и товарных качеств продукции, исследования рынка и т. п.^[28] В целом системность и возможности интеграции на сепаратно регулируемых рынках весьма условны. Эти рынки характеризуются в целом несвойственными современной международной торговле методами государственного регулирования (главным образом в силу специфики этих рынков как сырьевых). Говорить о характерном для обеспечения процессов интеграции правовом регулировании, а также собственно о ее (интеграции) существовании в сопряжении с функционированием подобных рынков, не представляется целесообразным. Вместе с тем было бы неправильно полностью игнорировать специфику сепаратно регулируемых рынков, хотя бы в силу того, что в рамках их регулирования также можно наблюдать взаимодействие правовых систем на глобальном уровне.

Кроме указанных форм взаимодействия правовых систем международных организаций также наблюдается тенденция снижения политико-правовой роли ряда международных организаций в ходе их взаимодействия с другими международными организациями — так, в определенной мере можно говорить о структурировании «иерархии» международных организаций. Это происходит в силу фактического изъятия из поля изначально присвоенной какой-либо международной организации юрисдикции ряда вопросов со стороны другой международной организации. Это явление наблюдается, например, в отношениях Всемирной организации интеллектуальной собственности (ВОИС) и ВТО, поскольку после принятия ТРИПС (Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности) в системе ВТО роль ВОИС фактически была сведена к технической функции. Также наблюдается снижение политико-правовой роли и функции Международной организации труда (МОТ) в силу специфики соотношения правовых систем МОТ и ВТО. Так, несмотря на то, что формально ВТО приняла решение воздержаться от регулирования вопросов трудовых отношений, оставив их в юрисдикции МОТ, ряд принципов, норм и положений ВТО в ходе их имплементации в национальных правовых системах государств — членов ВТО искажают общие цели, принципы и идеи, связанные с деятельностью МОТ и регулированием, осуществляемым под эгидой этой международной организации. Можно привести и другие примеры.

С другой стороны, в существующем формате такой правовой системы, как ЕС (и в этом, можно сказать, состоит ее уникальность), аккумулированы практически все вопросы, касающиеся регулирования в рамках компетенции ЕС экономических отношений в регионе (как вопросы собственно торговли, так и вопросы валютно-финансового регулирования и т. п.), несмотря на то, что ряд соглашений, связанных с учреждением Европейских сообществ, носил изначально характер, отражающий потребности регулирования отдельных отраслей экономики и торговли, — практика показала возможности структурирования на их базисе фактически единой (правовой) системы.

Понятие, критерии и методы оценки эффективности правового регулирования глобальной и региональной торгово-экономической интеграции

Международная торгово-экономическая интеграция, опыт которой (по крайней мере исходя из истории и практики европейской интеграции) весьма заманчив для возникновения все новых и новых «очагов» ее реализации в самых различных регионах мира, на практике развивается не всегда настолько успешно, насколько предполагали те, кто стоял у истоков конкретных интеграционных процессов. В этой связи, не вдаваясь особенно глубоко в экономические концепции и проблемы развития интеграции и ее эффективности, небезынтересно с позиций теории и практически необходимо попытаться дать оценку фактору эффективности правового регулирования интеграционных процессов в развитии процессов торгово-экономической интеграции. Кроме того, не будет большим преувеличением сказать, что проблемы правового регулирования торгово-экономической интеграции и в особенности его эффективности — наименее разработанный круг вопросов в сфере исследований проблем международной интеграции.

Между тем именно проблемы адекватности правового регулирования интеграционных процессов их социально-экономическому и политико-правовому потенциалу являются тем фактором, действие которого зачастую может существенно способствовать повышению эффективности и интенсивности процессов интеграции, а равно затормаживать или «замораживать» интеграционную активность и потенциал. Необходимо признать — ибо это вытекает из множественного опыта и попыток «неевропейской» региональной интеграции практически повсеместно в мире, — что, если правовое регулирование пытается опередить реальные потребности социально-экономического развития интеграционного объединения, это никоим образом не ускоряет темпы, а равно не повышает экономический эффект хода интеграционных процессов и их целесообразности. Более того, в этом случае чрезмерное разрастание правового массива, связанного с регулированием интеграционных процессов и попыткой их форсировать в правовой сфере без должного учета их социально-экономической обоснованности, по меньшей мере обременяет, а иногда и деформирует нормативный и организационный компоненты правовых систем интегрирующихся государств, частично «омертвляет» их — ведь не трудно включить новую норму в законодательный массив — трудно, а порой невозможно, обеспечить ее эффективность.

Недостаточное внимание развитию «правовой среды» интеграции (суть правовой системы интеграционного объединения) также может стать препятствием для достижения потенциально возможного социально-экономического эффекта для государств — членов интеграционного объединения и их лиц, если экономики этих государств уже глубоко связаны и тесно взаимодействуют на практике. Примером, подтверждающим последнее, может служить развитие теории и утверждение на практике идеи lex mercatoria, обусловленной недостаточным межгосударственным взаимодействием по вопросам правового регулирования отношений международной торговли^[29]. То же самое частично верно, например, для системы НАФТА, когда реальные потребности взаимодействия экономик государств-членов превышают существующий объем правового регулирования интеграционных процессов в регионе.

Обобщая сказанное, можно утверждать, что позитивное регулирование интеграционных процессов должно «идти в ногу» с социально-экономическими реалиями и потребностями взаимодействия экономических систем интегрирующихся государств.

Эффективность правового регулирования интеграционных процессов в целом обуславливается своим соответствием потребностям социально-экономического взаимодействия государств интеграционного объединения и их лиц

Конец ознакомительного фрагмента.

Примечания

3

См., например: Советский энциклопедический словарь. М. 1989.

4

См.: Газизуллин Н. Ф., Марышев А. Н., Черкасов Н. А. Международная интеграция как категория экономической науки и конкретная форма интернационализации хозяйственной жизни // Проблемы современной экономики. 2003. № 3; Семенов К. А. Международная экономическая интеграция. М., 2001; Шишков Ю. В. Интеграционные процессы на пороге XXI века, или почему не интегрируются страны СНГ. М., 2002., и др.

5

Более подробно о так называемой теории интеграции и ее идейных источниках, в том числе наиболее ярких представителях различных научных школ и направлений см., например: Шемятенков В. Г. Европейская интеграция. М., 2003. С. 317–351.

6

Ушаков Н. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 50–58.

7

Там же. С. 52.

8

Там же.

9

См., например: Юмашев Ю. М. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС. М., 1989. С. 6–21.

10

Мы не имеем в виду экономических последствий, например, в случае выхода Германии или Франции из состава ЕС для населения и экономики этих стран — естественно, такие последствия будут и, возможно, достаточно драматические, однако не в силу формальной денонсации договоров и юридических последствий этого, но в силу сложившейся глубокой экономической взаимосвязанности, а следовательно, и взаимозависимости государств, сформировавшихся в ходе эволюции систем ЕЭС/ЕС.

11

Вслед за Н. А. Ушаковым здесь и далее в работе термины «конфедерация» и «наднациональная международная организация» (или «международная организация наднационального характера») используются как синонимы — что представляется в целом допустимым.

12

Парадоксально, но подтверждением последнего служит то, что Суд ЕС неоднократно выступал против воспроизведения регламентов ЕС (которые, как полагается, должны иметь так называемое прямое действие на территории государств-членов) в национальном законодательстве государств-членов — что является широко распространенной практикой, с намерением, чтобы регламенты действовали «автоматически». Практика, таким образом, лишь подтверждает, что ни о каком «автоматическом» или «прямом» действии норм международного права в национальных правовых системах государств не может идти речь (в силу того что государства избегают и не преемлят такого подхода-«автоматизма» ни на уровне международно-правового механизма, ни на уровне своих национальных правовых систем), а также лишний раз указывает на природу ЕЭС/ЕС как международной организации — и не более.

13

Ушаков Н. А. Государство в системе… С. 51.

14

Например, в работе Е. Г. Журавской указывается, что можно рассматривать как закономерность для развивающегося мира «осуществление интеграции формальной (создание определенных экономических группировок и их политико-правовых институтов) еще до адекватного развития реальной интеграции, в отличие от развитых капиталистических стран, где оформление региональных институтов происходило и происходит на базе значительно интегрированных национальных хозяйств» (Журавская Е. Г. Региональная интеграция в развивающемся мире. М., 1990. С. 44). При этом упускается из виду, что на практике такие интеграционные объединения существуют лишь «на бумаге».

15

По меткому выражению Ю. В. Шишкова «выдавать за интеграцию ее организационные формы — примерно то же, что бутылку для шампанского выдавать за само это вино» (Шишков Ю. В. Указ. соч. С. 123).

16

Этот подход чрезвычайно широко распространен и устоялся в работах российских ученых, касающихся правовых аспектов международной экономической интеграции, а между тем он возник и первоначально сформировался в исследованиях западных экономистов.

17

Так, например, ФЗ РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 7 июля 1995 г. определяет, что государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования и нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности. Иные методы государственного регулирования путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ не допускаются (ст. 13).

18

Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

19

Правовая система социализма: В 2 т. М., 1986. Т. 1. С. 39.

20

Оговорка «до определенной степени» означает в данном случае, что, в отличие от правовой системы государства, функции которого в силу его природы существенно шире, нежели обслуживание экономических интересов субъектов социально-экономического и правового общения, а следовательно, и правовая система более развита, многофункциональна и разнообразна, в процессе международной торгово-экономической интеграции правовая система, связанная с обеспечением и обслуживанием интересов субъектов социально-экономического и правового общения, реализующихся в ходе и в рамках торгово-экономической интеграции, более специфична, с одной стороны, и проста, — с другой, а также, кроме того, более легко наблюдаема в процессе своего становления, предсказуема, а следовательно, прогнозируема и управляема.

21

Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 44.

22

Там же.

23

Там же.

24

Тверякова Е. А. Юридическая экспансия: теоретико-историческое исследование. Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2002. С. 10.

25

Понятие конвергенции правовых систем дано на основании и по аналогии с представлениями о конвергенции в этнографии — термина, использующегося для определения сходных или одинаковых, но независимо друг от друга возникающих явлений в культуре разных народов (см.: Советский энциклопедический словарь. М., 1989).

26

Понятие ассимиляции правовых систем, или юридической ассимиляции, дано на основании и по аналогии с представлениями об ассимиляции в этнографии — слияния одного народа с другим с утратой одним из них своего языка, культуры, национального самосознания (см.: Советский энциклопедический словарь).

27

Мы не будем здесь углубляться в подобие «конкурирующей компетенции», время от времени проявляющейся в отношениях и действиях МВФ и МБРР.

28

Более подробно об особенностях так назывыаемых межгосударственных отраслевых организаций см., например, справочник: Международные экономические организации. М., 1962.

29

В данном случае мы воздержимся от дискуссии по проблемам структурирования системы lex mercatoria, однако ниже в работе попытаемся обосновать, что адекватное социально-правовому контексту интеграции развитие ее правового регулирования способно снять проблему выделения и обособления как массива lex mercatoria и подобных образований в системе регулирования отношений международной торговли, так и по ряду вопросов международного частного права.