Глава 1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Правовые основы деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Генеральная прокуратура Российской Федерации (далее — Генеральная прокуратура) является высшим звеном системы органов прокуратуры, которая возглавляет и координирует деятельность всех прокуратур, обеспечивает единство и централизацию всей системы.
Организация и порядок деятельности Генеральной прокуратуры осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129, п. «о» ст. 71), ФЗ о прокуратуре от 17.01.1992 N 2202—1, Приказом Генпрокуратуры России от 11.05.2016 N 276 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации»3 (далее — Регламент от 11.05.2016 N 276) и другие нормативно-правовые акты.
В целях обеспечения единого порядка реализации руководителями органов прокуратуры полномочий нанимателя от имени Российской Федерации, в соответствии с федеральными законами от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4 и от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»5, указами Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»6, от 1 февраля 2005 г. N 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»7, от 1 февраля 2005 г. N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»8, от 1 февраля 2005 г. N 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»9, руководствуясь ст. 17 ФЗ о прокуратуре от 17.01.1992 N 2202—1 Генеральной прокуратурой утвержден приказ от 22.12.2016 N 811 «Об осуществлении полномочий нанимателя от имени Российской Федерации в отношении федеральных государственных гражданских служащих в органах прокуратуры Российской Федерации, утверждении Инструкции о порядке реализации руководителями органов прокуратуры Российской Федерации полномочий нанимателя от имени Российской Федерации в отношении федеральных государственных гражданских служащих и о признании утратившими силу отдельных организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации»10.
Вопросы деятельности генеральной прокуратуры также отражены в указах Президента РФ, таких как: Указ Президента РФ от 16.01.2017 N 14 «О некоторых вопросах Генеральной прокуратуры Российской Федерации»11; Указ Президента РФ от 22.12.2016 N 701 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»12; Указ Президента РФ от 21.11.2012 N 1563 (ред. от 18.12.2016) «О классных чинах прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации»13; Указ Президента РФ от 04.04.2014 N 200 «О некоторых вопросах поступления на службу в органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации граждан Российской Федерации, являющихся работниками органов прокуратуры, действующих на территориях Республики Крым и г. Севастополя»14; Указ Президента РФ от 23.08.1999 N 1104 «Об увеличении должностных окладов судей судов Российской Федерации и работников органов прокуратуры»15 и ряд других.
Структура Генеральной прокуратуры РФ, так же как и иных прокуратур, не является застывшей, она изменяется в соответствии с изменениями задач, стоящих перед прокуратурой, функций и приоритетов в ее деятельности16.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»17 на территории России было создано восемь федеральных округов. В связи с этим Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. N 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах»18 в составе Генеральной прокуратуры РФ были образованы управления в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Функции управления Генеральной прокуратуры в Южном федеральном округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональным отношениям на Северном Кавказе.
Генеральную прокуратуру Российской Федерации возглавляет Генеральный прокурор Российской Федерации (ч. 1 ст. 14 ФЗ о прокуратуре от 17.01.1992 N 2202—1).
Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 129 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с действующим законодательством и в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 4 октября 2008 г. N 1441 «Об учреждении геральдического знака — эмблемы и флага прокуратуры Российской Федерации»19 Генеральным прокурором утверждаются официальные символы Генеральной прокуратуры.
Таким образом, правовую основу деятельности Генеральной прокуратуры составляют Конституция РФ, ФЗ о прокуратуре от 17.01.1992 N 2202—1, федеральное законодательство, указы Президента РФ и ведомственные нормативно-правовые акты.
1.2. Место Генеральной прокуратуры Российской Федерации в системе государственных органов Российской Федерации
Проблема места прокуратуры в системе государственных органов является дискуссионной, в связи со спорным статусом её конституционно-правового статуса. Ст. 129 Конституции РФ, посвящённая прокуратуре закрепляет только принципы единства и централизации системы прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров. В ней не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия. Конституция РФ даже не называет прокуратуру органом или системой органов, просто указывает, что она составляет систему. Этот пробел не восполняет в полном объеме и ФЗ о прокуратуре от 17.01.1992 N 2202—1.
В литературе встречаются мнения об отнесении прокуратуры к законодательной20, исполнительной21 или судебной22 ветви государственной власти.
Считаем, что прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной).
В решении Верховного Суда РФ от 11.02.2005 г. N ГКПИ04—147923 указывается на то, что «прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации» и публикуются в журнале «Законность».
По мнению Е. В. Деменковой «органам прокуратуры отведено особое место в структуре российского государства. Они имеют функциональное отношение к предусмотренным Конституцией России ветвям власти. Не относясь полностью ни к одной из них, прокурорский надзор позволяет уравновешивать их, обеспечивая оптимальное функционирование»24.
И. М. Байкин и ряд других ученых, наряду с общепризнанными в науке тремя ветвями государственной власти, выделяют контрольную власть и относят к ней прокуратуру25. В. Ю. Шевченко выделяет четвертую власть — прокурорскую и пишет «характер прокурорской власти оказывает непосредственное влияние на особенности полномочий органов прокуратуры, применяемых ими правовых средств на различных направлениях деятельности, включая защиту прав граждан. Именно независимость прокурорской власти, как отдельной ветви государственной власти, является необходимым условием обеспечения защиты конституционных прав»26.
По мнению Н. В. Ереминой «прокуратура — конституционный федеральный орган, выполняющий от имени государства функции надзора за исполнением законов федеральными государственными органами исполнительной власти и другими ведомствами, органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»27.
На основе анализа полномочий, порядка формирования и деятельности государственных органов различного типа можно заметить, что система государственных органов (органов государства) складывается из следующих элементов: 1) характера имеющихся у государственного органа полномочий; 2) степени необходимости в осуществлении деятельности государства; 3) функциональном предназначении; 4) целевой направленности деятельности; 5) формы (степени) представительства интересов населения; 6) кураторства, то есть определенной зависимости (в силу порядка формирования, подконтрольности, а порою и ответственности) от того или иного органа власти; 7) степени самостоятельности.
На основе характера имеющихся у государственного органа полномочий можно выделить властные органы власти и органы государства, не обладающие самостоятельными властными полномочиями.
Система органов власти в ныне действующем законодательстве определена не четко.
При определении правового статуса прокуратуры РФ и других государственных органов, не являющихся по Конституции РФ органами государственной власти, большинство исследователей пытаются либо причислить эти органы к какой-либо из ветвей власти, исходя из классической системы разделения властей28, либо признать за тем или иным из этих органов право на собственную власть29.
Назначение органов государственной власти — осуществлять обязательные для исполнения постановляющие решения, то есть влекущие для других органов или лиц определенные правовые последствия. Любой акт органа власти требует обязательного подчинения, обеспечивается принудительной силой государства, имеет правоустанавливающее (например, в случае принятия закона), правоизменяющее (в частности, при установлении Конституционным Судом РФ порядка применения того или иного положения федерального закона) или правопрекращающее (например, в случае принятия Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ) значение.
Между тем протестные действия прокурора по обращению в суд или другие органы с защитой интересов граждан не имеют соответствующего правообразующего, правоизменяющего или правопрекращающего значения по отношению к другим субъектам, так как эти органы государства, по сути, лишены властных полномочий (если исходить из основной функции органов прокуратуры — контроля и надзора за деятельностью государственных органов и иных субъектов, в отношении которых определено право применять соответствующие полномочия). Их обязанность — помогать защищать права, указывать на имеющиеся недостатки в действующих законах, предупреждать о недопустимости тех или иных, носящих незаконный характер действий.
В связи с этим некоторые ученые весьма справедливо отмечают тот факт, что как прокуратура РФ не имеют властных полномочий, а выступают элементом механизма контроля за деятельностью органов власти, их должностных лиц.
Характеризуя в целом контролирующие органы государства, можно отметить, что эти органы, как правило, лишены права на принятие решений исполнительно-распорядительного характера, действуют от имени создавшего их органа власти и перед ним же несут ответственность (например, прокуратура РФ является — общегосударственным контролирующим органом), функциональная направленность их деятельности носит четко определенный и единый характер — проверка законности решений и действий органов и должностных лиц, организаций и граждан в зависимости от предполагаемой цели, объема полномочий и объекта контроля.
Контролирующие органы, целью создания которых и явилось осуществление полномочий, направленных на исследование вопроса о степени соблюдения теми или иными органами власти действующего законодательства, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, обеспечение привлечения виновных лиц к ответственности путем информирования о совершенных правонарушениях судебных или иных органов, обладающих соответствующими властными полномочиями. К данным органам следует отнести прокуратуру РФ30.
Решения контролирующих органов государства и выступающих в роли контролирующего органа обладают следующими признаками: 1) имеют целью проверку того или иного объекта деятельности (например, законность принятых нормативно-правовых актов); 2) направлены на указание имеющегося правонарушения (например, акты прокурорского реагирования); 3) возникают на основе проведенного соответствующим органом собственного исследования фактов, подлежащих проверке, и выносятся по итогам заключения; 4) обеспечиваются санкциями предупредительного характера (например, акты прокурорского реагирования); 5) как правило, означают обращение в те или иные органы власти с целью восстановления нарушенных прав и свобод граждан, обеспечения законности, применения мер ответственности.
Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан.
По мнению А. Х. Байроамова «сущность конституционно-правового статуса прокуратуры заключается в том, что прокуратура не относится ни к одной традиционно выделяемых ветвей власти, что позволяет ей сохранять необходимую независимость и объективность при осуществлении функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации. В этой связи вполне обосновано, что органы прокуратуры не находятся в формальной подчиненности какому-либо иному государственному органу. Успешная реализация основных задач, стоящих перед прокуратурой, возможна путем взаимодействия с иными органами государственной власти Российской Федерации при одновременном запрете дублирования их функций, а также при условии невмешательства в деятельность органов прокуратуры по надзору за законностью других органов государственной власти, кроме случаев, прямо закрепленных законом»31.
В системе органов государственной власти России прокуратура занимает свое особое место и способствует поддержанию национальной безопасности. Размеры территории России оказали влияние на структуру органов прокуратуры. В неё входят Генеральная прокуратура Российской Федерации (далее — Генеральная прокуратура), 83 прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним 8 транспортных, 1 природоохранная, 2 специализированные прокуратуры, 2 778 прокуратур городского и районного уровня, а также Главная военная прокуратура, военные прокуратуры округов, флотов и гарнизонов.
Таким образом, правовой статус прокуратуры РФ в Конституции РФ до сих пор не определен. Прокуратура является одним из важнейших органов государственной власти (конституционно закрепленных), но согласно ст. 129 Конституции РФ не входит ни в одну из перечисленных в ст. 10 Конституции РФ ветвей власти.
Генеральная прокуратура Российской Федерации является высшим звеном системы органов прокуратуры, которая возглавляет и координирует деятельность всех прокуратур, обеспечивает единство и централизацию всей системы.
