Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Владимир Иванович Шкатулла, 2011

Книга представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ней рассматриваются методики модернизации и инновационного развития местного самоуправления. Книга окажется полезной населению сельских, городских поселений, осуществляющих местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; иностранным гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории муниципального образования, которые обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Она рассчитана на глав администраций, муниципальных служащих, депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Использование материалов комментария может повысить конкурентоспособность муниципального образования, политическую культуру населения. В книге приводятся основные подзаконные акты, применяя которые можно повысить конкурентоспособность муниципального образования. Их включение в комментарий позволяет населению, испытывающему трудности доступа к правовым актам, использовать весь потенциал комментируемого Закона. Книга может послужить учебным пособием для студентов, аспирантов, преподавателей в системе профессионального образования. Издание четвертое, переработанное и дополненное.

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

С 1 января 2009 г. завершился переходный период реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). Это важнейший этап реформ в современной истории российского государства. Министерство регионального развития Российской Федерации с момента своего создания проводит мониторинг хода правоприменения Федерального закона № 131-ФЗ.

С 1 января 2010 г. Федеральный закон № 131-ФЗ реализуется в полном объеме во всех субъектах РФ. Всего с начала реализации Федерального закона № 131-ФЗ было принято более 10 тыс. законов субъектов РФ, направленных на его реализацию. Большая часть из них направлена на установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом.

Кроме того, в этот период было принято 523 681 правовых актов, в которых в той или иной степени затрагивалось местное самоуправление, включая 387 федеральных законов. За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях была сформирована нормативная правовая база для осуществления местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления

До 1 марта 2005 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 316 муниципальных образований.

По данным Минрегионразвития, с 2006 по 2009 г. установлено 378 случаев изменения границ муниципальных образований. При этом в 2008 г. количество изменений границ в два раза превысило аналогичный показатель за 2006 г. (192 случая в 2008 г. против 93 в 2006 г.). Изменения границ проводились в 44 субъектах РФ.

Органы местного самоуправления в 303 случаях из 352 были инициаторами изменения границ муниципальных образований, в 35 случаях подобные процессы инициировали органы государственной власти субъектов РФ и только в 24 случаях — население. По решению судов различных инстанций границы муниципальных образований были изменены в 16 муниципальных образованиях.

С 2006 по 2009 г., по данным Минрегионразвития, установлено 338 случаев преобразования муниципальных образований. Из указанного количества преобразований в 324 случаях осуществлялось объединение муниципальных образований — в основном сельских поселений; в пяти случаях было осуществлено разделение муниципальных образований (в Свердловской, Оренбургской, Тульской и Рязанской областях, Республике Татарстан). Также с 2006 по 2009 г. девять городских округов были лишены статусов и преобразованы в городские поселения, при этом городские поселения статусом городских округов не наделялись.

Если на 1 января 2006 г. законами субъектов РФ были установлены границы 24 216 муниципальных образований, то на 1 марта 2009 г. на территории Российской Федерации образовано 24 035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19 738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.

При этом в 2007–2008 гг. существенно изменилась территориальная организация местного самоуправления в Калининградской области, вследствие чего городские округа были наделены статусом муниципальных районов с образованием на их территориях сельских и городских поселений. Количество муниципальных образований увеличилось с 36 до 88.

В Республике Башкортостан количество сельских поселений сократилось на 124 единицы.

В дальнейшем можно прогнозировать сокращение общего количества муниципальных образований по причине объединения сельских поселений. Например, в Вологодской области за укрупнение проголосовало население 66 поселений, которые объединились в 23 поселения. В результате число муниципальных образований области сократилось на 43 (стало 301 поселение). В 39 поселениях области решения об укрупнении не приняты (не поддержаны населением). С октября 2009 г. количество поселений сократилось на 64 и составило 280 муниципальных образований.

Организационно-территориальные проблемы

Во многих случаях вновь образованные поселения не решают вопросы местного значения, передавая свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ, но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегионразвития, 17 758 поселений (82,2 %) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Новая, муниципальная система публичной власти не совпала с размещением предприятий и организаций, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами РФ фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует полноценная синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому часть созданных сельских поселений оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования.

В разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований, рациональное распределение ресурсов ведут по каждому муниципалитету. В Ивановской области укрупнение осуществляется через организационные меры путем формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах, путем делегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который будет осуществлять межмуниципальные функции для поселений.

Формирование органов местного самоуправления

В муниципальных образованиях применяются различные формы организации органов местного самоуправления. По данным субъектов РФ, в 22 субъектах РФ в 83 поселениях (0,4 % всех сельских поселений) полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

В 170 муниципальных районах (9,4 % муниципальных районов) представительный орган формируется путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Такой способ формирования представительного органа муниципального района применяется во всех муниципальных районах Белгородской, Ленинградской областей, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Татарстан, в 25 из 26 муниципальных районах Ставропольского края.

В 1631 муниципальных районах (90,6 % муниципальных районов) формирование представительного органа муниципального района осуществляется путем избрания на муниципальных выборах.

В 60 субъектах РФ представительные органы всех муниципальных районов формируются на муниципальных выборах.

В Республике Карелия, Тюменской области, в 60 % муниципальных районов представительные органы формируются путем делегирования, а в 40 % районов — на муниципальных выборах. Представительные органы 98,8 % муниципальных образований Российской Федерации состоят из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Согласно уставам муниципальных образований общая численность депутатов представительных органов составляет 251,8 тыс. человек. Из указанного количества на 1 марта 2009 г. было избрано 248,4 тыс. депутатов (98,5 %).

В городских округах избрано 94,9 % депутатов от установленной численности, в муниципальных районах — 97,3 %, в городских поселениях — 96,6 %, в сельских поселениях — 98,3 % депутатов.

На постоянной основе работают 7968 депутатов или 3,2 % от общего количества избранных депутатов.

В 13 981 сельских поселениях (70,8 % от всех сельских поселений) глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и местную администрацию, при этом на 1 июня 2008 г. это было в 13 138 сельских поселений (66,2 % от всех сельских поселений).

В 67 % поселений глава избирается на муниципальных выборах, а в остальных 33 % — представительным органом из своего состава.

Всего с 2006 по 2009 г. установлено 1900 случаев досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, при этом в 85 % случаев отставка происходит по собственному желанию (по состоянию здоровья, в связи с переходом на другую работу).

Местные администрации возглавляют выборные главы муниципальных образований в 20 тыс. муниципальных образованиях (83,5 %), по контракту назначаются главы администраций 16,5 % муниципальных образований. В Белгородской, Калужской, Ленинградской областях по контракту назначаются главы администраций более 90 % муниципальных образований, а в Республике Марий Эл во всех муниципальных образованиях. В целом за переходный период количество муниципальных образований, в которых главы администраций назначаются по контракту, увеличилось на 250 единиц, или на 1 %.

По Российской Федерации по контракту назначаются главы администраций 25 % городских округов, 36 % муниципальных районов, 33 % городских поселений, 13 % сельских поселений. Также по контракту назначаются главы администраций всех внутригородских муниципальных образований, за исключением двух муниципальных образований г. Санкт-Петербурга.

С 2006 по 2009 г. установлено 600 случаев досрочного расторжения контракта с главой местной администрации, при этом в 565 случаях — по соглашению сторон, в 35 случаях — в судебном порядке.

Муниципальная служба

На 1 января 2009 г. к категории «муниципальные служащие» относились 340,8 тыс. чел., что на 12 тыс. чел. больше, чем на 1 января 2008 г., и на 20 тыс. чел. больше, чем на 1 января 2007 г.

В среднем на один городской округ в Российской Федерации приходится 226,2 муниципальных служащих, на один муниципальный район — 70,5 муниципальных служащих, на одно городское поселение — 11,3, на одно сельское поселение — 3,9 муниципальных служащих.

Распределение муниципальных служащих по типам муниципальных образований

По данным субъектов РФ, наибольшая численность муниципальных служащих приходится на сельские поселения Московской области, Пермского края — в среднем 11 муниципальных служащих на одно сельское поселение. Меньше всего муниципальных служащих работает в сельских поселениях Смоленской области, Удмуртской Республики — около одного муниципального служащего на одно сельское поселение.

В 17 субъектах Российской Федерации на одно сельское поселение приходится от двух до трех муниципальных служащих.

В стране создается единая учебно-методическая база подготовки кадров для органов местного самоуправления. Создан Центр поддержки и сопровождения обучения и сеть из учебно-методических центров в субъектах РФ, по 12 центров на каждый субъект РФ, максимально приближенных к муниципальным образованиям и ориентированных на решение местных проблем. По состоянию на конец 2008 г. прошли учебу и переподготовку более 90 тысяч представителей органов местного самоуправления. Кроме того, создана Система дистанционного обучения, доступом к которой воспользовались более 12 тыс. слушателей.

В то же время для обеспечения кадрами местных администраций целесообразно было бы создание на федеральном уровне Академии местного самоуправления с филиалами во всех субъектах РФ. Создание 84 названных образовательных учреждений полностью решило бы проблему подготовки кадров для местного самоуправления.

Решение вопросов местного значения

Реализация переходных положений позволила органам местного самоуправления всех муниципальных образований с 1 января 2009 г. приступить к решению вопросов местного значения в полном объеме.

Соглашения о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения поселений заключаются во всех субъектах Российской Федерации.

Все 100 % поселений заключили соглашения с муниципальными районами в 15 субъектах Российской Федерации, что на 6 меньше чем в 2008 г.: еще в 22 субъектах Российской Федерации соглашения заключили более 90 % поселений.

По состоянию на 15 марта 2009 г. таким правом воспользовались 16 668 поселений (77 % от всех поселений Российской Федерации), из них 15 349 сельских поселений (77,8 %). По сравнению с данными на 1 июня 2008 г., количество поселений, заключивших соглашения, уменьшилось на 5 %, или 1190 единиц.

Существенно увеличилось количество поселений, решающих все вопросы местного значения самостоятельно. Около 70 % поселений, заключивших соглашения, передают на их основе органам местного самоуправления муниципальных районов полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения, 22 % поселений — от 6 до 10 вопросов местного значения, 7,5 % — от 11 до 20 вопросов местного значения, 3 % — более 20 вопросов местного значения. По сравнению с данными на 1 июня 2008 г. сократилось количество поселений, передающих органам местного самоуправления муниципальных районов полномочия по решению более 5 вопросов местного значения.

Все вопросы местного значения переданы на уровень муниципальных районов в 65 поселениях: в 57 поселениях Республики Бурятия, семи поселениях Калининградской области (36 тыс. человек и 79 работников органов местного самоуправления), одном поселении Смоленской области (45 тыс. человек, 24 работника органов местного самоуправления).

В целом по Российской Федерации на уровень муниципальных районов наибольшее количество поселений передает следующие вопросы местного значения:

формирование и исполнение бюджетов поселений;

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга;

обеспечение условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта;

утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки;

создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб;

осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке;

организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.

В то же время городские и сельские поселения осуществляют самостоятельно такие вопросы, как: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Реализация антикризисных мер в муниципальных образованиях

Муниципальная реформа предполагает эффективное взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В условиях выхода из финансово-производственного кризиса на территориях муниципальных образований одним из важнейших вопросов является повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. Практически во всех субъектах РФ созданы антикризисные штабы при высших должностных лицах субъектов РФ. Рабочими группами муниципальных образований разработаны и реализуются планы мероприятий по обеспечению социально-экономической стабильности на 2009–2014 гг.

В рамках принятых планов мероприятий муниципальными рабочими группами на территориях соответствующих муниципальных образований: проводится еженедельный мониторинг ситуации с кредитованием организаций, обеспечением продовольственными товарами повседневного спроса и уровнем цен на них, транспортными и коммунальными услугами, состояния рынка труда, своевременности и полноты выплаты заработной платы в организациях; реализуются меры поддержки малого и среднего бизнеса; осуществляется взаимодействие со средствами массовой информации; и т. д.

В Ханты-Мансийском автономном округе постоянно действующие антикризисные штабы (комиссии) созданы в 13 городских округах (100 %), в девяти муниципальных районах (100 %), в шести городских поселениях (23 %), в 26 сельских поселениях (45 %).

Например, в Удмуртской Республике рабочие антикризисные группы созданы в пяти городских округах и 25 муниципальных районах, которые еженедельно рассматривают возникающую ситуацию и докладывают о тенденциях в республиканский штаб.

В Республике Марий Эл антикризисные штабы созданы в трех городских округах (100 %), в 14 муниципальных районах (100 %), в 16 городских поселениях (100 %), в 140 сельских поселениях (100 %).

В каждом муниципальном образовании утверждены планы работы комиссий, проводятся заседания по утвержденным планам работы.

Сформирован перечень системообразующих предприятий реального сектора экономики каждого муниципального района, утверждены мероприятия по поддержке системообразующих предприятий.

Во всех муниципальных районах Республики Марий Эл проводится мониторинг:

основных показателей деятельности предприятий реального сектора экономики, в том числе по производству продукции, финансовому состоянию предприятий, задолженности по заработной плате, занятости;

потребительских цен на социально значимые продовольственные товары, на нефтепродукты, на стоимость одного кв. м жилья на первичном, вторичном рынке (еженедельно);

крупных инвестиционных проектов, реализуемых на территории муниципальных образований;

состояния рынка труда и социальной поддержки граждан.

Кроме того, в каждом муниципальном образовании Республики Марий Эл ведется мониторинг государственной поддержки предприятий реального сектора экономики, в том числе малого и среднего бизнеса, предприятий сельского хозяйства в рамках реализации республиканской целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Республике Марий Эл на 2008–2012 годы».

В целях усиления контроля за выполнением требований трудового законодательства в части своевременной выплаты заработной платы и при проведении мероприятий по сокращению численности и штата работников администрациями муниципальных образований Республики Марий Эл проводятся заседания межведомственных комиссий при администрациях муниципальных образований по вопросам укрепления дисциплины оплаты труда и уплаты единого социального налога и страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию с руководителями предприятий и организаций, допустивших нарушение дисциплины оплаты труда. Представители администраций муниципальных образований регулярно выезжают на предприятия с целью проверки фактического состояния дел по выплате заработной платы и соблюдения трудового законодательства при сокращении численности и штата работников.

Центры занятости населения в городских округах и муниципальных районах республики осуществляют меры по разработке программ организации общественных работ, создания рабочих мест, в том числе для временной занятости подростков в свободное от учебы время. В Волжском, Килемарском, Горномарийском, Сернурском, Мари-Турекском муниципальных районах названные программы приняты. Находятся на заключительной стадии разработки программы в городских округах «Город Йошкар-Ола» и «Город Волжск», в Звениговском, Куженерском, Новоторъяльском, Оршанском и Юринском муниципальных районах.

Во всех муниципальных образованиях Республики Марий Эл и крупных трудовых коллективах 2 апреля 2009 г. был проведен День информирования населения по обсуждению Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. В соответствии с распоряжением Президента Республики Марий Эл в трудовые коллективы сельских и городских поселений выехали группы информирования населения, в состав которых вошли руководители министерств и ведомств, ответственные должностные лица органов государственной власти и управления. Группы информирования для встреч с населением сформированы также на уровне муниципальных образований.

На проходящих встречах до населения доведена информация о мерах, принимаемых Правительством Республики Марий Эл, администрациями муниципальных образований по повышению устойчивости развития реального сектора экономики, выполнению социальных обязательств, снижению напряженности на рынке труда.

Итоги проведенного мероприятия доводятся до населения через районные и городские средства массовой информации.

Во многих муниципальных образованиях организуются новые рабочие места, прежде всего за счет организации и проведения оплачиваемых общественных работ. В ряде муниципальных образований граждане привлекаются, как правило, к уборке территорий, при этом в ряде муниципальных образований граждане задействованы в рамках реализации Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185 «О фонде содействия реформированию ЖКХ», в части уборки чердаков, подвалов, иных подготовительных работ к капитальному ремонту.

В муниципальных образованиях Российской Федерации прослеживается следующая тенденция по реализации антикризисных мер:

в значительном количестве сельских поселений, передавших на основе соглашений значительное количество полномочий по решению вопросов местного значения самостоятельных антикризисных мер не разрабатывается, вся информация и полномочия по принятию решений сконцентрированы на уровне муниципальных районов;

в ряде муниципальных образований реализация антикризисных мер сводится к мониторингу социально-экономических показателей и к ожиданию помощи, прежде всего финансовой из вышестоящих бюджетов;

в более крупных муниципальных образованиях созданы антикризисные штабы (комиссии), разрабатываются планы по стабилизации социально-экономического развития, минимизации последствий кризиса, включающие в себя, как правило, меры по содействию занятости населения, по развитию малого и среднего предпринимательства, оптимизации бюджетных расходов^[3].

Таким образом, современная модель местного самоуправления в Российской Федерации характеризуется следующими чертами:

она включает двухуровневую модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

в ней разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества;

предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

Разграничение вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти

Одной из проблем регулирования перечня вопросов местного значения остается форма этих вопросов. Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Территорию муниципального района образуют в том числе территории входящих в его состав поселений. Указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере.

Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

По-прежнему остается неурегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.

Практика показала, что муниципалитеты нередко берут на себя решение значимых для населения вопросов за счет собственных, и без того недостаточных, доходов.

Механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов, нуждается в совершенствовании.

В частности, недостатками являются:

несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например первичного воинского учета в муниципальных образованиях;

неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);

отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.

Нередко вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:

учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;

согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;

финансирование органов внутренних дел;

регистрация граждан по месту жительства;

снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;

формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.

Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема их финансирования и порядка исполнения.

Федеральное законодательство не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований. Примером этому может служить наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, при сохранении всех градостроительных полномочий за органами местного самоуправления поселений.

Иногда при установлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения государство не наделяет их необходимыми полномочиями. Например, устанавливая земельный налог, местное самоуправление фактически лишено полномочий по его администрированию, так как они полностью принадлежат налоговым органам и другим государственным органам (в частности, в сфере установления кадастровой стоимости участков). То же касается вопросов охраны окружающей среды, где у местного самоуправления имеются лишь обязанности, но нет никаких контрольных полномочий, и ряда других вопросов.

Остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет, по данным Минфина России, 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, — от региональных налогов.

При этом, по ряду экспертных оценок, почти 80 % земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.), что лишает муниципалитеты стабильного источника доходов от земельного налога; выпадающие доходы не компенсируются. Совсем недавно в ходе совещания в Центральном федеральном округе в городе Курчатов Курской области заместитель главы этого муниципального образования задал вопрос: к кому обращаются органы государственной власти, призывая эффективно использовать землю, если из 5 тыс. га земли только 40 га принадлежит муниципалитету и 0,7 га — области. Причем эти земли находятся под школами, больницами и тому подобными объектами.

Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов в 2007 г. оставалась высокая зависимость от финансовой помощи. Доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 %. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется главным образом за счет регулирования и выравнивания. Сложившаяся система межбюджетных отношений оставляет мало самостоятельности муниципальным образованиям, особенно поселениям.

При этом, по данным Минфина России, в целом по Российской Федерации большинство местных бюджетов исполнены с профицитом (59 %). Однако в данных Минфина России отражаются фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не учитываются (и даже не определены) реальные потребности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Повысить эффективность местного самоуправления может разработка методических рекомендаций по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, исполнением государственных полномочий и реализацией прав. Необходимо как можно быстрее разработать нормативы финансирования на каждого жителя поселения для выполнения каждого вопроса местного значения.

Сложившаяся схема распределения налогов недостаточно стимулирует муниципалитеты к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Из режима активного поиска дополнительных ресурсов они переходят в режим ожидания финансовой помощи «сверху». В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Необходимо расширять практику дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации. Так, в 2007 г. переданные субъектами РФ налоги обеспечили дополнительное поступление в местные бюджеты 95,8 млрд руб., в том числе 37,8 млрд руб. от налога на доходы физических лиц.

Предлагается ввести как постоянно действующую норму переходного периода, позволяющую заменить дотации из регионального фонда финансовой поддержки дополнительными нормативами не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.

Другим важным условием для инновационного развития муниципалитетов и их экономики является создание общероссийской системы муниципальной статистики, в формировании которой должны принимать участие не только соответствующие федеральные органы власти, но и сами муниципальные образования, в том числе посредством региональных советов муниципальных образований как центров межмуниципального сотрудничества.

Для решения этой задачи необходима выработка на федеральном уровне общегосударственного статистического инструментария и закрепление за органами местного самоуправления соответствующего полномочия с передачей необходимых ресурсов.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. Формирование муниципальной собственности

Правовые основы этого процесса требуют дальнейшего развития. Постоянное расширение и уточнение перечня вопросов местного значения приводит к необходимости уточнить в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

Целесообразно отказаться от жесткой регламентации в указанной статье видов имущества, которыми могут владеть муниципалитеты. Общеизвестно, что сдача в аренду муниципального имущества в условиях несбалансированности местных бюджетов выступает важным источником их пополнения.

Требует корректировки срок разграничения и перераспределения имущества между муниципальными образованиями, субъектами РФ и Российской Федерацией. Основной проблемой является то, что муниципальные районы не передают необходимое поселениям имущество. По данным Минрегионразвития, по состоянию на 1 июля 2008 г. все виды имущества в соответствии со ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ разграничены между муниципальными районами и территориально входящими в их состав поселениями только в 22 субъектах Российской Федерации (из 83, существующих в настоящее время). Причиной этого являются громоздкие и затратные процедуры формирования, учета и регистрации прав.

Весьма важной проблемой является осуществление территориального планирования и градостроительного зонирования. По информации Счетной палаты Российской Федерации, на 1 января 2008 г. документы территориального планирования были утверждены только в 13 % от общего числа муниципальных образований.

Острейшей проблемой остается формирование и обучение кадров муниципальных служащих, особенно для исполнения полномочий на поселенческом уровне, хотя уже третий год реализуется правительственная программа обучения муниципальных служащих. В Послании Президента Российской Федерации отмечено, что в сегодняшней России системе управления и социальных услуг нужна новая методика формирования кадрового резерва, которая позволила бы привлечь в органы государственного, муниципального управления наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. По поручению Президента должна быть разработана программа подготовки резерва управленческих кадров, включающего также и муниципальный уровень.

Государству необходимо решать и другие вопросы, связанные с законодательным регулированием статуса тех людей, которые обеспечивают отправление местной власти.

Однако до сих пор не урегулирован вопрос о статусе выборных лиц местного самоуправления. Актуальность проблемы подтверждается многочисленными законодательными инициативами, поступающими из регионов (более двух десятков), обращениями за разъяснением положений закона, а также обширной судебной практикой.

Недостаточно эффективно осуществляется информационное обеспечение реформы местного самоуправления и доступ граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления. По данным Минрегионразвития, только 1289 муниципальных образований (из 24 154, существовавших по состоянию на 1 ноября 2007 г.) имеют собственный интернет-портал или интернет-страницу. Кроме того, с участием городских и сельских поселений учреждено только 25 печатных средств массовой информации. Объединенным конгрессом муниципальных образований в настоящее время совместно с Северо-Западным федеральным округом реализуется проект в целях содействия решению этого вопроса.

Механизм оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления был введен в 2008 г. Реализация этого механизма в значительной степени зависит от внедрения принципов и процедур управления по результатам разработки и внедрения стандартов муниципальных услуг, административных регламентов в местной администрации, оптимизации функционирования органов местного самоуправления, в том числе контрольно-надзорных функций, формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения местного самоуправления.

В Послании Президента Российской Федерации отмечается, что «нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства… доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению».

Созданы и активно работают советы по вопросам местного самоуправления при Президенте РФ, Председателе Совета Федерации, Председателе Государственной Думы ФС РФ.

Не решены следующие правовые и организационные проблемы местного самоуправления:

объем налогов и собственные источники доходов муниципальных образований недостаточны для того, чтобы все местные вопросы могли эффективно решаться;

население в целом, в том числе учитывая активность на муниципальных выборах, не очень хорошо понимает и не очень хорошо воспринимает новую власть, которая на самом деле должна работать на них;

собственные доходы муниципальных образований составляют незначительную долю в структуре доходов, когда 50–60 %, а порой и более приходится на безвозмездные перечисления из вышестоящих бюджетов;

местные налоги — земельный налог, налог на недвижимое имущество физических лиц — составляют малую долю в налоговых доходах местных бюджетов поселений. Этому способствует несколько причин. В частности, не зарегистрированы права собственности на частные дома, земельные участки и иное недвижимое имущество отдельных граждан в Федеральной регистрационной службе, а значит, они не могут рассматриваться в качестве объектов налогообложения. Существуют и проблемы со сбором этих налогов;

при существующей системе межбюджетных отношений органы местного самоуправления не в состоянии решить в надлежащей мере все закрепленные за ними вопросы местного значения. С каждым годом этот перечень вопросов местного значения расширяется. Если в первоначальной редакции за поселением было закреплено только 22 вопроса местного значения, то в настоящее время это 33 вопроса;

органы местного самоуправления поселений, осознавая невозможность решения непосредственно своих вопросов местного значения, заключают соглашение с органами местного самоуправления муниципальных районов. При этом передаются не только отдельные полномочия по решению какого-то отдельного вопроса местного значения, но и сами вопросы местного значения. Это также свидетельствует о том, что перечни вопросов местного значения должны быть подвергнуты ревизии;

существует сложный порядок внесения изменений в устав. Целесообразно упростить систему внесения поправок в уставы муниципальных образований в части приведения их в соответствие с действующим законодательством;

вернуть распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, органам местного самоуправления сельских поселений;

законодательно закрепить право собственности сельских поселений на земельные участки, которые были переданы в ведение до вступления в силу Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ;

ввести стандарты социальной обеспеченности в целом по России, по федеральным округам, по субъектам РФ;

принять закон о финансовых основах местного самоуправления.

Несмотря на завершение создания системы местного самоуправления существуют правовые и другие проблемы, требующие дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправлении.

Первая проблема — создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Как следует из Сводной аналитической записки Счетной палаты Российской Федерации по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г., остается реальной несбалансированность местных бюджетов: лишь около половины расходов муниципальных образований фактически обеспечены доходами. За 2007 г. доля межбюджетных трансфертов в объеме всех доходов местных бюджетов достигла 58 %. Налоговые и неналоговые доходы в структуре собственных доходов местных бюджетов не превышают в среднем 42 %. Наблюдается существенная дифференциация указанного показателя по субъектам Российской Федерации.

Другая проблема — совершенствование схемы распределения налогов. Многие муниципальные образования вместо режима активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи «сверху». В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Необходимо более четкое представление о финансовых потребностях местного самоуправления. Целесообразно на федеральном уровне разработать методические рекомендации по способам и методологии определения размеров расходных обязательств муниципальных образований, связанных с решением ими вопросов местного значения, а также провести исследования по нормированию расходов, в том числе расходов на управление.

Нужно проводить периодическое обучение глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления по формированию, ведению и использованию реестра расходных обязательств — как инструмента рационализации расходов и повышения эффективности муниципального управления.

Важно с целью методического обеспечения представительных органов муниципальных образований разработать по каждому вопросу местного значения модельные правовые акты, обеспечивающие установление расходных обязательств муниципальных образований.

Полезно создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.

Нужен механизм балансировки местных бюджетов. Нередко расширение перечня вопросов местного значения не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством.

Муниципалитеты вынуждены брать на себя решение вопросов, важных для населения: нотариат; опека и попечительство; капитальный ремонт жилых домов; создание служб неотложной медицинской помощи и других.

Еще одной проблемой в этой сфере стало предоставление на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам без надлежащей компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов. Так, например, значительное число земельных участков, которые могли бы служить важным источником доходов для местных бюджетов, освобождены от уплаты земельного налога. В связи с этим представляется необходимым рассмотрение вопросов как о целесообразности сохранения льгот для некоторых категорий плательщиков, так и о компенсациях из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов.

Дальнейшей законодательной регламентации и детализации требует установленный в Федеральном законе № 131-ФЗ механизм взаимодействия и делегирования полномочий между видами муниципальных образований. По разным причинам, в том числе из-за отсутствия финансовых средств и квалифицированных кадров у поселений и определенного нежелания разрешать возникающие проблемы другими способами, этот механизм, первоначально задуманный как подлежащий применению в исключительных случаях для оптимизации решения вопросов местного значения поселений и районов, стал использоваться повсеместно для максимального сокращения полномочий поселенческого уровня местного самоуправления. При этом складывающаяся практика заключения соглашений в ряде случаев не соответствует бюджетному законодательству и законодательству в области местного самоуправления, а также здравому смыслу, поскольку, во-первых, передача полномочий происходит без одновременного предоставления предусмотренных субвенций бюджетам района от поселений, во-вторых, зачастую по таким соглашениям передаются не полномочия, а вопросы местного значения, и, в-третьих, абсолютно не обоснованны и не эффективны расходы на содержание значительной части муниципалитетов поселенческого вида, делегировавших практически все свои полномочия районам.

Важный вопрос укрепления финансово-экономической основы местного самоуправления — это формирование муниципальной собственности. В законодательстве определены правовые основы этого процесса. Вместе с тем остается еще немало проблем, требующих оперативного решения. Например, постоянно меняющийся перечень вопросов местного значения требует соответствующей корректировки и перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, что делается далеко не всегда. Учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также всю многогранность деятельности муниципалитетов, эффективнее сделать открытым перечень муниципального имущества.

Требуют продления сроки разграничения имущества между муниципальными образованиями, субъектами РФ и Российской Федерацией, поскольку практика реализации норм, регулирующих порядок такого разграничения, свидетельствует о необходимости его существенного упрощения в части решения вопросов формирования и учета передаваемых объектов, регистрации прав на них. Целесообразно установить, что обязанности по приватизации и перепрофилированию неиспользуемого имущества наступают после исполнения обязанностей по разграничению прав собственности на него между разными публичными образованиями, что весьма актуально для решения вопросов передачи муниципального имущества от муниципальных районов поселениям.

Реальной проблемой является осуществление территориального планирования и градостроительного зонирования. Согласно федеральному законодательству органы местного самоуправления не позднее 1 января 2010 г. должны утвердить документы территориального планирования и правила землепользования и застройки. В противном случае становится невозможным строительство объектов в поселениях. Однако отсутствие средств в местных бюджетах на проведение проектно-изыскательских работ, а также недостаточное количество специализированных учреждений, выполняющих такие работы, ставит эту задачу под угрозу срыва. По информации Счетной палаты Российской Федерации, на 1 января 2008 г. документы территориального планирования были утверждены менее чем в 4 тысячах муниципальных образований (13 % от их общего количества). Поэтому необходимо скорректировать требования законодательства о сроках составления генеральных планов и правил землепользования и застройки и предусмотреть либо целевое выделение средств для финансовой помощи территориям из федерального бюджета, либо реализацию федеральной целевой программы по подготовке документов территориального планирования поселений.

Целесообразно решить вопрос о продлении срока исполнения обязанности по описанию и утверждению границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, предусмотренной в переходных положениях действующего Федерального закона № 131-ФЗ.

За органами местного самоуправления нередко закрепляются полномочия, реализация которых не относится к решению вопросов местного значения. В Законе Российской Федерации «О праве граждан на передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлено, что в населенных пунктах, в которых отсутствуют уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, регистрацию граждан осуществляет местная администрация. Таким образом, органы местного самоуправления обязываются осуществлять указанное государственное полномочие за счет средств местных бюджетов, что не соответствует конституционным принципам и нормам Федерального закона № 131-ФЗ. На органы местного самоуправления возложены полномочия по ведению учета всех категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; согласованию переустройства и перепланировки жилых помещений независимо от вида собственности; сносу аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками; созданию условий для управления многоквартирными домами; формированию участков под многоквартирными жилыми домами; постановке на учет бесхозяйных объектов и другим. Реализация указанных полномочий требует значительных затрат и осуществляется за счет средств местных бюджетов зачастую в ущерб решению вопросов местного значения.

Проблемными нередко считают вопросы местного значения — предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, гражданскую оборону. Эти вопросы относятся к предметам ведения государства, для их решения создается единая система органов. В связи с этим, а также в виду исключительной значимости этих вопросов по ним осуществляется специальное правовое регулирование, при этом не могут устанавливаться муниципальные минимальные социальные стандарты, не может осуществляться самостоятельная деятельность органов местного самоуправления, как это предусматривается для вопросов местного значения. А затраты на исполнение полномочий по указанным вопросам составляют значительную часть местных бюджетов.

Немало нареканий со стороны муниципальных образований вызывает организация статистического учета и налогового администрирования. Вопреки логике органы местного самоуправления оказались лишены полномочий в сфере налогового администрирования, но зато вынуждены подменять или дублировать органы государственной статистики. Нормы о предоставлении статистических данных органам государственной власти используются не для получения данных муниципальной статистики, а для возложения на органы местного самоуправления без соответствующих субвенций государственных полномочий по ведению статистического учета и обработке статистических данных. В результате отвлекается значительная часть рабочего времени муниципальных служащих.

Дальнейшей регламентации в законодательстве требует реализация муниципалитетами отдельных вопросов местного значения в сферах, где имеются схожие полномочия органов государственной власти (предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). К числу таких полномочий, например, относятся: транспортное обслуживание населения; поддержка сельскохозяйственного производства; деятельность аварийно-спасательных служб и другие.

Развитие науки о местном самоуправлении

Местное самоуправление изучается многими науками, среди которых основными являются социология, политология, социальная философия, правовые науки, включая муниципальное право, социальная психология, экономика, менеджмент и другие.

С конца XIX века появились три альтернативных концепции местного самоуправления: общественная, государственная и хозяйственная. Они раскрываются в работах Н. Гербера, Р. Моля, Л. Штейна, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Милля, О. Баррота, А. де Токвиля, А. Васильчикова, А. Градовского, В. Безобразова и др.^[4] (библиография приводится по работе В.Д. Нечаева).

С 1950 по 1970 г. проблемами местного самоуправления успешно занимались следующие ученые: Г. Алдерфер, С. Нигам, Ч. Адриан, П. Аллум, М. Кассельман, А. Рахман, Дж. Голдсмит, Г. Гандерсон и др.^[5]

Во второй половине 1970-х — 1990-е гг. были проведены исследования в связи с реформами территориального управления в странах Европы (Франция, Италия, Бельгия и др.), направленными на децентрализацию и развитие местного самоуправления. Это исследования таких авторов, как Е. Мартин-Харлофф, Р. Родес, Ф. Кжелберг, Р. Нанетти, Е. Пейдж, С. Тарроу, О. Оффердал, Р. Патнэм, О. Нортон^[6].

Заслуживают внимание исследования, проведенные в 1990-х гг., посвященные развитию институтов местного самоуправления в условиях посткоммунистического политического транзита^[7].

Кроме перечисленных работ необходимо учитывать труды следующих исследователей: Дж. Марча, Й. Олтена, Д. Норта, Э. Острома, Б.Г. Питерса, П. Хэлла, Р. Тэйлора, Дж. Блом-Хансена, Д. Веймера, Б. Ротстайна, С. Патрушева, П. Панова, Дж. Бьюкенена и Г. Таллока, М. Дюверже, Р. Таагеперы, М. Шугарта, Дж. Кэрри, Г. Экштайна, К. Шепсла, Дж. Найта, О. Оффердала, Р. Патнэма, Г. Вайтэйкера, В. Гельмана^[8].

Российские исследователи Г. Барабашев, Ю. Тихомиров, В. Фадеев определяли местное самоуправление как институт гражданского общества. М. Баглай, Б. Габричидзе, М. Краснов, А. Слива, В. Чиркин, Г. Атаманчук трактуют местное самоуправление как промежуточный государственно-общественный институт^[9].

Кроме того, проблемы местного самоуправления рассматриваются в трудах следующих авторов: Н. Бондаря, С. Зинченко, А. Кармолицкого, Ю. Козлова, И. Муравьева, В. Фадеева, В. Мирошника; И. Горфинкеля, В. Скутина и Т. Скутиной, И. Умновой-Конюховой; С. Авакьяна, Н. Бондаря и М. Чернышева, А. Большакова, Т. Бялкиной, А. Осипова, Е. Пахомова, Е. Шугриной, Ю. Новиковой и Н. Кирилловой, Г. Чернихиной; Г. Курляндской; Ж. Тощенко, Г. Цветковой, Т. Цыбикова; Д. Тихонова; Е. Грищенко, В. Мокрого, С. Собянина, А. Воронкова, И. Мерсияновой; О. Алексеева, С. Трунова, П. Лапшева, Л. Артемьевой, В. Кирпаля, В. Лексина, А. Ситникова, А. Швецова, С. Митрохина, В. Тимошенко; Л. Аникина, В. Гельмана, Л. Гильченко, В. Мокрого, С. Рыженкова, О. Сенатовой и А. Касимова, Т. Говоренковой, А. Жукова и Д. Савина, С. Самодина, С. Смолия; С. Собянина и В. Черникова; и других.

Выборные должностные лица и муниципальные служащие, занимающиеся профессионально местным самоуправлением, обязаны знать историю идей о местном самоуправлении и современные теории названных авторов. Только на этой основе можно осуществлять его модернизацию и обеспечить его развитие на основе инновационных идей.

С целью создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления целесообразно было бы подготовить два издания: одно для населения, осуществляющего местное самоуправление, и другое — для муниципальных служащих и выборных лиц. Издания должны включать идеи всех перечисленных авторов в их развитии. Названные книги должны быть доступны каждому жителю страны. Это можно сделать, разместив их в интернете.

Целесообразно быть в курсе диссертационных исследований по вопросам местного самоуправления, например:

Амусова Л.С. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации (на примере краев): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2008;

Богер Ю.О. Становление политико-правового статуса представительных органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: Автореф. дисс… канд. полит. наук. Специальность 23.00.02 — Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. — М., 2008;

Лабыгин А.Н. Перспективы и отдельные проблемы развития права муниципальной собственности в свете муниципальной реформы в России: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право. — М., 2008;

Гришин В.В. Конституционно-правовая модель местного самоуправления в Швеции: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2008;

Алехичева А.В. Соотношение федерального и регионального регулирования форм прямой демократии в субъектах российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право. — М., 2007;

Битоков А.В. Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления в реформационный период в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2008;

Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: Автореф. дисс… докт. полит. наук. Специальность 23.00.02 — Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. — М., 2008;

Артамонов А.Д. Формирование системы критериев эффективности государственного и муниципального управления: Автореф. дисс… докт. экон. наук. Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика). — СПб., 2008;

Солонцов С.Ю. Формирование государственной политики развития городского расселения в условиях реформирования социальной сферы: Автореф. дисс… докт. экон. наук. Специальность 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика; региональная экономика). — СПб., 2008;

Ивашкин А.Г. Психологические основы развития профессиональной успешности личности муниципального руководителя: Автореф. дисс… докт. психолог. наук. Специальность 19.00.01 — Общая психология, психология личности, история личности. — Ставрополь, 2008;

Палагнюк А.Ф. Государственное управление и муниципальное самоуправление: Зарубежный опыт и национальная конституционно-правовая модель: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — СПб., 2006;

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2008;

Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2009;

Чершинцев В.С. Предупреждение коррупционных преступлений на муниципальном уровне: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Специальность 12.00.08 — Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. — М., 2008;

Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Специальность 12.00.02 — Конституционное право; муниципальное право. — М., 2007.

Примечания

3

Более подробно см.: Информация Министерства регионального развития Российской Федерации «Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».

4

Gerber N. Arsen Naturrecht. Berlin, 1871; Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. Вып. 1. СПб., 1871; Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении / Пер с нем. СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии / Пер. с нем. С.А. Венгерова. М.: Типография В.Ф. Рихтер, 1885; Он же. Правовое государство и административные суды Германии / Пер. с нем. Ф.С. Фустова / Под ред. М.И.Свешникова. СПб.: Типография В. Безобразова и Ко, 1896; Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства/ Пер. с нем. 2-е изд. СПб., 1908; Милль Дж. Представительное правление. СПб.: Популярная научная библиотека, 1907; Barrot O. De la centralization et de ses effets. Paris. 1870; Токвиль А. Демократия в Америке / Пер. с франц. М.: Прогресс — Литера, 1994; Васильчиковъ А. О самоуправление. Сравнительный обзоръ русскихъ и иностранныхъ земскихъ и общественныхъ учрежденiй. В 3-х тт. Т.1. СПб.: Типографiя Г. Мюллера, 1869; Т.2. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1870; Т. 3. СПб.: Типографiя Э. Праца, 1871; Градовскiй А.Д. Начала русскаго государственнаго права. Часть III. Органы мѣстнаго управленiя // Градовскiй А.Д. Собранiе сочиненiй. Изданiе второе. Т. 9. СПб.: Типографiя М.М. Стасюлевича, 1908; Безобразовъ В.П. Государство и общество. Управленiе, самоуправленiе и судебная власть. СПб.: Типографiя В. Безобразова и К^о, 1882; Он же. Земскiя учрежденiя и самоуправленiе. М.: Издание Катковъ и К^о, 1874.

5

Alderfer H.F. Local Government in Developing Countries. NY, Toronto, L: McGraw-Hill Book Company, 1964; Nigam S.R. Local Government (England, France, USA, USSR and India). New Delhi: S.Chand & Co (Pvt) LTD, 1975; Adrian Ch.R. State and Local Government. 3-rd ed. NY: McGraw-Hill, 1972; Allum P. Politics and Society in Postwar Naples. L.: Cambridge University Press, 1973; Kesselman M. The Ambiguous Consensus. NY: Knopf, 1967; Rahman A.T.R. Rural Institutions in India, Pakistan // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 150–167; Goldsmith J., Gunderson G. Introduction to Comparative Local Politics // Comparative Local Politics. A Systems-Function Approach. / ed. by J. Goldsmith and C. Gunderson. Boston: Holbrook Press, Inc., 1973. P. 1—18.

6

Martin Harloff E. The Structure of Local Government in Europe. Hague: International Union of Local Authorities, 1987; RhodesR.A.W. Control and Power in Central-Local government Relations. Alder-Shot: Grower, 1981; Kjellberg F. Local Government and The Welfare State: Reorganization in Scandinavia // The dynamics of institutional change / Ed. by F. Kjellberg. London: Verso, 1988. P. 67–101; Nanetty R.Y. Growth and Territorial Policies: The Italian Model of Social Capitalism. L.: Frances Pinter, 1988; Page E.C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Legal Bases of Local Self-Government. Oxford: Oxford University Press, 1991; Tarrow S. Between Center and Periphery: Grassroots Politicians in Italy and France. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1977; Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Политические исследования. 1999. № 50 (2). С. 155–167; Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М.: Ad Marginem, 1996; Negrier E. The Chenging Role of Franch Local Government // West Europenian Politics. 22(4), Okt. 1999. P. 120–140; Local Government in Europe. Trends and Developments / ed. by R. Batley, R. Stoker. Hampshire, London: Macmillan, 1991; Norton O. International Handbook of Local Government. A Comparative Analysis of Democracies. Aldershot: Edward Elgar, 1994.

7

Decentralization of the Socialist State / ed. by Bird R. M., Ebel R. D., Wallich Ch. I. Washington, DC: World Bank, 1995; Dunn J., Wetzel D. Decentralization in Former Socialist Economics // Paper presented to National Tax Association, October 1999. Toronto, 1999.

8

March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol. 78. № 3. P. 735–738; Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. Москва: Начала, 1997; Ostrom E. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework // Theories of Policy Process / Ed. by P. Sabatier. Boulder: Westview Press, 1999. P. 35–55; Питерс Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.Г. Клингемана. М.: Вече, 1999. С. 218–232; Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and the four new institutionalism // Political Studies. 1996. Forthcoming; Blom-Hansen J.A. «New Institutional» Perspective on Policy Networks // Public Administration. 1997. Vol. 75. P. 669–693; Grafford S.E.S., Ostrom E. The Grammar of Institutions // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. P. 582–600; Ротстайн Б. Политические институты, общие проблемы // Политическая наука: новые направления / Под ред. Р. Гудина, Х.-Г. Клингемана. М.: Вече, 1999. С. 149–180; Панов П.В. Теории политических институтов: Учеб. пособие для вузов / П.В. Панов. Пермь, 2004; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Забежная политология в ХХ столетии. Сб. научных трудов (Политическая наука). 2001. № 2. С. 5–30; Taagapera R., Shugart M. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. 1989; Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. Москва: Таурус Альфа, 1997. С. 52–304; Дюверже М. Политические партии. М.: Академ-пресс, 2002; Шугарт М., Кээри Дж. Президенские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия / Под ред. Г.В. Голосова, М.: МОНФ, 1998. С. 293–332; Шепсл К. Изучение институтов: Некоторые уроки подхода рационального выбора (реферат) // Рациональный выбор в политике и управлении / Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 1998. Knight J. Institutions and Social Conflict. NY: Cambridge University Press, 1992; Eckstein H. A Culturalist Theory of Political Change // The American Political Science Review. Vol. 82. Issue 3 (Sep. 1988). P. 789–804; Ostrom E. Governing the Commons: the Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press, 1990; Ostrom E., Whitaker G. Does Local Community Control of Police Make a Difference? Some Preliminary Findings // American Journal of Political Science. 1973. Vol. 17. № 1. P. 48–76; Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991–2001. М., СПб.: Европейский университет в Санкт-Петербурге, Летний сад, 2002.

9

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995; Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М.: Мэйн, 1998; Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 24–45; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1996; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Акад. правовой ун-т при Ин-те гос-ва и права РАН, 1993; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юридическая литература. 1997; Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. № 5. С. 18–20; Он же. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. № 2. С. 3–33; Болтенкова Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»? // Регионология. 1995. № 3. С. 19–31; Васильев В. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. 1993. № 11. С. 14–19; Он же. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.: ЮрИнформЦентр, 1999; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. 1995. № 4. С. 84–86.